1 « Nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi, et dans la forme qu’elle prescrit ».
2 « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi ».
3 C.A., 20 octobre 2004, no 158/2004, M.B., 28 octobre 2004.
4 « Le Roi fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution ».
5 C.A., 20 octobre 2004, op. cit. Pour une analyse détaillée du principe de légalité en matière pénale, cf., dans cet ouvrage, la contribution d’Yves Cartuyvels, « Légalité pénale, délégation au juge et habilitation de l’exécutif : le jeu pluriel des sources en droit pénal ».
6 Cf. notamment Chevallier (J.), L’État post-moderne, 3e éd., coll. « Droit et Société », L.G.D.J., Paris, 2008, p. 109-110.
7 Pour une analyse générale des circulaires, nous renvoyons, dans cet ouvrage, à la contribution de François Belleflamme et Marie Doutrepont, « Les circulaires en droit administratif général et en droit des étrangers : révision d’un classique des sources alternatives à l’aune de la théorie des sources du droit », dont les développements en droit administratif peuvent être, en grande partie, extrapolés à la matière pénale.
8 Cf. aussi l’article 138 du Code judiciaire : « Sous réserve des dispositions de l’article 141, le ministère public exerce l’action publique selon les modalités déterminées par la loi ».
9 Par le biais de la citation directe ou d’une convocation par procès-verbal (procédure dite accélérée).
10 « Lorsque le procureur du Roi estime que le fait ne paraît pas être de nature à devoir être puni d’un emprisonnement correctionnel principal de plus de deux ans ou d’une peine plus lourde, y compris la confiscation le cas échéant, et qu’il ne comporte pas d’atteinte grave à l’intégrité physique, il peut inviter l’auteur à verser une somme d’argent déterminée au Service public fédéral Finances ». La transaction pénale, introduite en Belgique par un arrêté royal du 10 janvier 1935, a été modifiée à plusieurs reprises dont, récemment, par la loi du 11 juillet 2011 modifiant les articles 216bis et 216ter du Code d’instruction criminelle et l’article 7 de la loi du 6 juin 2010 introduisant le Code pénal social (M.B., 1er août 2011), autorisant son application à des infractions plus graves et à tous les stades de la procédure pénale.
11 « Le procureur du Roi peut convoquer l’auteur d’une infraction et, pour autant que le fait ne paraisse pas être de nature à devoir être puni d’un emprisonnement correctionnel principal de plus de deux ans ou d’une peine plus lourde, l’inviter à indemniser ou réparer le dommage causé par l’infraction et à lui en fournir la preuve. Le cas échéant, le procureur du Roi convoque également la victime et organise une médiation sur l’indemnisation ainsi que sur ses modalités. Lorsque l’auteur de l’infraction invoque comme cause de l’infraction la circonstance d’une maladie ou d’une assuétude à l’alcool ou aux stupéfiants, le procureur du Roi peut l’inviter à suivre un traitement médical ou toute autre thérapie adéquate, et à en fournir périodiquement la preuve durant un délai qui ne peut excéder six mois. Il peut également inviter l’auteur de l’infraction à exécuter un travail d’intérêt général ou à suivre une formation déterminée d’une durée de 120 heures au plus dans le délai qu’il fixe. Ce délai est d’au moins un mois et de six mois au plus ». La médiation pénale a été introduite dans le Code d’instruction criminelle par la loi du 10 février 1994 organisant une procédure de médiation pénale (M.B., 27 avril 1994).
12 M.B., 2 avril 1998.
13 Cf. l’annexe 1 de la circulaire COL 12/98 du collège des procureurs généraux concernant la loi du 12 mars 1998 relative à l’amélioration de la procédure pénale au stade de l’information et de l’instruction. Cette circulaire ne semble pas avoir été publiée, est introuvable sur le site du SPF Justice, mais peut être consultée sur n’importe quel moteur de recherche. Nous reviendrons plus loin sur l’accessibilité des directives et circulaires.
14 Rapport fait au nom de la commission d’enquête parlementaire sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée, Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1989-1990, no 59/8, p. 375.
15 Ce tableau ne comprend pas les dossiers mis à disposition d’autres parquets et les dossiers joints à d’autres dossiers. Les pourcentages ont été arrondis à la décimale inférieure ou supérieure.
16 La filière « parquet » regroupe les dossiers traités sans l’intervention d’un juge et comprend le classement sans suite, la transaction et la médiation pénale.
17 La filière « jugement » regroupe les autres situations et comprend la mise à l’instruction, la citation directe et la procédure accélérée.
18 Le chiffre total des classements sans suite diffère du tableau 2 au tableau 3 dans la mesure où ils ne prennent pas en compte la même unité de mesure. En effet, le tableau 2 reprend l’orientation des dossiers clôturés entre 2007 et 2010 tandis que le tableau 3 reprend le nombre de dossiers traités entre 2007 et 2010.
19 Émerge ainsi une chaîne de dépendance où chaque acteur se repose sur les décisions de ses prédécesseurs : le ministère public dépend de la police et insuffle la décision du juge d’instruction et le juge a du mal à s’écarter des décisions prises en amont. Cf. Jung (H.), « Le ministère public », Archives de politique criminelle, no 15, 1993, p. 13, Cartuyvels (Y.) et Ost (Fr.), Crise du lien social et crise du temps juridique. Le droit est-il encore en mesure d’instituer la société ? L’exemple du droit pénal, Fondation Roi Baudouin, Bruxelles, 1998, p. 113.
20 Projet de loi organisant une médiation pénale, Doc. parl., Sénat, sess. ord. 1992-1993, no 652-1, p. 4 et no 652-2, p. 19 et s.
21 M.B., 22 août 1984.
22 Projet de loi relatif à l’extension du champ d’application de l’extinction de l’action publique, pour certaines infractions, moyennant le paiement d’une somme d’argent, Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1982-1983, no 698-1, p. 3.
23 Pour plus de précisions, cf. Guillain (Chr.), « Le parquet : entre dépendance institutionnelle et autonomie décisionnelle », in Réponses à l’insécurité. Des discours aux pratiques, Van Campenhout (L.), Cartuyvels (Y.), Digneffe (Fr.), Kaminski (D.), Mary (Ph.) et Réa (A.) dir., Labor, Bruxelles, 2000, p. 321-343.
24 Rapport fait au nom de la Commission d’enquête parlementaire sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée, op. cit., p. 346 et 377.
25 Rapport fait au nom de la Commission d’enquête parlementaire sur la manière dont l’enquête, dans ses volets policiers et judiciaires a été menée dans « l’affaire Dutroux-Nihoul et consorts », Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1996-1997, no 713/6, p. 133.
26 Rapport fait au nom de la Commission d’enquête parlementaire sur la manière dont la lutte contre le banditisme et le terrorisme est organisée, op. cit., p. 378.
27 Ibid., p. 375.
28 Communication gouvernementale lue devant le Parlement le 5 juin 1990 par le Premier ministre Martens, p. 9.
29 Arrêté ministériel du 9 janvier 1992 créant une Commission chargée de l’élaboration d’un rapport concernant la création d’un service de politique criminelle, M.B., 23 janvier 1992.
30 Commission chargée de l’élaboration d’un rapport concernant la création d’un service de politique criminelle, Rapport intermédiaire, ministère de la Justice, Bruxelles, 1992, p. 33, ci-après Rapport « De Wilde ». À noter que la Commission « De Wilde » était majoritairement composée de membres du ministère public.
31 Arrêté royal du 14 janvier 1994 créant un service de la politique criminelle, M.B., 3 mars 1994.
32 « Article 1er. Sans préjudice des dispositions de l’article 274 du Code d’instruction criminelle et de l’article 143 du Code judiciaire et sans préjudice des compétences attribuées aux Communautés et aux Régions, la politique criminelle est définie par le ministre de la Justice en concertation avec les procureurs généraux ».
33 Loi du 4 mars 1997 instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat national, M.B., 30 avril 1997.
34 M.B., 24 novembre 1998.
35 Cf. notamment Bauwens (N.), « Het beleid van het openbaar ministerie », R.W., 1994-1995, p. 585.
36 Conformément à l’article 1er de l’arrêté royal du 14 janvier 1994 créant un service de la politique criminelle.
37 Projet de loi instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat fédéral, Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1996-1997, no 867/6, p. 25, ci-après Projet de loi instituant…, Chambre
38 Cette possibilité a été prévue « pour éviter que l’absence de consensus au sein du collège n’ait pour conséquence que les directives arrêtées ne puissent plus faire l’objet d’une exécution coordonnée et cohérente », Projet de loi instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat fédéral, Doc. parl., Sénat, sess. ord. 1996-1997, no 447/4, p. 3-4, ci-après Projet de loi instituant…, Sénat.
39 Ibid., p. 4.
40 Cf. aussi Masset (A.) et Derenne-Jacobs (Ch.), « La loi du 4 mars 1997 instituant le collège des procureurs généraux : une tradition consacrée ou bouleversée ? », R.D.P.C., 1997, p. 857.
41 Dans le même sens, ibid., p. 858.
42 Projet de loi instituant…, Sénat, sess. ord. no 447/1, p. 24.
43 Ibid., p. 24.
44 Ibid., p. 2.
45 Ibid., p. 2.
46 Cf. sur ce point Hayoit de Termicourt (R.), « Propos sur le ministère public », R.D.P.C., 1936, p. 991 : « aucun texte ne lui reconnaît, formellement ou même implicitement, le droit d’interdire au procureur général l’exercice de l’action que la Nation lui a délégué ni celui de prendre la direction de cette action ».
47 Cf. l’avis du Conseil d’État, Projet de loi instituant…, Sénat, sess. ord. no 447/1, p. 22.
48 Projet de loi instituant…, Chambre, no 867/6, p. 8.
49 Projet de loi instituant…, Sénat, no 447/4, p. 66.
50 Ibid., p. 59.
51 Projet de loi instituant…, Chambre, no 867/6, p. 17-18.
52 Ibid., p. 17-18.
53 Projet de loi instituant…, Sénat, no 447/4, p. 66.
54 Projet de loi instituant…, Sénat, no 447/1, p. 22.
55 Projet de loi instituant…, Chambre, no 867/6, p. 11-12 et 15.
56 Projet de loi instituant…, Sénat, no 447/4, p. 15.
57 Ibid., p. 60.
58 Projet de loi instituant…, Chambre, no 867/6, p. 9.
59 Projet de loi instituant…, Sénat, no 447/4, p. 59, 73-74.
60 Actuel article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
61 Projet de loi instituant…, Sénat, no 447/4, p. 68-69.
62 Projet de loi instituant…, Chambre, no 867/6, p. 4 ; Projet de loi instituant…, Sénat, no 447/4, p. 41.
63 Projet de loi instituant…, Chambre, no 867/6, p. 20. Dans le même sens, cf. Verdussen (M.), « Statut constitutionnel du ministère public », in « Le ministère public ou les mystères de la grande pyramide », Juger, no spécial 11-12-13, 1997, p. 14-15 : « tout officier du ministère public qui, par opiniâtreté ou indolence, ne respecte pas les instructions ministérielles doit pouvoir être considéré comme manquant aux devoirs de sa charge et dès lors s’exposer à des sanctions disciplinaires ».
64 Cf. également Masset (A.) et Derenne-Jacobs (Ch.), op. cit., p. 857.
65 Verdussen (M.), « Statut constitutionnel du ministère public », op. cit., p. 14.
66 Un juge a ainsi reconnu l’erreur invincible, à défaut d’information claire, dans le chef d’une personne poursuivie pour détention de faibles quantités de cannabis, Corr. Namur, 31 octobre 2003, J.L.M.B., 2003, no 41, p. 1803 et Journ. proc., 2003, no 470, p. 25. Ce jugement a été réformé en appel, Liège (4e ch. corr.), 16 juin 2004, inédit.
67 Circulaire COL 9/2004 du collège des procureurs généraux près la cour d’appel, 22 avril 2004.
68 Circulaire commune de la ministre de la Justice et du collège des procureurs généraux contenant une politique criminelle uniforme en matière de retrait immédiat de permis de conduire, 31 mars 2006 (COL 9/2006).
69 Circulaire commune de la ministre de la Justice et du collège des procureurs généraux contenant une politique uniforme de constatation, de recherche et de poursuite en matière de conduite en état d’imprégnation alcoolique ou d’ivresse ou dans un état analogue résultant notamment de l’usage de drogues ou de médicaments et relative à la présence dans l’organisme de substances autres que l’alcool qui influencent la conduite, 31 mars 2006 (COL 8/2006).
70 Circulaire commune de la ministre de la Justice et du collège des procureurs généraux relative à la politique criminelle en matière de violence dans le couple, 1er mars 2006 (COL 4/2006).
71 Nous n’aurons pas égard à la directive générale du collège des procureurs généraux réunis sous la présidence du ministre de la Justice relative à la politique criminelle commune en matière de toxicomanie, adoptée le 26 mai 1993, soit avant la loi du 4 mars 1997 instituant le collège des procureurs généraux.
72 Cf. Guillain (Chr.), Les facteurs de criminalisation et les résistances à la décriminalisation de l’usage de drogues en Belgique. Du contrôle international aux préoccupations sécuritaires, thèse de doctorat en sciences juridiques, Facultés universitaires Saint-Louis, juin 2009 (en voie de publication).
73 Directive commune relative à la politique des poursuites commune en matière de détention et de vente au détail de drogues illicites, approuvée le 8 mai 1998 après concertation entre le ministre de la Justice et le collège des procureurs généraux. Cette directive n’a pas fait l’objet d’une publication au Moniteur belge, mais est consultable sur le site du SPF Justice sous la référence Circulaire COL 5/98 du collège des procureurs généraux près les cours d’appel. Nous nous référons à ce document pour la suite de nos propos.
74 Rapport fait au nom du groupe de travail chargé d’étudier la problématique de la drogue, Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1996-1997, no 49-1062/1.
75 Selon Jean-Pierre Verhoeven, magistrat anciennement chargé de la section « stupéfiants » au parquet de Bruxelles, « la circulaire a même plutôt entraîné un effet pervers, en ce sens que nous avons dû faire face à un afflux de procès-verbaux parce qu’une partie des consommateurs ont pensé que la consommation était dépénalisée », Le Soir, 19 janvier 2001.
76 Directive ministérielle relative à la politique des poursuites en matière de détention et de vente au détail de drogues illicites du 16 mai 2003, M.B., 2 juin 2003.
77 Loi du 3 mai 2003 modifiant la loi du 24 février 1921 concernant le trafic des substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes et antiseptiques, M.B., 2 juin 2003.
78 Arrêté royal du 16 mai 2003 modifiant l’arrêté royal du 31 décembre 1930 concernant le trafic des substances soporifiques et stupéfiantes, et l’arrêté royal du 22 janvier 1998 réglementant certaines substances psychotropes, en vue d’y insérer des dispositions relatives à la réduction des risques et à l’avis thérapeutique, et modifiant l’arrêté royal du 26 octobre 1993 fixant des mesures afin d’empêcher le détournement de certaines substances pour la fabrication illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, M.B., 2 juin 2003.
79 Article 16 de la loi du 3 mai 2003 :
« § 1er. Par dérogation à l’article 40 de la loi sur la fonction de police du 5 août 1992, en cas de constatation de détention, par un majeur, d’une quantité de cannabis à des fins d’usage personnel, il ne sera procédé qu’à un enregistrement policier.
§ 2. On entend par usage problématique : un usage qui s’accompagne d’un degré de dépendance qui ne permet plus à l’utilisateur de contrôler son usage, et qui s’exprime par des symptômes psychiques ou physiques.
§ 3. On entend par nuisances publiques : les nuisances publiques visées à l’article 135, § 2, 7 °, de la nouvelle loi communale. Conformément à l’article 3.5. g de la Convention de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, est considérée comme une nuisance publique, la détention de cannabis commise dans une institution pénitentiaire, dans un établissement scolaire ou dans les locaux d’un service social, ainsi que dans leur voisinage immédiat ou dans d’autres lieux fréquentés par des mineurs d’âge à des fins scolaires, sportives ou sociales ».
80 C.A., 20 octobre 2004, no 158/2004, M.B., 28 octobre 2004.
81 Complément à la directive ministérielle relative à la politique des poursuites en matière de détention et de vente de drogues illicites, 28 mai 2003, M.B., 2 juin 2003.
82 Avis du conseil des procureurs du Roi quant à la directive ministérielle concernant la politique de poursuites en matière de possession et du commerce de détail de stupéfiants illégaux du 16 mai 2003, 5 décembre 2000, p. 1 et 3.
83 Directive commune de la ministre de la Justice et du collège des procureurs généraux relative à la constatation, l’enregistrement et la poursuite des infractions en matière de détention de cannabis du 25 janvier 2005, M.B., 31 janvier 2005.
84 C.A., 20 octobre 2004, op. cit.
85 La Cour souligne qu’il est difficile de concevoir ce qu’il y a lieu d’entendre par « les locaux d’un service social » ou par « voisinage immédiat ». Quant à la référence aux « lieux fréquentés par des mineurs d’âge à des fins scolaires, sportives ou sociales », elle est formulée de manière tellement large « qu’il convient de dresser procès-verbal pour toute consommation de cannabis par un majeur, à un endroit qui est accessible aux mineurs » (B.8.5.).
86 Lettre de la ministre de la Justice, Laurette Onkelinx, au collège des procureurs généraux, 8 novembre 2004, inédit.
87 Service de la politique criminelle du ministère de la Justice, Évaluation de la directive du 8 mai 1998 relative à la politique des poursuites en matière de détention et de vente au détail de drogues illicites, 23 novembre 1999.
88 De Ruyver (Br.) et Casselman (J.), La politique belge en matière de drogue en l’an 2000 : le point de la situation, Universiteit Gent, Katholieke Universiteit Leuven, janvier 2000, p. 38.
89 Service de la politique criminelle du ministère de la Justice, Rapport 1996-1997, éd. M.B., p. 138.
90 Decorte (T.) et Kaminski (D.) dir., L’usage problématique de drogues (illégales). Recherche concernant l’opérationnalisation du concept dans un contexte légal, Federaal wetenschapsbeleid, Academia Press, Gand, 2005, 316 p. Cf. aussi Kaminski (D.) et Slingeneyer (Th.), « Malaise dans la pénalisation : le ministère public face aux usages de drogues », Déviance et Société, vol. 32, no 2, 2007, p. 107-127. Les auteurs relatent la déclaration d’un membre du ministère public selon lequel : « toutes les modifications légales qui nous font mousser n’ont aucun impact sur notre travail quotidien ».
91 Service de la politique criminelle du ministère de la Justice, Évaluation de la directive du 8 mai 1998 relative à la politique des poursuites en matière de détention et de vente au détail de drogues illicites, op. cit.
92 De Ruyver (Br.) et Casselman (J.), op. cit., p. 38.
93 Decorte (T.) et Kaminski (D.) dir., op. cit., p. 221 et 244.
94 Ibid., p. 277.
95 Hachez (I.), « Balises conceptuelles autour des notions de “sources du droit”, “force normative” et “soft law” », R.I.E.J., vol. 65, 2010, p. 6.
96 Ost (Fr.) et van de Kerchove (M.), De la pyramide au réseau ? Pour une théorie dialectique du droit, Publications des F.U.S.L., Bruxelles, 2002, p. 325 ; Hachez (I.), « Balises conceptuelles… », op. cit., p. 30.
97 Une directive de politique criminelle, en tant qu’instrument du pouvoir exécutif, ne peut, en elle-même, faire l’objet d’un recours en annulation devant la Cour constitutionnelle, mais peut, en revanche, être attaquée devant le Conseil d’État. Ainsi, saisie de questions préjudicielles portant notamment sur la compatibilité, avec le principe d’égalité, des politiques divergentes en matière de poursuites de la détention de cannabis, la Cour d’arbitrage constatera que « les éventuelles divergences trouvent leur source non dans l’article 2bis, § 1er [de la loi sur les drogues], mais dans la politique criminelle mise en œuvre en cette matière par le ministère public. À supposer de telles divergences établies, leur appréciation échappe à la compétence de la Cour » (cons. B.8.), arrêt no 114 du 18 novembre 1998.
98 Rapport « De Wilde », op. cit., p. 13 et 22. Dans le même sens, cf. Nouwynck (L.), « Politique criminelle et institutionnalisation du collège des procureurs généraux », R.D.P.C., 1999, p. 838.
99 Nous avons certes trouvé un « Rapport du collège des procureurs généraux soumis au Comité parlementaire chargé du suivi législatif », mais ce rapport relève uniquement les lois qui ont posé des difficultés d’application ou d’interprétation, sans faire aucune allusion à l’exécution de la politique criminelle, Doc. parl., Chambre-Sénat, sess. ord. 2011-2012, no 53-1414/5 et no 5-1453/1.
100 Rebut (D.), « Le principe de légalité des délits et des peines », Revue de droit pénitentiaire et de droit pénal, 2001, no 2, p. 258-259.
101 Cf. notamment, pour le contentieux des drogues, la circulaire COL 7/2007 du collège des procureurs généraux relative à la politique des poursuites à l’égard des touristes de la drogue et la circulaire COL 1/2009 du collège des procureurs généraux relative à la politique des poursuites en matière d’infraction à la législation sur les drogues qui sont commises à l’entrée des et au sein des établissements pénitentiaires. Nous n’avons pas été en mesure de nous procurer ces deux circulaires en raison de leur caractère confidentiel décrété par les autorités judiciaires, ce qui nous permet de souligner le caractère peu transparent et accessible de ces instruments.
102 De même, au vu des statistiques de poursuites, il semble que le ministère public, en poursuivant moins les dossiers de drogues à partir de 1997, ait anticipé l’entrée en vigueur de la directive de 1998 ou que celle-ci soit venue entériner ces pratiques. Cf. Guillain (Chr.) et Scohier (C.), « La gestion pénale d’une cohorte de dossiers stupéfiants (1993-1997) : les résultats disparates d’une justice dite alternative », in Réponses à l’insécurité. Des discours aux pratiques, op. cit., p. 277.
103 Thibierge (C.) et al., La force normative. Naissance d’un concept, Bruxelles-Paris, Bruylant-L.G.D.J., 2009, p. 42 et 819 ; Hachez (I.), « Balises conceptuelles… », op. cit., p. 20.
104 Gérard (Ph.), « L’idée de règle de reconnaissance : valeurs, limites et incertitudes », R.I.E.J., vol. 65, 2010, p. 65.
105 Ibid., p. 67.
106 Cour eur. D.H., 12 février 2008, Kafkaris c. Chypre, req. no 21906/04.
107 Cour eur. D.H., 22 mars 2001, Streletz, Kessler et Krenz c. Allemagne, req. nos 34044/96, 35532/97 et 44801/98.