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L’accélération du temps juridique

 | 
Philippe Gérard
, 
François Ost
, 
Michel Van de Kerchove

L’accélération de l’action administrative

Jacques Chevallier

Texte intégral

  • 1 J. CHEVALLIER, La politique française de modernisation administrative, in L’Etat de droit, Mélange (...)
  • 2 P. VIRILIO, Vitesse et politique, Galilée, 1977.

1L’accélération est un des axes des politiques de modernisation administrative qui se sont développées en France, comme dans les autres pays occidentaux, au cours des années quatre-vingt1 : il s’agit d’améliorer la capacité de réaction de l’administration et de réduire le temps de réponse qui lui est nécessaire pour agir ; l’administration n’échappe donc pas au culte de la performance, de la rapidité, de la vitesse2 qui s’est diffusé à travers le champ social tout entier. Cette exigence prend, en ce qui la concerne, une résonance particulière, dans la mesure où elle paraît être appelée par les fondements mêmes de la légitimité administrative : placée au service du public, l’administration est en effet tenue de satisfaire le mieux possible ses attentes ; or, les lenteurs, les insuffisances et les carences administratives sont de plus en plus mal supportées par des administrés devenus exigeants et revendicatifs. L’administration est désormais sommée de faire preuve d’efficacité et celle-ci se mesure à la qualité des prestations offertes et à la rapidité mise à répondre aux demandes sociales.

  • 3 J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administratio (...)
  • 4 J.M. WELLER, Face à l’usager ou la cuisine du bureaucrate, in Le service public en recherche, Docu (...)
  • 5 C. DEBBASCH, Le temps et l’administration : vers une chrono-administration ?, in R.F.A.P., no 23, (...)
  • 6 P. DELMAS, O. Jacob, 1991.
  • 7 « Elle a le temps pour elle » (R. CATHERINE et G. THUILLIER, Introduction à une philosophie de l’a (...)
  • 8 VIVIEN déjà soulignait (Etudes administratives, 3ème éd., 1859) « combien l’administration françai (...)

2A travers le thème de l’accélération, c’est cependant tout un modèle d’administration qui se trouve en réalité remis en cause : l’exigence de rapidité est en effet antinomique avec une logique bureaucratique, par essence génératrice de lenteur et de rigidité. La prégnance d’un modèle d’organisation fondé sur le droit3 et privilégiant la régularité des comportements interdit à l’administration de faire preuve de la vitesse de réaction, de la capacité d’adaptation et de la flexibilité requises : le souci de légalité pousse à l’accumulation des procédures et des contrôles ; le formalisme, par lequel tout fait social est identifié à une situation-type et rapporté à des normes de référence qui servent à le coder, à le classer et à le traiter4, ralentit le processus de décision ; le culte de l’écrit alourdit la gestion des dossiers, en multipliant formalités et correspondances. Corrélativement, les principes d’organisation interne redoublent ces pesanteurs : la professionnalisation incite les agents à tenir le public à distance, par la maîtrise du temps ; la dépendance hiérarchique favorise la remontée systématique des dossiers ; la centralisation allonge et complexifie les circuits de décision, tout en aggravant les risques de coupe-circuit. Plus profondément, la lenteur apparaît comme le sous-produit d’une logique institutionnelle qui conduit à une relation particulière au temps : se percevant comme la mémoire du corps social5, le « maître des horloges »6, l’administration se projette dans la durée7, en s’appuyant sur la permanence de ses traditions ; par le délai, elle entend se donner le temps de la réflexion, en évitant toute précipitation et en imposant son rythme aux administrés. Dénoncée de manière récurrente depuis le XIXe8, la lenteur n’est donc pas un simple épiphénomène ou l’indice d’un dysfonctionnement administratif : elle est en fait inhérente au modèle bureaucratique et un des attributs de la personnalité bureaucratique ; on ne peut dès lors prétendre y remédier sans s’attaquer au modèle lui-même. Une administration rapide ne saurait être qu’une administration d’un type nouveau, dé-bureaucratisée ; or, si les politiques de modernisation sont bien sous-tendues par la volonté d’atténuer les rigidités internes et externes inhérentes à la logique bureaucratique, en passant à un modèle d’organisation plus ouvert et plus souple, les contours de celui-ci restent flous et passablement contradictoires ; il s’agit davantage d’ajustements à un modèle d’organisation qui semble constituer toujours l’horizon indépassable des administrations contemporaines.

3Si l’accélération est donc bien présente dans le discours et dans certaines pratiques de réforme (I), elle est contrebalancée par des facteurs de ralentissement qui tiennent, non seulement à la fidélité aux principes bureaucratiques, mais encore aux contradictions sous-jacentes au thème de la modernisation (II).

I. L’objectif d’accélération

  • 9 Un projet de loi relatif aux « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations » (...)

4L’idée d’accélération de l’action administrative se retrouve, sous des formulations différentes, dans les divers programmes de modernisation mis en œuvre en France depuis les années quatre-vingt : visant à transposer à l’administration la politique de qualité totale développée dans le secteur privé, la démarche qualité prônée en 1986 par le gouvernement Chirac s’attaquait de front au problème de la lenteur administrative, à travers l’exigence du zéro délai ; le renouveau du service public, lancé en février 1989 par le gouvernement Rocard, misait plus généralement sur l’amélioration du service rendu aux usagers ; la circulaire Juppé du 26 juillet 1995 sur la réforme de l’Etat et des services publics entendait ériger la rapidité en principe nouveau du régime de service public — mais elle sera ultérieurement englobée dans les exigences de simplicité et de qualité ; enfin, le document sur la réforme de l’Etat présenté le 5 novembre 1997 par le gouvernement Jospin insiste sur le fait que « c’est par la qualité des services publics et la proximité de son action que l’Etat jouera pleinement son rôle et assurera la légitimité de ses décisions », l’accent étant mis sur le double souci d’« amélioration des droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations »9 et de simplification des formalités et des procédures administratives.

5L’accélération est recherchée, soit directement, par des réformes visant à réduire le temps de réponse administrative, soit indirectement, par des réformes qui tendent à créer les conditions organisationnelles d’un traitement plus rapide des dossiers. La première démarche trouve rapidement ses limites, qui tiennent aux contraintes juridiques qui pèsent sur l’action administrative : l’accélération n’est possible qu’au prix d’un recul du formalisme juridique, qui protège les administrés ; aussi, les mesures prises sur ce plan ne sauraient être que limitées. En revanche, l’organisation constitue un champ de manœuvre beaucoup plus vaste pour les réformateurs ; néanmoins, l’impact des mesures prises sur ce terrain est aussi plus aléatoire. A première vue, tout ce qui contribue à rapprocher le niveau de décision du public est un facteur d’accélération : la centralisation est en effet une cause essentielle de lenteur dans la mesure où elle impose un dispositif d’échanges entre la base et le sommet avant toute décision ; mais d’autres éléments de blocage peuvent interférer, qui réduisent la portée des mesures de décentration.

A) La réduction du temps de réponse administratif

6La lenteur administrative résulte de pratiques consolidées par le droit ; on va donc chercher à infléchir ces pratiques par la modification du cadre juridique qui régit l’action administrative : en s’attaquant aux comportements dilatoires par lesquels l’administration s’efforce de temporiser, en allégeant les formalités imposées aux administrés et qui se sont accumulées en autant de strates successives au fil du temps, enfin en réduisant les délais qui donnent aux agents la possibilité de différer le moment de la décision, on entend raccourcir le temps administratif et rendre l’administration synchrone à la société.

71° L’idée d’accélération sous-tend d’abord les mesures tendant à combattre le retard mis par l’administration à assurer l’application des lois et l’exécution des décisions de justice.

  • 10 Résolution qui prévoit que chacune des six commissions permanentes désigne un ou plusieurs de ses (...)

8Le retard dans l’application des lois, qui tient parfois à des motifs techniques mais résulte aussi de la mauvaise volonté des services, est un mal chronique, qui a été souvent dénoncé ; il suscite l’impatience, l’incompréhension et le mécontentement des administrés. Des mesures ont été prises depuis 1985 pour y remédier (calendrier précis d’application des lois établi avant leur promulgation, accélération des procédures de préparation et de signature des décrets) ; depuis mai 1990, le principe a même été posé que tout projet de loi présenté en conseil des ministres doit être accompagné des décrets d’application : en fait, cette exigence se borne en pratique à la présentation d’un simple canevas et d’un calendrier. Les résultats de ces mesures ont été positifs ; on constate cependant que 30 à 40 % seulement des décrets sont publiés dans les six mois. A ces mesures s’est ajoutée l’institution d’un contrôle parlementaire sur l’application des textes votés, d’abord, et dès 1974, au Sénat, puis à l’Assemblée nationale à la suite d’une résolution adoptée le 20 décembre 198810.

  • 11 Délai qui est réduit à deux mois par le projet de loi DCRA.

9Le retard dans l’exécution des décisions juridictionnelles pose des problèmes de principe identiques : l’inexécution par l’administration des jugements ou arrêts qui la concernent, ou une exécution incomplète ou tardive, contredisent les fondements mêmes de l’Etat de droit ; d’où un ensemble de mesures visant à obliger l’administration à respecter les décisions juridictionnelles et à accélérer leur exécution. Des dispositions destinées à assurer l’exécution rapide des condamnations pécuniaires prononcées contre les collectivités publiques, par la fixation d’un délai de quatre mois pour l’ordonnancement11 et la possibilité de mise en cause de la responsabilité pécuniaire de l’agent public devant la Cour de discipline budgétaire, ont ainsi été prévues par la loi du 16 juillet 1980 ; mais la grande innovation de ce texte a été l’attribution au Conseil d’Etat d’un pouvoir d’astreinte en cas d’inexécution des décisions de justice : l’efficacité du dispositif a été renforcée par la loi du 8 février 1995 qui a cherché, non seulement à mieux combattre l’inexécution en donnant à l’ensemble des juridictions administratives la possibilité de fixer un délai d’exécution et de prononcer une astreinte, mais encore à prévenir l’inexécution par le pouvoir accordé au juge administratif d’enjoindre l’exécution, en assortissant cette prescription d’un délai et d’une astreinte. La prohibition traditionnelle du pouvoir d’injonction a donc cédé devant la nécessité de lutter contre les comportements dilatoires de l’administration. Plus généralement, les circulaires du 13 octobre 1988 et du 9 février 1995 sont venues rappeler, en termes pratiquement identiques, que le respect des décisions de justice, émanant du juge administratif ou du juge judiciaire, est « une garantie essentielle d’un Etat de droit » ; elles invitent en conséquence l’administration à veiller à la pleine exécution des jugements, en insistant sur le caractère impératif d’une « exécution correcte et rapide de la chose jugée », et de « n’interjeter appel qu’à bon escient », afin d’éviter que celui-ci ne soit utilisé dans un but dilatoire.

102° L’accélération se traduit encore par une volonté de simplification des formalités et une accélération des procédures.

11Cette démarche n’est pas nouvelle ; elle a pris la forme de programmes périodiques, dont le rythme est allé en s’accélérant au cours des dernières années : il s’agit tout à la fois de simplifier ou d’uniformiser formulaires, documents ou dossiers à établir pour ouvrir l’accès à certains droits ou obtenir le versement de prestations, d’harmoniser la réglementation applicable aux différentes catégories d’usagers, de supprimer les formalités inutiles, de réduire le nombre des démarches ou de relever le seuil à partir duquel certaines formalités sont requises, enfin de réduire les délais de réponse. Cette politique a pris appui sur des structures très diverses, telles le médiateur, les « Centres pour l’enregistrement et la révision des formulaires administratifs » (CERFA) (1966), la « Commission de simplification des formalités des entreprises » (1983) ou encore les « Centres de formalités aux entreprises » (COSIFORM) (1981), tenant le rôle d’aiguillon ; le dispositif a été rationalisé en deux temps successifs, d’abord par le décret du 18 décembre 1990 qui rassemble plusieurs des organismes précédents au sein d’une « Commission de simplification des formalités », présidée par le Premier ministre et dotée de pouvoirs accrus, puis par le décret du 2 décembre 1998 qui lui substitue une nouvelle « Commission pour les simplifications administratives », toujours placée auprès du Premier ministre, en y intégrant les CERFA. Le Gouvernement Jospin a entendu miser sur les technologies de l’information et de la communication pour donner une nouvelle dimension à cette politique : le projet Simpliform vise ainsi à rendre progressivement la plupart des formulaires administratifs accessibles par la voie électronique, grâce à leur diffusion sur Internet ; les usagers pourront ainsi, non seulement se procurer à distance les formulaires, mais encore les remplir et les transmettre aux administrations compétentes. Après une première expérimentation réalisée en 1997, le projet est devenu opérationnel fin 1998 : Internet n’est donc pas seulement utilisé comme moyen de diffusion des données publiques et de l’information administrative, à travers les sites créés par les différents ministères, mais encore comme vecteur de simplification des formalités par le développement des téléprocédures.

  • 12 Un bilan établi pour 1996 par l’Institut national pour la simplification fait apparaître à côté de (...)
  • 13 Circulaire du 9 septembre 1992, dont le contenu a été rappelé par les circulaires du 2 janvier et (...)

12Les résultats ne sont pas cependant à la hauteur des ambitions : tout se passe comme si la politique de simplifications livrait une course-poursuite sans espoir à une complexité administrative toujours renaissante12 ; aussi la circulaire du 27 mai 1993, relative à l’évaluation et à la simplification des formalités administratives, rappelle-t-elle que « l’allègement des formalités administratives doit être un souci constant du Gouvernement », notamment en ce qui concerne les entreprises. Depuis 199213, un dispositif avait bien été prévu pour tenter d’endiguer la prolifération des formalités : une fiche d’impact était censée être jointe à tous les textes nouveaux afin de mesurer leurs incidences en termes de formalités administratives ; mais cette obligation était restée partiellement lettre morte. Depuis 1995, le problème s’inscrit dans une perspective plus générale : introduite à titre expérimental par la circulaire du 21 novembre 1995 avant d’être pérennisée par la circulaire du 26 janvier 1998, l’étude d’impact, qui doit désormais accompagner tout projet de loi ou de décret en Conseil d’Etat, vise à permettre d’« évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires des mesures envisagées et de s’assurer, de manière probante, que la totalité de leurs conséquences a été appréciée préalablement à la décision publique » ; elle doit notamment contribuer « à endiguer la prolifération des textes législatifs et réglementaires et à maîtriser la complexité de l’ordonnancement juridique ».

  • 14 Le Commissariat à la réforme de l’Etat a inventorié 4.200 régimes d’autorisation ou de déclaration (...)
  • 15 Le 21 mai 1997, juste avant les élections législatives, le ministre de la fonction publique présen (...)
  • 16 440 régimes d’autorisation administrative préalables sur un total d’environ 4.000 devraient être s (...)

13Plus ambitieux a été le lancement, dans le cadre de la réforme Juppé, d’une politique visant à réduire le nombre des régimes d’autorisations préalables, qui suspendent l’exercice d’une activité au bon vouloir de l’administration14. Le principe en ayant été décidé par le séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995, une circulaire du 21 septembre 1995 a invité les ministres à dresser l’inventaire des régimes applicables dans leur secteur et à fournir des propositions de suppression ; jugeant les propositions faites insuffisantes, la circulaire du 15 mai 1996 a invité les ministres à présenter des propositions complémentaires, afin de « supprimer le plus grand nombre possible de régimes » : seuls doivent être maintenus des régimes fondés sur un intérêt public indiscutable et actuel, justifiant une intervention administrative préalable15. Néanmoins, là encore, les résultats obtenus apparaissent modestes ; une relance du processus est prévue par le gouvernement Jospin16.

143° D’autres mesures sont à effet plus direct encore, en permettant à l’administré d’obtenir une réponse plus rapide de l’administration.

  • 17 La loi du 17 juillet 1978 donne ainsi à l’administration des délais précis pour répondre à une dem (...)
  • 18 Cette règle, posée par un décret de 1864, a été érigée en règle générale du droit administratif ; (...)
  • 19 En ce sens, M. FROMONT, L’accélération de l’action administrative : l’aménagement des règles de pr (...)
  • 20 Voir pour le recensement de ces hypothèses, M. MONNIER, Les décisions implicites d’acceptation, Pa (...)

15Cet objectif peut être atteint par le recours à diverses techniques procédurales. D’une part, en imposant à l’administration de répondre dans un certain délai17 ou, du moins, en l’incitant à le faire en maintenant ouverts en cas de silence les délais du recours contentieux, comme l’a prévu le décret du 28 novembre 1983 (art. 5) : l’administration est alors exposée à tout instant à un recours possible, au détriment de l’impératif de sécurité juridique ; aussi la circulaire du 9 février 1995 relative au traitement des réclamations adressées à l’administration indique-t-elle qu’« une réponse explicite est toujours préférable à l’absence de réaction » et qu’il convient de « répondre rapidement et de manière explicite et motivée aux réclamations ». D’autre part, en interprétant au plus vite le silence de l’administration, soit de manière négative, soit de manière positive : le principe traditionnel en droit administratif18 est que le silence gardé par l’administration pendant quatre mois vaut décision de rejet ; mais des textes de plus en plus nombreux ont inversé ce principe, malgré les réactions souvent hostiles des services et du juge administratif19 en considérant le silence de l’administration comme une acceptation implicite de la demande de l’administré20.

  • 21 Il s’agit d’une voie moyenne entre la jurisprudence du Conseil d’Etat qui avait refusé dans ce cas (...)
  • 22 D’après le Commissariat à la réforme de l’Etat, la plupart des décisions administratives seraient (...)

16Le projet de loi relatif à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, voté par l’Assemblée Nationale en seconde lecture le 27 mars 1997, et finalement non adopté en raison de la dissolution, allait plus loin dans ces deux directions. Constatant qu’« à l’heure actuelle, aucun texte ne fait obligation aux administrations d’instruire et de répondre rapidement aux demandes ou réclamations qui leur sont adressées » et que celles-ci « peuvent, sans sanction de quelque nature que ce soit, ne donner aucune suite à ces demandes ou réclamations », l’exposé des motifs soulignait que « nos concitoyens sont pourtant en droit d’attendre de leurs administrations un traitement sans délai de leurs demandes et une réponse rapide » : elle prévoyait donc, non seulement le raccourcissement à deux mois du délai dans lequel le silence gardé par l’administration vaut décision de rejet, mais aussi l’extension des hypothèses inverses dans lesquelles le silence gardé vaut décision d’acceptation — hypothèses devant être fixées par décrets en Conseil d’Etat. Même si le texte n’allait donc pas jusqu’à renverser la présomption traditionnelle — renversement qui aurait soulevé de délicats problèmes relatifs notamment à la protection des intérêts des tiers —, le développement des décisions implicites d’acceptation constituait un « facteur incontestable de traitement plus rapide et efficace des demandes adressées aux administrations ». Ces deux dispositions ont été reprises par le projet de loi sur les « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations »déposé le 13 mai 1998 par le Gouvernement Jospin : d’une part, l’article 19 prévoit que « le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet », sauf quand la complexité ou l’urgence de la procédure justifie un délai différent, fixé par décret ; d’autre part, l’article 20 indique que « le silence gardé pendant plus de deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation dans les cas prévus par décrets en Conseil d’Etat ». La seule différence concerne le régime du retrait de ces décisions implicites, qui n’est possible que pendant le délai du recours contentieux s’il y a eu des mesures de publicité ou, dans le cas contraire, dans les deux mois à compter de la date de la décision21. Ainsi se trouve privilégiée l’exigence de rapidité, même si le raccourcissement du délai imparti à l’administration pour répondre risque d’entraîner la multiplication des décisions implicites22 et si l’extension des décisions implicites d’acceptation risque de se faire au détriment des intérêts des tiers.

17Toutes ces mesures à effet direct trouvent cependant très vite leurs limites : l’accélération ne saurait aller jusqu’à remettre en cause le cadre juridique dans lequel se déploie l’action administrative ; le fait que la plupart de ces mesures se présentent, au moins en l’état, davantage comme des orientations ou des recommandations, contenues dans de simples circulaires, atteste suffisamment de leur fragilité. L’action exercée sur l’architecture administrative a des effets plus en profondeur et plus durables, bien que plus aléatoires.

B) La modification de l’architecture administrative

  • 23 D. TRUCHET, L’accélération de l’action administrative : coordination ou con centration des respons (...)

18L’aménagement des structures administratives n’est évidemment pas sans incidences sur la rapidité de l’action administrative, même si celles-ci sont difficiles à évaluer : on a ainsi pu montrer que si la concentration des responsabilités est à première vue un facteur de rapidité, elle ne la garantit pas nécessairement et qu’à l’inverse, si la coordination crée les conditions de la lenteur, elle ne la provoque pas toujours23 ; en fait, l’accélération dépend avant tout du raccourcissement des circuits décisionnels et donc du rapprochement du niveau de décision des problèmes à résoudre. Une série de réformes organisationnelles tendent à s’inspirer de cette exigence.

191° L’accélération résulte d’abord de la mise en place de structures nouvelles, situées en dehors de l’appareil administratif et disposant de ce fait d’une capacité d’action dont ne disposent pas les services classiques de gestion : échappant aux liens de dépendance qui résultent de l’appartenance à la machine bureaucratique, ces structures sont à même de résoudre directement les problèmes dont elles ont la charge ; l’administration acquiert ainsi la flexibilité qui lui faisait défaut.

20L’administration de mission, qui s’est développée en France depuis la Seconde guerre mondiale, a ainsi été le moyen de répondre avec rapidité et efficacité à des problèmes nouveaux, que le modèle d’administration traditionnel ne permettait pas de prendre en charge de manière satisfaisante. Cette administration de mission présente un certain nombre de caractéristiques singulières : la spécialisation (elle est mise en place pour la réalisation d’un objectif précis) ; la transversalité (elle transcende les cloisonnements bureaucratiques) ; la légèreté (dépourvue d’attributions de gestion, elle remplit une fonction de conception, d’impulsion, de coordination) ; la souplesse (elle est formée d’une équipe constituée autour d’un chef de file). Tous ces traits dotent ces structures d’une forte capacité opérationnelle : mobilisant un ensemble de moyens administratifs et financiers sur un programme précis, elles permettent de faire face par l’interdisciplinarité et la coopération fonctionnelle à des tâches complexes, qu’aucune administration ne pourrait à elle seule assurer ; échappant au carcan bureaucratique, elles disposent d’une liberté de mouvements enviable et d’une capacité d’action transversale sur les autres branches de l’administration. La formule de l’administration de mission, à laquelle tous les pays ont eu recours, a eu des effets positifs : elle a permis à l’administration de faire face à des problèmes nouveaux ; elle a contribué à décloisonner l’action des services. Néanmoins, elle ne constitue qu’une accélération à la marge, qui ne vaut pas pour les tâches habituelles de gestion.

21A la différence de l’administration de mission, l’administration indépendante a été instituée pour réguler un secteur d’activité, fonction qu’elle exerce en combinant des pouvoirs juridiques diversifiés. Néanmoins, là encore, sa mise en place constitue un facteur propice à l’accélération de l’action administrative : la spécialisation qui est la sienne, la compétence et l’autorité dont disposent ses membres, la proximité par rapport au secteur à réguler la dotent d’une aptitude particulière à assumer la fonction de régulation ; et surtout, l’indépendance dont elle bénéficie lui permet de répondre directement aux problèmes posés, sans devoir en référer à une autorité supérieure. Les administrations indépendantes constituent de véritables « îlots » autonomes dans l’Etat : l’absence de lien hiérarchique et de contrôle de tutelle leur confère une pleine capacité d’action et une faculté de libre détermination dont ne disposent pas les autres structures administratives, même dotées de la personnalité juridique ; chacune d’entre elles constitue un centre spécifique de pouvoir, situé en marge de l’appareil administratif et ceci favorise une action plus rapide. Le développement continu de la formule, qui a gagné récemment de nouveaux secteurs, montre bien qu’elle est considérée comme un moyen de mieux répondre aux attentes des administrés.

222° Plus classiquement, l’accélération peut être obtenue par le déplacement du niveau de décision du centre vers la périphérie : il s’agit ici d’inverser la pesanteur centralisatrice inhérente au modèle bureaucratique, en étendant le champ de compétences des instances implantées sur le territoire ; en établissant des coupe-circuits destinés à éviter la remontée systématique des problèmes vers le centre et en donnant aux autorités locales la possibilité de trancher les problèmes dont elles sont saisies, on crée incontestablement les conditions d’un traitement plus rapide des affaires publiques.

23Cette politique s’est traduite à partir du début des années quatre-vingt par une spectaculaire relance de la décentralisation. D’une part, les collectivités locales obtiennent des compétences sensiblement élargies : non seulement un ensemble d’attributions leur sont explicitement transférées, mais encore elles se voient reconnaître une vocation plus générale à intervenir dans tous les domaines touchant au « développement local » ; elles disposent d’une marge propre de compétence, qui leur donne une marge de manœuvre et leur impose d’effectuer des choix. D’autre part, elles bénéficient d’une capacité d’action étendue : la suppression des tutelles, le renforcement des moyens administratifs et financiers donnent au principe de libre administration locale une portée nouvelle ; on quitte l’ancien contexte de dépendance. La conjugaison de ces deux aspects aboutit à faire prendre en charge par les autorités locales la gestion du quotidien ; et ce déplacement constitue un facteur évident d’accélération de l’action administrative : plus proches des problèmes, plus soucieuses de les résoudre, les autorités locales sont aussi capables de répondre plus rapide ment aux demandes. Les liens d’inter-connaissance et de proximité qui existent au niveau local interdisent la mise à distance des administrés et le formalisme dans le traitement des dossiers.

  • 24 Un inventaire établi en 1997 répertoriait 3.987 procédures donnant lieu à environ 500.000 décision (...)

24La déconcentration entraîne le même type d’effets : s’il reste inséré dans une hiérarchie, le fonctionnaire local est aussi situé dans un certain milieu social, avec lequel il entretient des rapports de proximité et d’échange ; devenu sensible aux réactions de ce milieu, il cherchera à mieux répondre à ses attentes. Depuis les années soixante, l’accent a été mis en France sur l’impératif de déconcentration et les trains de mesures se sont succédés sur cette voie, avec des résultats cependant modestes ; une relance a été opérée plus récemment avec la loi du 6 février 1992 qui consacre le principe de subsidiarité, et le décret d’application du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, qui fait de la déconcentration « la règle générale de répartition des attributions et des moyens ». La réforme Juppé a cherché à amplifier le mouvement par de nouveaux transferts de responsabilités en direction des services déconcentrés et le renforcement de leur autonomie de gestion (contrats de service). La mesure la plus significative est le pouvoir donné au préfet, par le décret du 15 janvier 1997, de prendre l’ensemble des « décisions administratives individuelles entrant dans le champ de compétence des administrations civiles de l’Etat », à l’exception de celles concernant les agents publics ou qui touchent à un intérêt national : l’objectif est de « rapprocher l’Etat des citoyens », la déconcentration apparaissant comme un progrès, notamment « pour simplifier la vie quotidienne des usagers » ; même si le préfet sera amené à travailler en étroite relation avec les services déconcentrés, dans la mesure où il est évidemment par lui-même incapable de prendre l’immense masse de décisions en cause24, les circuits décisionnels doivent s’en trouver sensiblement raccourcis. Le Gouvernement Jospin a confirmé l’orientation prise en faveur de la déconcentration : « gage d’efficacité » de l’action de l’Etat, elle « rapproche le citoyen du lieu des décisions qui le concernent » et « réduit les délais de réponse » ; chaque ministère est tenu, dans le cadre de l’élaboration des « programmes pluriannuels de modernisation des administrations » prévus par la circulaire du 3 juin 1998, de fixer les mesures nouvelles envisagées en matière de déconcentration.

253° Le mouvement d’autonomisation des services administratifs est encore un facteur d’accélération de l’action administrative, en évitant les détours imposés par la filière hiérarchique : distinguant plus clairement, sur le modèle américain, suédois ou plus récemment britannique, responsabilités « conceptuelles » et responsabilités « opérationnelles », il s’agit de donner aux services gestionnaires, ou « administrations de terrain » (field services) une plus grande latitude de décision ; l’action administrative doit en retirer une meilleure efficacité et une plus grande rapidité.

  • 25 Voir J. CHEVALLIER : Les agences : effet de mode ou révolution administrative ?, in Mélanges Dupui (...)
  • 26 La loi Huriet du 1 juillet 1998 a complètement restructuré le dispositif existant, en prévoyant la (...)
  • 27 L’Agence de l’environnment et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) résulte de la fusion, par la loi (...)

26Dans cette perspective, la politique de « renouveau du service public » avait prévu la mise en place, à titre expérimental, de « centres de responsabilité », où devaient être « mis en œuvre de manière contractuelle des assouplisssements des règles de gestion budgétaires », en contrepartie des engagements souscrits en matière d’objectifs : ainsi entendait-on développer l’autonomie des services gestionnaires ; cependant, cette formule n’a bénéficié pour l’essentiel qu’aux services locaux, en servant d’appui à la politique de déconcentration territoriale. C’est désormais plutôt sur l’autonomisation juridique des services opérateurs qu’on mise : on a ainsi assisté au cours des dernières années à la prolifération d’« agences »25, notamment dans le domaine de la Santé26 et de l’Environnement27, dont la création répond à des motifs divers : technicité des problèmes posés, souci de relations étroites avec le milieu social concerné, impératif de plus grande efficacité, établissement d’un écran protecteur entre l’Etat et les destinataires ; dans tous les cas cependant, la mise en place d’une agence, placée de plain-pied dans l’ordre de l’action, témoigne d’une volonté de faire face à un problème, de répondre à une demande, mieux que ne pourrait le faire une administration engluée dans la routine bureaucratique. Qui dit agence dit aussi flexibilité, réactivité, adaptabilité ; et ce n’est évidemment pas le fait du hasard si la formule est utilisée quand il s’agit de faire face à des situations d’urgence, notamment en matière sanitaire.

27Si toutes ces réformes montrent bien que l’architecture administrative subit d’importantes modifications, en évoluant vers un modèle de type « polycentrique », elles ne répondent pas exclusivement, ni même principalement, à l’idée d’accélération : l’objectif est en fait de parvenir à une gestion plus efficace ; l’accélération ne constitue qu’un élément parmi d’autres de cette efficacité, qui peut se trouver contredit par le poids d’autres exigences. On voit dès lors se profiler, à travers les réformes mêmes tendant à l’accélération, des facteurs de ralentissement qui témoignent de la complexité des processus en cours.

II. Les facteurs de ralentissement

28Les réformes précédemment évoquées, qui visent à l’accélération, ont été plaquées sur un système administratif dont les principes d’organisation sont restés, pour l’essentiel, inchangés : le modèle bureaucratique demeure plus que jamais la référence incontournable, le soubassement profond sur lequel s’élève l’architecture administrative ; la question de savoir comment satisfaire les exigences fondamentales qui sous-tendent l’institution administrative — caractérisée par un statut de triple subordination, juridique (l’Etat de droit), politique (la démocratie), sociale (l’intérêt général) —, en s’affranchissant d’un modèle d’organisation qui en garantit le respect, mérite plus que jamais d’être posée. Du fait de cette persistance, ces réformes tendent à être déviées de leur finalité, dépouillées de leur substance, voire subverties par la prégnance de la logique juridique : les conditions mêmes de leur adoption ne peut que conforter la rationalité juridique qui est au principe même de la bureaucratie ; elles servent dès lors tout au plus d’adjuvants ou de correctifs.

29Mieux encore, la lenteur inhérente au modèle bureaucratique va se trouver paradoxalement renforcée par l’entreprise même de modernisation : le réformisme administratif comporte en effet des facettes différentes, voire contradictoires ; l’accélération ne constitue qu’un objectif, d’importance secondaire et davantage envisagé comme résultante, dont la réalisation peut être compromise par d’autres considérations. Ces équivoques apparaissent clairement dans la circulaire du 26 juillet 1995, qui entendait ajouter aux trois principes traditionnels de « neutralité, égalité, continuité », pas moins de huit principes nouveaux — « qualité, accessibilité, simplicité, rapidité, transparence, médiation, participation, responsabilité » —, au prix de redondances et de contradictions évidentes. L’accent mis sur la protection des droits des administrés, sur l’exigence d’association de ceux-ci à la marche de l’administration, voire même sur l’impératif d’efficacité, contribue à ralentir une action administrative que les réformes précédemment évoquées cherchaient au contraire à accélérer.

A) La protection des droits

30L’idée d’accélération trouve ses limites dans la nécessité de protection des droits des individus face à l’administration : elle ne saurait aller jusqu’à priver les administrés des garanties fondamentales conquises contre l’arbitraire administratif. Le formalisme tant décrié comporte pour l’administré bien des aspects positifs : éliminant le bon plaisir et l’arbitraire, elle préserve l’égalité de tous devant la loi et les services publics ; et le traitement des faits sociaux par référence à des situations-types permet notamment de supprimer toute part de subjectivité de la part des fonctionnaires. Plus généralement, les règles de procédure qui entourent l’action administrative ont une dimension protectrice pour les administrés, en contribuant à lier le pouvoir du décideur.

311° Toute imposition à l’administration de nouvelles contraintes juridiques est un facteur de ralentissement de l’action administrative : une meilleure protection des droits des administrés ne peut être obtenue qu’au prix d’une moindre précipitation ; l’accent mis sur la régularité des démarches impose une sage lenteur. Or, l’accent mis au début des années quatre-vingt sur les impératifs de l’« Etat de droit » a conduit à donner aux administrés de nouvelles garanties contre l’administration, notamment par le renforcement des obligations légales pesant sur l’administration et le développement de la procédure administrative non contentieuse. Ici se dévoilent les contradictions du réformisme administratif : d’un côté, on cherche à accélérer, mais de l’autre, on s’efforce de freiner ; le mouvement de procéduralisation contredit ainsi la logique de l’accélération.

32Le décret du 28 novembre 1983 est à cet égard très significatif : le renforcement des possibilités d’action contre les actes administratifs illégaux, les obligations imposées aux services au moment du dépôt des demandes, les nouvelles règles concernant les délais et surtout l’introduction du principe du contradictoire pour les décisions devant être motivées ne pouvaient manquer de ralentir l’action administrative, au point que certains ont pu redouter alors le risque de blocage ou de paralysie... Le droit reconnu à l’intéressé de présenter des observations écrites et d’être entendu s’il en fait la demande, en étant assisté ou représenté par le mandataire de son choix — principe que le projet de loi DCRA entend généraliser à l’ensemble des administrations (art. 22) à l’exception toutefois des cas où il est statué sur une demande —, privilégie nettement le respect des « droits de la défense » au détriment de l’objectif d’accélération. De son côté, la circulaire du 9 février 1995 relative au traitement des réclamations adressées à l’administration insiste sur l’importance des procédures de recours préalable destinées à éviter le contentieux. Tout le monde s’accorde en France pour déplorer l’absence de codification de la procédure non contentieuse : les progrès qui ne peuvent manquer d’être enregistrés sur ce terrain au cours des prochaines années (l’élaboration d’un « code de l’administration », dont le projet de loi sur les « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations » constitue la préfiguration, est prévu dans le cadre du programme de codification annoncé par la circulaire du 30 mai 1996) contribueront à alourdir et à ralentir l’examen des dossiers par les services.

332° L’accent mis depuis la fin des années soixante-dix sur le thème de la transparence, par la levée de la règle traditionnelle du secret, a d’autres implications, en créant les conditions d’une juridicisation croissante des rapports administration-administrés.

  • 28 Le projet de loi DCRA revoit l’articulation des lois Informatique et liberté, sur l’accès aux docu (...)

34Les trois grandes lois de 1978-79, qui posent respectivement les principes d’accès aux fichiers informatisés (loi du 6 janvier 1978), d’accès aux documents administratifs (loi du 17 juillet 1978) et de motivation de certaines décisions administratives (loi du 11 juillet 1979), constituent l’élément le plus spectaculaire du dispositif : avec ces lois, les administrés peuvent se prévaloir de dispositions juridiques explicites et positives, s’appuyer sur des institutions de protection et de médiation (CNIL, CADA) et recourir à des procédures précises pour obtenir de l’administration les informations qu’ils souhaitent ; mais d’autres textes, tels que les lois sur les archives (3 janvier 1979), l’automatisation du casier judiciaire (4 janvier 1980), l’information du contribuable (27 février 1977 et 8 juillet 1987), relèvent d’une inspiration en tous points comparable. Tous ces textes, dont la combinaison est parfois problématique28, consacrent l’existence d’un droit à l’information, qu’ils assortissent de garanties juridiques appropriées. Un tel dispositif se présente comme un frein pour l’action : la mise en œuvre des droits nouveaux passe par des procédures juridiques dont l’exercice demande du temps ; et l’intervention au juge, en tant que garant ultime de la transparence administrative, est conforme à la rationalité juridique sous-jacente à l’ordre bureaucratique.

353° Cette juridicisation est confirmée par la nouvelle figure de l’administré qui tend à émerger depuis le début des années quatre-vingt-dix : quittant le statut de passivité ou d’assujettissement qui était le sien, le citoyen est censé disposer de droits, anciens mais aussi nouveaux, vis-à-vis de l’administration (information et transparence, simplification et qualité du service, participation...) ; il s’agit dès lors de codifier l’ensemble de ces droits, sur le modèle britannique ou italien, dans une « charte ». L’idée, dont la « charte des services publics » constituait la préfiguration, figurait dans la circulaire du 26 juillet 1995 : cependant, une telle charte, dont le contenu risquait d’être très général, trop abstrait et en fin de compte peu opératoire, aurait fait double emploi avec le « code de l’administration » précédemment évoqué ; aussi le projet a-t-il glissé à l’idée plus modeste de « chartes de qualité », comportant, pour chaque administration, des objectifs chiffrés de qualité et des instruments de mesure de la satisfaction des usagers. Dans tous les cas, l’idée d’accélération passe au second plan derrière celle de protection des droits des administrés.

B) La participation

36Les techniques de participation, qui se sont développées en France à partir de la fin des années soixante, contredisent tout autant l’idée d’accélération. La participation vise à substituer au style de commandement administratif traditionnel, à base de distance et de contrainte, un style nouveau, plus souple et plus tolérant, passant par l’association des intéressés (fonctionnaires comme administrés) à la prise des décisions : comblant une lacune du système représentatif, elle aboutirait à redonner aux citoyens une emprise concrète sur la chose publique ; elle permettrait à chacun de prendre part à la définition des choix et à l’exercice des responsabilités collectives, par l’intermédiaire des services avec lesquels ils sont en relation.

371° Comme l’accélération, la participation suppose des liens de proximité entre l’administration et les administrés, résultant d’un processus, soit de localisation, soit de spécialisation : la politique de décentralisation permet ainsi de rapprocher le niveau de décision des administrés, afin de leur donner prise sur les décisions qui les concernent le plus directement ; de même, le mouvement de fragmentation des services tend à constituer des cellules administratives proches des problèmes à résoudre et aptes à nouer des rapports étroits avec les collectivités humaines qu’elles sont chargées de réguler. Le rapprochement semble ainsi créer un contexte propice aussi bien à la participation qu’à l’accélération.

  • 29 Le projet de loi DCRA pose (art. 5) un principe général de consultation du public en matière de co (...)

38Les modes de participation varient selon le type de problèmes. La participation des administrés peut être directe, en passant par des voies de consultation du public : la procédure de l’enquête publique, d’application très générale dans les pays anglo-saxons, s’étend en France (voir la loi du 12 juillet 1983) dans les cas où elle est techniquement possible, c’est-à-dire lorsque la décision a une portée limitée, des effets individualisables et que le public est aisément localisable29 ; on a vu surtout se développer, à l’initiative des élus locaux, des pratiques de « consultation directe » des habitants, qui ont été légalisées par la loi du 6 février 1992, et plus récemment apparaître en 1998, à propos de la mise sur le marché des organismes génétiquement modifiés, la formule nouvelle de la « conférence de citoyens », empruntée aux pays d’Europe du Nord. La participation peut être aussi indirecte, en supposant la médiation de représentants : dès l’instant où la décision présente un certain degré de généralité, l’administration consultera des représentants des divers groupes sociaux, chargés d’exprimer la diversité des intérêts en présence.

  • 30 T. WÜRTENBERGER, Wege zu einem Verwaltungsmanagement in Deutschland, in De l’administration bureac (...)
  • 31 Etudes administratives, op. cit.

392° Dans tous les cas, la participation, qui relève d’un « management d’acceptation »30, est coûteuse en temps : elle suppose des discussions permanentes, des négociations subtiles visant à emporter l’adhésion des intéressés. Chaque décision tend à se transformer en un processus long, complexe, sinueux, au cours duquel de multiples intervenants ont la possibilité de se faire entendre ; et cela ne peut que ralentir le cours de l’action administrative. On peut citer ce qu’écrivait Vivien31 qui, préfigurant Max Weber, insistait sur la nécessité de confier l’action à un agent unique si l’on veut que l’administration soit « prompte, énergique et responsable », car « les pouvoirs collectifs... délibèrent quant il faut agir... La diversité des opinions amène des transactions, des termes moyens, des résolutions molles. La responsabilité, partagée et ne s’arrêtant sur personne, s’efface et disparaît ».

40La promotion des techniques de participation illustre une transformation en profondeur des modes d’action publics. L’action administrative n’est plus assurée d’une légitimité de principe : celle-ci dépend de l’adhésion des destinataires, ce qui implique qu’ils soient associés, d’une manière ou d’une autre, aux processus décisionnels ; la concertation préalable, la participation à l’élaboration des décisions deviennent la caution de leur bien-fondé. L’administration est dès lors vouée à l’incrémentalisme : elle est tenue, pour obtenir le consensus qui lui est nécessaire, de procéder par ajustements lents et progressifs, par la voie d’un dialogue permanent avec les administrés ; il s’agit d’ajuster, d’harmoniser, de concilier les points de vue des uns et des autres, dans le cadre de négociations complexes. L’accélération devient, dans cette perspective, antinomique avec une participation qui suppose du temps et exclut toute précipitation.

C) L’efficacité

41Le lien entre les idées d’efficacité et d’accélération est moins évident qu’il paraît à première vue : sans doute, une administration qui satisfait plus rapidement les attentes du public est-elle du même coup une administration plus efficace ; mais la rapidité n’est qu’un aspect de l’efficacité, qui comporte d’autres dimensions, qu’elle peut précisément venir contredire. Trop de précipitation nuit à l’efficacité de l’action et compromet en fin de compte la réalisation des objectifs poursuivis.

  • 32 Voir le rapport public du Conseil d’Etat pour 1991, « De la sécurité juridique », EDCE, no 43,1991 (...)
  • 33 A. HOLLEAUX, La fin des règles générales, in Bull. IIAP, no 39, 1976, p. 7 et sv.

421° Ce constat est particulièrement net au niveau juridique. La dégradation de la qualité des textes est un constat d’une banalité extrême : tous les observateurs s’accordent pour dénoncer la mauvaise rédaction de textes obscurs, abusivement complexes, parfois contradictoires. Or, cette dégradation est pour l’essentiel imputée à la hâte excessive avec laquelle ceux-ci sont préparés et examinés : c’est l’opinion formulée par le Conseil d’Etat dans son rapport de 199 132 ; et les circulaires Rocard du 25 mai 1988, Juppé du 26 juillet 1995 et Jospin du 6 juin 1997 ont, pratiquement dans les mêmes termes, constaté que « la durée de vie des textes est en constant raccourcissement parce que, préparés et débattus avec une hâte excessive, les imperfections qu’ils contiennent imposent des rectifications ». Les effets de cette dégradation sont clairs : de larges franges du droit sont vouées à rester inappliquées ; le contentieux se développe ; les règles sont frappées d’instabilité. A peine un texte est-il adopté qu’il est nécessaire de corriger ses imperfections et de remédier aux lacunes décelées au niveau de l’application : ainsi « la roue législative et réglementaire tourne de plus en plus vite : elle bouscule, recolle et rapièce sans cesse »33. L’accélération du rythme de production du droit se fait ainsi au détriment de son efficacité.

  • 34 D. BOURCIER et J.P. COSTA (dir.), L’administration et les nouveaux outils d’aide à la décision, Ed (...)
  • 35 J. CHEVALLIER, La rationalisation de la production juridique, in L’Etat propulsif, Paris, Publisud (...)

43La restauration de cette efficacité suppose dès lors qu’un soin plus grand soit apporté à l’élaboration des textes, à la fois par une démarche méthodique, passant par l’utilisation de procédures systématiques de collecte et de traitement des données, mais aussi en mobilisant les ressources de l’intelligence artificielle pour améliorer la qualité du contenu34 et par une démarche incrémentale, mettant l’accent sur les techniques d’échange et de négociation ; mais cette entreprise de « rationalisation »35 exige du temps et est incompatible avec toute idée d’accélération ; il faut au contraire ralentir le processus d’élaboration des textes pour leur donner une plus grande efficacité.

442° La promotion du thème de l’efficacité en tant que référentiel de l’action administrative comporte bien des incertitudes : même si l’on dépasse le simple jugement d’efficience, par lequel l’administration est invitée à tirer le meilleur parti possible des moyens, matériels et humains, qui lui sont alloués, en améliorant sans cesse sa productivité et son rendement, pour passer à une appréciation plus globale, en termes d’utilité sociale, la place qu’il convient d’accorder dans cette perspective à l’idée de rapidité reste incertaine ; la rapidité tend à passer au second plan derrière d’autres exigences.

45Ce constat apparaît clairement dans la problématique de la qualité, qui s’est développée depuis le milieu des années quatre-vingt et reste présente à travers le projet de chartes précédemment évoqué. Fondé sur l’exigence d’amélioration des prestations administratives, le discours de la qualité met « la satisfaction de l’usager au cœur de la logique de service public » : l’administration est invitée à « augmenter la satisfaction de ses usagers en répondant le mieux possible à leurs attentes ; or, ces attentes sont autant celles de prestations meilleures et à moindre coût que celles que pourrait fournir une entreprise privée : la qualité des biens et services offerts l’emporte sur l’exigence de rapidité. Certes, une administration « de qualité » est une administration capable de répondre rapidement aux demandes du public, le « zéro délai » impliquant l’accélération des procédures administratives et la simplification des formalités ; mais la qualité exige d’abord, et avant tout, que soit améliorée la consistance des prestations, en évitant les erreurs, les dysfonctions, qui risquent, en même temps, d’être source de contentieux : c’est le « zéro défaut » qui, largement contradictoire avec le « zéro délai », exige une attention particulière et exclut donc toute précipitation qui serait génératrice d’improductivités. Le souci de qualité est donc facteur de ralentissement : même si la qualité peut, à terme, être un facteur d’accélération, dans la mesure où elle prévient les mauvais fonctionnements possibles et en évitant le contentieux, il n’en reste pas moins que l’investissement dans la qualité est coûteux en temps.

46On mesure mieux dès lors les limites de l’idée d’accélération : certaines des problématiques majeures qui sous-tendent la réforme administrative en France, non seulement ne mettent pas l’idée d’accélération au cœur de leur démarche, mais encore sont largement antinomiques avec elle ; l’accélération recherchée est donc en permanence contrebalancée par des facteurs de ralentissement.

47Le thème de l’accélération constitue donc bien en France un des objectifs des politiques de modernisation administrative. Néanmoins, cet objectif n’est pas le seul : il est concurrencé par d’autres exigences derrière lesquelles il s’efface. L’administration ne doit pas être en effet seulement rapide : elle doit être aussi régulière, accessible et performante ; et la réalisation de ces impératifs pourrait être compromise par une rapidité excessive. L’accélération n’est donc qu’une exigence parmi d’autres, qui ne saurait prétendre condenser la politique de réforme tout entière. Dans tous les cas, la continuité des principes bureaucratiques qui appellent la lenteur constitue la limite structurale de cette politique.

Notes

1 J. CHEVALLIER, La politique française de modernisation administrative, in L’Etat de droit, Mélanges Braibant, Dalloz, 1996, p. 69 et sv.

2 P. VIRILIO, Vitesse et politique, Galilée, 1977.

3 J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, Rationalité juridique et rationalité managériale dans l’administration française, in R.F.A.P., 1982, p. 679 et sv.

4 J.M. WELLER, Face à l’usager ou la cuisine du bureaucrate, in Le service public en recherche, Docum. française, 1996, p. 213 et sv.

5 C. DEBBASCH, Le temps et l’administration : vers une chrono-administration ?, in R.F.A.P., no 23, juillet-sept. 1982, p. 481 et sv.

6 P. DELMAS, O. Jacob, 1991.

7 « Elle a le temps pour elle » (R. CATHERINE et G. THUILLIER, Introduction à une philosophie de l’administration, A. Colin, 1969, p. 59 et sv.).

8 VIVIEN déjà soulignait (Etudes administratives, 3ème éd., 1859) « combien l’administration française est lente, embarrassée, chargée de complication... On prodigue la correspondance et les écritures... Chaque bureau est un atelier d’écritures... C’est ainsi que le temps se perd, que les dossiers s’enflent et que des légions de commis deviennent nécessaires ».

9 Un projet de loi relatif aux « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », dit DCRA, sera déposé au Parlement le 13 mai 1998 ; il a été adapté au Parlement fin 1999.

10 Résolution qui prévoit que chacune des six commissions permanentes désigne un ou plusieurs de ses membres pour assurer le suivi de la publication des textes d’application et saisir, le cas échéant, le président de la commission des difficultés recontrées, à charge pour celui-ci d’en faire part à la conférence des présidents (voir rapport MIGAUD, Ass. Nat. 28 juin 1990, no 1558).

11 Délai qui est réduit à deux mois par le projet de loi DCRA.

12 Un bilan établi pour 1996 par l’Institut national pour la simplification fait apparaître à côté de 66 simplifications, 95 actualisations et 75 complications.

13 Circulaire du 9 septembre 1992, dont le contenu a été rappelé par les circulaires du 2 janvier et du 27 mai 1993.

14 Le Commissariat à la réforme de l’Etat a inventorié 4.200 régimes d’autorisation ou de déclaration administrative préalables.

15 Le 21 mai 1997, juste avant les élections législatives, le ministre de la fonction publique présentait en conseil des ministres un projet de loi et un projet de décret comportant une première série d’allégements.

16 440 régimes d’autorisation administrative préalables sur un total d’environ 4.000 devraient être supprimés ou allégés.

17 La loi du 17 juillet 1978 donne ainsi à l’administration des délais précis pour répondre à une demande de communication de documents administratifs ou décider de la suite à donner à l’avis formulé par la « commission d’accès aux documents administratifs » (CADA) (deux mois dans les deux cas) ; et ces délais ont été ultérieurement raccourcis à un mois (décret du 28 avril 1988).

18 Cette règle, posée par un décret de 1864, a été érigée en règle générale du droit administratif ; seule une loi pouvait y déroger. Le Conseil d’Etat admettra cependant en 1970 (Commune de Bozas) qu’un décret pouvait y déroger.

19 En ce sens, M. FROMONT, L’accélération de l’action administrative : l’aménagement des règles de procédure, in De l’administration bureaucratique au management administratif, Nomos Verlagsgesellschaft, Bade-Bade, 1993, p. 87 et sv.

20 Voir pour le recensement de ces hypothèses, M. MONNIER, Les décisions implicites d’acceptation, Paris, L.G.D.J., 1992.

21 Il s’agit d’une voie moyenne entre la jurisprudence du Conseil d’Etat qui avait refusé dans ce cas toute possibilité de retrait, en estimant que l’administration se trouvait alors dessaisie de ses compétences (Eve, 1969) et le projet Juppé qui avait ouvert la possibilité de retrait sans condition de délai en cas d’absence d’information des tiers.

22 D’après le Commissariat à la réforme de l’Etat, la plupart des décisions administratives seraient cependant prises dans un délai de deux mois.

23 D. TRUCHET, L’accélération de l’action administrative : coordination ou con centration des responsabilités ?, in De l’administration bureaucratique..., op. cit., p. 101 et sv.

24 Un inventaire établi en 1997 répertoriait 3.987 procédures donnant lieu à environ 500.000 décisions individuelles par an, 52 % de ces procédures étant déjà déconcentrées. Avec les décisions de suppression de certaines de ces procédures et les mesures de déconcentration nouvelles, le pourcentage doit passer à 73 %.

25 Voir J. CHEVALLIER : Les agences : effet de mode ou révolution administrative ?, in Mélanges Dupuis, Paris, L.G.D.J., 1997, p. 47 et sv.

26 La loi Huriet du 1 juillet 1998 a complètement restructuré le dispositif existant, en prévoyant la mise en place de deux nouvelles Agences de sécurité sanitaire, l’une pour les produits de santé (décret du 4 mars 1999), l’autre pour les aliments (décret du 26 mars 1999) : la première se substitue à l’Agence du médicament, récupère la fonction de contrôle sanitaire du sang qui était exercée par l’Agence française du sang (qui se transforme en opérateur national unique pour la transfusion sanguine) ainsi que certaines compétences de l’Etablissement français des greffes ; une troisième Agence de sécurité sanitaire est envisagée pour l’environnement.

27 L’Agence de l’environnment et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) résulte de la fusion, par la loi du 19 décembre 1990, de trois Agences préexistantes (Agence pour la qualité de l’air, Agence nationale pour la récupération et l’élimination des déchets, Agence française pour la maîtrise de l’énergie).

28 Le projet de loi DCRA revoit l’articulation des lois Informatique et liberté, sur l’accès aux documents administratifs et sur les archives, en faisant prévaloir le principe du libre accès sur la protection des données nominatives — ce qui appelle de sérieuses réserves, même si le texte prévoit la liste des documents non communicables (art. 6-I) ou communicables seulement à l’intéressé (art. 6-II).

29 Le projet de loi DCRA pose (art. 5) un principe général de consultation du public en matière de construction des ouvrages publics ; cependant, la mise en œuvre concrète de ce principe est renvoyée à un décret en Conseil d’Etat, qui fixera les catégories d’ouvrages qui « en raison de leur nature ou de leur faible importance » ne donnent pas lieu à consultation.

30 T. WÜRTENBERGER, Wege zu einem Verwaltungsmanagement in Deutschland, in De l’administration bureacratique... op. cit., p. 43 et sv.

31 Etudes administratives, op. cit.

32 Voir le rapport public du Conseil d’Etat pour 1991, « De la sécurité juridique », EDCE, no 43,1991, notamment p. 41 : « la hâte avec laquelle sont préparés et examinés certains textes contribue... à la dégradation de la norme juridique », le Conseil d’Etat déplorant notamment que « les délais d’examen laissés au Conseil s’amenuisent exagérément ».

33 A. HOLLEAUX, La fin des règles générales, in Bull. IIAP, no 39, 1976, p. 7 et sv.

34 D. BOURCIER et J.P. COSTA (dir.), L’administration et les nouveaux outils d’aide à la décision, Ed. STH, 1992 ; D. BOURCIER, La décision artificielle : le droit, la machine et l’humain, Paris, P.U.F., Coll. Les voies du droit, 1995.

35 J. CHEVALLIER, La rationalisation de la production juridique, in L’Etat propulsif, Paris, Publisud, 1991, p. 11 et sv.

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