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L’accélération du temps juridique

 | 
Philippe Gérard
, 
François Ost
, 
Michel Van de Kerchove

Le rythme des révisions constitutionnelles et l’hypothèse de l’accélération du temps juridique

Xavier Delgrange et Hugues Dumont

Texte intégral

I. Introduction : les rythmes constitutionnels

A. Les multiples temps de la constitution

1. Le temps concentré des fondations

  • 1 On n’évoque donc pas ici les Constitutions souples qui ne répondent à la notion qu’au sens matérie (...)
  • 2 Mais non indissociables pour autant, puisqu’une règle particulière peut être constitutionnelle au (...)

11. Une constitution, au sens à la fois matériel et formel du terme1, est un ensemble structuré de règles juridiques qui présentent deux particularités liées2 l’une à l’autre : d’une part, ces règles ont pour objet de fonder l’ordre juridique d’un État en organisant l’exercice des pouvoirs qui s’y déploient et en garantissant les libertés publiques des citoyens qui y vivent et, d’autre part, leur révision est soumise à des conditions de forme distinctes de celles qui s’appliquent à l’élaboration des lois ordinaires. Ces deux particularités fondent le principe de la suprématie constitutionnelle : les règles de la constitution sont supérieures à toutes les autres règles du droit interne.

  • 3 F. OST, Les multiples temps du droit, in Le droit et le futur, J.J. Austruy et al., Paris, P.U.F., (...)
  • 4 Cfr G. BURDEAU, La politique au pays des merveilles, Paris, P.U.F., 1979. Voy. dans le même sens : (...)
  • 5 Comme le rappelle opportunément L. GIANFORMAGGIO, Temps de la Constitution, temps de la consolidat (...)

22. Sous l’angle de la première caractéristique, qui est d’abord d’ordre matériel ou substantiel, le temps juridique propre à la notion de constitution peut certainement recevoir la qualification proposée par François Ost, le « temps des fondations », à condition toutefois que l’on s’entende bien sur le contenu de cette forme de temporalité. Le « temps des fondations », écrit-il, est ce « temps originel, fabuleux, sacré et mythique, renvoyant soit à quelqu’événement fondateur d’où le groupe tire sa naissance : mandat divin, contrat social ou révolution, soit à quelque nature humaine où l’individu puiserait des droits inaltérables »3. Il est indéniable qu’une constitution trouve souvent une part non négligeable de son propre fondement dans un mythe collectif, ce terme de mythe devant évidemment être compris au sens anthropologique. Le constitutionnaliste Georges Burdeau a bien montré qu’un État moderne a encore besoin de fables pour exister et s’organiser4. Mais dans sa dimension proprement juridique, une constitution a une portée normative, et non pas narrative : elle ne raconte pas, elle statue5.

  • 6 Cfr sur ce thème H. DUMONT, La notion juridique de souveraineté aujourd’hui : de l’absolu au relat (...)

3Le « temps des fondations » doit donc se comprendre dans sa double dimension, symbolique et instrumentale : sur le plan symbolique, il renvoie bel et bien à un événement fondateur, généralement concentré dans le temps et susceptible d’engendrer un ou plusieurs mythes « porteurs », mais sur le plan instrumental, il renvoie à une règle dont on ne saurait négliger la prétention à la primauté. Cette prétention résulte aussi bien du contenu présumé fondamental de la constitution que de son auteur — réputé être, dans tout régime démocratique du moins, la Nation elle-même, seule détentrice de la souveraineté et, par conséquent, du pouvoir constituant originaire6.

2. Le temps prométhéen des révisions

43. La rigidité de la procédure de révision de la constitution procure à celle-ci, on l’a vu, sa deuxième caractéristique, d’ordre formel cette fois. Sous cet angle, le temps juridique propre à notre objet nous paraît être « le temps prométhéen » que F. Ost et M. van de Kerchove définissent comme un temps « conscient et volontariste » qui valorise le changement en modelant « le présent à l’image d’un avenir censé meilleur ». Le pouvoir constituant dérivé prend nécessairement des allures de Prométhée. Ne brave-t-il pas la crainte révérencieuse que l’œuvre des Pères fondateurs est censée lui inspirer, en ayant l’audace de croire qu’elle peut être améliorée ou qu’elle doit être corrigée ? Ce Prométhée doit, en outre, solliciter le concours d’Hercule pour lui emprunter force et patience. En effet, le poids des obstacles procéduraux est souvent lourd à soulever pour mener à bien son entreprise de révision. Et ces obstacles sont de nature à ralentir sa course. Ils sont même conçus dans ce but, pour le forcer à prendre le temps de la réflexion avant le passage à l’acte. En principe, le temps des révisions n’est pas permanent, mais tout au plus récurrent. Il arrive cependant que Prométhée se montre impatient, trop pressé d’imprimer le changement recherché pour supporter tout ralentissement. Il mettra alors toute sa science à inventer des procédés de contournement pour faire immédiatement ce qu’il était invité par les Pères fondateurs à ne faire qu’après réflexion. Nous abordons ici le thème de l’accélération du temps juridique. Mais évitons de céder à notre tour à la tentation de la vitesse et donnons-nous encore le temps de compléter ces considérations préliminaires.

3. Le temps diffus de la consolidation

  • 7 L. GIANFORMAGGIO, op. cit., p. 353 et sv.

54. Comme on le constate déjà, il n’y a pas un temps propre à cette norme d’exception qu’est la constitution, mais des temps. On vient de citer le temps des fondations et le temps prométhéen. Il faut encore en ajouter un troisième qui n’a pas moins d’importance que les deux premiers. Il s’agit du « temps de la consolidation », expression proposée par Letizia Gianformaggio, au cours du colloque organisé il y a peu par l’Académie européenne de théorie du droit sur le thème des temporalités juridiques. Pour cet auteur, le « temps de la consolidation » est le temps par excellence des constitutions7. Nous n’irons pas jusque-là. Nous pensons que cette troisième figure s’ajoute et se relie aux deux autres. Nous défendons précisément la thèse selon laquelle une approche plurielle des temporalités constitutionnelles est à la fois plus pertinente d’un point de vue descriptif et plus légitime d’un point de vue normatif. L’on s’explique.

  • 8 Dans sa composante subjective et substantielle. Sur le plan objectif et formel, la validité d’une (...)
  • 9 Pour une critique de ce courant, voy. O. BEAUD, La puissance de l’Etat, Paris, P.U.F., 1994 et H. (...)
  • 10 On traduit ainsi ce qu’elle formule comme suit : le temps de la constitution est celui de la conso (...)

6Pour Mme Gianformaggio, la validité8 d’une constitution ne se fonde guère dans la volonté du pouvoir constituant, originaire ou dérivé. Elle rejoint à cet égard le grand courant positiviste normativiste qui cherche à dissoudre le concept volontariste de souveraineté9. A ses yeux, une constitution recevrait l’essentiel de sa validité de la reconnaissance de celle-ci par les juristes et les pouvoirs publics qui l’appliquent. Le temps de la constitution se concentrerait alors dans celui de la consolidation dans la durée opérée surtout par ses organes d’application10.

  • 11 Cfr à ce sujet O. BEAUD, La puissance de l’Etat, op. cit., p. 447-452.
  • 12 Voy. aussi dans ce sens D. ROUSSEAU, Une résurrection : la notion de Constitution, in Rev. dr. pub (...)

7Nous convenons volontiers qu’une fois la constitution édictée ou révisée, ce n’est plus un pouvoir qui commande, mais des pouvoirs distincts que seule la fiction (nécessaire) du droit ramène à l’unité de l’État. La souveraineté n’est donc une et indivisible qu’au moment de la fondation constituante. Elle ne peut se prolonger dans le temps qu’à la condition de se diviser entre des pouvoirs multiples et donc, d’une certaine manière, de se perdre. Il appartient sans doute à chaque pouvoir de continuer la fondation constituante initiale, à l’occasion des multiples interprétations qu’il procurera à la constitution11. Mais toutes ces interprétations ne se réduisent pas à l’expression d’une volonté unique et achevée qui serait celle du pouvoir constituant originaire ou dérivé. Ces interprétations sont plurielles et pas toujours convergentes. La constitution souveraine se détache ainsi de la génération des fondateurs ou de celle des réformateurs, pour faire l’objet d’un processus continu d’enrichissement par les nombreux acteurs politiques et juridiques qui l’interprètent quotidiennement12. L’essor bien connu de la justice constitutionnelle rend cette analyse incontestable. Celle-ci comporte cependant des limites et c’est à l’intérieur de ces limites que se tient notre sujet.

  • 13 Comp. G. ZAGREBELSKY, « la Constitution ne parle pas, c’est nous qui la faisons parler » (Storia e (...)

85. Le temps de la consolidation par l’effet des innombrables ajustements législatifs, jurisprudentiels et coutumiers connaît des éclipses. On ne parle pas ici des secousses ou des tremblements révolutionnaires qui renouent avec le temps des fondations. L’on pense plutôt au temps prométhéen des révisions en bonne et due forme de la constitution. D’un point de vue scientifique, il n’est pas inutile de rappeler l’intérêt d’une étude des procédures de révision : le constitutionnaliste n’est pas seulement un expert en jurisprudence constitutionnelle. D’un point de vue normatif, il sait aussi qu’on ne peut pas tout faire dire à une constitution13 : il est des moments où il faut savoir admettre qu’une constitution est dépassée et prendre le risque de remettre l’ouvrage sur le métier.

  • 14 E. WEIL, Philosophie politique, Paris, Vrin, 1971, p. 220-221.

9Certes, le choix de ce moment donne souvent lieu à des appréciations controversables. Certains diront que l’on a avantage à laisser telle ou telle règle en dehors de la constitution formelle, dans la législation ordinaire ou dans la para-légalité, quand bien même elle revêt une portée constitutionnelle sur le plan matériel. Ou qu’il vaut mieux se fier à l’incrémentalisme jurisprudentiel ou coutumier plutôt que de revoir le texte de la disposition apparemment dépassé. D’autres plaideront pour l’audace prométhéenne. Il est vrai que la ligne de démarcation entre ce qui mérite d’être écrit noir sur blanc dans la constitution formelle et ce qui peut, voire ce qui gagne à être laissé à l’écart de celle-ci, ne repose pas toujours sur des critères objectivables. Dans ce domaine, « seule la prudence peut prendre des décisions raisonnables », dirait le philosophe14. Mais l’exigence d’une constitution « à jour » demeure. Il reste seulement à trouver le kairos, le moment propice qui permet de modifier la Constitution « à temps ». La question du rythme des révisions constitutionnelles est donc manifestement une bonne question.

B. Les temps du droit et de la pratique des révisions constitutionnelles : position de la question

106. Limité au temps prométhéen des révisions constitutionnelles, l’objet de la présente contribution est de confronter le rythme des révisions constitutionnelles qui ont eu lieu en Belgique à l’hypothèse générale qui préside à la conception de cet ouvrage, celle d’une accélération du temps juridique. Cet objet pourrait justifier une étude particulièrement vaste. Celle-ci reste à entreprendre. Nous nous contenterons, pour notre part, de rassembler les données principales, de faire quelques observations et d’avancer l’une ou l’autre réflexion.

  • 15 On laissera en dehors de nos préoccupations la question des limites matérielles à l’exercice de la (...)

117. Le rythme des révisions constitutionnelles est nécessairement commandé par une règle procédurale contenue dans la Constitution elle-même : l’article 195 Article 131 dans l’ancienne numérotation15. Cette disposition est rédigée comme suit :

12« Le pouvoir législatif fédéra ! a le droit de déclarer qu’il y a lieu à la révision de telle disposition constitutionnelle qu’il désigne.

13Après cette déclaration, les deux Chambres sont dissoutes de plein droit.

14Il en sera convoqué deux nouvelles, conformément à l’article 46.

15Ces Chambres statuent d’un commun accord avec le Roi, sur les points soumis à révision.

16Dans ce cas, les Chambres ne pourront délibérer si deux tiers au moins des membres qui composent chacune d’elles ne sont présents ; et nul changement ne sera adopté s’il ne réunit au moins les deux tiers des suffrages ».

17La révision de la Constitution se déroule ainsi en trois phases. La première est appelée préconstituante. Elle voit le Roi et les deux Chambres, à la majorité simple, rédiger chacun une déclaration de révision de la Constitution. La seconde suit nécessairement et immédiatement la première. Il s’agit de la dissolution du Parlement et des élections qui s’ensuivent. La troisième est la révision proprement dite, à la majorité renforcée des deux tiers.

  • 16 P. WIGNY, La troisième révision de la Constitution, Bruxelles, Bruylant, 1972, p. 49.

188. Ce découpage du processus de révision en trois séquences successives et nécessairement séparées par des intervalles a été manifestement conçu pour ménager des temps de réflexion et de mûrissement préalables au temps de la décision et, par conséquent, pour maximiser les chances de stabilité des nouvelles règles constitutionnelles. Pierre Wigny exprime cette idée classique de la pensée constitutionnelle comme suit : « les pierres angulaires de notre droit public ne peuvent être facilement déplacées. Il faut protéger la stabilité des institutions contre les impatiences du public et les improvisations du législateur »16. L’article 195 fait ainsi songer à ces casse-vitesse sur les chaussées que les conducteurs trop pressés redoutent tant. C’est évidemment la dissolution automatique des Chambres suite à l’adoption de la déclaration de révision qui constitue le principal facteur de ralentissement de la procédure.

  • 17 Depuis la révision constitutionnelle de 1970, on sait, en effet, que l’on calcule la majorité des (...)
  • 18 Un autre exemple peut être trouvé dans les accords dits de la Saint-Michel du 28 septembre 1992 qu (...)
  • 19 Il est ainsi permis de se demander ce qu’il serait advenu du Pacte d’Egmont de mai 1977, qui const (...)

199. Certes, l’exigence d’une majorité renforcée peut aussi produire des effets sur le déroulement dans le temps des révisions. D’un côté, elle peut engendrer un obstacle politique invincible et donc un facteur de paralysie, pendant une période dont la durée dépendra de la volonté politique de certains partis d’opposition. En effet, si la majorité gouvernementale n’atteint pas les deux tiers des sièges à la Chambre et au Sénat, elle devra convaincre le nombre requis de parlementaires de donner leur appui à la révision projetée ou au moins de s’abstenir17. D’un autre côté, la même exigence de la majorité renforcée peut engendrer un effet inverse d’accélération des débats. L’on songe cette fois à la situation qui se présente lorsque la majorité gouvernementale a réussi à obtenir la collaboration d’un ou plusieurs partis de l’opposition. Dès ce moment, il convient sans doute d’accélérer le pas pour « engranger » au plus vite les fruits constitutionnels de l’accord politique qui a rendu possible ce précieux soutien, avant qu’il ne se défasse en raison de la survenance d’un différend quelconque. La récente révision de l’article 151 de la Constitution dont on reparlera bientôt offre une belle illustration de cette deuxième hypothèse18. Il en va de même lorsque, afin de réaliser une réforme constitutionnelle, un gouvernement tripartite se met en place. On sait en effet d’expérience que l’espérance de vie d’un tel gouvernement est faible et qu’il doit donc réaliser sa réforme rapidement19.

  • 20 P. de STEXHE (op. cit., p. 39-40) et A. ALEN (op. cit., p. 16) faisaient déjà la même analyse des (...)
  • 21 Cfr infra, no 38.
  • 22 P. WIGNY, op. cit., p. 51. Dans le même sens, A. MAST, Propos sur l’esprit et la méthode d’une rév (...)
  • 23 Il avait pourtant été rappelé par le Député Lozie : « le texte est exagérément détaillé. Un certai (...)

20La nécessité de réunir une majorité des deux tiers, lorsqu’elle implique la participation des partis de l’opposition, a encore une incidence médiate sur le temps constitutionnel. On constate, en effet, que les dispositions modifiées de cette manière sont de plus en plus longues et détaillées. Cela s’explique par le fait que les partis d’opposition craignent que la majorité ne remette en cause l’accord qui la lie à ceux-ci à l’occasion de l’adoption des lois d’exécution de la disposition constitutionnelle. L’opposition entend alors cadenasser l’accord en exigeant qu’il soit tout entier scellé dans le texte constitutionnel. On voit ainsi apparaître dans la Constitution des dispositions d’une longueur et d’une précision qui tranchent avec les articles originels dont la caractéristique était au contraire la concision. Un exemple frappant est encore une fois fourni par le nouvel article 151 de la Constitution20, qui comporte six paragraphes et occupe trois pages du Moniteur belge21. Une telle disposition ne pourra demeurer inchangée très longtemps. Pierre Wigny le rappelait : « les dispositions écrites de la Constitution sont comme les murs et les charpentes d’un édifice : ils en assurent la solidité et l’équilibre. Mais, entre les interstices, peuvent s’insérer, par la loi et par la coutume, des règles complémentaires. Une loi peut être amendée par une autre loi et une nouvelle pratique remplace une coutume qui tombe en désuétude. Cela permet des adaptations mineures aux besoins changeants de la société politique. Pour garder au droit public une certaine malléabilité, la Constitution belge est courte et doit le rester »22. Ce sage précepte a manifestement été ignoré par le Constituant de 199823.

2110. Cela étant rappelé, c’est bien l’exigence préalable de la dissolution des Chambres qui est la plus intéressante à examiner pour notre propos. En effet, elle impose une césure entre la déclaration de révision et la révision elle-même, indépendamment des aléas du rapport majorité-opposition. En principe, elle devrait donc induire nécessairement un effet de ralentissement dans le processus de révision. C’est donc elle que l’on va privilégier dans la présente étude. Trois séries de questions seront examinées tour à tour à son propos.

2211. La première portera sur le droit des révisions constitutionnelles. Quels effets sur le rythme des révisions constitutionnelles les Pères fondateurs recherchaient-ils à travers les règles de la déclaration préalable et de la dissolution de plein droit ? Quelles justifications en ont-elles été données ? (II)

23La seconde portera sur la pratique des révisions constitutionnelles. L’article 195 a-t-il atteint les objectifs que le constituant lui a assigné ? Est-il respecté dans les faits ? A-t-il résisté à la pression ambiante de l’accélération du temps juridique ? (III)

24Enfin, la troisième et dernière série d’interrogations portera sur les alternatives au droit en vigueur aujourd’hui. Averti des déficiences de ce dernier, on se demandera si une autre exigence procédurale plus efficace, mais tout aussi soucieuse de « donner du temps au temps », ne gagnerait pas à être imaginée (IV).

II. Le temps suspendu du droit des révisions constitutionnelles24

  • 24 L’on n’aborde pas sous cette section l’ensemble des questions juridiques que l’interprétation de l (...)

2512. Avant la dissolution des Chambres, le pouvoir législatif déclare « qu’il y a lieu à la révision de telle disposition constitutionnelle qu’il désigne ». On va d’abord examiner l’effet attendu par le Constituant de 1831 sur le rythme des révisions constitutionnelles, de la première de ces séquences, la déclaration préalable. On examinera ensuite les justifications doctrinales qui ont été procurées à la seconde séquence, la dissolution.

A. Le vœu du constituant : des révisions peu nombreuses, mûrement réfléchies et promptement finalisées

  • 25 Cité par E. HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique, Bruxel les, Soc. typographique (...)
  • 26 J.-J. THONISSEN, La Constitution belge annotée, Bruxelles, Bruylant-Christophe, 1876, 2ème éd., p. (...)

2613. Le Congrès national n’a pas entendu rendre toute révision quasi impossible ni même difficilement réalisable. Lors des discussions extrêmement brèves consacrées à l’article 131, devenu 195, de la Constitution, Lebeau eut ce mot demeuré célèbre : « S’il n’y a pas de moyen de faire des changements à la Constitution, dès que l’opinion se sera prononcée contre elle, elle sera ou enfreinte, ou méprisée »25. Il est permis de déduire de la conjugaison de ce propos et de la procédure néanmoins rigide imposée par l’article 195 de la Constitution que le Congrès ne voulait pas tant imposer un rythme lent à la révision constitutionnelle proprement dite, qu’éviter que l’on y recoure trop souvent. Un des premiers commentateurs de la Constitution, J.-J. Thonissen, exprimait ainsi le souhait que les « changements soient opérés avec une réserve extrême ; par son essence, la loi constitutionnelle emporte l’idée de la fixité et de la durée ; mais il n’en est pas moins vrai qu’elle doit, dans certaines circonstances exceptionnellement impérieuses, subir les modifications qu’éprouve l’état social du peuple dont elle est l’expression »26.

  • 27 Cfr en ce sens O. ORBAN : « Il est de la nature de la Constitution, comme de tout ce qui est fonda (...)
  • 28 Selon l’expression de P. Wigny qui relève que la mission des chambres préconstituantes est de « po (...)
  • 29 « Une saine interprétation de la première phrase de l’article 131 rend donc nécessaire d’opérer un (...)
  • 30 Rappelons que si les Chambres préconstituantes ne peuvent lier les Chambres constituantes quant au (...)
  • 31 Rapport fait par M. DE SCHRIJVER au nom de la commission spéciale de la Chambre, loc. cit.

2714. Le temps de réflexion qui précède la rédaction de la déclaration selon laquelle « il y a lieu » à révision pouvait être relativement long27. Le travail de « filtrage »28 qui incombe aux Chambres préconstituantes en vertu de l’article 195, al. 1er, de la Constitution suppose, en effet, un « choix judicieux »29 qui peut se révéler très délicat : elles doivent, d’une part, identifier les articles ou les alinéas révisables, les autres dispositions étant momentanément irrévisables a contrario, et d’autre part, proposer que telle ou telle matière fasse l’objet d’une disposition nouvelle, à peine de rendre l’insertion de celle-ci par les Chambres constituantes illicite30. A vrai dire, il faut déjà avoir une idée très précise de la révision projetée et de toutes ses implications pour mener à bien pareille entreprise. On comprend donc qu’une fois ce travail accompli, le problème est censé « parvenu à maturité »31. La révision par les Chambres renouvelées doit, par conséquent, pouvoir être adoptée dans un délai relativement court.

  • 32 Cfr J.-J. THONISSEN, op. cit, p. 171. Les sénateurs, pour leur part, étaient élus pour huit ans, m (...)
  • 33 Ann. Parl., Chambre, 1920-1921, séance du 8 juin 1921, p. 1494-1495, cité par J. MASQUELIN, La tec (...)

28Un argument supplémentaire tiré du texte de l’article 195 et du contexte juridique dans lequel il a été élaboré permet d’étayer encore cette interprétation. L’article 51 de la Constitution originaire prévoyait que les membres de la Chambre des représentants étaient élus pour quatre ans, mais « renouvelés par moitié tous les deux ans »32. Or, l’article 195, qui portait le numéro 131 à l’époque, exigeait — et exige encore du reste — que les Chambres qui procèdent à la révision proprement dite soient celles élues à la suite de la dissolution de plein droit. Ce sont « ces Chambres » que vise l’alinéa 4, de sorte que les suivantes sont dessaisies de la fonction constituante, sauf nouvelle déclaration de révision. Comme le Ministre de l’Intérieur Henri Carton de Wiart le soulignait en 1921, « lorsque, au Congrès national, les premiers constituants votèrent l’article 131, ils envisageaient (donc) que, dans la période de deux ans qui s’écoulerait entre deux consultations électorales pour la Chambre, la révision de la Constitution serait terminée »33.

  • 34 A propos de cette chronologie, voir notamment G. DOR, Notes de droit public, 4ème éd., Liège, Mais (...)
  • 35 Ann. Pari, Chambre, session 1920-1921, séance du 8 juin 1921, op. cit., p. 1494-1495.

29Il faut rappeler ici qu’il s’est écoulé moins de six mois entre le déclenchement de la révolution et l’adoption de la Constitution, et pas plus de quatre mois entre la décision d’en rédiger une et son édiction34. On comprend donc, pour reprendre encore les mots du Ministre Carton de Wiart, que « le Congrès national, qui avait fait preuve d’un tel zèle dans l’élaboration de la Constitution, (ait) cru que toute révision, dans l’avenir, n’exigerait guère plus de temps que celui qu’il avait lui-même employé à sa grande œuvre constructive (...) »35.

  • 36 L’article 195, al. 1er, de la Constitution le suggère en assignant au pouvoir législatif la tâche (...)
  • 37 Voir dans ce sens K. RIMANQUE, Quelques remarques sur le ‘perpetuum mobile’ de la réforme de l’Eta (...)

3015. Pour les mêmes raisons, le Congrès n’envisageait sans doute pas de longues déclarations de révision, mais seulement l’ouverture de révisions limitées36 et donc susceptibles d’une mise en œuvre rapide. Aussi, il est très improbable qu’il ait songé à de vastes réformes ou à une succession de réformes comme celles qui transformeront l’État belge unitaire en un Etat fédéral entre 1968 et 199537.

B. Les justifications de la règle de dissolution

3116. Pour favoriser la stabilité de la Constitution, pour dissuader d’y porter atteinte sous le coup de la première émotion collective venue, et pour contraindre le pouvoir constituant dérivé à se donner le temps de la réflexion, plusieurs techniques étaient a priori concevables. Pourquoi avoir retenu celle de la dissolution de plein droit ? Trois objectifs sont traditionnellement avancés à l’appui de cette règle.

  • 38 A. ALEN (m.m.v. J. CLEMENT, G. VAN HAEGENDOREN, J. VAN NIEUWENHOVE), Handboek van het Begisch Staa (...)

3217. Le premier consiste évidemment à honorer une exigence démocratique élémentaire. L’assise d’un Etat démocratique ne peut voir sa formulation juridique initiale modifiée sans que la parole soit donnée au corps électoral, même si c’est d’une façon indirecte, voire théorique38.

  • 39 R. ERGEC, op. cit., p. 74 ; P. WIGNY, op. cit., p. 50.
  • 40 O. ORBAN, op. cit., p. 723 ; J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 101.

3318. Le deuxième objectif est directement lié à notre thème de la temporalité. Il est assigné à l’ensemble formé par les deux séquences déclaration-dissolution. Les membres des deux Chambres représentent la nation, selon l’article 42 de la Constitution. Mais ils n’ont qu’un mandat limité dans le temps. Une majorité parlementaire forte, mais passagère, ne doit pas pouvoir procéder à une révision qu’une autre législature autrement composée désavouerait39. La répartition du travail de révision entre deux corps législatifs distincts trouve une de ses justifications dans ce souci de vérifier la continuité de leurs volontés respectives. Pareille préoccupation va évidemment de pair avec un dispositif de protection des minorités. Comme le relève O. Orban, la dissolution est un contrepoids à l’absence d’exigence de quorum et de majorité extraordinaires lors de la déclaration de révision40. Autrement dit, la révision de la Constitution ne peut se faire qu’en prenant en compte la volonté de la population et cette volonté doit être à la fois largement partagée et persistante.

  • 41 G. DOR, op. cit., p. 63 ; R. ERGEC, op. cit., p. 74 ; O. ORBAN. op. cit., p. 723 ; R.P.D.B., op. c (...)

3419. Le troisième objectif est plus prosaïque. Il consiste à encourager les élus de la Nation à l’abstinence constitutionnelle en associant la déclaration de révision à la perte de leur mandat41.

III. Le temps accéléré de la pratique des révisions constitutionnelles

3520. Se demander si une norme juridique atteint les objectifs qui lui étaient assignés, c’est raisonner en terme, d’efficacité. Se soucier de savoir si elle est réellement appliquée dans la pratique, c’est raisonner en terme, d’effectivité.

36On connaît les deux premières règles procédurales de l’article 195 qui intéressent directement notre propos : les règles de la déclaration préalable et de la dissolution automatique. On connaît aussi les raisons qui ont conduit le constituant de 1831 à les édicter. Il convient à présent d’examiner leur efficacité et leur effectivité. On va commencer par constater leur inefficacité. On montrera ensuite qu’elles sont victimes d’un taux élevé d’ineffectivité, ceci expliquant en partie cela.

A. L’inefficacité de l’article 195

  • 42 Cité supra. no 13.

3721. On l’a montré, le Constituant de 1831 espérait par l’article 195 imposer un rythme bien déterminé aux futures révisions constitutionnelles : il souhaitait que ces révisions soient peu nombreuses, mûrement, voire longuement réfléchies par le préconstituant, soupesées par le corps électoral et puis promptement finalisées, de sorte que la Constitution resterait à jour, en phase avec « l’état social du peuple dont elle est l’expression », écrivait Thonissen42. Force est de constater que la pratique actuelle des révisions se situe aux antipodes de cette attente. Dira-t-on que ce schéma de délibération presque caricatural, tant il est idéal, était évidemment voué au démenti ? Certes. Une démocratie consociative fondée sur la négociation, comme celle qui s’est édifiée en Belgique, ne pouvait probablement pas se soumettre à un rythme aussi rationnel. Mais devait-elle pour autant reposer sur une rythmique constitutionnelle aussi diamétralement opposée à celle dont le constituant avait rêvé ? Ce n’est pas sûr. Mais telle est bien la réalité. Jugeons-en au vu de six constatations.

38Au lieu de favoriser la limitation du nombre des constituantes, la règle de la déclaration préalable a conduit à leur multiplication (1). Le détour par le peuple, aussi légitime soit-il sur le plan des principes, s’est révélé quasi insignifiant sur le plan pratique (2). Les révisions se sont multipliées ces trente dernières années. Le phénomène d’accélération est patent, au sens du moins où l’on procède à de plus en plus de révisions (3). En revanche, cette accélération a été de pair avec un phénomène de ralentissement ou d’étalement dans le temps dans la mesure où la finalisation des révisions les plus décisives pour la structure de l’État est sans cesse postposée (4). En outre, ces révisions n’ont guère reposé sur des projets politiques mûrement réfléchis (5). Enfin, malgré cette propension à entreprendre toujours plus fréquemment l’œuvre de révision, notre Constitution n’est pas à jour. Elle présente des lacunes difficiles à excuser (6). Reprenons une à une ces six constatations.

1. La multiplication des déclarations de révision

  • 43 Voir en ce sens aussi K. RIMANQUE, Kanttekeningen bij een herziene Grondwet, in R.W., 1971-1972, c (...)

3922. La règle de la déclaration préalable contraint les Chambres préconstituantes à faire preuve d’une prescience dont elles sont nécessairement dépourvues. En pratique, dans les conditions politiques qui sont celles d’aujourd’hui, pour identifier judicieusement tous les articles dont l’ouverture à révision se révélera souhaitable, elles devraient deviner les termes de l’accord politique requis pour atteindre la majorité des deux tiers nécessaire pour faire œuvre constituante, alors que cet accord ne pourra être conclu qu’après les élections sous la législature suivante par des partenaires qu’elles ne sauraient identifier puisque leur sélection est en partie tributaire de ces élections qui n’ont, par hypothèse, pas encore eu lieu. Faute de cette prescience, elles rédigent souvent des déclarations qui omettent d’ouvrir à révision des dispositions dont les Chambres constituantes découvrent tardivement qu’il eût fallu les rendre révisables aux fins de réaliser l’entièreté de l’accord. Quand les dites Chambres respectent la règle du jeu — ce n’est pas toujours le cas, comme on va le voir, elles sont alors obligées de renvoyer à une Constituante ultérieure ce qu’elles auraient voulu faire, en une seule fois, elles-mêmes. Il advient donc qu’au lieu de favoriser la limitation du nombre des constituantes, la règle de la déclaration préalable conduise à leur multiplication43.

2. La consultation du peuple sur l’opportunité de la révision est très théorique

  • 44 Cfr O. ORBAN, op. cit., p. 724.
  • 45 P. WIGNY, Propos constitutionnels, op. cit., p. 39.
  • 46 Cfr infra, no 36.
  • 47 Voir notamment J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 101-102 ; M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 121 ; J. VELU, (...)

4023. Dans la pratique, les enjeux constitutionnels ne dominent guère la campagne électorale déclenchée par l’adoption de la déclaration de révision de la Constitution. Les nouvelles Chambres issues des élections ne sont pas seulement constituantes44. Wigny souligne à juste titre que ces Chambres « auront aussi les responsabilités d’une gestion ordinaire. Les problèmes de la politique courante absorbent (donc) l’attention du public et empêchent de donner au scrutin une signification constitutionnelle »45. A cela s’ajoute que les déclarations de révision sont devenues à la fois de plus en plus larges et vagues46 : ce fait ne fera que renforcer le caractère fictif de l’intervention du peuple47.

3. Les révisions, rares d’abord, sont devenues de plus en plus fréquentes48

  • 48 Voy. en particulier le survol de J. VELAERS, op. cit., p. 492-528 ; J. VELU, op. cit., p. 177-201.
  • 49 Elle remplaça le régime censitaire par le suffrage universel masculin plural. Onze articles furent (...)
  • 50 Les modifications concernaient une quinzaine d’articles. Cfr J. VELU, op. cit., p. 178.
  • 51 Cfr infra, no 49.

4124. Entre 1831 et 1967, on ne compte que deux révisions. La première est intervenue en 1893. Elle visait principalement le régime électoral49. C’est aussi le cas de la seconde50 qui s’est déroulée en 1920-1921, avec cette particularité qu’une loi ordinaire du 9 mai 1919 en avait anticipé le fleuron, à savoir l’instauration du suffrage universel pur et simple pour les hommes51.

  • 52 Ces chiffres sont d’autant plus impressionnants que le nombre d’articles déclarés révisables par d (...)
  • 53 Cfr le tableau de J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 122-123, auquel il convient d’ajouter les révis (...)

42C’est à partir de la révision de 1967-1968 que le rythme va s’accélérer pour atteindre progressivement une sorte d’état d’emballement permanent dont nous ne sommes pas sortis aujourd’hui. Deux séries de chiffres en fournissent déjà un aperçu. D’une part, au cours de ces 31 dernières années, entre 1968 et 1999, le Moniteur belge a enregistré plus de déclarations de révision, soit 7, qu’au cours des 136 premières années de notre Royaume, soit 552. D’autre part, et plus significativement encore, le nombre des modifications adoptées passe de 34 pour la première séquence (1831-1968) à 120 pour la seconde (1968-1999)53. Pour apprécier la portée de ces chiffres, il convient encore de rappeler que la Constitution originaire comprenait 139 articles et qu’elle en comprend aujourd’hui 199, outre les dispositions transitoires.

  • 54 Cfr la promulgation le 10 avril 1967 de l’article 140 devenu 189.
  • 55 Cfr J. VELU, op. cit., p. 186-187.
  • 56 À savoir les législatures 1968-1971, 1971-1974, 1974-1977, 1977-1978, 1978-1981,1981-1985, 1985-19 (...)

4325. Examinons de plus près les phases successives de la période d’accélération depuis la Constituante 1965-1968. Le démarrage est encore lent. Cette constituante n’aboutit que sur 6 points, le plus symbolique étant l’adoption on ne peut plus tardive de la version néerlandaise du texte de la Constitution54. Mais la Constituante 1968-1971 modifie la Constitution, pour sa part, sur pas moins de vingt-sept points55. Elle institue notamment les trois communautés appelées à l’époque française, néerlandaise et allemande, en dotant les deux premières du pouvoir de légiférer par des décrets. Elle crée aussi, mais seulement sur papier, les trois régions wallonne, flamande et bruxelloise. Elle marque ainsi le début d’une réforme à la fois radicale et étalée dans le temps sur 9 législatures56, une réforme qui, comme on le sait, va conduire à la substitution d’un régime fédéral au régime initialement unitaire. A première vue — mais à première vue seulement — cette séquence va s’achever 23 ans plus tard, en 1994, au terme d’une succession de quatre vagues de réformes supplémentaires en 1980, en 1983, en 1988-1989 et en 1993-1994.

  • 57 H. SIMONART, op. cit., p. 16.
  • 58 Voir en ce sens J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 36.

44Les législatures 1971-1974 et 1974-1977 se terminent sans déclaration de révision. Une sorte de « trêve » constitutionnelle de 7 ans est ainsi observée, selon l’expression de Henri Simonart57. Mais la fin de toutes les législatures ultérieures, à la seule exception de 1981-1985, sera provoquée, formellement, par une déclaration de révision. En réalité, la volonté de réviser la Constitution ne sera jamais la cause politique déterminante de la dissolution. La législature aurait de toute façon pris fin pour un autre motif, soit en raison de son échéance normale, soit en raison d’une crise gouvernementale dont on serait sorti par une dissolution volontaire si le procédé de l’article 195 n’était pas disponible58. Puisqu’il faut bien aller aux urnes, se disent les autorités politiques, autant en profiter pour maintenir le chantier constitutionnel ouvert. On est, faut-il le dire, très loin de la ratio legis initiale de la dissolution prescrite par l’article 195, al. 2.

  • 59 Cfr J. VELU, op. cit., p. 197-198.

45La Constituante 1978-1981 conduit à revoir la Constitution sur douze points59. Entre autres réformes, elle étend les compétences des communautés ; elle précise la force juridique des règles que peuvent adopter les conseils régionaux et elle crée la Cour d’arbitrage.

  • 60 Cfr J. VELU, op. cit., p. 201 et H. SIMONART, op. cit., p. 18.

46La Constituante 1981-1985 engendre une révision limitée à 6 points. Elle mène, pour l’essentiel, à un renforcement du statut de la Communauté germanophone60.

  • 61 Cfr pour le surplus H. SIMONART, op. cit., p. 18-20.

47Après une nouvelle trêve de 16 mois, la Constituante 1987-1991 travaille sur la base d’une déclaration qui n’a jamais été aussi étendue auparavant : pas moins de 28 points sont inscrits à son ordre du jour. En définitive, 19 articles sont soit modifiés, soit abrogés. Pour l’essentiel, les compétences des communautés sont élargies ; la Région de Bruxelles-Capitale est mise sur pied ; les fonctions de la Cour d’arbitrage sont étendues et le système de financement des communautés et des régions est revu61.

  • 62 Ibidem, p. 20-27.

48La Constituante 1991-1995 représente le sommet de cette progression. Elle conduit à modifier la Constitution sur 45 points à partir d’une déclaration qui bat le précédent record en soumettant 78 points à révision. Parmi les principaux acquis de cette nouvelle réforme, on mentionnera la nouvelle organisation du bicaméralisme, les modifications substantielles apportées aux règles de fonctionnement et de composition des organes des collectivités fédérées, l’extension des compétences des communautés, le réaménagement des relations internationales de l’Etat et des entités fédérées, les nouveaux mécanismes du financement de celles-ci, le transfert de compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française et la scission de la province de Brabant. D’autres innovations non négligeables sont adoptées aussi en dehors du contentieux communautaire. L’on songe en particulier à l’instauration du gouvernement de législature, à la consécration du principe de la publicité administrative et à la reconnaissance des droits économiques, sociaux et culturels62.

49On comprend qu’après un train de réformes aussi ambitieuses, la décision ait été prise de réordonnancer et donc de renuméroter l’ensemble du texte constitutionnel. Cette décision est rapidement mise en œuvre. Le 17 février 1994, le Moniteur publie la Constitution coordonnée.

4. La Constitution au temps du programme

  • 63 F. OST, Les multiples temps du droit, op. cit., p. 153.
  • 64 J. VELAERS, op. cit., p. 492.
  • 65 F. DELPEREE, La révision de la Constitution et la codification, in L’Etat de droit, Mélanges en l’ (...)

5026. À vrai dire, la temporalité dominante du système constitutionnel belge s’est alignée sur celle que l’on connaît bien dans l’État postmoderne, nous voulons parler de ce que François Ost a appelé le « temps du programme » qui est « radicalement provisoire »63. L’on s’explique. Jan Velaers aborde l’examen de la période dont on vient de rappeler les grandes étapes en observant qu’il a « fallu 25 ans pour réécrire une Constitution rédigée en quelques mois seulement en 1831 »64. Toute la question est aujourd’hui de savoir si ce vaste travail de réécriture est voué à inaugurer une nouvelle période de stabilité. A première vue, la codification de la Constitution incite à répondre affirmativement. N’a-t-elle pas une valeur symbolique ? Francis Delpérée le suggère : « le pouvoir constituant entend (ainsi) exprimer la préoccupation de marquer une pause dans le processus de changement des structures de la Belgique. Codifier le texte, c’est une manière d’indiquer que la réforme de l’État est, provisoirement au moins (nous soulignons ces trois mots : l’auteur est prudent), terminée. C’est une façon de souligner, continue-t-il, qu’une part essentielle du travail a été accomplie. Comme le bouquet de l’entrepreneur sur la charpente du toit, elle entend signifier que le gros œuvre est sur le point d’être achevé »65.

  • 66 Voir en ce sens H. SIMONART, La coordination de la Constitution belge, in Rev. b. dr. const., 1995 (...)
  • 67 J.-L. DEHAENE, Discours de clôture, in La Constitution fédérale du 5 mai 1993, Bruxelles, Bruylant (...)

51Un doute vient cependant très vite à l’esprit. Le Constituant lui-même n’at-il pas déjà prévu la réouverture du chantier ? L’article 198 de la Constitution permet que l’opération de codification soit reproduite à l’avenir, lorsque de trop nombreux articles bis et ter auront à nouveau fait leur apparition66. Par ailleurs, on se souvient que la loi spéciale de réformes institutionnelles du 16 juillet 1993 est intitulée loi spéciale « visant à achever la structure fédérale de l’État ». Mais ici encore, ceux qui aspiraient à un arrêt des réformes institutionnelles devront rapidement déchanter. Pragmatique à son habitude, dès 1993, le Premier Ministre J.L. Dehaene ne se jugeait pas lié par cet intitulé en trompe l’œil auquel il avait pourtant souscrit lui-même par son contreseing : « notre structure fédérale de l’État est le fait d’une évolution sociale progressive et non d’une révolution. Elle est le résultat d’une recherche permanente d’un équilibre entre l’unité et la diversité, dans une société en perpétuelle évolution. Cette élaboration graduelle, où chaque phase (est) basée sur un accord politique adopté au Parlement avec les majorités requises, est propre au modèle belge. Même si chaque phase a été suivie d’une pause, chaque pause portait en elle les germes de la phase suivante sans que l’on puisse dire avec certitude si ce pas allait être franchi, ni à quel moment ou de quelle manière. Je suis convaincu que tel est également le cas aujourd’hui. C’est pourquoi je n’ai jamais parlé de phase définitive de la réforme de l’État. Je crois au caractère évolutif des institutions »67.

  • 68 Cfr M. VAN der HULST, Herzieningen van de Grondwet tijdens de voorbije zittingsperiode 1995-1999 : (...)
  • 69 Art. 8.
  • 70 Art. 59.
  • 71 Art. 103 et 125.
  • 72 Art. 151.

52La Constituante 1995-1999 qui vient de s’achever a marqué le temps de pause annoncé. La Constitution n’a été révisée « que » sur 11 points68. La plupart de ceux-ci sont étrangers au contentieux communautaire. Les réformes les plus importantes ont concerné les droits politiques des étrangers69, l’inviolabilité parlementaire70, la responsabilité ministérielle71 et la justice72.

  • 73 Cfr Vlaams Parlement, z. 1998-1999, St. 1339/1 à 1343/1.

5327. La rédaction de la dernière déclaration de révision du 4 mai 1999 a donné lieu à un affrontement sur un thème prévisible : stop ou encore ? Les partis politiques francophones ont été unanimes pour exiger le stop institutionnel sur les thèmes communautaires ; la majorité des partis flamands souhaitaient, pour leur part, disposer au contraire de toute la latitude nécessaire pour mettre en œuvre les résolutions adoptées le 3 mars 1999 par le Vlaams Raad en faveur d’une nouvelle étape dans la réforme de l’État, une nouvelle étape qui n’est nullement présentée comme la dernière, précisons-le73. Ces résolutions ne peuvent être présentées ici qu’en quelques traits : elles préconisent notamment une réduction drastique des compétences fédérales, à plusieurs égards une cogestion de la Région bruxelloise par la Communauté flamande et la Région wallonne, et une rupture de la solidarité interpersonnelle pour les soins de santé et les allocations familiales. Tout en évitant soigneusement le terme de confédéralisme, ce plan se laisse manifestement inspirer par la logique confédérale. C’est précisément cette dérive dont les partis francophones ne voulaient pas. On allait tout droit à la crise. Mais, pour éviter d’entacher ainsi la fin de la législature, et aussi, plus prosaïquement, pour faire coïncider les élections européennes, législatives et régionales le même jour, le gouvernement et sa majorité se sont entendus sur une déclaration de révision limitée à 22 points étrangers, en principe, au contentieux communautaire.

  • 74 Cfr infra, no 47.

54Les partis flamands ne renoncent pas pour autant à leur projet d’inspiration confédérale. Mais ils placent tous leurs espoirs dans la technique des lois spéciales74. Cela n’a rien d’étrange : on verra bientôt que cette technique est une de celles qui permettent, dans certaines limites, d’instituer de facto un état de révision permanent sans devoir freiner devant le ralentisseur de l’article 195. Dans ces conditions, l’enjeu de la législature qui s’ouvre n’est pas difficile à deviner : ou bien la stabilité et la rigidité que procure encore en principe la Constitution, jointes à une soudaine adhésion à un véritable projet fédéraliste, permettront de barrer la voie du confédéralisme ; ou bien cette stabilité et cette rigidité n’apparaîtront une fois encore que comme des obstacles à surmonter au nom d’une idéologie du changement qui ne se soucie que d’ouvrir le futur à tous les possibles, en l’absence du moindre projet d’avenir commun.

5. L’absence de projet mûrement réfléchi

5528. Les révisions relatives à la structure de l’État n’ont guère reposé sur des projets politiques mûrement réfléchis.

  • 75 Cfr H. DUMONT, Etat, Nation et Constitution, op. cit., p. 108.
  • 76 J. VELAERS, op. cit., p. 498.

56Le fédéralisme n’a jamais été perçu en Belgique comme un authentique projet politique commun, mais seulement comme un mode de pacification pragmatique75. En 1970, ceux-là même qui ont conçu et piloté la révision constitutionnelle étaient largement inconscients de l’inspiration objectivement fédérale de leurs réformes. Tant le Premier Ministre G. Eyskens que le Ministre des Relations communautaires L. Tindemans récusaient le fédéralisme. Jan Velaers l’a rappelé récemment : en réalité, « Tindemans surtout était influencé par le théoricien Carl Friedrich selon qui un État fédéral doit au moins comporter cinq entités fédérées. Il craignait que le fédéralisme à deux — les deux grandes communautés culturelles — conduise inéluctablement au séparatisme »76.

  • 77 Cfr E. WITTE, Inleiding : het statuut van Brussel geanalyseerd (1989-1999), in Het statuut van Bru (...)
  • 78 A. ALEN, Interview, in Knack, 5 mai 1999.
  • 79 Cfr infra, no 37 et 47-48.
  • 80 Cfr X. DELGRANGE, Le fédéralisme belge : la protection des minorités linguistiques et idéologiques (...)

57Ces réserves des Pères CVP de la réforme n’ont pas empêché la fraction fédéraliste du mouvement flamand de faire bientôt de la tweeledigheid van de Staat, de la division de l’État en deux grandes communautés, précisément le point de départ de sa doctrine fédérale. Selon celle-ci, Bruxelles n’est qu’un prolongement de la Flandre et de la Wallonie. Elle doit ne recevoir qu’un statut de capitale77. Survient alors très vite ce qu’André Alen appelle « le premier malentendu historique »78. Dès 1970, les Flamands et les francophones n’ont aucune vision commune de la régionalisation. C’est ce qui explique du reste la maigreur du célèbre article 107 quater — devenu 39 — de la Constitution. Quand on ne s’entend pas sur la substance, on s’entend sur une procédure, en l’occurrence celle des lois spéciales79. En attendant, le désaccord sur la substance est patent : les Flamands ne veulent pas d’une Belgique composée de trois entités régionales fédérées, Bruxelles — où ils sont minoritaires — ne pouvant recevoir un tel statut. Ils concevaient donc la régionalisation sur le modèle de la décentralisation : à la différence des communautés, les régions ne devaient pas avoir beaucoup plus de pouvoirs que les communes ou les provinces. Les francophones, au contraire, se réjouissaient de la création des trois régions, et notamment de la Région bruxelloise qui devait, dans leur esprit, bénéficier d’un statut identique aux deux autres80.

  • 81 En ce sens, cfr A. ALEN, Interview, op. cit. Sur ces diverses crises, voy. les ouvrages cités sous (...)

58En 1970, les régions n’existent encore que sur le papier. Leur mise sur pied en 1980 et en 1988 ne conduira jamais à dissiper complètement le malentendu. Du reste, toutes ces réformes ultérieures résultent bien moins d’une vision claire d’un avenir institutionnel déterminé, souhaitable à long terme, que d’une succession de crises aiguës à résoudre pragmatiquement. Déjà, la révision de 1970 avait été largement déterminée par la crise que la scission de l’Université catholique de Louvain avait provoquée en 1968. La réforme de 1980 est le fruit de l’échec du Pacte d’Egmont. Celle de 1988 est en bonne partie un produit de la crise des Fourons. Et celle de 1993 n’aurait probablement pas réussi sans la crise de l’enseignement francophone81.

59Dans un contexte pareil, répéter qu’une constitution est faite pour durer relève du vœu pieux. Rien ne semble jamais acquis. Ainsi, le statut que la Région bruxelloise a reçu en 1988 au terme d’un compromis que l’on pouvait croire équilibré est aujourd’hui remis en cause. Il a été manifestement concédé à regret par le mouvement flamand. Celui-ci revient donc à la charge : au nom de la tweeledigheid du système fédéral, il revendique une cogestion de la capitale par les Flamands et les francophones sur pied d’égalité et, par conséquent, le transfert de plusieurs compétences régionales bruxelloises aux deux communautés qui devraient les gérer par des accords de coopération. Les acteurs politiques francophones ne peuvent que se cabrer devant cette stratégie.

  • 82 J. CARBONNIER, Flexible droit, cité par F. OST, Les multiples temps....op. cit., p. 151.

6029. Quant au citoyen dont on parle beaucoup depuis quelques années, on se demande s’il est la victime de cette instabilité chronique du droit constitutionnel belge, tant est grande son indifférence à l’égard du contenu de la Constitution toujours nouvelle qu’on lui destine. Constatant que le droit récent — celui qui n’a pas trente ans d’âge — représente dans l’ensemble de la législation française « plus de la moitié du droit applicable », Jean Carbonnier ajoutait : « De surcroît, beaucoup de ces lois nouvelles changent si vite qu’elles n’ont pas le temps de s’incorporer au patrimoine psychologique des individus »82. Que dire alors du patrimoine psychologique des citoyens belges ? Ceux-ci ne sont pas seulement privés du temps nécessaire pour assimiler les nouvelles règles de leur constitution. Ils sont plus fondamentalement privés de l’espoir que cet effort vaille encore la peine d’être entrepris.

6. Une Constitution dépassée en de nombreux aspects

  • 83 Cfr en ce sens K. RIMANQUE, Overbodig geworden bepalingen in de Grondwet - vroeger en nu, op. cit. (...)
  • 84 A. RASSON et M. VERDUSSEN dénoncent à juste titre une « carence constitutionnelle » (Constitution (...)
  • 85 Cfr notamment H. DUMONT, Les partis liberticides et le loyalisme démocratique, in A.P.T., 1996/2, (...)
  • 86 Cfr notamment H. DUMONT, Droit public, droit négocié et para-légalité, in Droit négocié, droit imp (...)
  • 87 Sur la légitimité de ce nouveau mode de régulation, voy. notamment C. TEITGEN-COLLY, V° Autorités (...)
  • 88 Cfr en ce sens R. ERGEC, op. cit., p. 82-83 et H. DUMONT, Réflexions sur la légitimité du référend (...)

6130. Enfin, dernière constatation, cette fringale d’innovations constitutionnelles n’a même pas engendré une constitution à jour. Cette notion est certes toute relative. Mais ne faut-il pas reconnaître que des thèmes sont négligés de longue date par nos constituants, alors qu’ils occupent une place dans l’exercice des pouvoirs ou des libertés publics qui réclame leur attention83 ? Par exemple, ne serait-il pas temps de reconnaître et de mieux encadrer le rôle des partis politiques84 ? De mettre en place un dispositif efficace et respectueux des principes de l’État de droit pour armer notre démocratie contre les partis et les groupements liberticides85 ? De procurer aux conventions collectives de travail et au pouvoir des partenaires sociaux le fondement constitutionnel qui leur manque86 ? De permettre, moyennant certaines conditions, l’exercice d’un pouvoir réglementaire par des autorités administratives indépendantes87 ? Ou encore de prendre la mesure du dépassement de l’article 34 de la Constitution par la dynamique de l’intégration européenne et des transferts de souveraineté que celle-ci implique88 ?

62En évoquant ces quelques sujets cruciaux, on voudrait seulement convaincre le lecteur d’une vérité trop souvent passée sous silence : notre Constitution est sans doute très avancée dans le maniement des techniques les plus originales pour réguler le clivage communautaire, mais pour le reste, elle est encore singulièrement archaïque en bien des points. Or, comme on vient de le suggérer, les points en question méritent bien plus qu’une attention résiduelle.

  • 89 Pour les références des travaux préparatoires des différentes déclarations qui ont prévu en vain l (...)

6331. La raison de cet immobilisme constitutionnel dans les matières étrangères au clivage communautaire ne peut être trouvée exclusivement, ni même semble-t-il principalement, dans son mode de révision. Pourquoi les ralentisseurs prévus à l’article 195 se seraient-ils montré excessivement performants dans ces matières, alors qu’ils n’ont pas empêché l’emballement dans les matières communautaires ? D’ailleurs, dans certaines des matières non communautaires, les freins ont été desserrés durant plusieurs législatures sans pour autant que la constituante ne sorte de sa torpeur. Ainsi, depuis les années 1950, les déclarations de révision prévoyaient l’insertion des droits économiques et sociaux dans la Constitution89. Il faudra pourtant attendre la révision du 31 janvier 1994 pour voir enfin aboutir leur constitutionnalisation. Il nous paraît donc que l’obstacle réside essentiellement dans un manque de volonté politique, celle-ci s’étant focalisée sur les problèmes institutionnels.

B. L’ineffectivité de l’article 195

6432. Si l’article 195 s’est révélé à ce point inefficace, c’est essentiellement parce qu’il est régulièrement frappé d’ineffectivité.

65On a vu que le Congrès national voulait que l’on ne puisse réviser son œuvre qu’au rythme de la valse à trois temps. Un examen de la pratique actuelle des révisions constitutionnelles révèle que nous ne vivons plus à l’âge de la valse lente et réfléchie. Le pouvoir constituant dérivé adopte sa propre cadence. Il se permet ainsi certaines licences avec la partition constitutionnelle du XIXe siècle pour l’adapter au rythme trépidant de cette fin du XXème siècle.

66Diverses techniques paraconstitutionnelles de révision ont été utilisées soit par le pouvoir constituant, soit par le pouvoir législatif. On ne recense pas moins de six licences. Les deux premières visent à étendre le cadre tracé par la préconstituante (1), les deux suivantes débordent de ce cadre (2), tandis que les deux dernières voient le pouvoir constituant s’effacer au profit du pouvoir législatif (3).

1. L’extension du cadre tracé par la préconstituante

6733. Il arrive souvent que le cadre délimité dans la déclaration de révision soit étendu dès le départ, par la préconstituante elle-même (a), ou a posteriori, par la constituante (b).

a) Première licence : l’extension du cadre par la préconstituante

  • 90 « On considère en effet qu’au stade de la déclaration, il n’y a aucune prise de position quant au (...)
  • 91 Cff supra, no 13-15.
  • 92 Voir en ce sens notamment J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 56-57 et 114.

6834. Les discussions relatives à l’établissement de la déclaration de révision de la Constitution de 1999 ont permis au Premier Ministre Jean-Luc Dehaene d’exposer sa préférence pour une déclaration qui se borne à permettre la discussion sans qu’il y ait encore, à ce stade, de prise de position quant au fond, plutôt que pour une déclaration qui « implique un certain consensus sur ce qu’on va revoir »90. Cette option est radicalement contraire au vœu du Congrès national91. Elle permet toutefois de contourner la règle selon laquelle le champ d’intervention de la constituante est strictement circonscrit par la déclaration de révision établie par la préconstituante. En rédigeant une déclaration de révision suffisamment large et vague, la préconstituante n’entrave pas les négociations politiques qui se dérouleront après les élections92.

  • 93 Sur ces chiffres, voir J. VELU, op. cit., p. 177-201 jusqu’à la déclaration de 1981 ; H. SIMONART,(...)
  • 94 La déclaration des 10, 19 et 23 mai 1892 (Mon. b., 23-24 mai) contenait 13 points qui ont débouché (...)
  • 95 La déclaration de révision des 6,8 et 16 avril 1965 (Mon. b., 17 avril) contenait 45 points ayant (...)
  • 96 La déclaration des 29 et 30 avril et 4 mai 1999 (Mon. b., 5 mai), contient 22 points.
  • 97 Cfr supra, no 27.

6935. Quant à l’allongement des déclarations de révision, les chiffres parlent d’eux-mêmes93. Les premières déclarations de révision contenaient une vingtaine de points94. La machine va s’emballer dans les années 1960, avec l’amorce de la fédéralisation de l’État, pour culminer dans les années 1980/1990 lorsque 78 points furent soumis à révision, ce qui signifie que plus de la moitié de la Constitution était susceptible d’être modifiée en une fois95. La dernière déclaration de révision revient aux proportions des premières déclarations96, suite au refus des francophones de permettre de nouvelles avancées dans la réforme de l’État97.

  • 98 Voir à ce propos J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 114.

7036. A mesure qu’elles s’allongent, les déclarations de révision deviennent plus vagues, ce qui accroît d’autant le cadre tracé par la préconstituante et, partant, la marge de manœuvre de la constituante98.

  • 99 Ibidem, p. 56-57.
  • 100 Rapport fait au nom de la Commission de la révision de la Constitution et des réformes institution (...)
  • 101 Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par M. NOTHOMB sur le projet d (...)

71Les déclarations de 1978 et 1981 ouvraient notamment à révision la Constitution de manière indéterminée afin d’y insérer de nouvelles dispositions relatives à différents aspects de la réforme de l’État99 Les déclarations de 1995 et 1999 ouvrent à révision l’ensemble du titre II de la Constitution « en vue d’y insérer des dispositions nouvelles permettant d’assurer la protection des droits et libertés garantis par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». En 1995, le Gouvernement projette d’ouvrir à révision les articles 151 et 157 dans « l’unique intention de ne pas rendre impossible une éventuelle modification de la réglementation au cours de la prochaîne législature »100. En 1999, l’article 110 est ouvert à révision « afin d’entamer la discussion sur la problématique des tribunaux d’application des peines »101.

  • 102 Suite à la réforme de 1968-1971, R de Stexhe émettait le souhait prémonitoire que, « lorsque le Po (...)
  • 103 Cfr supra, no 28-29.
  • 104 Cfr supra, no 23.

72Ce procédé a cependant pour effet de dénaturer la répartition des tâches entre préconstituante et constituante, telle qu’elle était voulue par le Congrès national, avec pour conséquence que les objectifs poursuivis par ce dernier ne sont plus atteints102. En effet, d’une part, la préconstituante n’attendant plus que la nécessité d’un changement soit parvenue à maturité avant de déclarer qu’il y a lieu de modifier tel article de la Constitution, la révision constitutionnelle ne se déroule plus que de manière formelle sur deux législatures103. D’autre part, et corollairement, la consultation de l’électeur devient de plus en plus fictive puisqu’il ne peut plus savoir dans quel sens ni sur quel point la Constitution pourrait évoluer104.

b) Deuxième licence : l’extension du cadre par la constituante

  • 105 Voir en ce sens A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, op. cit., p. 272 ; J.-C. SCHOLSEM, Avis sur la proposit (...)

7337. Ne se contentant pas de bénéficier d’un cadre de plus en plus large et vague, la constituante étire encore celui-ci au moyen d’une interprétation très souple de son contenu. Elle se revendique de sa légitimité électorale toute fraîche pour prendre quelque liberté avec la volonté de la préconstituante qui ne reflète plus le dernier état de la volonté du peuple105.

  • 106 Cfr X. DELGRANGE, op. cit., p. 1166 ; J. VELAERS, op. cit., p. 500503 ; et supra, no 28.
  • 107 Voir notamment Ch.-E. LAGASSE et B. REMICHE, Une Constitution inachevée, La Renaissance du Livre, (...)
  • 108 P. TAPIE, Les institutions régionales, in La réforme de l’Etat 150 ans après l’indépendance nation (...)
  • 109 Sous la seule réserve que les régions ne peuvent connaître des matières communautaires.
  • 110 P. de STEXHE, op. cit., p. 35. Dans le même sens, Walter VAN ASSCHE considérait : « Geplaatst voor (...)
  • 111 Sur l’inconstitutionnalité de l’introduction de l’article 107 quater dans la Constitution, voir no (...)

74Comme la première, cette deuxième licence se rencontre dès l’entame de la fédéralisation de l’État. La révision constitutionnelle de 1968-1971 prend une ampleur que ne laissait pas supposer la déclaration de révision de 1968. L’apparition des régions dans la Constitution est symptomatique. Lorsqu’elle rédige sa déclaration de révision, la préconstituante de 1968 a une certaine idée de l’autonomie culturelle qu’il convient de développer, mais non de l’autonomie régionale106. A cet égard, les déclarations gouvernementales de 1965 et 1968 n’envisagent qu’une décentralisation économique par des lois ordinaires107. Dans la déclaration de révision de 1968, seule l’inscription de l’article 108 (162 nouveau), qui organise les institutions provinciales et communales, afin de renforcer la décentralisation vers les provinces, y fait écho. Au fil des négociations, l’idée régionale va prendre forme et consistance pour déboucher sur l’insertion dans la Constitution du fameux article 107 quater (3 et 39 nouveaux), disposition « brève, équivoque et comme bâclée », pour reprendre les termes de Paul Tapie108, qui se contente de créer les trois régions et de leur attribuer des organes composés de mandataires élus, chargeant pour le surplus la loi spéciale de déterminer la compétence matérielle109 et territoriale de ces régions ainsi que leur organisation. Si l’on considère que l’article 107 quater (3 et 39 nouveaux) annonçait simplement une décentralisation de grande envergure, l’on pouvait admettre son insertion dans la Constitution par le biais d’une interprétation très large de la déclaration de révision de l’article 108 (162 nouveau). Ainsi, pour Paul de Stexhe, lors des révisions constitutionnelles de 1968-1971, « les termes de l’article 131 (195 nouveau) : ‘...la révision de telle disposition constitutionnelle qu’il désigne’ (article 131, alinéa4) ou ‘... les points soumis à la révision’(article 131, alinéa 4), ont été interprétés d’une manière extrêmement large, sous la pression des réalités politiques et de l’accentuation du sentiment communautaire régional, constaté notamment à l’occasion de chacune des dernières élections générales »110. Si par contre, comme le confirmeront les évolutions ultérieures, il faut voir dans l’article 107 quater (3 et 39 nouveaux) l’amorce d’une fédéralisation de l’État, alors la constituante n’a pas seulement interprété très largement le cadre fixé par la préconstituante, elle en est sortie au moyen d’une technique de débordement111.

2. Le débordement du cadre tracé par la préconstituante

7538. Le cadre tracé par la préconstituante n’est pas toujours suffisamment étendu aux yeux de la constituante et les vertus de l’interprétation ne suffisent pas toujours à lui conférer la dimension voulue. La constituante est alors amenée à déborder du cadre en recourant à deux techniques, celle que nous proposons d’appeler « la greffe » (a) et celle connue sous le nom de « la révision implicite » (b).

  • 112 Voir à cet égard M. VERDUSSEN, Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal, Bruxelles, Bruyl (...)

7639. La révision de l’article 151 de la Constitution offre l’exemple d’une utilisation conjuguée de ces deux méthodes de débordement. Avant sa révision, l’article 151 définissait, avec les articles 152 à 155, le statut constitutionnel des magistrats, garantissant notamment leur indépendance112. L’article 151 déterminait exclusivement le mode de nomination et de promotion des magistrats du siège. L’article 152 consacre le principe de la nomination à vie des magistrats du siège. L’article 153 charge le Roi de nommer et de révoquer les officiers du ministère public. L’article 154 prévoit que le traitement des magistrats est fixé par la loi. L’article 155 instaure un régime d’incompatibilité destiné à garantir l’indépendance des magistrats à l’égard du gouvernement.

  • 113 Cfr supra, no 36.
  • 114 Huit partis étaient ainsi associés à cet accord, d’où sa dénomination dans le jargon politique d’« (...)
  • 115 Précisons que notre propos n’est nullement de contester, au fond, la légitimité ni même l’opportun (...)

77Parmi ces dispositions, la déclaration de 1995 n’avait ouvert à révision que l’article 151113. Celui-ci a donc dû servir à lui seul d’écrin au « volet justice » de l’accord dit « Octopus » conclu le 24 mai 1998 entre les partis de la majorité et de l’opposition démocratique, à l’exception des partis écologistes114. Introduire une réforme aussi ambitieuse dans cette seule disposition n’a pu se faire sans en bouleverser le contenu, mais également celui de dispositions constitutionnelles environnantes non soumises à révision115.

  • 116 Mon. b., 24 novembre.

78Suite à sa modification, adoptée le 20 novembre 1998116, l’article 151 comprend désormais six paragraphes et une disposition transitoire. Le § 1er consacre l’indépendance des juges et du ministère public. Les §§ 2 et 3 instituent un Conseil supérieur de la Justice et déterminent ses compétences. Le § 4 détermine le mode de nomination des magistrats. Le § 5 règle la nomination au mandat temporaire de chef de corps. Le § 6 prévoit l’évaluation des magistrats.

a) Troisième licence : la greffe

  • 117 Rapport MOYERSON et PIERSON, Doc. parl., 1964-1965, no 993/6, p. 4-5, cité par J. VELU, op. cit., (...)

7940. On peut qualifier de greffe le procédé par lequel le constituant modifie un article soumis à révision en y insérant une matière étrangère à celle qui était réglée dans cet article. Pour respecter l’article 195 de la Constitution, si la préconstituante veut permettre à la constituante de régler une matière qui ne fait pas encore l’objet d’une disposition constitutionnelle, elle doit l’indiquer dans la déclaration de révision et la constituante « ne pourra traiter un autre objet »117.

  • 118 Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des in (...)
  • 119 Selon la note explicative de la proposition de révision à l’origine du nouvel article 151 de la Co (...)
  • 120 Le Premier Ministre lui-même semble en convenir : « si le Constituant n’était pas tenu par la décl (...)
  • 121 Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des in (...)

8041. Dans leur exposé introductif, les auteurs de la proposition de révision de l’article 151 de la Constitution relevaient que « Factuel article 151 traite essentiellement de la nomination et de la promotion de certains magistrats, tandis que l’article proposé a une portée beaucoup plus étendue »118. En effet, seuls les §§ 4 et 5 du nouvel article 151 traitent toujours du même objet que sa version antérieure119. Le § 1er consacre l’indépendance des magistrats. Or, le mode de nomination de ceux-ci n’est qu’un des éléments qui garantissent son indépendance120. Les §§ 2 et 3 de l’article 151 instituent le Conseil supérieur de la Justice dont les compétences débordent largement les seules questions de nomination des magistrats puisqu’il est également chargé d’un contrôle externe sur la Justice121. Il en va de même du § 6 qui prévoit l’évaluation des magistrats.

  • 122 Saisi plus tard d’une proposition de loi qu’il était invité à examiner au regard d’une proposition (...)

81Le Conseil d’État a été invité à examiner un avant-projet de loi relatif au Conseil supérieur de la justice au regard d’un avant-projet de révision de l’article 151 de la Constitution qui n’avait pas été adopté en Gouvernement. Bien que n’étant pas saisi de l’avant-projet de révision de la Constitution122, le Conseil d’Etat a estimé devoir formuler la remarque suivante :

82« la déclaration de révision de la Constitution n’a pas ouvert à révision une disposition relative à un contrôle externe de la magistrature. Une telle disposition constitutionnelle n’existe pas. Elle n’a pas davantage déclaré qu’il y avait lieu de réviser la Constitution afin d’organiser un tel contrôle.

  • 123 Cet avis n’a pas été publié. Cet extrait est toutefois cité par le Premier Ministre DEHAENE (Note (...)

83Il en résulte que l’avant-projet de révision de la Constitution, en ce qu’il institue un organe dont la compétence dépasse largement la matière de la nomination et de la promotion des magistrats, alors que la déclaration de révision de la Constitution n’envisage pas l’institution d’un tel organe, paraît méconnaître l’article 195 de la Constitution »123.

  • 124 J.-L. DEHAENE, op. cit., p. 171. Voir dans le même sens F. DELPEREE : « Avec le respect que je doi (...)
  • 125 Cfr infra, no 45.
  • 126 K. RIMANQUE, Kanttekeningen bij een herziene Grondwet, op. cit., col. 696-697, cité et traduit par (...)
  • 127 J.-L. DEHAENE, ibidem, p. 171.

84Pour défendre la constitutionnalité du projet de révision de l’article 151, le Premier Ministre Dehaene avance que le Gouvernement n’est « pas convaincu qu’il n’y ait aucun rapport » entre la problématique de la nomination et de la promotion des magistrats et l’institution du Conseil supérieur de la justice124, mais il doit concéder que celle-ci « ne présente pas de lien direct avec celle-là ». Il invoque alors deux arguments. Le premier se revendique d’une pratique fondée sur la nécessité, comme dans le cas des révisions implicites125. Le second fait appel à la volonté populaire. Il se fonde sur le précédent de la révision constitutionnelle de 1970, à propos de laquelle le Professeur Rimanque a pu écrire : « le constituant n’a pas procédé à la légère et il a agi comme un pouvoir constitutionnel institutionnalisé, lié à des procédures. Lorsque deux interprétations de révision défendables étaient proposées, il a opté pour celle qui semblait le mieux répondre aux aspirations de la majorité des citoyens, telles qu’exprimées lors des élections, ainsi qu’à la concrétisation de cette volonté lors de la formation d’une majorité constituante au Parlement »126. Le Premier Ministre s’exprime comme suit : « Les arguments invoqués en 1970 pour en venir à une interprétation plus large de la déclaration de révision de la Constitution, (...) semblent également valables ici. L’affaire Dutroux, les événements dans le cadre de la marche blanche et la mobilisation massive de la population autour de cette problématique, justifient un plaidoyer pour une interprétation plus large de la déclaration de révision de l’article 151 de la Constitution, qui devrait être préférable à une interprétation juridico-formelle assez stricte de la déclaration de révision de la Constitution (... Ces trois remarques nous amènent à la conclusion suivante : la modification de l’article 151 de la Constitution, telle que proposée, n’est pas anticonstitutionnelle mais s’appuie sur une interprétation qui est conforme à la volonté de la majeure partie de la population et du Parlement, tel qu’il a été souligné au sein des commissions précédentes »127.

85Aux yeux du Premier Ministre, manifestement, la conception rigoureuse du rythme d’une révision constitutionnelle, pour orthodoxe qu’elle soit, doit s’effacer devant les impératifs de l’urgence d’une réforme qui, promise à la suite de la marche blanche, ne saurait attendre plus longtemps.

b) Quatrième licence : la révision implicite

8642. Par le procédé de la révision implicite, la constituante brûle les deux premières étapes de la procédure de révision en modifiant immédiatement, mais de façon implicite, un article qui n’est pas soumis à révision par le truchement d’une modification explicite apportée à un autre article qui, lui, est soumis à révision.

  • 128 La synthèse de cette doctrine a été faite par A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, op. cit., p. 259 et sp. 2 (...)

87Cette méthode est dénoncée par l’ensemble de la doctrine comme une violation de l’article 195 de la Constitution : dans la mesure où il ne peut statuer, selon cet article, que « sur les points soumis à révision », le constituant ne peut pas modifier le sens ou la portée d’une disposition non visée par la déclaration de révision au moyen de la modification d’une autre disposition128.

  • 129 Intervenue le 11 mars 1997, Mon. b., 2 avril.
  • 130 Proposition de M. ERDMAN et consorts de révision de l’article 41 de la Constitution, Doc. parl., S (...)

8843. Le Constituant n’en n’a pas moins recouru très fréquemment à cette technique depuis 1970. Dans les travaux préparatoires de la récente révision de l’article 41 de la Constitution129, on trouve une étonnante justification du procédé par... la pratique antérieure : « D’un point de vue strict, un tel ajout nécessiterait une modification de l’article 162, deuxième alinéa. La technique juridique de la modification implicite d’une disposition constitutionnelle par une autre a déjà été appliquée dans le passé ; qui plus est, dans certains cas, la modification implicite d’une disposition constitutionnelle a été réalisée par une loi adoptée à une majorité spéciale »130.

  • 131 J.-L. DEHAENE, op. cit., p. 165.
  • 132 Ibidem, p. 169.

89Dans une note « relative à la portée de l’article 151 de la Constitution et à la relation entre la préconstituante et la constituante », le Premier Ministre Dehaene considérait également que, « quoique la technique des modifications implicites soit généralement condamnée, cette pratique est passée dans le domaine public »131. Après avoir donné plusieurs exemples de révisions implicites, il conclut : « il ne semble même pas exagéré de dire qu’une interprétation judiciaire très rigoureuse de l’article 195 de la Constitution aurait empêché les réformes successives de l’État »132.

90Cette justification est étonnante car elle laisse entendre qu’un usage plus ou moins récurrent pourrait prévaloir contre une disposition constitutionnelle, alors que l’article 33, alinéa 2, de la Constitution, en disposant que les pouvoirs sont exercés de la manière établie par le Constitution, prohibe pareille solution.

91Quoi qu’il en soit, la question s’est posée d’une éventuelle révision implicite des articles 152 et 153 de la Constitution par la nouvelle version de l’article 151.

9244. Lors des travaux préparatoires, la question de la modification implicite de l’article 152 a été largement débattue : pouvait-on insérer dans l’article 151 le principe du mandat temporaire pour les fonctions de chef de corps, alors que l’article 152, qui n’était pas soumis à révision, consacre les garanties de l’irrévocabilité et de l’inamovibilité des magistrats ?

  • 133 J.C. SCHOLSEM, Avis sur la proposition de révision de l’article 151, §5, de la Constitution et de (...)

93Interrogé par la Cour de cassation, Jean-Claude Scholsem estimait que : « l’interprétation des articles 151 et 152 de la Constitution ne peut ignorer le fait capital que ces deux articles utilisent les mêmes mots (juges, nommés) et que ces mots doivent nécessairement avoir le même sens dans deux dispositions contiguës et ayant la même origine historique (...) L’article 151 en projet prétend distinguer désormais les nominations de personnes comme titulaires de fonctions juridictionnelles (article 151, § 4 en projet voir aussi l’article 151, § 1er, en projet) des désignations à certaines fonctions (article 151, § 5, en projet). Il précise que la durée de ces désignations sera déterminée par la loi (article 151, § 5, alinéa 5, en projet). Ce faisant, la proposition modifie le sens certain des mots « nommés », « nomination », « place » et « déplacement » dans l’article 152. Nous sommes ici devant un cas où même en admettant, comme nous le faisons, une interprétation extensive de la compétence du pouvoir constituant, la révision implicite d’un article non soumis à révision est indubitable et ne peut être admise »133.

  • 134 Note aux membres de la Commission des affaires institutionnelles du Sénat, in Annexe II au même ra (...)

94Dans une note en réponse, le Premier Ministre Dehaene contesta qu’il y ait eu révision implicite : il y défendit notamment l’idée que le constituant pouvait « opter pour une distinction entre une nomination à une fonction de juge et une désignation à un mandat déterminé (une « place ») de chef de corps (...)· La thèse selon laquelle tous ceux qui sont nommés par le Roi sont nécessairement nommés à vie, implique que le système de nomination temporaire des juges d’instruction, juges de la jeunesse et juges des saisies — qui peuvent également être considérés comme des juges des tribunaux au sens de l’article 151 de la Constitution — serait incontestablement incompatible avec la Constitution. Or, ni le Conseil d’État, ni la magistrature, ni les travaux parlementaires n’ont soulevé la moindre objection à cet égard »134.

9545. La question de la révision implicite de l’article 153 n’a été que brièvement évoquée durant les travaux préparatoires.

  • 135 Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des in (...)

96Le député Laeremans releva que, dans sa version initiale, l’article 151 de la Constitution ne visait pas les officiers du ministère public dont le statut est défini à l’article 153, en vertu duquel ils sont nommés et révoqués par le Roi. Il se demandait donc si l’on pouvait, sans modifier implicitement cette dernière disposition, faire intervenir le Conseil supérieur de la Justice dans la nomination des officiers du ministère public135.

  • 136 Ibidem, p. 43-44.
  • 137 C.A., arrêt no 76/92 du 18 novembre 1992, considérant B. 1, Journ. proc., 1992, no 228, p. 20-23, (...)
  • 138 Voir en ce sens F. DELPEREE, Quelques propos sur la justice et la politique, op. cit., p. 71, qui (...)

97Le premier ministre ne répondit pas sur le fond à cette objection136. Il est vrai que l’on ne voit guère comment elle pourrait être écartée. La Cour d’arbitrage a notamment eu l’occasion de relever qu’« en prévoyant en son article 30 (40 nouveau) que le pouvoir judiciaire est exercé par les cours et tribunaux et en son article 101 (153 nouveau) que le Roi nomme et révoque les officiers du ministère public, la Constitution a elle-même établi le fondement d’un statut et d’une organisation du ministère public distincts de ceux de la magistrature assise »137. Il faut donc en déduire que le siège du statut du ministère public est l’article 153 de la Constitution, à l’exclusion de l’article 151138. Il y a bel et bien eu révision implicite de l’article 153 de la Constitution, non ouvert à révision, par l’article 151.

3. L’effacement du Constituant au profit du législateur

9846. Les deux dernières pratiques consistent à contourner le cadre jugé trop rigide de la révision constitutionnelle en recourant à la procédure législative. Dans la première hypothèse, le pouvoir constituant intervient avant le pouvoir législatif, mais c’est seulement pour lui confier des attributions au lieu de les exercer lui-même (a). Dans la seconde hypothèse, le législateur ordinaire va jusqu’à anticiper la révision constitutionnelle (b).

a) Cinquième licence : l’évidement du cadre ou la déconstitutionnalisation partielle de la procédure de révision139

  • 139 Le terme « déconstitutionnalisation » est emprunté à A. MAST, « De gedeeltelijke deconstitutionali (...)
  • 140 Toutes les lois à majorité spéciales ne contiennent toutefois pas des dispositions de nature const (...)
  • 141 Pour K. Rimanque, il s’agit de « constitutionele wetten » (Kanttekeningen bij een herziene Grondwe (...)

9947. La technique de l’évidement n’est pas inconstitutionnelle. Il s’agit pour le constituant d’attribuer au législateur, statuant le plus souvent à la majorité spéciale, la compétence d’adopter une norme qui, d’un point de vue matériel, devrait trouver sa place dans la Constitution140. Même si cette qualification n’est pas formellement exacte, on peut comprendre que des auteurs aient appelé ces lois spéciales « lois (quasi) constitutionnelles »141.

  • 142 L’exigence d’une majorité spéciale fut déjà prévue en 1921 pour adopter des lois relatives au droi (...)
  • 143 Cfr supra, no 37.

100Cette technique s’est, une fois encore, développée depuis 1970142, l’exemple le plus connu étant évidemment, faut-il le rappeler, l’article 107 quater, devenu 39, de la Constitution143.

  • 144 Cfr supra, no 27 et 35. Ainsi, André ALEN a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’ouvrir l’article (...)

101L’ampleur de l’attribution de l’œuvre matériellement constituante au législateur spécial pourrait recevoir une nouvelle illustration dans l’hypothèse où, sous la prochaine législature, le législateur déciderait de poursuivre la réforme des institutions, bien que la préconstituante n’ait ouvert à révision aucun article relatif à cette matière144.

  • 145 Cfr en ce sens A. ALEN, Handboek..., op. cit., p. 78.

10248. La loi spéciale permet en tout cas d’accélérer le processus d’élaboration de la norme constitutionnelle, puisqu’elle ne requiert pas de déclaration de ré vision préalable à une dissolution des chambres145. Comme le relève Francis Delpérée,

103« la loi à majorité spéciale répond à une intention non dissimulée : réaliser une révision en permanence et en cascade de la Constitution.

  • 146 F. DELPEREE, Droit constitutionnel, Tome I, Les données constitutionnelles, op. cit., p. 75. Voir (...)

104Dans un premier moment, un problème complexe ou litigieux ne voit, en effet, sa solution qu’esquissée dans le texte constitutionnel très général, très vague et parfois même intentionnellement ambigu. La Constitution se contente de poser les données de l’énigme. Dans un deuxième temps, la loi à majorité spéciale apporte à cette question difficile une réponse, celle qu’elle estime la plus adéquate compte tenu des circonstances politiques du moment. De la sorte, elle fait plus qu’assurer l’exécution d’une règle de principe ; c’est elle qui construit véritablement le nouvel aménagement des rapports entre pouvoirs publics »146.

b) Sixième licence : l’écartement du cadre ou l’anticipation de la révision constitutionnelle

  • 147 Avis L. 21.540/AG, donné par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat le 6 mai 1992 sur un projet de (...)
  • 148 Pour plus de détails concernant ces deux exemples, voir Ch. HUBERLANT et Ph. MAYSTADT, Exemples de (...)

10549. La sixième et dernière licence est l’anticipation par le législateur de la révision constitutionnelle. C’est la plus condamnable de toutes parce que, comme l’a dénoncé avec force le Conseil d’État en 1992, une telle initiative « ne pourrait être interprétée que comme l’injonction que le pouvoir législatif entendrait donner au pouvoir constituant de modifier, sur un point déterminé, la Constitution. Elle introduirait une confusion entre les responsabilités du pouvoir législatif et du pouvoir constituant. Elle réaliserait, au surplus, une inversion de l’ordre de leurs responsabilités »147. Le conditionnel ne s’explique que par le moment de l’intervention du Conseil d’État, lorsque ce véritable coup de force n’était encore qu’un avant-projet. Il s’est cependant concrétisé à de multiples reprises dont les premières ne datent pas de la dernière décennie. Furent notamment taxées d’inconstitutionnalité la loi du 9 mai 1919 organisant l’élection des Chambres législatives au suffrage universel pur et simple, qui anticipait la révision constitutionnelle du 7 février 1921, ainsi que la loi du 2 août 1963 sur l’emploi des langues en matière administrative qui, en ce qu’elle réglait l’emploi des langues dans les relations sociales, anticipait la révision constitutionnelle du 27 décembre 1970148.

  • 149 Dès 1953, à propos d’un projet de loi portant approbation du Traité instituant la Communauté europ (...)
  • 150 P. WIGNY, Ann. parl., Chambre, 27 mai 1970, p. 5. cité par P. de STEXHE, op. cit., p. 232.
  • 151 Ibidem.

10650. L’unification européenne a également amené le législateur à intervenir à contretemps, en anticipant la modification constitutionnelle. La loi du 2 décembre 1957 a approuvé le Traité de Rome instituant les Communautés européennes, en violation de l’article 25, devenu 33, de la Constitution149. Le Parlement a estimé qu’il « ne pouvait ni empêcher, ni retarder l’Europe, ni s’en exclure »150. Or, comme le relève Paul de Stexhe, « il n’était pas possible non plus de réviser la Constitution avant la ratification de ces traités, la procédure de révision prévue par l’article 131 étant trop lente et compliquée »151. Il faudra attendre la révision de 1970 pour voir l’article 25 bis, devenu 34, permettre l’attribution de pouvoirs déterminés à des institutions de droit international public.

  • 152 J.O., L. 368 du 3 décembre 1994.
  • 153 C.J.C.E., arrêt du 9 juillet 1998, Commission c/Royaume de Belgique, aff. C. 323/97, Journ. Proc.,(...)
  • 154 Mon. b., 15 décembre 1998. Il est à noter que l’article 8 ne permet que l’octroi du droit de vote (...)

107Il a encore été procédé à une telle anticipation pour permettre à la Belgique de ratifier rapidement le Traité dit de Maastricht. En effet, la loi du 26 novembre 1992 a approuvé le Traité sur l’Union européenne fait à Maastricht, sans modification préalable de la Constitution. Pourtant, l’article 8 de la Constitution réservait les droits politiques aux nationaux, alors que l’article 8 B du Traité octroie les droits de vote et d’éligibilité aux étrangers ressortissant d’un État de l’Union lors des élections communales. Depuis lors, la Directive 94/80-C.E. du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont il n’a pas la nationalité152 a été adoptée. En vertu de son article 14, elle devait être transcrite en droit interne avant le 1er janvier 1996. Par un arrêt du 9 juillet 1998, la Cour de justice des Communautés européennes a condamné l’État belge en manquement153. Ce n’est que le 11 décembre 1998 que l’article 8 de la Constitution a été modifié afin de permettre l’octroi du droit de vote aux citoyens de l’Union européenne154.

  • 155 Exposé du projet de déclaration de révision de la Constitution, Doc. parl., Chambre, 1998-1999, no(...)

10851. Enfin, on peut se demander si la dernière déclaration de révision de la Constitution ne renferme pas l’aveu d’un nouveau cas d’anticipation. L’article 152, alinéa 3, de la Constitution prévoit dans sa version actuelle que « le déplacement d’un juge ne peut avoir lieu que par une nomination nouvelle et de son consentement ». Or, selon l’exposé des motifs du projet de déclaration, il est soumis à révision car, « compte tenu des mesures récentes visant à permettre au pouvoir judiciaire de répondre en toute flexibilité à l’augmentation de la charge de travail au sein des cours et tribunaux, cette disposition est quelque peu obsolète (cfr par exemple, les juges de complément qui sont nommés par ressort de la cour d’appel, les articles 98 et 100 du Code judiciaire...) »155.

IV. Pour une alternative à la règle de la dissolution

  • 156 Mise à part une réforme qui n’entre pas dans le cadre de cette étude, puisqu’il s’agit de prendre (...)
  • 157 P. WIGNY Propos constitutionnels, op. cit., p. 48. Dans le même sens du maintien d’une procédure r (...)
  • 158 F. DELPEREE et F. JONGEN, op. cit., p. 207. F. Delpérée réitérait cette opinion en 1993 (Le proces (...)
  • 159 J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 104-105.

10952. La pratique que nous venons d’étudier a révélé l’inefficacité et l’ineffectivité qui frappent dans une large mesure l’article 195 de la Constitution. Faut-il dès lors le réviser ? Ou en irait-il de notre procédure de révision de la Constitution comme de la démocratie churchillienne : elle serait le pire des régimes hormis tous les autres ? Force est en tout cas de constater que si la doctrine est quasiment unanime pour en dénoncer les défauts, elle ne montre guère d’empressement ni de conviction à en proposer une meilleure156. Ainsi, après avoir constaté que la lourdeur de la procédure de révision incitait à méconnaître les exigences de l’article 195, Pierre Wigny estime néanmoins que « la difficulté de révision, même si elle impose quelquefois trop d’habileté, est moins nocive qu’une facilité favorisant l’improvisation »157. Analysant, en 1985, les propositions de révision de la même disposition constitutionnelle, Francis Delpérée et François Jongen concluaient : « les procédures inscrites à l’article 131 (195 nouveau) permettent de distinguer la Constitution des lois ordinaires et des lois spéciales. Modifier et simplifier les règles de révision constitutionnelle revient à compromettre la valeur qui s’attache aux prescriptions de la Constitution. (...) Il semble inopportun de permettre une révision permanente d’un texte qui doit bénéficier de la stabilité que lui confère l’adhésion du plus grand nombre. Dans l’état d’un dossier qui paraît peu préparé, il n’y a pas lieu de changer un iota à l’article 131 (195 nouveau) de la Constitution »158. Cette année encore, après avoir à son tour pesé les avantages et les inconvénients de la procédure, Jean-Claude Scholsem estimait que ces derniers étaient plus nombreux, mais il ne se ralliait néanmoins à aucune des propositions de modification qu’il avait examinées159.

110On ne saurait étudier ici en détail les diverses alternatives proposées à la procédure actuelle de révision de la Constitution. On fera seulement quelques observations ou réflexions à leur sujet sous l’angle de la temporalité. Ces alternatives peuvent être classées en trois catégories. La première vise à alléger cette procédure en supprimant la dissolution préalable des Chambres (A). La seconde tend au contraire à en réaffirmer la rigidité, mais en la rendant plus efficace parce que plus effective (B). La troisième opte pour un changement radical en introduisant le référendum constituant (C).

A. Vers un allègement de la procédure de révision ?

  • 160 Cfr supra, no 8.
  • 161 F. DELPEREE et S. DEPRE, Le système constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Larcier, 1998, p. 2 (...)
  • 162 Cfr supra, no 23.

11153. La dissolution automatique des Chambres est la règle la plus critiquée tant pour sa lourdeur que pour son inefficacité et son ineffectivité. C’est assurément elle qui, en théorie du moins, ralentit le plus la procédure160. A tel point qu’en pratique, elle est presque systématiquement contournée, puisque la déclaration de révision n’intervient plus qu’aux derniers moments de la vie des assemblées qui la rédigent à la hâte lorsqu’elles sentent leurs dernières forces les abandonner, tel un testateur sur son lit de mort. La déclaration de révision est donc devenue partie intégrante de la cérémonie de clôture de la législature, mais elle ne rythme plus celle-ci par elle-même161. De plus, on sait que l’autre objectif qu’elle est censée poursuivre, la consultation de la population, n’est atteint que de manière assez fictive162.

  • 163 O. ORBAN, op. cit., p. 724 ; Y. LEJEUNE et Ph. BROUWERS, La Cour d’arbitrage face au contrôle de l (...)
  • 164 Exposé introductif du Premier Ministre, Rapport fait au nom de la Commission des affaires institut (...)

112Une partie de la doctrine s’interroge dès lors sur la pertinence du maintien des premiers temps de la valse constitutionnelle163. Le Premier Ministre Dehaene s’est également déclaré favorable à leur suppression164.

  • 165 Sur cette nécessité, cfr notamment A. ALEN et F. MEERSCHAUT, op. cit., p. 279 ; Chr. CARETTE, op. (...)

113La difficulté, qui relève pratiquement de la quadrature du cercle, est d’imaginer une procédure de révision suffisamment souple pour être conduite à bonne fin dans un délai plus court que celui qu’impose la Constitution actuelle avec les insuccès que nous avons relevés, mais également assez rigide pour qu’elle se distingue encore de la procédure d’adoption des normes législatives, notamment par l’exigence d’un temps de réflexion plus important, afin de sauvegarder la suprématie de la Constitution165.

  • 166 P. WIGNY, op. cit., p. 39.
  • 167 Solution prônée, à tout le moins pour les révisions requises par la conclusion d’engagements inter (...)
  • 168 J.-C. SCHOLSEM, op. cit.. p. 103.
    On ne pourrait pas non plus imaginer, concernant les modification (...)
  • 169 Solution proposée dans la Note du Centre d’étude pour la réforme de l’Etat concernant la procédure (...)
  • 170 J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 110-111. Cela se justifie davantage en cas de système monocaméral (...)

11454. Pierre Wigny considérait que « la protection de la procédure en révision réside bien moins dans la consultation électorale que dans la division du travail entre deux législatures »166. Pourrait-on dès lors supprimer la dissolution des Chambres, mais maintenir l’exigence d’une révision espacée sur deux législatures167 ? Il y a fort à craindre qu’ainsi modifié, l’article 195 de la Constitution ne gagnerait pas en effectivité puisque la durée de la procédure demeurerait identique168. Une solution moins radicale serait d’exiger l’observation d’un délai de réflexion, mais qui ne couvrirait pas nécessairement deux législatures169. Cela ne se justifierait toutefois que faiblement dans un système bicaméral qui suppose déjà ce genre de césure170.

  • 171 J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 113-118.
  • 172 Y. Lejeune et Ph. Brouwers concèdent que l’allègement de la procédure « ne manquera pas d’avoir de (...)

11555. Une solution plus radicale serait alors de supprimer purement et simplement les deux premiers temps de la valse constitutionnelle171. Ne resterait que l’exigence d’une majorité surqualifiée qu’il faudrait adapter aux exigences du fédéralisme, en faisant au moins intervenir les groupes linguistiques comme dans les lois spéciales. Mais alors précisément la Constitution ne se distinguerait plus de celles-ci. Sa suprématie serait ainsi battue en brèche. Cette solution ne pourrait donc être éventuellement retenue que si l’on abandonnait dans le même temps la catégorie des lois spéciales172. Or, il semble impossible de conférer une valeur constitutionnelle à toutes les dispositions des lois spéciales, qui ne sont pas toujours de nature constitutionnelle au sens matériel du terme.

  • 173 Ces solutions ont été envisagées et rejetées (cfr infra, note 181) par Y. LEJEUNE et Ph. BROUWERS,(...)
  • 174 R. ERGEC, op. cit., p. 78. Pour cet auteur, les dispositions importantes sont notamment « celles s (...)

11656. Certains auteurs proposent encore de n’exclure la dissolution automatique que dans des cas particuliers, pour les uns lorsqu’il s’agit de permettre à la Belgique d’adhérer à une convention internationale contraire à sa Constitution173, pour les autres lorsqu’il s’agit de dispositions de moindre importance174.

117D’un point de vue pratique, ces propositions présentent l’inconvénient d’introduire une nouvelle règle de répartition des compétences au sein de la Constitution qui en regorge déjà, que l’on songe simplement au fédéralisme ou à la spécialisation de la Chambre et du Sénat. Elles généreraient la polémique sur l’identification des dispositions qu’il est nécessaire de modifier pour adhérer à une convention internationale, et plus encore sur la notion de disposition importante ou non. Elles seraient aussi l’occasion de développer une nouvelle licence, l’adhésion à un traité pouvant devenir le prétexte à la modification en forme simplifiée d’une disposition constitutionnelle.

  • 175 C.A., arrêt no 12/94 du 3 février 1994, Rec., p. 229, considérant B.4.
  • 176 Ph. Brouwers, Y. Lejeune et H. Simonart avaient aperçu les risques d’une procédure de révision « à (...)

118Ces propositions appellent même des objections plus fondamentales. Concernant la révision destinée à permettre l’adhésion à une convention internationale, l’on n’aperçoit pas au nom de quoi ce seul objectif justifierait le recours à une procédure simplifiée. La Cour d’arbitrage se déclare compétente pour connaître des dispositions législatives portant assentiment à des traités notamment pour la raison que « le Constituant qui interdit que le législateur adopte des normes législatives internes contraires aux normes visées par l’article 107 ter (142 nouveau) de la Constitution, ne peut être censé autoriser ce législateur à le faire indirectement par le biais de l’assentiment donné à un traité international »175. Dans le même ordre d’idée, l’on ne pourrait autoriser le pouvoir constituant à se passer de la consultation électorale et du temps de la réflexion pour la seule raison qu’il est pressé par le calendrier international176.

119Quant à la distinction entres les dispositions constitutionnelles importantes et les autres, ne faut-il pas considérer que, par définition, une disposition est constitutionnelle au sens matériel du terme si elle est importante et que, dès lors, une disposition de moindre importance ne devrait pas avoir sa place dans la Constitution ?

B. Le renforcement de l’efficacité et de l’effectivité de la procédure de révision

  • 177 Cfr supra, no 17.
  • 178 Cfr supra, no 23 et 53.
  • 179 Le processus de modification de la Constitution belge, op. cit., p. 73.

12057. Le déficit d’efficacité et d’effectivité de la procédure de révision prévue à l’article 195 de la Constitution ne peut occulter les mérites de cette procédure. D’une part, la volonté du Congrès national était d’associer le corps électoral à la modification de la Constitution177. Cette volonté est sans conteste louable. Puisque les moyens mis en œuvre sont inefficaces et rendent la consultation fictive178, il faut se demander si, plutôt que d’y renoncer, il ne conviendrait pas au contraire d’en accroître l’efficacité. D’autre part, comme le relève Francis Delpérée, « dans les périodes d’intense discussion politique, (le système constitutionnel belge) présente l’avantage de ‘calmer le jeu’. Il n’est pas possible d’obtenir ‘tout et tout de suite’. L’échelonnement du processus de révision en trois phases successives, les césures qu’il entraîne dans l’activité gouvernementale et parlementaire, sans oublier le développement chronologique qu’il suppose, contribuent à canaliser le mouvement des idées et des faits. Il évite que des décisions ne soient prises à l’emporte-pièce. Il permet le mûrissement des solutions. Il tend à calmer le mouvement des passions ou des émotions »179. Le temps est sans conteste un ingrédient indispensable à toute bonne réforme constitutionnelle.

  • 180 J. BREL, La valse à mille temps, in Œuvre intégrale, Paris, Lafont. 1982, p. 165.
  • 181 « Comment ne pas voir que nous sommes devenus une société d’impatients, exigeant tout, tout de sui (...)

121Ne faut-il donc pas continuer à ne modifier notre Constitution que sur un rythme de valse, mais en veillant à ce que la partition constitutionnelle soit davantage respectée ? Chez Brel, la valse à trois temps est celle qui « s’offre encore le temps de s’offrir des détours du côté de l’amour »180. Ici, c’est du côté du peuple que la valse s’offre des détours. Si l’on considère que se donner le temps de la réflexion et s’offrir le temps de consulter loyalement la population sont encore deux valeurs qui méritent d’être défendues, même si elles s’opposent au temps de l’urgence qui est plus au goût du jour181, alors la modification de l’article 195 de la Constitution est une nécessité. Un premier élément de solution pourrait être trouvé dans une redéfinition des rapports entre la préconstituante et la Constituante (1). Un second élément de solution résiderait dans l’instauration d’un contrôle du respect de l’article 195 de la Constitution (2).

1. Le renforcement de la phase préconstituante

  • 182 En ce sens, A. ALEN et F. MEERSCHAUT, op. cit., p. 280.
  • 183 Jusqu’à la révision de 1995, les deux Chambres étaient dissoutes. La dissolution de la première Ch (...)

12258. Une piste intéressante182 est celle retenue par l’article 137 de la Constitution du Royaume des Pays-Bas du 17 février 1983. Elle retient, tout comme la Constitution belge, le rythme de la valse pour réviser la Constitution, mais elle lui imprime une cadence différente. Le premier temps est plus substantiel, puisque la préconstituante ne se contente pas de désigner les dispositions à réviser, mais propose un texte en adoptant un projet de modification. Dans un deuxième temps, la seconde Chambre est dissoute183. Après le renouvellement de celle-ci, les deux Chambres procèdent, dans un troisième temps, à une seconde lecture du projet de modification constitutionnelle. Elles ne peuvent pas le modifier, mais seulement le rejeter ou l’adopter à la majorité des deux tiers au moins des voix exprimées.

  • 184 Cfr supra, no 33-45.
  • 185 Cfr supra, no 49-51. La cinquième licence, la déconstitutionnalisation, ne serait pas concernée pa (...)
  • 186 C’est essentiellement parce qu’il entend prendre davantage en compte les exigences d’une société é (...)

123Cette cadence nous paraît, à première vue, présenter trois avantages. Tout d’abord, elle ferait obstacle aux quatre premières licences que le Constituant belge se permet souvent à l’égard de l’article 195 de la Constitution184. Il ne serait plus possible d’étendre de l’une ou l’autre façon le cadre tracé par la préconstituante, ni de procéder à des greffes ou des révisions implicites, puisque les Chambres constituantes ne peuvent que ratifier le travail de la préconstituante ou le rejeter. Certes, le problème posé par la dernière licence demeurerait entier : le législateur serait toujours tenté d’anticiper la révision constitutionnelle185. Mais nous partons justement du principe qu’il convient d’imposer au Constituant le temps de la réflexion186. En outre, il revient chez nous à la Cour d’arbitrage de sanctionner un tel comportement du législateur.

  • 187 En ce sens, A. VERHASSELT-LUYKX, De rol van de preconstituante bij de Grondswetsherziening, in T.P (...)
  • 188 G. DOR, op. cit., p. 44.
  • 189 A. ALEN et F. MEERSCHAUT, op. cit., p. 28 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 101.

124Ensuite, la cadence hollandaise donne un peu plus de substance à l’intervention du corps électoral, qui n’est plus seulement confronté à une liste de dispositions à réviser, de plus en plus longue et vague, mais à un texte dont il peut débattre187. Cette solution constituerait en quelque sorte un retour aux sources puisque le Congrès national avait lui-même appliqué ce principe : le projet de Constitution avait été publié par le Gouvernement provisoire avant l’élection des membres du Congrès, afin que le peuple puisse juger sur pièce188. Il faut toutefois convenir que, du point de vue démocratique, cette cadence ne serait pas optimale, puisque le citoyen serait toujours sollicité sur l’ensemble des enjeux politiques, et non sur le seul projet de révision de la Constitution189.

125Enfin, une définition plus claire des rôles respectifs de la préconstituante et de la Constituante faciliterait l’organisation d’un contrôle juridictionnel du respect de l’article 195 de la Constitution, comme nous le proposons ci-après.

2. Un contrôle juridictionnel du respect de la procédure de révision

  • 190 Avis du 14 novembre 1979 rendu en chambres réunies sur un amendement à une proposition du Gouverne (...)
  • 191 Cfr en ce sens l’avis précité. Adde F. DELPEREE, Le Conseil d’Etat a quarante ans, in A.P.T., 1987 (...)

12659. L’on sait que, au vu de l’article 3 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, celui-ci s’est déclaré incompétent pour connaître des projets et propositions de révision de la Constitution190. Il serait souhaitable d’étendre la compétence de la section de législation du Conseil d’État à ces matières, non seulement pour attirer l’attention du Constituant sur le respect de la procédure de révision, mais également pour veiller à la bonne rédaction du texte constitutionnel, à la correcte insertion des nouvelles dispositions dans le texte existant et à la compatibilité de la Constitution avec les obligations internationales de la Belgique191.

  • 192 « Ni l’article 1er de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage ni une quelconque (...)
  • 193 Cfr J.C. SCHOLSEM, op. cit., p. 104.

12760. Eu égard aux règles qui fondent sa compétence, la Cour d’arbitrage a aussi dû se déclarer incompétente pour connaître de la violation par le pouvoir constituant dérivé des normes régissant la procédure de modification de la Constitution inscrites à l’article 195 de celle-ci192. Afin de garantir l’effectivité de cette disposition, il nous paraît également recommandable d’étendre la compétence de la Cour d’arbitrage à cette matière : une disposition constitutionnelle nouvelle ne serait plus admise si elle était introduite dans la Constitution en fraude à son article 195193.

C. La tentation référendaire

  • 194 « Nous voudrions aussi qu’en Belgique — et cela permettrait plus facilement encore de supprimer la (...)
  • 195 Déclaration de révision de la Constitution du 22 octobre 1919, Mon. b., 23 octobre.
  • 196 J. MASQUELIN, La technique des révisions constitutionnelles en droit public belge, op. cit., p. 94 (...)
  • 197 Cfr notamment les proposition déposées par M. SAINT-REMY. Doc. parl., Chambre, 1953-1954, no 326/1 (...)

12861. Il est enfin une autre technique qui permet d’accélérer et d’assouplir le tempo en supprimant la dissolution automatique des Chambres, tout en consultant effectivement la population et en sauvegardant la suprématie de la Constitution. C’est le référendum constituant. Dès 1908, Orban le proposait en guise d’alternative à la dissolution des Chambres194. En 1919, l’article 131, devenu 195, fut soumis à révision afin d’organiser ce référendum195, mais la tentative n’aboutit pas196. Depuis lors, sa réception en droit constitutionnel belge a été proposée à de multiples reprises sans succès197.

  • 198 Pour le dictionnaire ROBERT, la tentation au sens négatif est « ce qui entraîne, porte à enfreindr (...)
  • 199 Cfr notamment M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 135-136 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 103-110.
  • 200 Voir les positions de différents constitutionnalistes synthétisées par F. DELPEREE, Conclusions gé (...)

12962. D’aucuns considèrent, il est vrai, que le référendum est une mauvaise tentation198. Il serait l’objet d’un obscur désir de transgression. D’une double transgression en l’occurrence. La première serait reprochable dans tous les régimes politiques : le référendum serait incompatible avec le mode actuel d’élaboration de la norme constitutionnelle. Celle-ci résulte habituellement d’un compromis laborieusement négocié, alors que la technique envisagée coalise les oppositions. Le texte issu de ces négociations est en outre particulièrement complexe. Or, le référendum appelle une réponse tranchée à une question manichéenne199. La seconde transgression serait à comprendre dans le contexte propre à la Belgique où toute question fondamentale a une dimension communautaire. Un référendum révélerait le fossé qui sépare les deux grandes Communautés, risquant de provoquer à terme l’éclatement du pays200.

13063. Dussions-nous être taxés d’apprentis sorciers, nous éprouvons envers le référendum une tentation au second sens de ce mot, à savoir, selon le Robert, « ce qui incite à une action en éveillant le désir », en l’occurrence le désir d’une société plus démocratique.

  • 201 Pour une argumentation plus développée, l’on se permettra de renvoyer à H. DUMONT, Réflexions sur (...)
  • 202 Cfr supra, no 37.
  • 203 Cfr supra, no 41.

131Les inconvénients du référendum sont, à nos yeux, largement atténués si l’on opte pour un référendum de ratification : le Roi et les Chambres élaboreraient un projet de disposition constitutionnelle qui serait soumis au corps électoral. Tant l’initiative que la rédaction du texte resterait l’apanage du Roi et des Chambres, en ce compris la recherche du compromis. Une contrainte supplémentaire pèserait cependant sur ceux-ci : ils devraient rédiger un texte intelligible et acceptable par la population. Est-ce trop demander d’une Constitution201 ? En outre, on a vu que le constituant justifiait souvent les libertés prises avec les exigences de l’article 195 de la Constitution par la nécessité de tenir compte immédiatement de la volonté populaire. Ce fut le cas en 1970 avec la création des régions202. Ce fut encore le cas en 1998 avec l’institution du Conseil supérieur de la justice203. Mais, entre deux élections, comment prendre le pouls de la population ? Faut-il se contenter de dénombrer des manifestants ou de lire les sondages ? Le référendum permettrait une gestion plus souple du temps constitutionnel. Il n’autoriserait pas la précipitation parce qu’il exigerait un texte clair et susceptible de recueillir une large adhésion dans chacun des deux collèges électoraux francophone et flamand, ce qui requiert du temps. Il nécessiterait aussi que l’on prenne encore le temps d’expliquer les réformes et d’en débattre. En revanche, il permettrait de se hâter prudemment lorsque les circonstances l’exigent, puisqu’il ne serait plus nécessaire d’attendre le renouvellement des Chambres ou de procéder à celui-ci. Dans la procédure actuelle, la dissolution casse le rythme de la vie publique. Tout s’arrête, le Parlement est dissout et le Gouvernement réduit à l’expédition des affaires courantes. Ce ne serait plus le cas avec le référendum qui permet de superposer deux rythmes, celui du pouvoir constituant et celui des pouvoirs constitués.

  • 204 H. DUMONT, Etat, Nation et Constitution, op. cit., p. 107.
  • 205 Sur le manque de lisibilité de la Constitution actuelle, malgré le travail de coordination de 1994 (...)
  • 206 Alors sénateur, J. De Meyer a déposé une proposition de loi « priant le peuple de décider de l’exi (...)
  • 207 Cfr H. DUMONT, La réforme de 1993 et la question du référendum constituant, in A.P.T., 1994, p. 10 (...)

132Quant à l’objection déduite des particularismes belges, elle ne pourra pas être admise éternellement. L’un de nous écrivait voici dix ans déjà que « quand un Etat qui se veut démocratique en arrive à déduire de ses principes constitutionnels que l’ignorance délibérée de l’opinion de ses citoyens est une condition de sa propre survie, il doit avoir le courage de se décider soit à changer ses structures, soit à disparaître »204. Depuis lors, les réformes de l’État se sont poursuivies, sans que la population ne soit consultée et sans même que l’on tente de lui procurer une Constitution lisible205. L’appel pour un référendum sur l’existence de l’État belge, lancé une première fois par Jan De Meyer en 1980206, a été reformulé, toujours en vain, à l’occasion des réformes de 1993207. L’intégration européenne a également été approfondie sans que la population soit consultée, ni sur les traités de Maastricht et d’Amsterdam, ni sur les révisions constitutionnelles qu’elle provoquait. À notre avis, ces réformes appelaient pourtant des débats publics et des moments de vérité comme ceux que la technique référendaire autorise, moyennant des conditions que l’on ne saurait détailler ici. Pourra-t-on repousser sans cesse à plus tard pareil progrès démocratique au nom de la survie de l’État, alors que celle-ci ne saurait être une fin en soi ? Il est permis d’en douter.

Conclusions

  • 208 Comme l’écrit G. Carcassonne, « le nombre élevé des révisions est d’abord un signe de santé (...), (...)
  • 209 Voy. dans ce sens la philosophie du changement juridique défendue dans le présent ouvrage par F. O (...)

13364. La stabilité constitutionnelle n’est pas à confondre avec l’immobilisme constitutionnel. La première représente une valeur ; la seconde est un vice. La stabilité forme, en effet, une des valeurs dont le pouvoir constituant dérivé doit tenir compte, à côté d’autres valeurs, éventuellement concurrentes, au premier rang desquelles figurent les exigences proprement démocratiques que sont l’autonomie collective, l’égalité et les droits fondamentaux. En revanche, l’immobilisme constitutionnel est un vice. Ni sous l’angle juridico-formel, ni sur un plan axiologique, on ne saurait défendre une vision statique de la constitution. Si celle-ci prévoit les modalités de sa propre révision, c’est bien pour que l’on en fasse usage208. Encore faut-il en faire un bon usage. La condition la plus générale de ce « bon usage », c’est, nous semble-t-il, que les changements apportés successivement à la constitution aient du sens209. Et qu’ils aient du sens aux yeux des citoyens eux-mêmes. Il ne suffit donc pas de dire qu’aussi longtemps que l’État belge vivra, des réformes institutionnelles auront lieu. C’est, en effet, un truisme. La vie va de pair avec le changement. La vie d’une constitution passe aussi par des révisions. L’essentiel, c’est que celles-ci aient du sens. Mais pour que celles-ci aient du sens, trois conditions particulières au moins doivent être réunies.

  • 210 Au sens sociologique du terme.

13465. La première tient dans l’existence même, soit d’une nation, soit d’une communauté historique plurinationale210 sûre de son avenir. Une constitution trouve là son propre fondement. Si celui-ci se dérobe, les procédures de révision constitutionnelle perdent le sens qui est normalement le leur. L’on s’explique.

  • 211 G. BURDEAU, Traité de science politique, T. II, L’Etat, Paris, L.G.D.J., 1980, 3ème éd., p. 123.

135G. Burdeau écrivait que la nation n’est rien d’autre qu’un « rêve d’avenir partagé »211. Il faut souligner que cet avenir n’est en rien prédéterminé. La seule assurance — mais elle est essentielle — que le sentiment national procure, c’est celle de vivre l’avenir en question, quel qu’il soit, ensemble. Cela suppose un désir partagé et maintenu de débattre ensemble de la destinée de la collectivité. Cela ne veut pas dire que l’État-nation serait la seule forme de communauté politique appropriée à l’exercice démocratique de l’autonomie collective. L’immense majorité des États est du reste vouée à la plurinationalité (au sens sociologique du terme). Mais il semble bien qu’aucun État plurinational ne peut fonctionner démocratiquement sans un désir ressenti et inscrit dans la durée de délibérer ensemble en vue d’une action politique commune, un désir qui transcende en quelque manière la diversité des communautés nationales qu’il réunit.

  • 212 Cfr H. DUMONT, Organisée en Etat, la communauté est capable de prendre des décisions, in La Revue (...)
  • 213 Cfr supra, no 63.

136On l’aura compris, ce qui mine aujourd’hui l’État belge, c’est précisément l’incertitude croissante qui affecte l’existence même de ce désir de continuer à délibérer ensemble212. Le sens des révisions constitutionnelles qui se succèdent au rythme accéléré que l’on a décrit ne peut donc que se limiter à la régulation au présent d’un clivage communautaire dont on s’interdit de penser l’avenir à long terme. On pourra bien sûr — et l’on ne s’en prive pas en Belgique — louer les vertus pacificatrices de cette navigation à vue qui a au moins eu le mérite de nous prémunir jusqu’à présent de la violence. Mais n’est-ce pas pervertir une constitution de la réduire à un moyen de régulation du seul temps présent ? Si l’on croit encore qu’une constitution a pour vocation de durer, non dans toutes ses prescriptions, mais en tant que cadre propre à instituer un avenir, il faut bien reconnaître que la Constitution belge est largement menacée par cette perversion. On ajoutera que ce sort peu enviable n’était pas forcément inéluctable. Il n’est pas interdit de penser, en effet, que si l’on avait interrogé les titulaires de la souveraineté constituante au cours des années nonante sur leur volonté de continuer oui ou non à vivre dans un État commun, l’on aurait pu rendre à la Constitution sa vocation proprement instituante213.

13766. La deuxième condition particulière du « bon usage » des révisions constitutionnelles réside dans l’adhésion d’une majorité élargie à des règles propres à contribuer à la réalisation d’un projet de société. A la différence de la communauté historique qui a normalement vocation à perdurer en unissant les générations passées, présentes et à venir, ce projet est par hypothèse réversible. Il s’agit d’une représentation de l’ordre social désirable à long terme, mais cette représentation doit pouvoir être abandonnée au profit d’une autre, sans que la communauté historique qui vit ce changement plus ou moins radical soit menacée de disparition pour autant. Théoriquement, la transformation d’un État unitaire en un État fédéral est un exemple de changement de ce type. La faiblesse actuelle de l’État belge réside précisément dans la difficulté croissante qu’il éprouve à faire la distinction — et à s’entendre en son sein sur la distinction qu’il y a lieu de faire — entre les réformes qui mettent en péril l’existence même de la communauté historique qui le fonde et celles qui ne relèvent que d’un nouveau projet de société.

  • 214 R. MICHA et A. DE WAELHENS, Du caractère des Belges, in Les Temps Modernes, 1949, p. 413-442.
  • 215 Communiqué de presse du Département fédéral de Justice et Police, 21 novembre 1996, http://205.244 (...)

138En outre, et indépendamment du contentieux communautaire, il faut bien constater que le « temps naturel » des Belges ne les porte pas à adapter leur Constitution en fonction de grands desseins. René Micha et Alphonse De Waelhens n’avaient pas tort d’observer, en 1949, que le « temps naturel » des Belges est centré sur le présent, un présent concret et immédiat qui les rend peu capables de distinguer l’avenir si l’amorce de celui-ci n’est pas perceptible dans le présent. Ils relevaient aussi dans le « complexe caractérologique » belge une tendance au mépris pour les idées et les mots, un attachement prioritaire à l’efficacité, et une vie politique animée par des hommes d’action, et non de doctrine214. Il y a sans doute là un élément d’explication du manque de souci pour la mise à jour de la Constitution, en dehors des matières communautaires, que nous avons constaté chez le constituant belge. Quand il découvre que la réforme de la Constitution fédérale suisse, en cours aujourd’hui, s’appuie sur les lignes directrices suivantes : « mettre à jour le droit constitutionnel écrit et non écrit, le rendre compréhensible, l’ordonner systématiquement et en unifier la langue ainsi que la densité normative », le malheureux constitutionnaliste belge ne peut s’empêcher de rêver...215.

13967. La troisième condition particulière du « bon usage » des révisions constitutionnelles tient enfin dans la légitimité et la régularité de la procédure suivie à cette fin. À cet égard, nous avons montré que l’article 195 de la Constitution qui institue cette procédure est très fréquemment méconnu. Le pouvoir constituant dérivé use d’une panoplie de techniques para-constitutionnelles pour éluder les deux premières séquences de la valse à trois temps que forment la déclaration préalable, la dissolution et la révision. Tantôt, c’est la préconstituante qui étend à l’excès le cadre qu’elle est censée imposer à la Constituante ; tantôt, c’est la Constituante elle-même qui donne à ce cadre une interprétation plus qu’extensive. Quand ces sortes d’« extension de cadre » ne suffisent pas pour répondre à ses attentes, le pouvoir constituant dérivé hésite de moins en moins à procéder à de véritables « débordements de cadre » : il recourt alors à des « greffes » ou à des « révisions implicites ». Enfin, il arrive encore que le cadre, formé cette fois par la Constitution elle-même, soit évidé ou purement et simplement écarté : il est évidé quand la procédure de révision est partiellement « déconstitutionnalisée » par l’attribution au législateur spécial de pouvoir qu’appartiennent au pouvoir constituant ; et il est carrément mis à l’écart quand le législateur ordinaire ou spécial va jusqu’à anticiper une révision constitutionnelle qui n’a pas encore eu lieu.

140L’article 195 est ainsi frappé d’un taux impressionnant d’ineffectivité. On a ajouté — et ceci va évidemment de pair avec cela — qu’il est aussi largement inefficace dans la mesure où les objectifs que le constituant originaire lui avait assignés ont été manqués. Faut-il le répéter, il souhaitait que les révisions soient peu nombreuses, mûrement réfléchies par le préconstituant, soupesées par le corps électoral et puis promptement finalisées, de sorte que la Constitution resterait à jour. Il a été montré que la pratique actuelle des révisions se situe aux antipodes de cette attente. Le rythme des révisions constitutionnelles s’est accéléré de manière spectaculaire au cours de ces trente dernières années, et en même temps il s’est dilué en se conformant à un échéancier qui ne connaît pas de fin, dans les deux sens du mot : le terme des révisions les plus décisives pour la structure de l’État est toujours postposé et la finalité de ces révisions demeure un impensé.

  • 216 Même si l’on trouve dans les travaux préparatoires de la dernière Constituante des déclarations qu (...)

141Les suggestions que nous avons avancées, enfin, dans le dernier chapitre de cette étude, en vue d’une modification de l’article 195 de la Constitution, laissent le choix entre la piste hollandaise et celle du référendum constituant, avec une préférence pour la seconde voie. Elles s’appuient évidemment sur les leçons qui nous ont paru se dégager de nos observations. Mais elles présupposent aussi une triple volonté politique qui engage simultanément un triple rapport au temps. On a imaginé un constituant éventuellement pressé, mais toujours soucieux de se donner le temps de la réflexion ; un constituant responsable au premier chef de l’œuvre à accomplir, mais décidé de laisser la parole, sinon le dernier mot à la Nation, en prenant le temps de la consulter loyalement ; et un constituant conscient aussi de son statut de pouvoir institué par la Constitution, de sorte qu’il accepte de voir sa soumission aux exigences procédurales posées par celle-ci contrôlée, a priori sous forme consultative par un collège de juristes, et a posteriori sous forme décisoire par une juridiction constitutionnelle, avec les éventuels contretemps qui pourraient en résulter. Nous n’ignorons pas que ces trois présuppositions sont sans doute largement « contre-factuelles »216 aujourd’hui, mais n’est-ce pas le privilège de la doctrine de pouvoir réfléchir de lege ferenda en fonction d’idéaux qui ont, ne fût-ce qu’une petite chance d’être reçus, en tout ou en partie, dans un avenir à plus ou moins long terme ?

142Bruxelles, juillet 1999

Notes

1 On n’évoque donc pas ici les Constitutions souples qui ne répondent à la notion qu’au sens matériel du terme, comme en Grande-Bretagne.

2 Mais non indissociables pour autant, puisqu’une règle particulière peut être constitutionnelle au sens matériel, sans l’être au sens formel, et vice versa.

3 F. OST, Les multiples temps du droit, in Le droit et le futur, J.J. Austruy et al., Paris, P.U.F., 1985, p. 123-124. Dans le même sens, voy. F. OST et M. van de KERCHOVE, Pluralisme temporel et changement. Les jeux du droit, in Nouveaux itinéraires en droit. Hommage à François Rigaux, Bruxelles, Bruylant, 1993, p. 390.

4 Cfr G. BURDEAU, La politique au pays des merveilles, Paris, P.U.F., 1979. Voy. dans le même sens : B. LACROIX, Les fonctions symboliques des constitutions : bilan et perspectives, in J.L. SEURIN (sous la direction de), Le constitutionnalisme aujourd’hui, Paris, Economica, 1984, p. 186199 ; L. SFEZ, La symbolique politique, Paris, P.U.F., 1998 ; H. DUMONT, Etat, Nation et Constitution, in Belgitude et crise de l’Etat belge, (sous la direction de H. DUMONT, Ch FRANCK et al.), Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1989, p. 93-97 ; B. FRANÇOIS, Maastricht, la Constitution et la politique. Brèves considérations sur la dimension symbolique des révisions constitutionnelles, in R.F.D.C., 1992, p. 469-478 (ce dernier auteur définit comme suit la « dimension symbolique que prend toute constitution » : cette dimension vise la relation que la constitution « entretient avec l’univers des représentations collectives et des luttes qui ont pour enjeu la reconnaissance et la légitimité du pouvoir politique »). Comp. F. DELPEREE, Droit constitutionnel, t. I, Les données constitutionnelles, Bruxelles, Larcier, 1980, p. 31.

5 Comme le rappelle opportunément L. GIANFORMAGGIO, Temps de la Constitution, temps de la consolidation, in F. OST et M. VAN HOECKE (sous la direction de), Temps et droit. Le droit a-t-il pour vocation de durer ?, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 355. Dans le même sens F. DELPEREE, op. cit.

6 Cfr sur ce thème H. DUMONT, La notion juridique de souveraineté aujourd’hui : de l’absolu au relatif, in Les Cahiers du Centre de recherches en histoire du droit et des institutions, Bruxelles, F.U.S.L., 1997, p. 115-134. Pour une analyse sociologique de l’exercice du pouvoir constituant originaire, appliquée à la fondation de la Constitution française de 1958, voy. B. FRANÇOIS, Naissance d’une Constitution. La Cinquième République 1958-1962, Paris, Presses de Sciences po, 1996, et le compte rendu de J.-Ch. FROMENT. Réflexions croisées sur la temporalité et la juridicité constitutionnelles, in Droit et Société, no 40, p. 663-670.

7 L. GIANFORMAGGIO, op. cit., p. 353 et sv.

8 Dans sa composante subjective et substantielle. Sur le plan objectif et formel, la validité d’une constitution ne peut qu’équivaloir à sa suprématie qui va de pair avec sa rigidité.

9 Pour une critique de ce courant, voy. O. BEAUD, La puissance de l’Etat, Paris, P.U.F., 1994 et H. DUMONT, La notion juridique de souveraineté, op. cit.

10 On traduit ainsi ce qu’elle formule comme suit : le temps de la constitution est celui de la consolidation dans la durée « opérée surtout par le droit et la politique constitutionnelle » (p. 353), ou encore par « la théorie et (...) la pratique juridico-politico-constitutionnelle » (p. 358).

11 Cfr à ce sujet O. BEAUD, La puissance de l’Etat, op. cit., p. 447-452.

12 Voy. aussi dans ce sens D. ROUSSEAU, Une résurrection : la notion de Constitution, in Rev. dr. publ., 1990, p. 5-22.

13 Comp. G. ZAGREBELSKY, « la Constitution ne parle pas, c’est nous qui la faisons parler » (Storia e costituzione, cité par L. GIANFORMAGGIO, op. cit., p. 353).

14 E. WEIL, Philosophie politique, Paris, Vrin, 1971, p. 220-221.

15 On laissera en dehors de nos préoccupations la question des limites matérielles à l’exercice de la fonction constituante, ce thème ayant été abordé par M.F. RIGAUX, « Constitution et concordance des temps » dans le présent ouvrage..

16 P. WIGNY, La troisième révision de la Constitution, Bruxelles, Bruylant, 1972, p. 49.

17 Depuis la révision constitutionnelle de 1970, on sait, en effet, que l’on calcule la majorité des deux tiers en fonction du nombre des suffrages exprimés, ceux qui s’abstiennent étant considérés comme n’ayant pas exprimé de suffrage. Cfr sur ce précédent contestable A. VANWELKENHUYZEN, La procédure de révision de la Constitution et l’autorité des précédents en droit public belge, in Miscellanea W.J. Ganshof van der Meersch, Bruxelles-Paris, Bruylant-LGDJ, 1972, t. III, p. 329-350. Pour trois exemples de ralentissement de la procédure de révision dû au refus d’un parti d’opposition de prêter son concours à celle-ci, voy. J. MASQUELIN, Etapes et procédure de la récente révision de la Constitution, in Ann. dr., 1972, p. 94 et 96 ; J. VELAERS, Les forces vives de toute une génération : la réforme de l’Etat de 1968 à 1995, in W. DEWACHTER et al. (sous la direction de), Un parti dans l’histoire. 1945-1995. 50 ans d’action du Parti Social-Chrétien, Louvain-la-Neuve, Duculot, 1996, p. 508.

18 Un autre exemple peut être trouvé dans les accords dits de la Saint-Michel du 28 septembre 1992 qui ont vu les partis écologistes se joindre aux partis de la majorité pour obtenir la majorité des deux tiers nécessaire aux modifications apportées en 1993 à la Constitution et aux lois spéciales. Sur le rythme de ces réformes, voir notamment A. LENTZEN et P. BLAISE, La mise en œuvre des priorités du gouvernement Dehaene 2, in C.H. C.R.I.S.P., 1993, no 1403-1404 ; H. SIMONART, La révision de la Constitution, in F. DELPEREE (sous la direction de), La Belgique fédérale, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 25-27. Pour une critique de l’élaboration de ces réformes, voir A. ALEN, Het federale België na de vierde Staatshervorming. Algemene beschouwingen, in Het Federale Begië na de vierde Staatshervorming, éd. A. Alen et L.P. Suetens, Brugge, Die Keure, 1993, p. 12-16.

19 Il est ainsi permis de se demander ce qu’il serait advenu du Pacte d’Egmont de mai 1977, qui constituait un accord global sur la réforme de l’Etat, s’il avait pu être directement transposé dans la Constitution. Ce ne fut pas possible parce que les Chambres n’étaient pas constituantes. En attendant la fin de la législature, pendant de longs mois, les négociateurs du Pacte ont tenté de le traduire en projets de textes constitutionnels et législatifs. Le Pacte n’y survivra pas et disparaîtra avec le Gouvernement Tindemans (voir J. VELAERS, op. cit., p. 510-514).

20 P. de STEXHE (op. cit., p. 39-40) et A. ALEN (op. cit., p. 16) faisaient déjà la même analyse des dispositions constitutionnelles insérées respectivement en 1970 et en 1993.

21 Cfr infra, no 38.

22 P. WIGNY, op. cit., p. 51. Dans le même sens, A. MAST, Propos sur l’esprit et la méthode d’une révision constitutionnelle, in Ann. dr., 1952, p. 271-273 ; IDEM, De grondwettelijke norm, in T.B.P., 1970, p. 426-439.

23 Il avait pourtant été rappelé par le Député Lozie : « le texte est exagérément détaillé. Un certain nombre d’éléments de moindre importance devraient plutôt figurer dans les lois d’exécution. D’un point de vue légistique, la Constitution doit se borner à fixer les grands principes » (Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des institutions et de la justice par MM. P. DEWAEL et Th. GIET, Doc. parl., Chambre, 1997-1998, no 1675/4, p. 10).

24 L’on n’aborde pas sous cette section l’ensemble des questions juridiques que l’interprétation de l’article 195 a pu susciter, mais seulement celles qui nous sont apparues comme les plus significatives pour une contribution sur le thème de la temporalité juridique. Voy. pour le surplus les manuels classiques de droit constitutionnel belge. L’étude la plus actuelle et la plus complète sur le sujet est : J. VAN NIEUWENHOVE, De herziening en de coördinatie van de Grondwet, in M. VAN der HULST en L. VENY (sous la direction de), Parlementair Recht - Commentaar & Teksten Mys & Breesch, 1998, no A.2.5.1.1., p. 1-123.

25 Cité par E. HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique, Bruxel les, Soc. typographique belge, 1844, p. 461.

26 J.-J. THONISSEN, La Constitution belge annotée, Bruxelles, Bruylant-Christophe, 1876, 2ème éd., p. 393.

27 Cfr en ce sens O. ORBAN : « Il est de la nature de la Constitution, comme de tout ce qui est fondamental, d’être stable et durable. Sa révision doit être préparée de longue main, et n’être faite que lorsqu’elle a été sollicitée par un mouvement d’opinion publique sérieux et profond« (Le droit constitutionnel de la Belgique, Tome II, Les pouvoirs de l’Etat, Liège-Paris, Dessain-Giard & Brière, 1908, p. 721).

28 Selon l’expression de P. Wigny qui relève que la mission des chambres préconstituantes est de « porter un jugement sur l’opportunité de la révision, dire qu’‘il y a lieu’ à révision. Si elles ne font pas ce filtrage, elles suppriment une des garanties expressément imposées par l’article 131, à savoir la division du travail de révision entre deux législatures distinctes » (P. WIGNY, Propos constitutionnels, Bruxelles, Bruylant, 1963, p. 33).

29 « Une saine interprétation de la première phrase de l’article 131 rend donc nécessaire d’opérer un choix judicieux » (Rapport fait par M. DE SCHRIJVER au nom de la commission spéciale de la Chambre, Doc. parl., Chambre, 1952-1953, no 693, p. 24, cité par J. VELU, avec la collaboration de Ph. QUERTAINMONT et M. LEROY, Droit public, Tome premier, Le statut des Gouvernants (I), Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 166)

30 Rappelons que si les Chambres préconstituantes ne peuvent lier les Chambres constituantes quant au fond des modifications qu’il y a lieu d’apporter, ces dernières ne peuvent sortir du domaine défini par les premières dans la déclaration de révision. Le rapport fait en 1965 par la commission spéciale de la Chambre pour la révision de la Constitution synthétisait ainsi la force obligatoire de la déclaration de révision : « la commission estime que si les Chambres préconstituantes ne lient pas la Constituante, elles peuvent cependant manifester leur volonté de garantir l’intangibilité d’une disposition constitutionnelle lorsqu’elles limitent le mandat de la Constituante au libellé d’une disposition complémentaire par l’ajouté d’un alinéa ou par l’insertion d’un nouvel article se rattachant à un article existant. Ceci n’exclut pas, bien entendu, que certains articles nouveaux puissent avoir pour objet des matières non traitées dans la Constitution. Dans ce dernier cas, la rédaction du projet de déclaration explicite la volonté des Chambres préconstituantes. En résumé : en visant des articles existants, les Chambres ne lient pas la Constituante, mais celle-ci demeure limitée dans son droit de révision à la matière couverte par l’article. De même, si les Chambre décident de proposer une disposition nouvelle, elles doivent indiquer la matière à régler par la Constituante et celle-ci ne pourra traiter d’un autre objet » (Rapport MOYERSOEN et PIERSON, Doc. pari., Chambre, 1964-1965, no 993/6, p. 4-5, cité par J. VELU, op. cit., p. 173, no 110).
Voir également A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, De ʻimplicietéʼ herziening van de Grondwet, in Présence du droit public et des droits de l’homme, Mélanges offerts à Jacques Velu, Tome Premier, Bruxelles, Bruylant, 1992, p. 261, note 9 ; F. DELPEREE, Le processus de modification de la Constitution belge, in La révision de la Constitution, Actes de la Journée d’études de l’Association française des constitutionnalistes (20 mars et 16 décembre 1992), Paris, Economica, 1993, p. 72 ; H. DE CROO, Vers une nouvelle révision constitutionnelle, in J.T., 1966, p. 186-189 ; J. MASQUELIN, op. cit., p. 104-118.

31 Rapport fait par M. DE SCHRIJVER au nom de la commission spéciale de la Chambre, loc. cit.

32 Cfr J.-J. THONISSEN, op. cit, p. 171. Les sénateurs, pour leur part, étaient élus pour huit ans, mais « renouvelés par moitié tous les quatre ans » (ibidem, p. 177).

33 Ann. Parl., Chambre, 1920-1921, séance du 8 juin 1921, p. 1494-1495, cité par J. MASQUELIN, La technique des révisions constitutionnelles en droit public belge, in Ann. dr., 1952, p. 118-119.

34 A propos de cette chronologie, voir notamment G. DOR, Notes de droit public, 4ème éd., Liège, Maison des étudiants, 1946, p. 42-48 ; E. HUYTTENS, op. cit., Tome premier, p. II-V ; R.P.D.B., Tome deuxième, Bruxelles-Paris, Bruylant-L.G.D.J., V° Constitution, p. 879 ; W. PAS, B. SEUTIN, J. THEUNIS, G. van HAEGENDOREN, J. VAN NIEUWENHOVE et L. VERMEIRE, De Grondwet, Brugge, Die Keure, 1998, p. V-VII ; J. VELU, op. cit., p. 141-143.

35 Ann. Pari, Chambre, session 1920-1921, séance du 8 juin 1921, op. cit., p. 1494-1495.

36 L’article 195, al. 1er, de la Constitution le suggère en assignant au pouvoir législatif la tâche d’ouvrir à révision « telle disposition constitutionnelle qu’il désigne ». On en déduit qu’une déclaration qui porterait sur la totalité des articles de la Constitution, ou même la totalité d’un de ses titres ou chapitres, serait au moins contraire à son esprit. J. Masquelin estime cependant que le« désir de révision totale » pourrait s’exprimer par une division « en autant de déclarations qu’il y a d’articles dans la Constitution » (op. cit., p. 99-101 ; Etapes et procédure de la récente révision de la Constitution, in Ann. dr., 1972, p. 103. Dans le même sens, O. ORBAN, op. cit., p. 706). Cette opinion n’est pas partagée par le reste de la doctrine (voir notamment F. DELPEREE, Droit constitutionnel, op. cit., p. 95 ; J. VELU, op. cit., p. 167 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 32-33).

37 Voir dans ce sens K. RIMANQUE, Quelques remarques sur le ‘perpetuum mobile’ de la réforme de l’Etat en Belgique et sur la constitutionnalité des dispositions constitutionnelles, in Les réformes institutionnelles de 1993, vers unfédéralisme achevé ?, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 448.

38 A. ALEN (m.m.v. J. CLEMENT, G. VAN HAEGENDOREN, J. VAN NIEUWENHOVE), Handboek van het Begisch Staatsrecht, Deurne, Kluwer, 1995, p. 67 ; A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, op. cit., p. 262-263 ; F. DELPEREE, Le processus de modification de la Constitution belge, op. cit., p. 71 ; G. DOR, op. cit., p. 63 ; R. ERGEC, Introduction au droit public, Tome I, Le système institutionnel, 2e édit., Bruxelles, Story-Scientia, 1994, p. 74 ; A. MAST, De recente Grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, in R.W., 1971-72, col. 1477-1478 ; R.P.D.B., op. cit., p. 887 ; J.-C. SCHOLSEM, Brèves réflexions sur une éventuelle révision de l’article 195 de la Constitution, in Rev. b. dr. const., Numéro spécial, Quelle déclaration de révision de la Constitution ?, 1999, p. 100-101 ; J.-J. THONISSEN, op. cit., p. 393 ; M. UYTTENDAELE, Regards sur un système institutionnel paradoxal, Précis de droit public belge, Bruxelles, Bruylant, 1997, p. 120-121 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 35-37 ; J. VELU, op. cit., p. 169 ; P. WIGNY, La troisième révision de la Constitution, op. cit., p. 49.

39 R. ERGEC, op. cit., p. 74 ; P. WIGNY, op. cit., p. 50.

40 O. ORBAN, op. cit., p. 723 ; J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 101.

41 G. DOR, op. cit., p. 63 ; R. ERGEC, op. cit., p. 74 ; O. ORBAN. op. cit., p. 723 ; R.P.D.B., op. cit., p. 887 ; J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 100 ; J.-J. THONISSEN, op. cit., p. 393 ; M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 120 ; J. VELU, op. cit., p. 169 ; P. WIGNY, op. cit., p. 33.

42 Cité supra. no 13.

43 Voir en ce sens aussi K. RIMANQUE, Kanttekeningen bij een herziene Grondwet, in R.W., 1971-1972, col. 696697 ; IDEM, Overbodig geworden bepalingen in de Grondwet - vroeger en nu. in Publiek Recht. Ruim Bekeken, Opstellen aangeboden aan Prof. J. Gijssels, Antwerpen, Maklu, 1994, p. 447 ; IDEM, Quelques remarques sur le ‘perpetuum mobile’ de la réforme de l’Etat en Belgique et sur la Constitutionnalité des dispositions constitutionnelles, op. cit., p. 243-244.

44 Cfr O. ORBAN, op. cit., p. 724.

45 P. WIGNY, Propos constitutionnels, op. cit., p. 39.

46 Cfr infra, no 36.

47 Voir notamment J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 101-102 ; M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 121 ; J. VELU, op. cit., p. 169.

48 Voy. en particulier le survol de J. VELAERS, op. cit., p. 492-528 ; J. VELU, op. cit., p. 177-201.

49 Elle remplaça le régime censitaire par le suffrage universel masculin plural. Onze articles furent retouchés. Cfr J. VELU, op. cit., p. 177.

50 Les modifications concernaient une quinzaine d’articles. Cfr J. VELU, op. cit., p. 178.

51 Cfr infra, no 49.

52 Ces chiffres sont d’autant plus impressionnants que le nombre d’articles déclarés révisables par déclaration est aussi croissant (Cfr infra, no 35).
On trouve les références des déclarations successives jusqu’à celle des 7 et 12 avril 1995 chez J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 121. Il convient d’y ajouter la déclaration des 29-30 avril et 4 mai 1999, Mon. b., 5 mai 1999.

53 Cfr le tableau de J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 122-123, auquel il convient d’ajouter les révisions des 20 novembre 1998, Mon. b., 24 novembre (article 151) ; 11 décembre 1998, Mon. b., 15 décembre (article 8) et 12 mars 1999, Mon. b., 9 avril (article 41).

54 Cfr la promulgation le 10 avril 1967 de l’article 140 devenu 189.

55 Cfr J. VELU, op. cit., p. 186-187.

56 À savoir les législatures 1968-1971, 1971-1974, 1974-1977, 1977-1978, 1978-1981,1981-1985, 1985-1987, 1987-1991, 1991-1995. Pour l’évolution des résultats électoraux au cours de cette période, cfr V. LAUREYS, M. VAN den WIJNGAERT et al„ L’histoire du Sénat de Belgique de 1831 à 1995, Bruxelles, Racine, 1999, p. 464 et sv. Pour l’histoire politique au cours de cette période, cfr notamment X. MABILLE, Histoire politique de la Belgique, Bruxelles, CRISP, 1994, 2ème éd. ; A. MÉAN, La Belgique de papa. 1970 : le commencement de la fin, Bruxelles, Polhis, 1989 ; J. VELAERS, op. cit., p. 492-528 ; E. WITTE et J. CRAEYBECKX, La Belgique politique de 1830 à nos jours, les tensions d’une démocratie bourgeoise, Bruxelles, Labor, 1987, p. 423 et sv.

57 H. SIMONART, op. cit., p. 16.

58 Voir en ce sens J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 36.

59 Cfr J. VELU, op. cit., p. 197-198.

60 Cfr J. VELU, op. cit., p. 201 et H. SIMONART, op. cit., p. 18.

61 Cfr pour le surplus H. SIMONART, op. cit., p. 18-20.

62 Ibidem, p. 20-27.

63 F. OST, Les multiples temps du droit, op. cit., p. 153.

64 J. VELAERS, op. cit., p. 492.

65 F. DELPEREE, La révision de la Constitution et la codification, in L’Etat de droit, Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p. 137-138.

66 Voir en ce sens H. SIMONART, La coordination de la Constitution belge, in Rev. b. dr. const., 1995, p. 135 ; F. TULKENS, L’accessibilité du texte constitutionnel : l’enjeu de la renumérotation, in A.P.T., 1994, p. 115-118.

67 J.-L. DEHAENE, Discours de clôture, in La Constitution fédérale du 5 mai 1993, Bruxelles, Bruylant, 1993, p. 236.

68 Cfr M. VAN der HULST, Herzieningen van de Grondwet tijdens de voorbije zittingsperiode 1995-1999 : een overzicht, in C.D.P.K., 1999, p. 74-82.

69 Art. 8.

70 Art. 59.

71 Art. 103 et 125.

72 Art. 151.

73 Cfr Vlaams Parlement, z. 1998-1999, St. 1339/1 à 1343/1.

74 Cfr infra, no 47.

75 Cfr H. DUMONT, Etat, Nation et Constitution, op. cit., p. 108.

76 J. VELAERS, op. cit., p. 498.

77 Cfr E. WITTE, Inleiding : het statuut van Brussel geanalyseerd (1989-1999), in Het statuut van Brussel-Bruxelles et son statut, sous la direction de E. WITTE, A. ALEN, H. DUMONT, R. ERGEC, Gent-Bruxelles, Larcier, 1999, p. 19-21.

78 A. ALEN, Interview, in Knack, 5 mai 1999.

79 Cfr infra, no 37 et 47-48.

80 Cfr X. DELGRANGE, Le fédéralisme belge : la protection des minorités linguistiques et idéologiques, in Rev. dr. publ., 1995, p. 1166-1170.

81 En ce sens, cfr A. ALEN, Interview, op. cit. Sur ces diverses crises, voy. les ouvrages cités sous la note 56.

82 J. CARBONNIER, Flexible droit, cité par F. OST, Les multiples temps....op. cit., p. 151.

83 Cfr en ce sens K. RIMANQUE, Overbodig geworden bepalingen in de Grondwet - vroeger en nu, op. cit., p. 241-253 et H. DUMONT, Le pluralisme « à la belge » : un modèle à revoir, in Revue belge de droit constitutionnel, 1999/1, p. 23 et sv.

84 A. RASSON et M. VERDUSSEN dénoncent à juste titre une « carence constitutionnelle » (Constitution et partis politiques. Belgique, in Annuaire international de justice constitutionnelle, IX, 1993, p. 73).

85 Cfr notamment H. DUMONT, Les partis liberticides et le loyalisme démocratique, in A.P.T., 1996/2, p. 109-116 ; M.-F. RIGAUX, Les limites de la parole impie, in Rev. b. dr. const., Numéro spécial, Quelle déclaration de révision de la Constitution, 1999, p. 7-12 ; M. UYTTENDAELE et N. VAN LAER, Une interdiction constitutionnelle des partis liberticides, in Rev. b. dr. const., op. cit., p. 65-75.

86 Cfr notamment H. DUMONT, Droit public, droit négocié et para-légalité, in Droit négocié, droit imposé ?, sous la direction de Ph. GERARD, F. OST et M. van de KERCHOVE, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1996, p. 457-489, surtout p. 473-481.

87 Sur la légitimité de ce nouveau mode de régulation, voy. notamment C. TEITGEN-COLLY, V° Autorités administratives indépendantes, in O. DUHAMEL et Y. MÉNY (sous la direction de), Dictionnaire constitutionnel, Paris, P.U.F., 1992, p. 65-68. Sur son inconstitutionnalité actuelle en droit belge, voy. X. DELGRANGE, L. DETROUX et H. DUMONT, La régulation en droit public, in B. JADOT et F. OST (sous la direction de), Elaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1999, p. 70-82 ; I. KOVALOVSZKY, A propos du pouvoir réglementaire, in A.P.T., 1996/4, p. 301-312.

88 Cfr en ce sens R. ERGEC, op. cit., p. 82-83 et H. DUMONT, Réflexions sur la légitimité du référendum constituant, in Variations sur l’éthique. Hommage à Jacques Dabin, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1994, p. 331 356.

89 Pour les références des travaux préparatoires des différentes déclarations qui ont prévu en vain l’insertion d’un nouvel article relatif aux droits économiques et sociaux, voir Dossier pour une Constitution nouvelle, Louvain-La-Neuve, Cabay, 1979, p. 68-71 ; F. DELPEREE et F. JONGEN, Quelle révision constitutionnelle, Bruxelles, Bruylant, 1985, p. 43.
P. de Stexhe relevait déjà en 1972 que les révision constitutionnelles de 1968-1971 n’avaient pas été menées à leur terme en cette matière (La révision de la Constitution belge 1968-1971, Namur-Bruxelles, Soc. ét. morales, sociales et juridiques-Larcier, 1972, p. 349-351). Le texte finalement adopté en 1994 se fondait sur des propositions déposées en 1988 (Rapport fait au nom de la Commission de la révision de la Constitution et des réformes des Institutions par M. ARTS et Mme NELIS, Doc. pari, Sénat, S.E. 1991-1992, no 100-2/4°, p. 4).

90 « On considère en effet qu’au stade de la déclaration, il n’y a aucune prise de position quant au fond, mais que, par contre, cela permet la discussion. On reprend donc un article dans la liste uniquement pour pouvoir en discuter plus tard, sans qu’il y ait là le moindre engagement de fond » (Exposé introductif du Premier Ministre, Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par Μ. NOTHOMB sur le projet de déclaration de révision de la Constitution, Doc. parl., Sénat, 1998-1999, no 1374/2, p. 4-5).

91 Cff supra, no 13-15.

92 Voir en ce sens notamment J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 56-57 et 114.

93 Sur ces chiffres, voir J. VELU, op. cit., p. 177-201 jusqu’à la déclaration de 1981 ; H. SIMONART, op. cit., p. 16-27 pour les déclarations de 1978 à 1991.

94 La déclaration des 10, 19 et 23 mai 1892 (Mon. b., 23-24 mai) contenait 13 points qui ont débouché sur 11 révisions (modification, insertion ou abrogation de dispositions constitutionnelles) ; celle du 22 octobre 1919 (Mon. b., 23 octobre) contenait 25 points qui ont débouché sur 16 révisions ; celle du 12 mars 1954 (Mon. b., 14 mars) et celle identique des 16, 24 et 29 avril 1958 (Mon. b., 30 avril) contenaient 22 points qui sont restés lettre morte.

95 La déclaration de révision des 6,8 et 16 avril 1965 (Mon. b., 17 avril) contenait 45 points ayant débouché sur deux révisions et la traduction de la Constitution en néerlandais ; celle des 28 et 29 février et 1er mars 1968 (Mon. b., 2 mars), pratiquement identique à celle de 1965, contenait 45 points ayant débouché sur 27 révisions ; celle des 9 et 14 novembre 1978 (Mon. b., 15 novembre) contenait 70 points ayant débouché sur 12 révisions ; celle du 5 octobre 1981 (Mon. b., 6 octobre), pratiquement identique à celle de 1978 pour la raison que le Gouvernement était démissionnaire, contenait 61 points ayant débouché sur 6 révisions ; celle des 31 octobre, 3 et 8 novembre 1987 (Mon. b., 9 novembre), contenait 78 points ayant débouché sur 19 révisions ; celle du 17 octobre 1991 (18 octobre) contenait 78 points ayant débouché sur 45 révisions, la coordination de la Constitution et sa traduction en allemand ; celle des 7 et 12 avril 1995 (Mon. b., 12 avril) contenait 46 points ayant débouché sur 11 révisions.

96 La déclaration des 29 et 30 avril et 4 mai 1999 (Mon. b., 5 mai), contient 22 points.

97 Cfr supra, no 27.

98 Voir à ce propos J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 114.

99 Ibidem, p. 56-57.

100 Rapport fait au nom de la Commission de la révision de la Constitution et des réformes institutionnelles, Doc. parl., Sénat, 1994-1995, no 1344/2, p. 2, cité par J.C. SCHOLSEM, op. cit., p. 102.

101 Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par M. NOTHOMB sur le projet de déclaration de révision de la Constitution, op. cit., p. 9.

102 Suite à la réforme de 1968-1971, R de Stexhe émettait le souhait prémonitoire que, « lorsque le Pouvoir législatif fera encore usage de son droit de déclaration de révision, il soit aussi précis que possible, sous peine de voir le Constituant suivant s’arroger tous les droits. L’article 131 devenu 195 risquerait vite de n’avoir plus la portée voulue par le Constituant » (op. cit., p. 35).

103 Cfr supra, no 28-29.

104 Cfr supra, no 23.

105 Voir en ce sens A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, op. cit., p. 272 ; J.-C. SCHOLSEM, Avis sur la proposition de révision de l’article 151, § 5, de la Constitution et de la disposition transitoire relative à son entrée en vigueur, in Annexe 1 au Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par M. LALLEMAND, Doc. parl., Sénat, 1998-1999, no 1-1121/3, p. 35.

106 Cfr X. DELGRANGE, op. cit., p. 1166 ; J. VELAERS, op. cit., p. 500503 ; et supra, no 28.

107 Voir notamment Ch.-E. LAGASSE et B. REMICHE, Une Constitution inachevée, La Renaissance du Livre, 1973, p. 141-143.

108 P. TAPIE, Les institutions régionales, in La réforme de l’Etat 150 ans après l’indépendance nationale, Bruxelles, Editions du Jeune Barreau, 1980, p. 229.

109 Sous la seule réserve que les régions ne peuvent connaître des matières communautaires.

110 P. de STEXHE, op. cit., p. 35. Dans le même sens, Walter VAN ASSCHE considérait : « Geplaatst voor de keuze de verklaring van de preconstituante na te leven ofwel te handelen in overeenstemming met de volkswil die op 31 maart 1968 tot uiting kwam, heeft de grondwetgever, als exponent van de volkswil, de realistische boven de streng juridische oplossing verkozen » (De Grondwetgever van 24 decembre 1970 en het dilemma Preconstituante-Volkswil, in T.B.P., 1970, p. 378).
Selon F. Delpérée, cette « solution, pour fondée qu’elle ait pu paraître sur le plan des opportunités politiques, conduit à nier la distribution — constitutionnellement voulue — de la procédure de révision en deux phases distinctes : juridiquement parlant, elle ne saurait être qu’inconstitutionnelle » (F. DELPEREE, Droit constitutionnel, op. cit., p. 99). Dans le même sens, A. MAST, De recente Grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, op. cit., col. 1480.

111 Sur l’inconstitutionnalité de l’introduction de l’article 107 quater dans la Constitution, voir notamment J. MASQUELIN, Etapes et procédure de la récente révision de la Constitution, op. cit., p. 108 ; A. MAST, De recente Grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, op. cit., col. 1482 ; W. VAN ASSCHE, op. cit., p. 368-372.

112 Voir à cet égard M. VERDUSSEN, Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal, Bruxelles, Bruylant, 1995, p. 404-434.

113 Cfr supra, no 36.

114 Huit partis étaient ainsi associés à cet accord, d’où sa dénomination dans le jargon politique d’« accord Octopus ». Voir à cet égard l’exposé introductif de MM. BOURGEOIS et BEAUFAYS, coauteurs de la proposition de révision de l’article 151 de la Constitution, in Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des institutions et de la justice par MM. P. DEWAEL et Th. GIET, Doc. parl.. 1997-1998, no 1675/4, p. 3.

115 Précisons que notre propos n’est nullement de contester, au fond, la légitimité ni même l’opportunité de ces réformes, mais simplement de relever que, du point de vue de la forme, la procédure suivie se concilie difficilement avec le prescrit de l’article 195 de la Constitution.

116 Mon. b., 24 novembre.

117 Rapport MOYERSON et PIERSON, Doc. parl., 1964-1965, no 993/6, p. 4-5, cité par J. VELU, op. cit., p. 173. Voir également A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, op. cit., p. 261, note 9 ; F. DELPEREE, Le processus de modification de la Constitution belge, op. cit., p. 72 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 53-55.

118 Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des institutions et de la justice par MM. P. DEWAEL et T. GIET, op. cit., p. 4.

119 Selon la note explicative de la proposition de révision à l’origine du nouvel article 151 de la Constitution, « le premier objectif est de réformer le système de nomination et de promotion tel que prévu à l’actuel article 151 de la Constitution et plus particulièrement les systèmes de présentation mixte, respectivement par les cours et les organes politiques, prévus au même article. Deuxièmement, on entend instaurer le principe du mandat pour l’exercice des fonctions de chef de corps et ce, afin de pouvoir prendre des mesures de gestion qualitative en vue d’un meilleur fonctionnement des juridictions. Troisièmement, on souhaite instaurer une sorte de contrôle externe, sans préjudice toutefois de l’indépendance du pouvoir judiciaire » (Doc. parl., Chambre, 1997-1998, no 1675/1, p. 1-2).

120 Le Premier Ministre lui-même semble en convenir : « si le Constituant n’était pas tenu par la déclaration de révision de la Constitution, il (me) semble qu’il aurait été souhaitable d’insérer le principe de base prévu au § 1er, et qui ne figurait pas encore dans la Constitution, dans un article distinct » (Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des institutions et de la justice par MM. P. DEWAEL et T. GIET, op. cit., p. 23. Voir également l’exposé introductif du Premier Ministre fait en Commission du Sénat, in Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par M. LALLEMAND, Doc. parl., Sénat, 1998-1999, no 1-1121/3, p. 3).

121 Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des institutions et de la justice par MM. P. DEWAEL et T. GIET, op. cit., p. 23 ; Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par M. LALLEMAND, op. cit., p. 3.

122 Saisi plus tard d’une proposition de loi qu’il était invité à examiner au regard d’une proposition de révision de l’article 151 de la Constitution déposée par les mêmes auteurs, le Conseil d’Etat a rendu un avis qui contenait l’observation préalable suivante : « Le présent avis part de l’hypothèse que la proposition de révision de l’article 151 de la Constitution, qui a été transmise au Conseil d’Etat par le Président de la Chambre des représentants en même temps que la proposition examinée et qui lui sert de fondement, sera adoptée avant que la proposition de loi ne soit discutée et adoptée » (Avis L. 28.079/2/v du 13 août 1998 sur une proposition de loi « modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats », Doc. pari, 1997-1998, no 1677/2, p. 2).
Sur l’incompétence du Conseil d’Etat relativement aux projet et propositions de modification de la Constitution, cfr infra, no 59.

123 Cet avis n’a pas été publié. Cet extrait est toutefois cité par le Premier Ministre DEHAENE (Note du Premier Ministre relative à la portée de la révision de l’article 151 de la Constitution et à la relation entre la préconstituante et la constituante. Rapport fait au nom des commissions réunies de la Justice et de la révision de la Constitution et de la réforme des Institutions par MM. Versnick et Giet, Doc. parl., Chambre, 1997-1998, no 1591/2, Annexe 13, p. 161).

124 J.-L. DEHAENE, op. cit., p. 171. Voir dans le même sens F. DELPEREE : « Avec le respect que je dois aux personnalités qui se sont exprimées et avec la réserve que je me dois d’observer à l’égard d’une institution à laquelle j’appartiens, je dois dire que je ne partage pas cette façon de voir. Dès l’instant où le pouvoir législatif a permis de revoir — sans restriction — l’article 151 de la Constitution, dès l’instant où il est envisagé une réforme du mode de nomination des juges, rien n’empêche le pouvoir constituant d’instaurer à cet effet les procédures qui lui paraissent les plus pertinentes. Rien ne l’empêche de créer une institution qui assume notamment cette fonction. Rien ne l’empêche non plus de confier à cette institution d’autres tâches » (L’organisation de l’Etat et l’indépendance de la justice, discours prononcé lors des Etats-Généraux de la Ma gistrature, in Journ. Proc., 1998, no 346, p. 10).

125 Cfr infra, no 45.

126 K. RIMANQUE, Kanttekeningen bij een herziene Grondwet, op. cit., col. 696-697, cité et traduit par J.-L. DEHAENE, op. cit., p. 170.

127 J.-L. DEHAENE, ibidem, p. 171.

128 La synthèse de cette doctrine a été faite par A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, op. cit., p. 259 et sp. 276. Adde depuis lors, notamment, H. SIMONART, op. cit., p. 29-32 ; M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 132-133 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 61-78.
Pour une conception plus large, mais non illimitée pour autant, de la compétence du pouvoir constituant dérivé, voy. l’opinion de J.-C. SCHOLSEM, Avis sur la proposition de révision de l’article 151, § 5, de la Constitution et de la disposition transitoire relative à son entrée en vigueur, op. cit., p. 35-36.

129 Intervenue le 11 mars 1997, Mon. b., 2 avril.

130 Proposition de M. ERDMAN et consorts de révision de l’article 41 de la Constitution, Doc. parl., Sénat, 1995-1996, no 185/1, p. 3. Voir également Rapport fait au nom de la Commission de la révision de la Constitution et de la réforme des institutions par M. DELATHOUWER, Doc. parl., Chambre, 1995-1996, no 572/4, p. 4-5 ; Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par M. CALUWE, Doc. parl., Sénat, 1995-1996, no 185/8, p. 2.

131 J.-L. DEHAENE, op. cit., p. 165.

132 Ibidem, p. 169.

133 J.C. SCHOLSEM, Avis sur la proposition de révision de l’article 151, §5, de la Constitution et de la disposition transitoire relative à son entrée en vigueur, op. cit., p. 37-38. Cet auteur se montre encore plus sévère à l’égard de la disposition transitoire de l’article 151 qui est « une reconnaissance expresse de la révision implicite de l’article 152 de la Constitution et aggrave encore l’inconstitutionnalité du projet de révision (...). La nomination à vie et l’inamovibilité d’une personne nommée, par exemple comme président d’un tribunal de première instance, sont en quelque sorte anéanties rétroactivement. A partir de la date d’entrée en vigueur de la nouvelle disposition constitutionnelle, cette personne sera censée être désignée comme président, pour le délai et les conditions déterminées par la loi, et ‘en même temps’, être nommée juge au tribunal de première instance (...). L’atteinte portée à l’article 152 paraît grave » (p. 39).

134 Note aux membres de la Commission des affaires institutionnelles du Sénat, in Annexe II au même rapport, p. 41. Voir dans le même sens la discussion en commission du Sénat, Rapport..., op. cit., p. 9 et 14-15. Voir également F. DELPEREE, Quelques propos sur la justice et la politique, in J.T., 1997, p. 72.

135 Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des institutions et de la justice par MM. P. DEWAEL et T. GIET, op. cit., p. 43.

136 Ibidem, p. 43-44.

137 C.A., arrêt no 76/92 du 18 novembre 1992, considérant B. 1, Journ. proc., 1992, no 228, p. 20-23, et obs. de Chr. PANIER, Le statut constitutionnel du ministère public : un élément nouveau ?

138 Voir en ce sens F. DELPEREE, Quelques propos sur la justice et la politique, op. cit., p. 71, qui justifiait le fait que les premiers projets de réforme ne visaient pas le ministère public, par la circonstance que l’article 153 n’était pas soumis à révision.

139 Le terme « déconstitutionnalisation » est emprunté à A. MAST, « De gedeeltelijke deconstitutionalisatie van de herzieningsprocedure vastgesteld door artikel 131 » (De Grondwetsherziening naar Belgisch recht, in De Grondwet Honderdvijftig jaar, Brussel, Bruylant, 1981, p. 139-140). Cette expression a été reprise par A. ALEN, op. cit., p. 78.

140 Toutes les lois à majorité spéciales ne contiennent toutefois pas des dispositions de nature constitutionnelle au sens matériel du terme. Dans certains cas, le constituant entend seulement s’assurer que la loi reçoit l’assentiment des francophones et des néerlandophones (F. DELPEREE, Droit constitutionnel, op. cit., p. 75 ; M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 323). Dans d’autres cas, cette majorité est exigée par les partis d’opposition qui se joignent à la majorité pour réviser la Constitution, mais qui veulent la garantie d’être également partie prenante aux lois d’exécution (P. de STEXHE, op. cit., p. 216). C’est ainsi que l’on pourrait expliquer que l’article 151, § 3, requiert une loi spéciale pour ajouter des compétences au Conseil supérieur de la justice.

141 Pour K. Rimanque, il s’agit de « constitutionele wetten » (Kanttekeningen bij een herziene Grondwet, op. cit., col. 718) et pour M. UYTTENDAELE, de « lois quasi constitutionnelles » (op. cit., p. 323). Pour une critique de cette qualification, cfr notamment J. DE MEYER, Hiërarchie en conflicten van normen na de grondwetsherziening, in R.W., 1971-1972, col. 1667.

142 L’exigence d’une majorité spéciale fut déjà prévue en 1921 pour adopter des lois relatives au droit de vote des femmes et aux conditions d’élection de sénateurs (voir J. VELU, op. cit., p. 693-694). Voy. aussi les art. 86 et 87 de la Constitution.

143 Cfr supra, no 37.

144 Cfr supra, no 27 et 35. Ainsi, André ALEN a estimé qu’il n’était pas nécessaire d’ouvrir l’article 162 à révision pour régionaliser la législation organique des provinces et des communes, mais qu’une modification de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles suffit (André Alen licht « stelling-Alen » toe, Vrije tribune, De Standaard, 29 avril 1999 ; Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par Μ. NOTHOMB, op. cit., p. 6).

145 Cfr en ce sens A. ALEN, Handboek..., op. cit., p. 78.

146 F. DELPEREE, Droit constitutionnel, Tome I, Les données constitutionnelles, op. cit., p. 75. Voir également A. MAST (De recente Grondwetsherziening en de door artikel 131 van de Grondwet opgelegde procedure, op. cit., col. 1476 ; De Grondwetsherziening naar Belgisch recht, op. cit., p. 139-140).

147 Avis L. 21.540/AG, donné par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat le 6 mai 1992 sur un projet de loi « portant approbation du Traité sur l’Union européenne, de 17 Protocoles et de l’Acte final avec 33 Déclarations, faits à Maastricht le 7 février 1992 », Doc. parl... Chambre, S.E. 1991-1992, no 482/1, p. 70-71. Cfr infra, no 50.

148 Pour plus de détails concernant ces deux exemples, voir Ch. HUBERLANT et Ph. MAYSTADT, Exemples de lois taxées d’inconstitutionnalité, in Actualité du contrôle juridictionnel des lois, Travaux des sixièmes journées d’études juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Larcier, 1973, p. 488-499 ; et H. DUMONT, Le pluralisme idéologique et l’autonomie culturelle en droit public belge, Bruxelles, Bruylant-Publications des F.U.S.L., 1996, vol. 1, no 282-285.

149 Dès 1953, à propos d’un projet de loi portant approbation du Traité instituant la Communauté européenne de défense (C.E.D.), le Conseil d’Etat rappelait que « la Constitution confère aux autorités qu’elle désigne des compétences déterminées. Dans la mesure où un traité international transfère à des autorités supranationales l’exercice de prérogatives essentielles reconnues aux diverses autorités nationales, ce traité est contraire à la norme constitutionnelle » (Doc. parl., Chambre, 1952-1953, no 163/1, p. 4).

150 P. WIGNY, Ann. parl., Chambre, 27 mai 1970, p. 5. cité par P. de STEXHE, op. cit., p. 232.

151 Ibidem.

152 J.O., L. 368 du 3 décembre 1994.

153 C.J.C.E., arrêt du 9 juillet 1998, Commission c/Royaume de Belgique, aff. C. 323/97, Journ. Proc., 1998, no 353, p. 24-25, et obs. R. VANDER ELST.

154 Mon. b., 15 décembre 1998. Il est à noter que l’article 8 ne permet que l’octroi du droit de vote et non de celui de l’éligibilité. Sur cette disposition, voy. B. LOUIS, La genèse des réformes de 1998-1999 relatives à la citoyenneté et à la nationalité, in A.P.T., à paraître.

155 Exposé du projet de déclaration de révision de la Constitution, Doc. parl., Chambre, 1998-1999, no 2150/1, p. 3.

156 Mise à part une réforme qui n’entre pas dans le cadre de cette étude, puisqu’il s’agit de prendre en compte le caractère fédéral de notre Etat en permettant aux entités fédérées d’intervenir dans la procédure de révision. Cfr A. ALEN et F. MEERSSCHAUT, op. cit., p. 281 ; J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. van HAEGENDOREN et J. VAN NIEUWENHOVE, Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, Brugge, Die Keure, 1996, p. 308-309 ; R. ERGEC, op. cit., p. 78 ; X. DELGRANGE, Fédéralisme et protection des minorités, in La Constitution fédérale du 5 mai 1993, Bruxelles, Bruylant, 1993, p. 78-79 ; F. DELPEREE et F. JONGEN, op. cit., p. 207 ; J.-C. SCHOLSEM, Brèves réflexions sur une éventuelle révision de l’article 195 de la Constitution, op. cit., p. 103 ; M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 133-134 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 101-103.

157 P. WIGNY Propos constitutionnels, op. cit., p. 48. Dans le même sens du maintien d’une procédure rigide, mais appliquée souplement, Chr. CARETTE, La problématique de la « rigidité » de la Constitution, in La Revue politique, 1992/2, p. 46-47 ; W. VAN ASSCHE, op. cit., p. 378.

158 F. DELPEREE et F. JONGEN, op. cit., p. 207. F. Delpérée réitérait cette opinion en 1993 (Le processus de modification de la Constitution belge, op. cit., p. 75).

159 J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 104-105.

160 Cfr supra, no 8.

161 F. DELPEREE et S. DEPRE, Le système constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Larcier, 1998, p. 264 ; J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 101 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 36.

162 Cfr supra, no 23.

163 O. ORBAN, op. cit., p. 724 ; Y. LEJEUNE et Ph. BROUWERS, La Cour d’arbitrage face au contrôle de la constitutionnalité des traités, obs. sous C.A., arrêt n°26/91 du 16 octobre 1991, in J.T., 1992, p. 675-676 ; Ph. BROUWERS et H. SIMONART, Le conflit entre la Constitution et le droit international conventionnel dans la jurisprudence de la Cour d’arbitrage, in C.D.E., 1995, p. 22 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 98-99. Adde la Note du Centre d’étude pour la réforme de l’Etat concernant la procédure de révision de la Constitution (1985), in A. ALEN et J. DUJARDIN, Casebook Belgisch Grondwettelijk Recht, Bruxelles, Story-Scientia, 1986, p. 696.

164 Exposé introductif du Premier Ministre, Rapport fait au nom de la Commission des affaires institutionnelles par Μ. NOTHOMB sur le projet de déclaration de révision de la Constitution, op. cit., p. 4-5. En 1985, Jean-Luc Dehaene, alors Ministre des Réformes institutionnelles, se prononçait déjà « en faveur d’une déclaration (de révision) la plus large possible..., à moins que l’on préfère un assouplissement draconien de la procédure de révision » (La Libre Belgique, 9 mai 1985, cité par F. DELPEREE, Une crise en trois temps, in J.T., 1986, p. 121).

165 Sur cette nécessité, cfr notamment A. ALEN et F. MEERSCHAUT, op. cit., p. 279 ; Chr. CARETTE, op. cit., p. 47 ; F. DELPEREE et S. DEPRE, op. cit., p. 264 ; R. ERGEC, op. cit., p. 78 ; O. ORBAN, op. cit., p. 720-723 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 97-98.

166 P. WIGNY, op. cit., p. 39.

167 Solution prônée, à tout le moins pour les révisions requises par la conclusion d’engagements internationaux, par F. DELPEREE et S. DEPRE. op. cit., p. 264, qui proposent d’imposer « un deuxième vote à l’issue des élections législatives suivantes ».

168 J.-C. SCHOLSEM, op. cit.. p. 103.
On ne pourrait pas non plus imaginer, concernant les modifications constitutionnelles nécessaires au respect d’engagements internationaux, que les nouvelles dispositions constitutionnelles entrent en vigueur dès le premier vote à peine de permettre l’introduction d’une contradiction entre la Constitution et les engagements internationaux que se serait entre-temps imposés la Belgique.

169 Solution proposée dans la Note du Centre d’étude pour la réforme de l’Etat concernant la procédure de révision de la Constitution (1985), op. cit.

170 J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 110-111. Cela se justifie davantage en cas de système monocaméral (cfr J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. van HAEGENDOREN et J. VAN NIEUWENHOVE, Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, op. cit., p. 305-309). Même s’il est arrivé que les deux Chambres débattent d’un texte et l’adoptent à quelques jours d’intervalle.

171 J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 113-118.

172 Y. Lejeune et Ph. Brouwers concèdent que l’allègement de la procédure « ne manquera pas d’avoir des répercussions sur la notion même de ‘loi spéciale’ » (op. cit., p. 676).

173 Ces solutions ont été envisagées et rejetées (cfr infra, note 181) par Y. LEJEUNE et Ph. BROUWERS, op. cit., p. 675-676 ; J. VELU, Contrôle de constitutionnalité et contrôle de compatibilité avec les traités, in J.T., 1992, p. 739 ; Ph. BROUWERS et H. SIMONART, op. cit., p. 22. Elles ont été ensuite défendues par F. DELPEREE et S. DEPRE, op. cit., p. 264 ; F. DELPEREE, Le contrôle constitutionnel des traités internationaux, in Rev. b. dr. const., Numéro spécial, Quelle déclaration de révision de la Constitution ?, 1999, p. 97-98.

174 R. ERGEC, op. cit., p. 78. Pour cet auteur, les dispositions importantes sont notamment « celles sur les droits et libertés et celles qui touchent aux problèmes communautaires ».

175 C.A., arrêt no 12/94 du 3 février 1994, Rec., p. 229, considérant B.4.

176 Ph. Brouwers, Y. Lejeune et H. Simonart avaient aperçu les risques d’une procédure de révision « à deux vitesses » (Y. LEJEUNE et Ph. BROUWERS, op. cit., p. 676 ; Ph. BROUWERS et H. SIMONART, op. cit., p. 22). Ils prônaient donc la simplification de cette procédure en toutes matières.

177 Cfr supra, no 17.

178 Cfr supra, no 23 et 53.

179 Le processus de modification de la Constitution belge, op. cit., p. 73.

180 J. BREL, La valse à mille temps, in Œuvre intégrale, Paris, Lafont. 1982, p. 165.

181 « Comment ne pas voir que nous sommes devenus une société d’impatients, exigeant tout, tout de suite ? », s’interroge J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 102.

182 En ce sens, A. ALEN et F. MEERSCHAUT, op. cit., p. 280.

183 Jusqu’à la révision de 1995, les deux Chambres étaient dissoutes. La dissolution de la première Chambre ne se justifiait cependant guère du point de vue de la consultation du corps électoral puisque, conformément à l’article 55, elle est constituée de sénateurs élus au second degré par les Etats provinciaux, organes qui dirigent les provinces en vertu de l’article 125. Or, ceux-ci ne sont pas visés par la dissolution consécutive au projet de modification de la Constitution. Cfr J.-L. de REEDE, Wijziging van de procedure van Grondwetsherziening en referendum, in T.B.P., 1996, p. 336-339.

184 Cfr supra, no 33-45.

185 Cfr supra, no 49-51. La cinquième licence, la déconstitutionnalisation, ne serait pas concernée par le changement de cadence. Mais, comme nous l’avons relevé, elle n’est pas inconstitutionnelle (cfr supra, no 4748).

186 C’est essentiellement parce qu’il entend prendre davantage en compte les exigences d’une société évoluant toujours plus rapidement que J. Van Nieuwenhove exprime son scepticisme à l’égard du système hollandais (op. cit., p. 101).

187 En ce sens, A. VERHASSELT-LUYKX, De rol van de preconstituante bij de Grondswetsherziening, in T.P.B., 1971, p. 238.

188 G. DOR, op. cit., p. 44.

189 A. ALEN et F. MEERSCHAUT, op. cit., p. 28 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 101.

190 Avis du 14 novembre 1979 rendu en chambres réunies sur un amendement à une proposition du Gouvernement « relative à la révision de certains articles de la Constitution », Doc. parl., Sénat, S.E. 1979, no 261/2, p. 279-281.

191 Cfr en ce sens l’avis précité. Adde F. DELPEREE, Le Conseil d’Etat a quarante ans, in A.P.T., 1987, p. 130.

192 « Ni l’article 1er de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage ni une quelconque autre disposition constitutionnelle ou législative ne confèrent à la Cour le pouvoir de vérifier si un article constitutionnel a été adopté dans le respect des conditions fixées à l’article 131 (195 nouveau) de la Constitution ou de statuer sur un recours en annulation d’un article constitutionnel » (C.A., arrêt no 16/94 du 9 février 1994, Rec., p. 256-256, considérant B.(procédure préliminaire rendue en application de l’article 71 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage)).

193 Cfr J.C. SCHOLSEM, op. cit., p. 104.

194 « Nous voudrions aussi qu’en Belgique — et cela permettrait plus facilement encore de supprimer la dissolution du début de la révision — que l’œuvre des Chambres chargées de la révision (...) fut soumise obligatoirement par voie de referendum au corps électoral » (O. ORBAN, op. cit., p. 728).

195 Déclaration de révision de la Constitution du 22 octobre 1919, Mon. b., 23 octobre.

196 J. MASQUELIN, La technique des révisions constitutionnelles en droit public belge, op. cit., p. 94 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 106.

197 Cfr notamment les proposition déposées par M. SAINT-REMY. Doc. parl., Chambre, 1953-1954, no 326/1, cité par Y. LEJEUNE et J. REGNIER, Belgique, in F. DELPEREE (sous la direction de), Référendums, Bruxelles,, Crisp, 1985, p. 19 ; F. PERIN, Doc. parl., Chambre, 1967-1968, no 563/1, cité par P. WIGNY, La troisième révision de la Constitution, op. cit., p. 50-51 et Y. LEJEUNE et J. REGNIER, op. cit., p. 18-19 ; P. DEWAEL, Doc. parl., Chambre, 19995-1996, no 276/1 et 1996-1997, no 1026/1 ; E. BOUTMANS, Doc. parl., Sénat, 1996-1997, no 1-593/1.

198 Pour le dictionnaire ROBERT, la tentation au sens négatif est « ce qui entraîne, porte à enfreindre une loi religieuse, morale ; action d’un tentateur ; force, impulsion qui pousse au péché, au mal, en éveillant le désir ».

199 Cfr notamment M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 135-136 ; J. VAN NIEUWENHOVE, op. cit., p. 103-110.

200 Voir les positions de différents constitutionnalistes synthétisées par F. DELPEREE, Conclusions générales, in F. DELPEREE (sous la direction de), La participation directe du citoyen à la vie politique et administrative, Travaux des XIIèmes Journées d’études juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 360-361. Adde J.-C. SCHOLSEM, op. cit., p. 104 ; M. UYTTENDAELE, op. cit., p. 137-139.

201 Pour une argumentation plus développée, l’on se permettra de renvoyer à H. DUMONT, Réflexions sur la légitimité du référendum constituant, op. cit. Pour une synthèse récente des différentes catégories de référendum constituant dans les États membres de l’Union européenne, voy. les contributions de A. AUER et C. GREWE, in A. AUER et J.-Fr. FLAUSS (sous la direction de), Le référendum européen, Bruxelles, Bruylant, 1997, p. 23-67. L’intervention directe du peuple est prévue pour la révision de la Constitution dans pas moins de neuf pays européens : la Suisse, la Suède, le Danemark, l’Irlande, la France, l’Italie, l’Autriche, l’Espagne et l’Allemagne dans l’hypothèse de l’article 146 (v. p. 60-61).

202 Cfr supra, no 37.

203 Cfr supra, no 41.

204 H. DUMONT, Etat, Nation et Constitution, op. cit., p. 107.

205 Sur le manque de lisibilité de la Constitution actuelle, malgré le travail de coordination de 1994 (cfr supra, no 25-26), voy. notamment F. DELPÉRÉE, Les dispositions en trompe-l’œil, in R.B.D.C., 1999/1, p. 107-108.

206 Alors sénateur, J. De Meyer a déposé une proposition de loi « priant le peuple de décider de l’existence et de l’organisation de l’Etat », Doc. parl., Sénat, 1979-1980, no 491/1. Il s’en expliquait dans A propos du référendum, in J.T., 1982, p. 218.

207 Cfr H. DUMONT, La réforme de 1993 et la question du référendum constituant, in A.P.T., 1994, p. 101-107 ; M. UYTTENDAELE, Le référendum constitutionnel en Belgique ou une réponse inadaptée à une question pertinente, in A.P.T., 1994, p. 109-114.
Juste avant les élections du 13 juin 1999, un appel a été lancé par lequel ses signataires « refusent toute réforme de l’Etat si elle n’est pas précédée d’un large débat public ou si elle n’est pas soumise à un référendum consultatif » (Appel des partisans de la conciliation au nouveau formateur, La Libre Belgique, 8 juin 1999).

208 Comme l’écrit G. Carcassonne, « le nombre élevé des révisions est d’abord un signe de santé (...), car nul ne jugerait utile de retoucher un édifice vermoulu. Les soins dont il fait l’objet témoignent d’un attachement réel, suffisant pour qu’on se donne la peine d’évoluer, ce qu’on négligerait de faire sans l’espoir d’une durée » (Surprises, surprises... Les révisions de la Constitution, in Rev. dr. publ., no 5/6, 1998, p. 1485).

209 Voy. dans ce sens la philosophie du changement juridique défendue dans le présent ouvrage par F. OST.

210 Au sens sociologique du terme.

211 G. BURDEAU, Traité de science politique, T. II, L’Etat, Paris, L.G.D.J., 1980, 3ème éd., p. 123.

212 Cfr H. DUMONT, Organisée en Etat, la communauté est capable de prendre des décisions, in La Revue générale, février 1999, p. 29-38.

213 Cfr supra, no 63.

214 R. MICHA et A. DE WAELHENS, Du caractère des Belges, in Les Temps Modernes, 1949, p. 413-442.

215 Communiqué de presse du Département fédéral de Justice et Police, 21 novembre 1996, http://205.244.37.181/bj/bve96/bve96f/press/comm.htm.

216 Même si l’on trouve dans les travaux préparatoires de la dernière Constituante des déclarations qui reconnaissent la valeur du temps de la réflexion. Ainsi, les députés Bourgeois et Beaufays ont présenté leur proposition de révision de l’article 151 de la Constitution en précisant que « la modification des équilibres fondamentaux de l’État doit être une démarche prudente, mûrement réfléchie et dûment concertée » (Rapport fait au nom des commissions réunies de révision de la Constitution et de la réforme des institutions et de la justice par MM. P. DEWAEL et Th. GIET, op. cit., p. 3.

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