2 Nous prenons pour le moment le mot « norme » dans le sens le plus général, c’est-à-dire toute proposition qui autorise, qui interdit ou qui impose une conduite donnée. Nous examinerons plus bas si, dans le cas du règlement, cette norme doit nécessairement être obligatoire et contraignante, conformément à une conception classique, ou s’il convient d’appréhender tout ce qui remplit une « fonction normative », avec plus ou moins de force, conformément à la conception plus large retenue dans le cadre de l’ouvrage sur la force normative (Hachez (I.), « Balises conceptuelles autour des notions de “source du droit”, “force normative” et “soft law” », R.I.E.J., vol. 65, 2010, n^os 18 et 19).

3 « Réglementer, comme le dit assez le mot, est l’action de régler » (Pand. b., v° « Règlement, réglementation », Larcier, Bruxelles, 1906, p. 638). Boucher d’Argis définit le règlement dans l’Encyclopédie de Diderot et d’Alembert (portail.atilf.fr/encyclopedie, v° « Règlement ») comme « tout ce qui est ordonné pour maintenir l’ordre & la règle ; tels sont les ordonnances, édits & déclarations, & les arrêts rendus en forme de règlement ; tels sont aussi les statuts particuliers des corps & communautés laïques ou ecclésiastiques ».

4 La Constitution belge de 1831 utilisait six fois le terme de « règlement ». Les articles 38 et 46 (devenus articles 53 et 60) faisaient référence aux règlements des chambres. L’article 67 (article 108) attribuait au Roi la compétence de faire les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois, sans pouvoir ni suspendre les lois elles-mêmes, ni dispenser de leur exécution. L’article 107 (article 159) prescrivait que les cours et tribunaux n’appliqueraient les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu’autant qu’ils seraient conformes aux lois. L’article 129 (article 190) prescrivait qu’aucune loi, aucun arrêté ou règlement d’administration générale, provinciale ou communale, ne serait obligatoire qu’après avoir été publié dans la forme déterminée par la loi. Enfin, l’article 138 (article 188) prévoyait qu’à compter du jour où la Constitution serait exécutoire, toutes les lois, tous les décrets, arrêtés, règlements et autres actes qui y seraient contraires, seraient abrogés. Quelques références supplémentaires ont été faites depuis 1831, en fonction des évolutions institutionnelles qu’a connues la Belgique, à propos des compétences des Communautés et Régions ou encore à propos des agglomérations et des fédérations de communes (les articles 129, 138, 139, 140 et 165).

5 Suivant les Pandectes, il y a deux types de règlements : les règlements de police, qui ont pour objet le maintien de l’ordre, de la tranquillité, de la sûreté et de la salubrité publiques, et qui sont assortis de sanctions répressives, et les règlements administratifs, qui sont, dans une acception générale, les dispositions prises par l’autorité compétente pour déterminer et prescrire ce qui doit être fait (Pand. b., v° « Règlement, réglementation », Larcier, Bruxelles, 1906, p. 638 et 639).

6 Le mot n’apparaît pas dans les constitutions révolutionnaires, mais bien dans la Constitution de l’An XII et surtout dans les chartes de 1814 et 1830. Cf. en particulier l’article 13 de la charte de 1830 : le Roi « fait les règlements et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois, sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes ni dispenser de leur exécution ». Cf. également Gérard Cornu (Vocabulaire juridique, v° « Règlement », 7^e éd., PUF, Paris, 2005) : « Texte de portée générale émanant de l’autorité exécutive par opposition à la loi ».

7 Comme le rappelle Paul Lewalle, « les appellations de règlements, d’arrêtés ou de circulaires ne sont pas “contrôlées”, en ce sens que leur usage n’a été réglé ni par le constituant ni par le législateur » (Lewalle (P.) et Donnay (L.), Contentieux administratif, 3^e éd., Larcier, Bruxelles, 2008, p. 1024, n^o 573).

8 De nombreux organismes de nature privée adoptent des règlements. Ces règlements ne sont pas sans conséquences du point de vue du droit. Ils pourront faire l’objet d’un contrôle, soit au regard de la législation qui régit l’activité de l’organisme, par exemple dans le cadre d’un agrément (une maison de repos), soit au regard d’une législation d’ordre général (on pourra contrôler le règlement d’ordre intérieur d’une activité industrielle ou d’un champ de courses à l’occasion de la délivrance d’un permis d’environnement). Davantage, ces règlements pourront être appliqués par les juridictions en cas de contestation sur le fonctionnement interne de l’organisme.

9 Conformément à la Constitution, les Chambres adoptent un règlement pour organiser leurs travaux, mais le pouvoir législatif en tant que tel peut également adopter des lois « portant règlement » (par exemple, la loi du 14 janvier 1975 portant le règlement de discipline des forces armées (M.B., 1^er février 1975) ou la loi du 11 janvier 1999 portant règlement de l’exploitation des centres de bronzage (M.B., 20 février 1999)).

10 C.E., 23 février 1999, Meissters-Braham, n^o 78.921, p. 12 à 16.

11 Par définition, notre sujet nous impose donc de nous limiter aux normes à portée générale et abstraite, en nous écartant par conséquent des auteurs de l’ouvrage sur la force normative, qui étudient la norme dans son sens générique recouvrant aussi bien les règles de droit générales qu’individuelles (Hachez (I.), « Balises conceptuelles… », op. cit., n^o 17).

12 Un règlement d’une autorité locale, un règlement d’ordre intérieur, le code de déontologie d’un ordre professionnel réglementé (cf. l’article 15, § 1^er, 2^e al. de l’arrêté royal n^o 79 du 10 novembre 1967 relatif à l’Ordre des médecins) ou encore un contrat de gestion (C.E., 13 octobre 2008, R.T.B.F., n^o 187.032, p. 10)…

13 C.E., 18 mai 2005, Nagiel et Vermuyten, n^o 144.528, p. 7 : « Considérant, quant à la première branche prise de la violation des articles 3 et 84 des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, que pour déterminer le caractère réglementaire ou non de l’arrêté attaqué au sens de ces dispositions, il y a lieu de s’attacher à la portée de l’intervention du Roi dans le processus d’élaboration de la norme, et non aux effets produits par l’acte soumis à son approbation ; que l’application de ce critère a conduit le Conseil d’État à refuser la qualification d’actes réglementaires aux arrêtés par lesquels le pouvoir exécutif approuve ou improuve des actes qui eux-mêmes peuvent présenter un caractère réglementaire mais qui émanent d’un autre auteur, comme, par exemple, des règlements provinciaux ou communaux ou des règlements d’autorités ordinales ; […] ; que l’arrêté portant approbation ou improbation d’un tel acte sans rien en retrancher ni y ajouter est dépourvu lui-même de tout caractère réglementaire et mérite d’être qualifié d’acte de haute tutelle administrative ». Cf. également Goffaux (P.), Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruylant, Bruxelles, 2006, v° « Règlement », p. 234.

14 Durviaux (A.-L.), Droit administratif, t. I. L’action publique, Larcier, Bruxelles, 2011, p. 37.

15 Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », R.B.D.C., n^os 3-4, 2000, p. 411. Pour répondre aux interrogations d’Isabelle Hachez à propos de la place du droit consultatif (« Balises conceptuelles… », op. cit., n^o 38), ce droit relève donc bien, au moins pour une part, de l’univers normatif et, au sein de celui-ci, du hard law.

16 Belleflamme (Fr.) et Doutrepont (M.), « Les circulaires en droit administratif général et en droit des étrangers : révision d’un “classique” des sources alternatives à l’aune de la théorie des sources du droit », cet ouvrage, p. 458, n^os 16 et s.

17 Rasson-Roland (A.), « Le pouvoir réglementaire des ordres professionnels en matière d’art de guérir », in Présence du droit public et des droits de l’homme. Mélanges offerts à Jacques Velu, t. III, Bruylant, Bruxelles, 1992, p. 1865.

18 C.E., 7 février 2008, S.A. LCEBE et S.A. IMMO JASPE, n^o 179.386, p. 9.

19 Cambier (C.), Droit administratif, Larcier, Bruxelles, 1968, p. 239 ; Goffaux (P.), Dictionnaire élémentaire de droit administratif, v° « Règlement », op. cit., p. 234 ; C.E., 16 décembre 2010, Dutron et al., n^o 209.810, p. 8 ; C.E., 25 septembre 2002, Somja e.a., n^o 110.675.

20 Auvret (P.), « La notion de droit acquis en droit administratif français », R.D.P., 1985, p. 53.

21 Cf., dans le présent ouvrage collectif, la contribution de Bruno Lombaert (« L’acte administratif, source du droit ? »).

22 Bouvier (Ph.), Éléments de droit administratif, Larcier, Bruxelles, 2002, n^os 93 et s.

23 C.E., 28 septembre 2001, Kerzmann, n^o 99.275, p. 6 ; C.E., 18 mai 2004, Morad, n^o 131.567, p. 4 ; C.E., 17 décembre 2004, Kerzmann, n^o 138.592, p. 4.

24 On pense à un célèbre arrêt (C.E., 9 décembre 1949, S.A. Brasserie Wielemans Ceuppens, n^o 181) : « Considérant qu’en l’espèce, la taxe a été établie à charge des brasseries se trouvant sur le territoire de la commune sans exemption ni privilège ; que le fait que cet impôt de répartition est supporté par un seul contribuable ne modifie en rien son caractère et n’a pas pour effet de le rendre illégal ». Cf. également C.E., 13 mars 2002, Rousseau, n^o 104.634 : « la généralité signifie que l’acte est susceptible de régir un nombre indéterminé de situations quand bien même, en pratique, il ne serait appelé à être appliqué que dans un nombre restreint de cas, voire dans un seul », ou encore C.E., 20 novembre 2007, S.A. MOBISTAR, n^o 176.930 et C.E., 4 mars 2008, S.A. MOBISTAR, n^o 180.385.

25 C.E., 10 septembre 1999, Ville de Bruxelles, n^o 82.213 ; C.E., 26 octobre 2010, A.S.B.L. GOCA e.a., n^o 208.462, A.P.T., 2011, n^o 2, p. 126, avec commentaire Goffaux (P.), « La délégation de pouvoir : condition et forme de son exercice ».

26 « Le degré de généralité d’un acte administratif peut varier entre ces deux extrêmes que sont les règles de droit applicables à l’ensemble de la population et l’acte qui n’a d’effet qu’à l’égard d’une personne » (Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, Bruylant, Bruxelles, 1987, p. 21).

27 C.E., 24 décembre 2004, Loseke, n^o 138.877 ; C.E., 17 décembre 2004, Kerzmann, n^o 138.592).

28 C.E., 20 septembre 2000, Fisse, n^o 89.730, p. 2 ; C.E., 15 décembre 1997, Vanaenroyde, n^o 70.201, p. 5.

29 C.E., 28 janvier 1998, Fédération des mutualités socialistes du Luxembourg, n^o 71.268 (réglementaire).

30 Le permis de lotir présente un caractère mixte (Haumont (F.), L’urbanisme. Région wallonne, Larcier, Bruxelles, 1996, p. 586). Il présente un caractère individuel dans le chef du lotisseur, en ce qu’il lève l’interdiction de lotir pour celui-ci et échappe aux règles opposées du plan de secteur fixées ultérieurement. Mais il présente également un caractère réglementaire, comme instrument d’aménagement du territoire, délivré en vue de la bâtisse et qui détermine les conditions auxquelles la bâtisse est subordonnée.

31 Le caractère réglementaire d’un acte au regard de la loi du 29 juillet 1991 n’implique pas son caractère réglementaire au sens de l’article 3 des lois coordonnées sur le Conseil d’État. Comme l’indique Paul Lewalle : « On devrait s’attendre à ce qu’une fois l’acte rangé dans l’une ou l’autre des deux catégories – règlement ou acte individuel –, il soit, à tous égards, traité comme tel. M. Leroy a montré qu’il n’en allait pas toujours ainsi : on a vu les mêmes actes considérés comme non réglementaires au regard de la compétence d’avis de la Section de législation du Conseil d’État, et comme réglementaires par la Section d’administration (quant à l’invocation de leur illégalité par voie d’exception ou de moyen incident). Ainsi en est-il des arrêtés royaux qui fixent les “cadres administratifs” ou de ceux qui déterminent les barèmes de rémunération. Cette distinction révèle l’existence d’actes qui ne présentent que partiellement un caractère réglementaire » (« L’obligation de motiver : pour quels actes ? », in La motivation formelle des actes administratifs – Loi du 29 juillet 1991 (Actes de la journée d’étude du 8 mai 1992), Faculté de droit de Namur, La Charte, Bruges, p. 107). Cf. également le cas de la création d’une étude de notaire (C.E., 21 décembre 2010, Jentges et Houet, n^o 209.965).

32 Aux termes de l’article 138ter-8, § 2 de la loi du 25 juin 1992 sur le contrat d’assurance terrestre (inséré par la loi du 21 janvier 2010 modifiant la loi du 25 juin 1992, M.B., 3 février 2010), l’assureur qui refuse le candidat preneur d’assurance ou qui propose une prime ou une franchise qui excède celle applicable en vertu des conditions proposées par le Bureau du suivi de la tarification communique d’initiative au candidat preneur d’assurance les conditions d’accès et les tarifs proposés par le Bureau et l’informe qu’il peut s’adresser à un autre assureur. Puisque l’assureur doit uniquement informer le candidat preneur d’assurance de ces conditions et du fait qu’il peut s’adresser à un autre assureur, il n’est pas lié par les « conditions d’accès » du Bureau du suivi de la tarification, et le Bureau n’exerce donc aucun pouvoir réglementaire lorsqu’il fixe ces conditions et primes (C.C., 10 novembre 2011, n^o 166/2011, cons. B.25.3 et B.57.1).

33 Cf. sur cette distinction Pâques (M.), « La nature juridique des schémas directeurs et des schémas de structure », Amén., 1994, n^o 1, p. 9 et s. ; C.E., 13 janvier 2000, n^o 84.676.

34 C.E., 16 décembre 2010, Dutron et al., n^o 209.810, p. 9. Cf. l’avis du Conseil d’État sur un projet d’ordonnance « modifiant l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme » (Doc., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord. 1997-1998, n^o A-263/1, p. 18) : « Une directive formule une ligne de conduite générale destinée à guider et à inspirer l’autorité administrative. À la différence d’une disposition réglementaire, elle ne lie pas inconditionnellement l’autorité qui doit, dans l’examen de chaque cas particulier, se demander s’il y a lieu d’appliquer la directive. Celle-ci implique donc, par sa nature même, la possibilité d’y déroger, étant entendu qu’une dérogation n’est admissible que moyennant des motifs adéquats ».

35 C.E., 9 octobre 1996, Goedert, n^o 62.449, p. 4.

36 Ergec (R.), « Le principe de légalité à l’épreuve des principes de bonne administration », note sous Cass. (3^e ch.), 4 septembre 1995, R.C.J.B., 1998, n^o 1, p. 16 ; C.E., 22 novembre 2007, S.A. Telenet Bidco N. V., n^o 177.029, p. 26. Ainsi, l’article 23 de l’ordonnance bruxelloise du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme prescrivait avant sa modification par une ordonnance du 16 juillet 1998, à propos du plan régional de développement, que « Le plan a force obligatoire et valeur réglementaire dans ses dispositions relatives à l’affectation du sol, mentionnées dans le plan comme ayant cette force et cette valeur. Le plan est indicatif dans ses autres dispositions. L’octroi d’aides par l’Exécutif à des personnes physiques ou morales, privées ou publiques ne peut s’effectuer que dans le respect des dispositions du plan, même indicatives ». Le Conseil d’État a jugé que cette ordonnance attribuait aux dispositions qualifiées d’indicatives « une force obligatoire à l’égard des décisions d’octroi d’aide » ; nonobstant leur dénomination, les dispositions du plan en cause devaient donc être tenues pour « des règlements qui sont susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État dans la mesure où leur contenu est normatif » (C.E., 6 mai 1998, A.S.B.L. « Association des comités de quartier ucclois », n^o 73.500).

37 C.E., 30 juin 1995, Union professionnelle « Association belge des médecins-conseils d’assurances », n^o 54.133, p. 4 ; C.E., 16 août 1995, Reisinger et Picard, n^o 54.802, p. 6 et C.E., 21 juin 1996, Reisinger et Picard, n^o 60.361, p. 6.

38 C.E., 9 octobre 1996, Goedert, n^o 62.449, p. 4.

39 C.E., 16 août 1995, Reisinger et Picard, n^o 54.802, p. 6 et C.E., 21 juin 1996, Reisinger et Picard, n^o 60.361, p. 6.

40 Cf. à cet égard, dans le cadre du présent ouvrage, la contribution de Xavier Delgrange et Luc Detroux (« La soft law intralégislative : les lois dépourvues de contenu normatif ou mollis lex sed lex ? »).

41 Lewalle (P.) et Donnay (L.), Contentieux administratif, op. cit., p. 753, n^o 454. À propos du statut syndical, le Conseil d’État a distingué les mesures d’ordre intérieur qui relèvent de l’activité fonctionnelle, c’est-à-dire de « l’activité déployée par le département afin de réaliser l’objectif en vue duquel il a été créé » de celles qui relèvent de l’activité institutionnelle, définie comme « celle que le département doit déployer afin de pouvoir, en tant que département, exister et agir » (une note de service qui se borne à préciser l’organigramme et les missions du personnel, le cas du remplacement du chef de service, le traitement des dossiers et l’usage des photocopieuses et de l’appareillage de traitement de texte…) (art. 2, § 1^er, 2 ° de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités (M.B., 24 décembre 1974) ; Peremans (E.), « Les relations sociales », in, Précis de fonction publique, Sarot (J.) et al. dir., Bruylant, Bruxelles, 1994, p. 620, note 77 ; C.E., 7 avril 1992, Mousset, n^o 39.176, R.A.C.E., 1992).

42 Par exemple, l’arrêté royal du 6 mai 1971 fixant les types de règlements communaux relatifs à l’organisation des services communaux d’incendie énonce à son article 1^er que « Tout règlement communal relatif à l’organisation d’un service communal d’incendie doit être établi conformément à l’un des règlements types fixés aux annexes 1, 2, et 3 du présent arrêté ».

43 Andersen (R.), Nihoul (P.), Joassart (M.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2001 », R.B.D.C., n^o 2, 2003, p. 192.

44 Jugé, à propos d’un règlement d’ordre intérieur qui se présentait comme un résumé de règles contenues pour partie dans un arrêté royal et pour partie dans diverses circulaires, que « seules peuvent être retenues comme ayant force obligatoire celles qui sont formulées par un acte réglementaire, soit, en l’espèce, l’arrêté royal […] » (C.E., 29 mars 1995, Decamps, n^o 52.591, p. 4).

45 Goffaux (P.), « La délégation de pouvoir : conditions et formes de son exercice », op. cit., p. 143 et 144, commentaire sous C.E., 26 octobre 2010, A.S.B.L. GOCA, n^o 208.462. Ne présentent pas de caractère réglementaire des délégations de pouvoir, qualifiées d’actes d’administration interne (C.E., 10 octobre 2006, A.S.B.L. SYPOL.be, n^o 163.336, p. 3), ou encore des mesures d’organisation et de fonctionnement d’un service (C.E., 25 septembre 1998, Ruol, n^o 75.917). Cf. également Goffaux (P.), Dictionnaire élémentaire…, v° « Règlement », op. cit., p. 234 et s., spéc. note 72.

46 Jugé, à propos d’une procédure de sélection d’un concierge (C.E., 16 octobre 2006, Claudic, n^o 163.641, p. 67) : « Considérant que, pour donner la préférence à Olivier Mertens au détriment de la requérante pourtant classée première, la partie adverse se fonde sur l’instruction du 10 août 1976 fixant le règlement d’ordre intérieur des concierges ; que cette instruction est un arrêté ministériel qui ne se limite pas à établir des règles d’ordre intérieur, mais qui a un caractère réglementaire dans la mesure où il fixe notamment des règles générales quant au recrutement des concierges ; qu’en raison de ce caractère réglementaire, il eût dû, à première vue, être soumis en projet à l’avis de la section de législation du Conseil d’État […] ».

47 « L’enseignement communautaire » est le pouvoir organisateur, en Communauté flamande, de l’enseignement de la Communauté, conformément à l’article 24, § 2 de la Constitution (Décret spécial du 14 juillet 1998 relatif à l’enseignement communautaire, M.B., 30 septembre 1998). La Communauté a créé un organisme public doté de la personnalité civile, dénommé « l’enseignement communautaire » et structuré en trois niveaux (les écoles, les groupes d’écoles et le Conseil de l’enseignement communautaire).

48 « Dans tout établissement de l’Enseignement communautaire de la Communauté flamande, il n’est désormais plus autorisé aux élèves, étudiants et membres du personnel de porter des signes convictionnels. L’interdiction s’applique à tous les signes convictionnels visibles. L’interdiction s’applique durant toutes les activités scolaires, tant à l’intérieur de l’établissement qu’à l’extérieur. Une exception est accordée aux enseignants dispensant des cours philosophiques. Ces enseignants peuvent afficher des signes convictionnels durant les cours philosophiques. Durant ceux-ci, les élèves présents peuvent également porter des signes convictionnels. Le Conseil se donne le temps de parvenir à une mise en œuvre de l’interdiction du port de symboles convictionnels dans le cadre d’un dialogue d’ouverture. Les écoles, établissements et centres où le port de signes convictionnels est autorisé pour l’heure, ont jusqu’au 31 août 2010 pour se conformer à ce qui précède ».

49 Dans la structure de l’enseignement communautaire, il est prévu à l’article 11 du décret que les règlements d’ordre intérieur sont adoptés au niveau des écoles. Tant la section de législation que les parlementaires avaient insisté sur ce point au cours des travaux préparatoires, en s’appuyant sur le principe de légalité énoncé à l’article 24, § 5 de la Constitution, qui réserve à la loi les aspects essentiels de la matière de l’enseignement (Doc., Parl. fl., sess. ord. 1997-1998, n^o 1095/3, p. 8-9 ; Doc., Parl. fl., sess. ord. 1988-1989, n^o 161/1, p. 7-9).

50 C.E., 18 mars 2010, XXX, n^o 202.039.

51 C.C., 15 mars 2011, n^o 40/2011. La dérogation aux règles normales de compétence, justifiée par le caractère d’ordre intérieur de la règle, paraît en l’espèce d’autant plus violente qu’étaient en cause des compétences réservées au législateur par la Constitution (Delgrange (X.), « Mixité sociale, mixité religieuse : le droit de l’enseignement face à la diversité », in Le droit et la diversité culturelle, Ringelheim (J.) éd., Bruylant, Bruxelles, 2011, p. 503-569 ; El Berhoumi (M.), « Les juridictions suprêmes contre le voile : commentaire de deux arrêts engagés », in Le droit et la diversité culturelle, op. cit., p. 569-623). Cf. par ailleurs, dans le présent ouvrage et au sujet de l’arrêt précité : Delgrange (X.) et Detroux (L.), op. cit., p. 161.

52 Lewalle (P.) et Donnay (L.), Contentieux administratif, op. cit., p. 1023, n^o 572.

53 Kovalovszky (I.), « À propos du pouvoir réglementaire », A.P.T., 1996, n^o 4, p. 300 et s., avis prononcé à l’audience publique du 8 novembre 1996, sous C.E., 22 novembre 1996, FESOCOLAB et al., n^o 63.275.

54 C.E., 12 mars 2009, Martens et Clauwaert, n^o 191.341.

55 C.E., 21 décembre 2010, XXXX, n^o 210.000, p. 36 ; C.E., 22 février 2010, Fouarge, n^o 201.140, p. 12 ; C.E., 24 mai 2001, Zaidi, n^o 95.807, p. 6.

56 C.E., 1^er juillet 2008, Van Spaendonck, n^o 185.062.

57 C.E., 2 octobre 2009, Kheir, n^o 196.625 ; C.E., 16 septembre 2010, Rakik, n^o 207.391.

58 Ainsi, l’article 91 de la Nouvelle loi communale prescrit : « Le Conseil communal adopte un règlement d’ordre intérieur. Outre les dispositions que la présente loi prescrit d’y consigner, ce règlement peut comprendre des mesures complémentaires relatives au fonctionnement du conseil ». On peut admettre que le règlement d’ordre intérieur limite l’exercice du droit de parole, sans porter atteinte aux pouvoirs de police du président, mais on doit refuser une disposition qui s’écarte de manière excessive de la règle légale, en ce qu’elle permet au président d’exclure un membre du conseil qui « trouble la sérénité de la réunion » alors que l’article 98 de la Nouvelle loi communale réserve une telle mesure à un comportement plus grave, celui de l’individu qui « excite au tumulte » (C.E., 24 novembre 1999, Chaidron et Van Lierde, n^o 83.601, p. 9, 10 et 11 ; cf. également C.E., 2 août 2005, Govaert, n^o 148.014, p. 7 ; C.E., 22 novembre 1994, Marievoet, n^o 50.290, p. 3).

59 C.E., 28 novembre 1996, Kassari, n^o 63.319, p. 11.

60 Ainsi, une circulaire par laquelle il était créé un service administratif a été jugée illégale à défaut d’avoir été soumise à l’avis de la section de législation (C.E., 26 septembre 1973, Swiers, n^o 16.028, R.A.C.E., 1973, p. 722 et C.E., 7 juin 1989, Hermal, n^o 32.722, R.A.C.E., 1989, p. 2) (comp. note 49).

61 Nous avons déjà cité l’exemple du plan régional de développement, dont l’article 23 de l’ancienne ordonnance bruxelloise du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme prévoyait que certaines dispositions avaient une nature réglementaire et d’autres dispositions une nature simplement indicative. Citons également le rapport urbanistique et environnemental prévu aux articles 18ter et 33 du CWATUPE, qui est général, impersonnel et abstrait mais auquel le Code a dénié une nature réglementaire (C.E., 16 décembre 2010, Dutron et al., n^o 209.810, p. 8).

62 Monsieur Pâques définit le règlement comme « l’acte de la fonction normative adopté par une autorité qui n’est ni pouvoir constituant, ni législateur au sens organique de pouvoir législatif » (Pâques (M.), Droit public élémentaire en quinze leçons, Larcier, Bruxelles, 2005, p. 56). Monsieur Leroy définit le règlement comme « un acte non législatif, qui énonce une règle de droit » (Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, Bruylant, Bruxelles, 1987, p. 15).

63 Cass., 24 mars 2005, R.G. n^o C.04.0383.F, avec des conclusions de monsieur l’avocat général André Henkes ; C.E., 28 juin 2006, Institut professionnel des agents immobiliers, n^o 160.665, p. 14.

64 C.E., 14 décembre 2006, S.A. Telenet Bidco N. V., n^o 165.959, p. 16 (il s’agissait de documents établis dans le cours de négociations menées en vue de la conclusion d’un contrat administratif).

65 Leroy (M.), Contentieux administratif, 4^e éd., Bruylant, Bruxelles, 2008, p. 417. Cf. également Durviaux (A.-L.), Droit administratif, op. cit., p. 32.

66 Ergec (R.), « Le principe de légalité à l’épreuve des principes de bonne administration », op. cit., p. 16 ; Goffaux (P.), Dictionnaire élémentaire…, v° « Compétence », op. cit., p. 63.

67 Bouvier (Ph.), Éléments de droit administratif, op. cit., p. 101.

68 Salmon (J.), Jaumotte (J.) et Thibaut (E.), Le Conseil d’État de Belgique, vol. 1, Bruylant, Bruxelles, 2012, p. 921 ; Goffaux (P.), « La délégation de pouvoir : condition et forme de son exercice », op. cit., p. 126, commentaire sous C.E., 26 octobre 2010, A.S.B.L. GOCA, n^o 208.462 ; Uyttendaele (M.), Précis de droit constitutionnel belge, 3^e éd., Bruylant, Bruxelles, 2005, n^o 29 ; Lombaert (B.), « La délégation de compétence en matière administrative et le pouvoir d’évocation du délégant », A.P.T., 1997, n^o 3, p. 155.

69 Cerexhe (G.), « Les ministres disposent-ils d’un pouvoir réglementaire ? », A.P.T., 1984, p. 181 et s.

70 C.E., 26 mars 1997, Degeest, n^o 65.646, p. 10.

71 C.E., 9 octobre 1996, Goedert, n^o 62.449, p. 4.

72 Sur la base de dispositions légales qui prévoient que l’O.N.E. peut « agréer, subventionner ou créer, en cas de carence des œuvres, institutions et services, exercer sur eux un contrôle administratif et technique, leur fournir aide et conseils », il a été admis que le Roi prévoie un régime de sanctions pour les cas où seraient méconnus les règlements que lui-même ou l’O.N.E. adopteraient à ce sujet, par exemple à propos des modalités et des délais d’introduction des demandes de subventions (Bruxelles, 31 août 2000, R.G. n^o 97/AR/130, jure. juridat.just.fgov.be). En revanche, une autorité administrative qui se voit attribuer par un règlement la compétence d’accorder des dérogations à ce règlement à l’occasion de décisions individuelles ne saurait en déduire la compétence d’organiser ces dérogations de manière réglementaire, par un ordre de service par exemple (C.E., 8 octobre 2001, Fiddelaers, n^o 99.559, p. 7 ; C.E., 31 juillet 2008, A.S.B.L. Inter-environnement Wallonie, n^o 185.588, p. 11.). De même, une disposition relative à la gestion des voies navigables, en vertu de laquelle l’ingénieur en chef est autorisé à prescrire aux patrons des bateaux les mesures qu’il juge nécessaires, notamment pour assurer la liberté ou la sécurité de la navigation, ne confère audit fonctionnaire aucun pouvoir réglementaire (Cass., 1^er octobre 1974).

73 Le parquet de la Cour de cassation a estimé que le pouvoir disciplinaire d’un ordre professionnel pouvait entraîner le pouvoir d’adopter des décisions à contenu réglementaire à propos de l’exercice de la discipline (note sous Cass., 9 novembre 1992, n^o 9508, Pas., 1992, p. 1242). L’attribution au Roi du pouvoir de déterminer la composition de la Commission de la concurrence implique celui de fixer des critères de représentativité pour sélectionner les organisations représentatives des divers secteurs concernés (C.E., 28 juin 2005, A.S.B.L. Centre coopératif de la consommation, n^o 146.936, p. 7 et 8). Cf. également C.E., 22 février 2008, A.S.B.L. Blaise et al., n^o 180.032, p. 15 et 16.

74 L’attribution au Roi, que ce soit par la loi ou par la Constitution, du pouvoir de nommer certains agents, implique la compétence de fixer leurs conditions de nomination et de promotion ; en effet, il ne pourrait guère être présumé que ces nominations et promotions devraient intervenir en dehors de toute condition (C.E., 15 décembre 1997, Monsieur e.a., n^o 70.203, p. 6). Le Conseil d’État admet de la même manière qu’un organe peut toujours fixer le statut de son personnel (C.E., 14 décembre 2010, Drugmant, n^o 209.760, p. 3-4 ; Kovalovszky (I.), « À propos du pouvoir réglementaire », A.P.T., 1996, n^o 4, p. 300 et s., avis prononcé à l’audience publique du 8 novembre 1996, sous C.E., 22 novembre 1996, FESOCOLAB et al., n^o 63.275). La compétence des gouvernements communautaires et régionaux d’adopter le statut de leurs agents repose sur l’article 87, § 1^er de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, qui prescrit que « chaque gouvernement dispose en propre d’une administration, d’institutions et d’un personnel » (C.E., 20 novembre 2009, Regaert, n^o 198.078, p. 7). De larges aspects du statut des agents de La Poste sont réglés par directives, de manière régulière semble-t-il (C.E., 1^er juillet 2003, Van Brussel, n^o 121.166, p. 3 et C.E., 16 mars 2004, Van Brussel, n^o 129.353, p. 4. L’adoption de directives serait prévue par le statut des agents de La Poste). Dans le cadre de leur règlement d’ordre intérieur, les organes administratifs peuvent fixer les critères qui devront être pris en considération pour l’examen des candidatures à une promotion ou une nomination (C.E., 26 mars 1997, Degeest, n^o 65.646, p. 10 ; C.E., 9 novembre 2000, Garcet, n^o 90.727, p. 9). Ces critères doivent toutefois rester de simples critères et ne sauraient aller jusqu’à exclure de la comparaison des titres et mérites des candidats qui remplissent toutes les conditions statutaires pour être nommés (C.E., 19 janvier 1996, Jassogne, n^o 57.595, p. 9).
Cf. également l’analyse du Conseil d’État à propos des pouvoirs larges déduits de la compétence de l’IFA pour organiser des examens administratifs (C.E., 26 novembre 2010, Demeulenaere, n^o 209.253, p. 7 : « Considérant que l’IFA est chargé d’organiser des formations certifiées […] ; qu’en sa qualité d’organisateur des formations certifiées, l’IFA n’interfère nullement dans le pouvoir réglementaire réservé au Roi en déterminant un règlement d’ordre intérieur s’imposant aux fonctionnaires inscrits auxdites formations et concernant notamment l’organisation et la correction des épreuves, le changement de formation, l’absentéisme et la consultation des résultats ; qu’enfin, en ce qui concerne les catalogues de formations, il convient de souligner que ceux-ci sont établis par rapport aux familles de fonctions telles que fixées par le ministre de la Fonction publique ; que l’intervention de l’IFA s’inscrit dès lors dans un rôle bien limité d’organisateur des formations certifiées » (contra, l’avis de la section de législation n^o 45.711/2 des 11 et 12 février 2009, sur un projet devenu l’arrêté du gouvernement wallon du 27 mars 2009, cité par C.E., 20 janvier 2011, C.G.S.P., n^o 210.562, p. 12)).

75 L’article 114 de la Constitution réserve au Roi le soin de conférer les ordres militaires et au législateur la compétence de régler les conditions de leur octroi ; un règlement adopté par le Conseil des ministres à cet égard doit donc être regardé comme inconstitutionnel (C.E., 23 novembre 2001, Nachtergaele, n^o 101.156, p. 5).

76 Pour un recensement exhaustif des différents types de règlements, notamment en fonction de leur auteur, et des rapports hiérarchiques entre les règlements, cf. notamment Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, Bruylant, Bruxelles, 1987, 192 p. ; Lewalle (P.) et Donnay (L.), Contentieux administratif, op. cit., n^o 565.

77 Cf. par exemple l’article 12, § 2, 2^e al. du décret de la Communauté française du 20 juin 2002 portant création du service du médiateur de la Communauté française, qui prescrit que le statut et le cadre du personnel sont arrêtés par le Conseil de la Communauté française.

78 C.E., 14 décembre 2010, Drugmant, n^o 209.760, p. 4 : « Considérant que la décision du Conseil de la Communauté française adoptant le statut administratif du personnel du service de médiation n’est pas assimilable à un décret ; que même si ce statut a une portée réglementaire, aucun texte n’impose toutefois la publication de ces décisions prises par le Parlement dans le cadre de la gestion de son personnel administratif ; que le défaut de publication au Moniteur belge des décisions précitées ne remet dès lors pas en cause l’entrée en vigueur du statut mais bien son éventuelle opposabilité ; qu’il n’est pas contesté que la requérante a pu prendre connaissance des dispositions du statut administratif auquel elle était soumise […] ; ».

79 L’article 14, § 3, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, prévoit que la section du contentieux administratif statue par voie d’arrêt sur les recours en annulation formés, notamment, contre les règlements des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’État et des juridictions administratives ainsi que des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice relatifs aux marchés publics et aux membres de leur personnel.

80 « Au Roi appartient le pouvoir exécutif fédéral, tel qu’il est réglé par la Constitution ».

81 C.E., 26 octobre 2010, A.S.B.L. GOCA e.a., n^o 208.462, A.P.T., 2011, n^o 2, p. 126, avec commentaire Goffaux (P.), « La délégation de pouvoir : condition et forme de son exercice », op. cit. ; Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, op. cit., p. 97 et s.

82 Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 405-406. Les cours et tribunaux appliquent néanmoins les arrêtés ministériels par lesquels il est dérogé à un arrêté royal, lorsque ce pouvoir a été attribué au ministre par la Loi, puisqu’il ne leur appartient pas de contrôler la constitutionnalité des lois (conclusions de Monsieur l’avocat général J.-Fr. Leclercq avant Cass., 4 septembre 1995, R.G. n^o C. 94.0417. F., Pas., 1995, p. 762).

83 Articles 68 et 69 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980.

84 C.E., 27 juin 2011, S.A. Mobistar, n^o 214.183, p. 13 ; C.E., 26 octobre 2010, A.S.B.L. GOCA e.a., n^o 208.462, A.P.T., 2011, n^o 2, p. 126, avec commentaire Goffaux (P.), « La délégation de pouvoir : condition et forme de son exercice » ; C.E., 27 janvier 2010, A.S.B.L. Fédération des auto-écoles agréées e.a., n^o 200.116, p. 12 ; C.E., 11 mars 2009, A.S.B.L. Inter-environnement Wallonie, n^o 191.272, p. 17, C.E., 27 mai 2010, Die Privatgesellschaft mit beschränkter Haftung Treuhandgesellschaft Leinen und Co et Gehlen, n^o 204.361, p. 13. Tel n’est pas le cas notamment quand un arrêté royal attribue à un ministre le pouvoir de modifier certaines de ses prescriptions essentielles (C.E., 8 novembre 2010, Iarz e.a., n^o 208.736, p. 24 – à propos d’un arrêté royal qui autorise un ministre à modifier ses annexes, lesquelles énoncent des « normes minimales pour la détention » d’animaux ; C.E., 28 juin 2002, S.A. Sodecom Quevy, n^o 108.629, p. 10 – à propos d’un arrêté royal qui autorise l’administration à déroger aux conditions qu’il impose). Cf. également Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 409-410, et les exemples cités ; Joassart (M.), Willemart (E.), Piret (F.) et Born (R.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2009 », R.B.D.C., n^o 2, 2010, p. 106-107 et les exemples cités ; Cerexhe (G.), « Les ministres disposent-ils d’un pouvoir réglementaire ? », A.P.T., 1984, p. 178.

85 Article 3 de l’arrêté royal du 24 mars 1972 relatif aux secrétaires d’État. Il convient de réserver le cas des secrétaires d’État régionaux de la Région bruxelloise : le législateur spécial a eu la volonté de composer le gouvernement régional dans le respect d’un certain équilibre linguistique, et il serait porté atteinte à cet équilibre si les secrétaires d’État pouvaient proposer des textes réglementaires ou être admis à participer à leur adoption (art. 41, § 2 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises ; C.E., 17 mars 2011, El Ouahhabi, n^o 212.093, p. 6 ; C.E., 16 novembre 2006, A.S.B.L. U.E.B., n^o 164.853, p. 13).

86 C.E., 27 janvier 2010, A.S.B.L. Fédération des auto-écoles agréées e.a., n^o 200.116, p. 12 ; C.E., 8 novembre 2010, Iarz e.a., n^o 208.736, p. 24.

87 C.E., 11 mars 2009, A.S.B.L. Inter-environnement Wallonie, n^o 191.272, p. 17 ; C.E., 28 juin 2002, S.A. Sodecom Quevy, n^o 108.629, p. 10 – à propos d’un arrêté royal qui autorise l’administration à déroger aux conditions qu’il impose ; Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 411 et 413 ; Nihoul (P.), Joassart (M.) et Franck (V.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2005 », R.B.D.C., n^o 4, 2006, p. 459.

88 Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, op. cit., p. 98.

89 Bouvier (Ph.), Éléments de droit administratif, op. cit., n^o 25 ; Kovalovszky (I.), « À propos du pouvoir réglementaire », A.P.T., 1996, n^o 4, p. 300 et s., avis prononcé à l’audience publique du 8 novembre 1996, sous C.E., 22 novembre 1996, FESOCOLAB et al., n^o 63.275 ; C.E., 23 décembre 2010, Naome, n^o 210.067, p. 15 et l’avis cité de la section de législation L41.805/1 du 5 décembre 2006, relatif au projet appelé à devenir l’arrêté royal du 20 décembre 2007 modifiant l’arrêté royal du 3 juillet 1996 portant exécution de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994. Cf. également Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 407-408 ; Nihoul (P.), Joassart (M.) et Franck (V.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2005 », op. cit., p. 459.

90 Avis de la section de législation du Conseil d’État du 8 juillet 1998 sur un avant-projet d’arrêté royal « fixant les principes généraux relatifs au régime et aux règles de fonctionnement applicables aux lieux, situés sur le territoire belge et gérés par l’Office des étrangers, où un étranger est détenu, mis à la disposition du gouvernement ou maintenu, en application des dispositions citées dans l’article 74/8, § 1^er, de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers » (M.B., 5 octobre 1999, p. 37.410).

91 Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2000 », R.B.D.C., n^o 1, 2002, p. 83.

92 C.A., 10 mars 1998, n^o 24/1998. La Cour constitutionnelle a également admis que des « Caisses de compensation » en matière d’assurance, qui ont pour mission de répartir la charge des surprimes imputées en raison de l’état de santé des preneurs d’assurance, fixent elles-mêmes les versements nécessaires pour l’accomplissement de leur mission et pour leur fonctionnement, dès lors que des montants maxima et minima sont fixés par le Roi, que ces Caisses sont contrôlées par le Roi et que la fixation du montant des versements constitue une modalité d’exécution ayant une portée limitée et technique, n’emportant aucun choix politique (C.C., 10 novembre 2011, n^o 166/2011).

93 Par exemple, le Conseil supérieur de la justice (C.E., 1^er octobre 2008, Saint-Guillain, n^o 186.774, p. 3).

94 Par exemple, le Selor (C.E., 1^er octobre 2008, Saint-Guillain, n^o 186.774, p. 3).

95 Par exemple, les commissions d’accès aux documents administratifs (C.E., 16 février 2007, Fraipont, n^o 167.937, p. 4).

96 On pense aux jurys des établissements d’enseignement, qui délibèrent de manière souveraine sur la réussite des étudiants. Il est tout à fait exceptionnel que le pouvoir organisateur s’immisce dans l’activité d’un jury en s’arrogeant le pouvoir de réformer ses décisions (C.E., 20 octobre 2010, Le jury d’examen final de 2^e session de l’Institut Supérieur d’Architecture Lambert Lombard, n^o 208.278).

97 On a pu qualifier comme tel le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides.

98 C’est la catégorie qui a connu la plus grande extension au cours des dernières années : la CREG, le CSA, l’IBPT…

99 Delgrange (X.), Detroux (L.) et Dumont (H.), « La régulation en droit public », in Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?, Jadot (B.) et Ost (Fr.) dir., Publications des F.U.S.L., Bruxelles, 1999, p. 70 et s. ; Pâques (M.), Droit public élémentaire en quinze leçons, Larcier, Bruxelles, 2005, n^o 234 ; Boucquey (P.) et de Broux (P.-O.), « Les recours juridictionnels contre les décisions des autorités de régulation », in La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, Dumont (H.), Jadoul (P.) et Van Drooghenbroeck (S.) dir., La Charte, Bruxelles, 2007, p. 227 ; Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 412-414 ; Andersen (R.), Nihoul (P.) et Joassart (M.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2001 », op. cit., p. 191 et s. et 197-198, et les nombreux exemples cités.

100 Andersen (R.), Nihoul (P.) et Joassart (M.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2002 », R.B.D.C., n^o 1, 2004, p. 85 et s., et les avis cités, notamment l’avis n^o 33.225/4 du 5 juin 2002 sur un avant-projet de loi « relatif au statut du régulateur des postes et télécommunications belges », Doc. parl., Chambre, sess. ord. 2001-2002, n^o 1937/1 : « Lorsqu’il s’agit d’appliquer à des cas individuels une réglementation précise qui ne laisse que peu de pouvoir discrétionnaire dans le chef de l’organisme, le pouvoir de contrôle de l’exécutif peut être réduit. Par contre, lorsque l’exercice des pouvoirs qui sont conférés à cet organisme implique des choix d’opportunité, il s’impose que cette entité, qui n’est pas responsable politiquement, soit soumise à un contrôle plus étroit du gouvernement ».

101 Nihoul (P.), Joassart (M.) et Franck (V.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2008 », R.B.D.C., n^o 3, 2009, p. 291 ; Nihoul (P.), « Pouvoir réglementaire dérivé et dérives du pouvoir réglementaire », in En hommage à Francis Delpérée, Buylant-L.G.D.J., Bruxelles-Paris, 2007, p. 1123.

102 C.C., 18 novembre 2010, n^o 130/2010 : « L’absence de contrôle hiérarchique ou de tutelle administrative n’est pas contraire à la Constitution. L’article 37 de la Constitution, invoqué aussi dans la question préjudicielle, ne s’oppose pas non plus à ce que, dans une matière technique déterminée, le législateur confie des compétences exécutives spécifiques à une autorité administrative autonome qui reste, pour le surplus, soumise tant au contrôle juridictionnel qu’au contrôle parlementaire ».

103 Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 407 ; Andersen (R.), Nihoul (P.) et Joassart (M.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2002 », op. cit., p. 91. Pour ce motif, la section de législation a critiqué le fait que le décret renvoie au règlement d’ordre intérieur d’un comité le soin de définir la durée du mandat des membres, les procédés de prise de décisions, le règlement des conflits d’intérêts, les règles de déchéance des membres, les missions ou la compétence d’un bureau ou de sous-commission ou encore les critères de choix des membres du comité et des sous-commissions.

104 Article 105 et article 107, al. 3 de la Constitution ; Joassart (M.), Willemart (E.), Piret (F.) et Born (R.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2009 », op. cit., p. 106-107 ; C.E., avis L. 29.164/4 du 2 juin 1999 sur un projet d’arrêté royal « portant création d’un service social à la gendarmerie », cité par Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 389 ; C.E., 8 janvier 2001, S.A. Petercam, n^o 91.998, p. 8-9. Conformément à la définition du règlement, il en va de même lorsqu’il s’agit de créer un organe consultatif qui ne se limite pas à donner des avis non contraignants, mais qui va faire peser une contrainte sur le pouvoir réglementaire, par exemple un organe qui a pour mission « d’encourager l’émergence de codes de bonne conduite, d’en suivre l’exécution et, subsidiairement, de les élaborer » (Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2000 », op. cit., p. 70).

105 Par exemple, l’Ordre des barreaux francophones et germanophone (Cass., 24 mars 2005, R.G. n^o C. 04.0383. F, avec des conclusions de Monsieur l’avocat général André Henkes ; C.A., 30 avril 1997, n^o 23/1997) ou l’Ordre des pharmaciens (Cass., 25 février 2000, R.G. n^o D.98.0041.F). Certes, les règlements adoptés par certains de ces ordres doivent faire l’objet d’une approbation par le Roi. Eu égard à la manière dont le pouvoir réglementaire a été défini plus haut, ils n’en constituent pas moins une expression du pouvoir réglementaire. À cela s’ajoute que cette approbation fait souvent défaut, ce qui entraîne des discussions sur la valeur d’un règlement qui n’a pas été approuvé (Rasson-Roland (A.), « Le pouvoir réglementaire des ordres professionnels en matière d’art de guérir », op. cit., p. 1855).

106 Pâques (M.), Droit public élémentaire en quinze leçons, Larcier, Bruxelles, 2005, n^o 235 ; Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, Bruylant, Bruxelles, 1987, p. 107 et s.

107 Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, op. cit., p. 58 et s.

108 Le règlement d’ordre intérieur d’un établissement d’enseignement peut restreindre le pouvoir d’appréciation du jury en fixant des conditions minimales de réussite (C.E., 25 septembre 2003, Conseil de classe de la 6^e année d’enseignement professionnel humaniste – option Hôtellerie Restauration – de l’École Hôtelière Provinciale de Namur, n^o 123.433, p. 7 ; C.E., 9 novembre 1994, Bastien, n^o 50.139, p. 4).

109 C.E., 14 décembre 2010, Drugmant, n^o 209.760, p. 3-4 (déjà cité, à propos du membre du personnel d’un service dépendant d’une assemblée et de son statut) ; C.E., 6 février 2009, Thomas, n^o 190.266, p. 10 (à propos du règlement d’ordre intérieur d’une commission de sélection du Selor).

110 C.E., 13 avril 2004, Demoulin, n^o 130.276, p. 8 ; C.E., 15 septembre 2010, Lekeu, n^o 207.374, p. 7.

111 Les méconnaissances du règlement d’ordre intérieur ne peuvent cependant être invoquées que lorsqu’elles sont prescrites à peine de nullité ou qu’elles ont un caractère substantiel ; c’est parfois le cas (par exemple : le scrutin secret – C.E., 17 février 2011, Frecourt, n^o 211.333, p. 11), mais le plus souvent, elles sont prescrites dans l’intérêt exclusif des membres de l’organe (par exemple : le délai de convocation – C.E., 23 octobre 2003, Fauconnier et Dedoyard, n^o 124.571, p. 14).

112 Delgrange (X.), Detroux (L.) et Dumont (H.), « La régulation en droit public », op. cit., p. 85-90 ; Déom (D.), « Le contrat de gestion démasqué. Variations sur les vrais et faux contrats, les droits subjectifs et la compétence du Conseil d’État », A.P.T., 2010, p. 403, note sous C.E., 13 octobre 2008, R.T.B.F., n^o 187.032 et De Roy (D.), « Les contrats de gestion des entreprises publiques ne sont pas… des contrats », J.T., 2009, p. 140, observations sous C.E., 13 octobre 2008, R.T.B.F., n^o 187.032.

113 Orianne (P.), La loi et le contrat dans les concessions de service public, Larcier, Bruxelles, 1961, p. 105 ; Pâques (M.), De l’acte unilatéral au contrat dans l’action administrative, Story-Scientia, Bruxelles, 1991, p. 203.

114 C.E., 13 octobre 2008, R.T.B.F., n^o 187.032, p. 10.

115 C.E., 28 juin 2010, A.S.B.L. Association générale de l’industrie du médicament et al., n^o 205.919, p. 30 et 31.

116 Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2000 », op. cit., p. 79-82.

117 L’actuel article 159 de la Constitution avait fait l’objet d’une discussion au sein du Congrès national, quant à la question de savoir si les tribunaux n’appliqueraient les règlements que pour autant qu’ils seraient « conformes » aux lois, ou pour autant qu’ils ne seraient « pas contraires » aux lois. La première formulation avait été retenue pour insister sur l’idée que le pouvoir exécutif n’aurait en principe pas la faculté de prendre des arrêtés sur des objets non réglés d’abord par la loi (Pand. b., v° « Règlement administratif », Larcier, Bruxelles, 1906, p. 642).

118 Une répartition des compétences similaires est prévue au sein des collectivités fédérées (cf. notamment les articles 20, 78 et 87 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, et également les autres dispositions similaires citées par Conseil d’État, Rapport annuel 2007-2008, p. 30). Au sein de chaque ordre juridique fédéré, le règlement intervient en exécution ou sur habilitation des normes législatives du même ordre.

119 Sur ce sujet, qui nous entraînerait trop loin, cf. Velaers (J.), « Wie moet de wet maken, volgens de grondwet ? Vragen bij de toenemende juridisering van de taakverdeling tussen parlement en regering », in Wie maakt de wet ?, Popelier (P.) et Van Nieuwenhove (J.) éd., die Keure, Bruges, 2006, p. 140, et « Het “recht op de wetgever” : beschouwingen over de voorbehouden et de residuaire bevoegdheden », in En hommage à Francis Delpérée, op. cit., p. 1631 ; Salmon (J.), Jaumotte (J.) et Thibaut (E.), Le Conseil d’État de Belgique, vol. 1, op. cit., p. 722 ; C.A., 3 mars 2004, n^o 31/2004. La Cour constitutionnelle a généralement refusé de contrôler le respect de cette obligation du législateur, en dehors des matières que la Constitution réserve à ce dernier. Cette position a cependant connu une inflexion récente (C.C., 8 mars 2012, n^o 36/2012, voyez à ce sujet notre note « Le principe de légalité en dehors des matières réservées à la loi par la constitution », A.P.T., 2012, Liv. 2, p. 415-421).

120 Nihoul (P.), Joassart (M.) et Franck (V.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2005 », op. cit., p. 450-451 ; Nihoul (P.), « Pouvoir réglementaire dérivé et dérives du pouvoir réglementaire », op. cit., p. 1123.

121 Le Conseil d’État relie l’exercice de ce droit-fonction au principe de la sécurité juridique. En ce qui concerne les délais, la mission donnée au Roi d’assurer l’entrée en vigueur et la mise en application de la loi doit se comprendre en fonction de l’interdiction de dispenser de son exécution et en fonction du principe général du délai raisonnable (Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 386).

122 Ooms (A.), « De uitvoerende bevoegdheid van de Koning : van conforme proclamatie tot eerste staatsmacht. Een historische analyse van artikel 108 Grondwet », C.D.P.K., 2009, n^o 2, p. 195. Cf. également les conclusions de Monsieur le procureur général du Jardin avant Cass., 18 septembre 2001 (R.G. n^o P.99.1860.N, Pas., 2001, 1412) : « Vu la complexité de la réglementation dans notre système étatique, il s’agit d’interpréter le pouvoir réglementaire d’exécution dans le sens où celui-ci a conféré au Roi un pouvoir d’appréciation suffisamment étendu ». Toutefois, il semblerait qu’on puisse discerner une tendance plus restrictive dans la jurisprudence récente (Lewalle (P.) et Donnay (L.), Contentieux administratif, op. cit., n^o 565).

123 Cass., 18 novembre 1924, Mertz, Pas., 1925, I, 25 ; C.A., 12 novembre 1992, n^o 70/92 ; Conclusions de Monsieur le procureur général J.-Fr. Leclercq avant Cass., 31 janvier 2011, R.G. n^o S.10.0030.F ; C.E., 21 mai 2010, Union professionnelle des entreprises d’assurance Assuralia, n^o 204.191, p. 7 ; Conseil d’État, Rapport annuel 2007-2008, p. 33 et s., et les nombreux exemples cités ; Nihoul (P.), « Pouvoir réglementaire dérivé et dérives du pouvoir réglementaire », op. cit., p. 1123 ; Velaers (J.), De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, Maklu, Anvers, 1999, p. 373 ; Joassart (M.), Willemart (E.), Piret (F.) et Born (R.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2009 », op. cit., p. 106-107. Le Roi puise de même dans l’article 108 de la Constitution le pouvoir d’assurer l’exécution des arrêtés-lois de guerre, des arrêtés-lois de pouvoirs extraordinaire et des arrêtés-Lois de pouvoirs spéciaux (Cass., 22 avril 1966 et 16 septembre 1966).

124 Lejeune (Y.) et Simonart (H.), « Réflexions sur l’interprétation de l’article 78 de la Constitution », Ann. dr., 1980, n^o 2-3, p. 135 et s., et « L’article 78 de la Constitution ou la faculté d’étendre le pouvoir réglementaire royal », Ann. dr., 1980, n^o 4, p. 313 et s. ; Cass., 3 mai 1974, 25 juin 1974 et 6 septembre 1974 ; Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 402 ; Velaers (J.), « Het “recht op de wetgever” : beschouwingen over de voorbehouden et de residuaire bevoegdheden », op. cit., p. 1631.

125 C.E., 3 septembre 1999, XXX, n^o 82.182, p. 5.

126 Velaers (J.), De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, op. cit., p. 347 ; Conclusions de Monsieur le procureur général du Jardin avant Cass., 18 septembre 2001, R.G. n^o P.99.1860.N, Pas., 2001, p. 1412.

127 Velaers (J.), De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, op. cit., p. 362 et s.

128 Nihoul (P.), Joassart (M.) et Franck (V.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2006 », R.B.D.C., n^o 3, 2007, p. 317-318.

129 Pâques (M.), Droit public élémentaire en quinze leçons, Larcier, Bruxelles, 2005, p. 186 et s. ; Uyttendaele (M.), Précis de droit constitutionnel belge, op. cit., p. 368 et s. ; Delpérée (Fr.), Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruylant-L.G.D.J., Bruxelles-Paris, 2000, p. 770 et s. ; Velu (J.), Droit public, t. I, Le statut des gouvernants, Bruylant, Bruxelles, 1986, p. 602-604.

130 À cela s’ajoute que le terme d’« habilitation » est souvent utilisé, notamment par la Cour constitutionnelle, pour désigner une mission expresse d’exécution de la loi, tandis que le terme « exécution » est parfois utilisé pour désigner les arrêtés pris en vertu d’une loi d’habilitation ordinaire.

131 C.E., 25 octobre 2011, S.A. Mobistar, n^o 215.982, p. 10.

132 C.E., 15 décembre 1997, Monsieur e.a., n^o 70.203, p. 6.

133 Cass., 20 mars 1998, R.G. n^o C.97.0164.F.

134 Nihoul (P.), Joassart (M.) et Franck (V.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2007 », R.B.D.C., n^o 3, 2008, p. 274.

135 Lorsqu’une disposition légale crée une retenue sur les pensions et ajoute que le Roi fixe les règles selon lesquelles la retenue est effectuée, ce renvoi est considéré comme un simple pouvoir réglementaire d’exécution (Cass., 8 décembre 1997, R.G. n^o S.97.0032.F). Lorsqu’une disposition relative aux conditions d’une allocation sociale prévoit que les ressources des cohabitants peuvent être prises en considération dans des limites fixées par le Roi, celui-ci reste dans le cadre de son pouvoir réglementaire d’exécution en prévoyant que les ressources des cohabitants sont intégralement prises en considération (Cass., 31 janvier 2011, R.G. n^o S.10.0030.F).

136 On parle d’habilitation lorsque le législateur reconnaît directement des droits subjectifs aux particuliers, mais habilite le Roi à fixer les conditions auxquelles la reconnaissance de ce droit est subordonnée (C.E., 3 septembre 1999, XXX, n^o 82.182, p. 5).

137 Lorsqu’une loi prévoit que le Roi détermine les modalités d’une concertation prévue entre les autorités judiciaires, policières et administratives, le Roi dispose d’un pouvoir réglementaire d’exécution (Cass., 18 septembre 2001, R.G. n^o P.99.1860.N).

138 Une disposition qui attribue au Roi le pouvoir de constituer une commission, et dont il peut être déduit un pouvoir réglementaire de déterminer des critères de représentativité, confère au Roi un pouvoir plus étendu que celui qui lui est reconnu par l’article 108 de la Constitution (C.E., 28 juin 2005, A.S.B.L. Centre coopératif de la consommation, n^o 146.936, p. 7 et 8). Une disposition de l’ancienne loi sur les marchés publics qui prévoyait que l’organisation des modes de passation des marchés était fixée par arrêté royal, contenait une habilitation au sens de l’article 105 de la Constitution (Cass., 20 mars 1998, R.G. n^o C.97.0164.F).

139 C.A., 9 novembre 2005, n^o 163/2005 ; C.A., 5 décembre 2002, n^o 178/2002 ; C.A., 13 février 1992, n^o 10/92.

140 Lewalle (P.) et Donnay (L.), Contentieux administratif, op. cit., n^os 563 et 564 ; cf. également Vande Lanotte (J.) et Goedertier (G.), Overzicht Publiekrecht, die Keure, Bruges, 2007, p. 808. On peut se demander ce qui empêcherait un règlement d’exécution d’une loi de contredire une loi antérieure. Il nous semble que rien ne s’y opposerait, par exemple, si l’écartement de la loi ancienne était nécessaire à l’exécution de la loi nouvelle. Pour Monsieur Velaers, une loi peut autoriser le Roi à modifier la loi même sur le seul fondement de l’article 108 de la Constitution : rien ne s’oppose en effet à ce qu’une loi tout à fait ordinaire « délégalise » une matière, sous réserve du respect des compétences réservées à la loi par la Constitution. Cependant, cette situation résulterait, non de l’initiative du pouvoir réglementaire, mais de la volonté du législateur, et de la contradiction entre la loi nouvelle et la loi ancienne.

141 Conseil d’État, Rapport annuel 2007-2008, p. 38-40.

142 Uyttendaele (M.), Précis de droit constitutionnel belge, op. cit., p. 372 et 538. Cf. également Michel Leroy qui considère que les lois-cadres ne sont pas des lois d’habilitation (Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, op. cit., p. 31 et s., et p. 38 et s.).

143 Velaers (J.), De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, op. cit., p. 347 et s. ; Vande Lanotte (J.) et Goedertier (G.), Overzicht Publiekrecht, op. cit., p. 145 et s. ; Nihoul (P.), Joassart (M.) et Franck (V.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2005 », op. cit., p. 452-453.

144 En pratique, les lois de pouvoirs spéciaux sont rédigées dans des termes à ce point larges qu’il est rare qu’elles n’affectent pas les compétences réservées du législateur, d’autant plus que ces compétences réservées concernent pour l’essentiel les droits et libertés fondamentaux, qui ont un caractère transversal, ou la matière fiscale, qui est en cause en cas de crise économique. Nous verrons plus bas de quelle manière ce problème a été contourné.

145 Pâques (M.), Droit public élémentaire en quinze leçons, op. cit., p. 188.

146 Cf. par exemple une loi-cadre justifiée par la nécessité de pouvoir adapter rapidement la réglementation à une situation imprévue (C.A., 29 mars 2001, n^o 40/2001) : « Les travaux préparatoires montrent que le législateur a choisi de légiférer par le moyen d’une loi-cadre, de façon à permettre au pouvoir exécutif de réagir rapidement, à l’avenir, aux situations imprévues et à l’évolution du marché de l’emploi et à la demande de main-d’œuvre dans certains secteurs […]. La nécessité de souplesse, inhérente à cette matière, notamment pour permettre la dispense d’autorisation d’emploi et de permis de travail pour certains secteurs, ou certaines catégories de professions, justifie en effet l’utilisation de la technique de la loi-cadre » (cons. B.13.2).

147 Cf. notamment Delgrange (X.) et Nikis (C.), « L’exigence de légalité en matière d’enseignement : la jurisprudence de la Cour d’arbitrage et du Conseil d’État relative à l’article 24, § 5, de la Constitution », A.P.T., 2000, n^o 3, p. 207 ; Delgrange (X.) et El Berhoumi (M.), « Les droits en matière d’enseignement », in Les droits constitutionnels en Belgique – Les enseignements jurisprudentiels de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’État et de la Cour de cassation, Verdussen (M.) et Bonbled (N.) dir., Bruylant, Bruxelles, 2011, p. 1285 ; Willemart (E.), Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, Bruylant, Bruxelles, 1999, p. 94 et s. ; Cerexhe (G.), « Les matières réservées : une notion de droit constitutionnel ? », A.P.T., 1983, p. 243 et s. Cf. également dans cet ouvrage les contributions de Yves Cartuyvels, « Légalité pénale, délégation au juge et habilitation de l’exécutif : le jeu pluriel des sources en droit pénal » et Patricia Popelier, « La loi aujourd’hui (le principe de légalité) ».

148 Articles 170 et 172 de la Constitution.

149 Articles 182 et 184 de la Constitution.

150 Il n’y a pas de violation des compétences réservées dans le cas d’une habilitation à adopter de simples modèles (C.A., 17 février 1999, n^o 19/99, p. 11 ; C.A., 17 février 1999, n^o 19/99). De même, quand un décret prévoit une négociation syndicale dans une matière réservée : en souscrivant à un protocole d’accord, le gouvernement ne contracte qu’une obligation de moyen, qui doit être concrétisée par le dépôt d’un projet de décret au Parlement (C.A., 20 octobre 2005, n^o 154/2005).

151 C.A., 7 mai 1992, n^o 33/92 ; Cerexhe (G.), « Les matières réservées : une notion de droit constitutionnel ? », A.P.T., 1983, p. 243 et s. ; Delgrange (X.) et Nikis (C.), « L’exigence de légalité en matière d’enseignement : la jurisprudence de la Cour d’arbitrage et du Conseil d’État relative à l’article 24, § 5, de la Constitution », op. cit., p. 207.

152 C.A., 22 juillet 2003, n^o 105/2003 : lorsqu’une disposition constitutionnelle impose que les points essentiels d’une matière soient décidés par une assemblée délibérante, elle englobe la garantie offerte par l’article 105 de la Constitution ; de la constatation que le législateur n’a pas violé les articles 10, 11, 170 et 172 de la Constitution découle dès lors qu’il n’a pas non plus violé l’article 105 de la Constitution (C.A., 19 mai 2004, n^o 88/2004).

153 Le gouvernement peut être chargé de réglementer des substances à définir, sachant que la loi lui indique un critère (les substances susceptibles d’engendrer une dépendance), un objectif (la santé publique) et des peines applicables. Les composantes essentielles de l’incrimination figurent dans la loi (C.A., 18 novembre 1998, n^o 114/98, cons. B.5). Cf. également C.C., 30 octobre 2008, n^o 142/2008.

154 Le législateur décrétal peut se limiter à réduire la marge d’appréciation dont disposent les Hautes Écoles pour déterminer les sommes qu’elles peuvent réclamer aux étudiants, sans faire disparaître ce pouvoir (C.C., 19 mars 2008, n^o 56/2008). Les formations de l’enseignement supérieur peuvent être agréées par un organe indépendant, si le décret restreint sa marge d’appréciation, en fixant des critères objectifs, une procédure et une méthode, et en prévoyant une tutelle sur son règlement (C.A., 11 janvier 2006, n^o 2/2006). La loi peut prévoir que les capitaux investis font l’objet d’une contribution à un taux réduit, et renvoyer au gouvernement le soin de fixer les conditions relatives à la nature et aux modalités de cet investissement ; la loi encadre suffisamment cette compétence en imposant la notion d’« investissement » et en précisant que cet investissement doit être fait pour trois ans (C.A., 20 avril 2005, n^o 72/2005). Le législateur a pu renvoyer au Roi la compétence de fixer les limites des zones de police, dès lors que cette délimitation devait être précédée de consultations et d’évaluations et qu’elle devait respecter les limites des arrondissements judiciaires (C.C., 15 janvier 2009, n^o 7/2009). Le législateur a pu renvoyer au Roi la compétence de définir les modalités de calcul des voix au sein du collège de police, dès lors que le principe (chaque bourgmestre dispose d’un nombre de voix proportionnel à la dotation policière minimale que sa commune investit dans la zone) était inscrit dans la loi (C.C., 15 janvier 2009, n^o 7/2009).

155 Un législateur décrétal peut attribuer au gouvernement le soin de déterminer le pourcentage d’emplois de correspondants-comptable qui peuvent être organisés dans l’enseignement, le pouvoir réglementaire du gouvernement étant limité à suffisance par le caractère annuel de cette détermination et par la nécessité de la démontrer au regard des disponibilités budgétaires (C.A., 1^er février 2006, n^o 17/2006).

156 Une disposition décrétale peut confier au gouvernement le soin de fixer les conditions d’obtention de périodes de cours ; même si le législateur n’a pas fixé les principes ni fait des choix politiques, la compétence du Roi est suffisamment délimitée par les choix opérés par le législateur décrétal en matière de financement de l’enseignement, de conditions requises pour l’obtention des traitements, d’organisation du temps scolaire et d’offre d’enseignement… (C.A., 17 mars 2004, n^o 41/2004). De même, le législateur peut déléguer au Roi la compétence d’obliger des institutions publiques, légalement autorisées à avoir accès à des données à caractère personnel, à transférer ces données à une plate-forme eHealth, dès lors que c’est la loi qui fixe les missions de la plate-forme eHealth (C.C., 18 mars 2010, n^o 29/2010).

157 C.C., 30 octobre 2008, n^o 142/2008 : dans le régime de disponibilité des enseignants, il est notamment important de préciser les obligations du pouvoir organisateur.

158 En matière de TVA, le Roi peut définir les critères servant à calculer la superficie d’un bâtiment, prise en considération dans le cadre d’un taux réduit (C.A., 21 février 2007, n^o 32/2007). En matière de déchets, un décret peut attribuer au gouvernement la compétence de déterminer la méthode de calcul de tonnes de déchets imposées, sachant que les critères sont définis de manière précise sur le plan théorique, que le redevable est capable de déterminer son imposition, que la mesure déléguée est purement technique et qu’elle s’inscrit en cohérence avec d’autres mesures également déléguées (C.C., 17 juillet 2008, n^o 106/2008. Cf. également C.C., 24 avril 2008, n^o 72/2008 et C.C., 30 mars 2010, n^o 32/2010).

159 Le pouvoir législatif peut déléguer au Roi le soin de prévoir les conditions dans lesquelles une cotisation forfaitaire d’accès aux urgences pourrait être réclamée, mais il serait trop arbitraire de laisser la décision à chaque hôpital (C.A., 24 mars 2004, n^o 49/2004).

160 Par exemple, l’impossibilité de décrire les fonctions enseignantes de manière individualisée par la voie législative (C.A., 29 mars 2000, n^o 34/2000, n^o 9) ou l’impossibilité d’organiser un régime d’imposition particulier en prenant en considération la diversité des situations (C.C., 17 octobre 2007, n^o 131/2007).

161 Le législateur peut charger des ministres d’établir la liste des armes prohibées, afin que la liste des armes prohibées soit rapidement actualisée lors de l’apparition de nouveaux modèles, dangereux pour la sécurité publique et qui, par définition ne pouvaient être appréhendés par le législateur au moment de l’adoption de la loi. (C.C., 19 décembre 2007, n^o 154/2007). Le législateur peut attribuer au Roi le soin de prévoir les conditions d’accès et l’organisation des cours pour les officiers, dès lors que ces problèmes exigent une réglementation détaillée qui doit pouvoir être adaptée de manière souple aux exigences du service (C.A., 25 janvier 2007, n^o 18/2007).

162 Le décret peut instaurer un système de révision des charges universitaires, suivant un règlement général établi par le conseil d’administration de chaque université, au motif qu’il s’agit de l’organe le mieux à même d’apprécier les besoins de l’institution, et que les garanties procédurales en faveur des enseignants paraissent suffisantes (C.A., 23 novembre 2005, n^o 167/2005). Le principe de légalité ne trouve pas à s’appliquer aux incriminations en matière disciplinaire : tant pour les policiers que pour les militaires, le code de déontologie ne doit pas être fixé par la loi, parce que les règles de déontologie concernent des manquements qui ne font pas nécessairement l’objet d’une définition précise et parce qu’il paraît justifié qu’elles soient fixées par les autorités responsables des services (C.C., 22 décembre 2010, n^o 153/2010 ; C.C., 10 novembre 2011, n^o 175/2011 ; C.A., 14 janvier 2004, n^o 2/2004).

163 On ne saurait admettre de manière générale la délégation au Roi du soin de classer des infractions, dont la liste est établie par la loi, dans une échelle des contraventions également fixée par la loi ; compte tenu de l’objectif de réduire le nombre de morts sur les routes et compte tenu de la technicité de la matière, cette délégation pouvait cependant être admise une fois, pourvu que les modifications soient ensuite décidées par la loi (C.A., 2 février 2005, n^o 27/2005 et C.A., 19 juillet 2005, n^o 137/2005. Pour un commentaire critique de l’arrêt n^o 27/2005, cf. dans cet ouvrage la contribution d’Yves Cartuyvels, op. cit.). Jugé, à propos de règles de promotion dans la gendarmerie, qu’« en raison du caractère transitoire de la mesure, le législateur a pu considérer, sans méconnaître le principe d’égalité et de non-discrimination, que, dans un domaine restreint et pour une catégorie limitée de membres du personnel, il pouvait habiliter le Roi à fixer ces conditions » (C.A., 13 juillet 2000, n^o 91/2000, cons. B.11).

164 La circonstance que les conditions et critères requis pour apprécier l’aptitude morale des candidats militaires ont pu être énumérés par le ministre au cours des travaux préparatoires démontre qu’ils auraient pu être couchés dans la loi (C.A., 22 juillet 2004, n^o 135/2004). Une fois ces critères et conditions inscrits dans la loi, permettre au Roi d’y déroger par voie d’exceptions générales, moyennant la seule obligation de le faire en fonction des différentes catégories du personnel militaire, ne peut être considéré comme une habilitation expresse et non ambiguë (C.A., 22 novembre 2006, n^o 173/2006).

165 C.A., 18 décembre 1996, n^o 76/96 ; C.A., 1^er décembre 2004, n^o 195/2004.

166 C.A., 14 juillet 1997, n^o 39/97, cons. B.5.3.1.

167 Renders (D.), La consolidation législative de l’acte administratif unilatéral, Bruylant-L.G.D.J., Bruxelles-Paris, 2003, p. 304 ; C.A., 21 septembre 2005, n^o 145/2005 ; C.A., 13 février 2002, n^o 37/2002 ; C.A., 17 juin 1999, n^o 68/99.

168 Il faut cependant relever que le procédé a déjà été utilisé par le Constituant lui-même. Une disposition transitoire de l’article 184 de la Constitution a prévu que « le Roi peut toutefois fixer et exécuter les éléments essentiels du statut des membres du service de police intégré, structuré à deux niveaux, pour autant que cet arrêté soit confirmé, quant à ces éléments, par la loi avant le 30 avril 2002 ».

169 Une habilitation vague, comme le pouvoir de « fixer, adapter ou diminuer le montant, les conditions et les modalités d’octroi des subventions, indemnités, allocations et autres dépenses qui sont en tout ou en partie, directement ou indirectement, à la charge de l’État », ne permet pas de modifier les traitements dans la force publique (C.A., 26 mai 1999, n^o 52/99, cons. B.3.5). En revanche, la Cour a semblé admettre qu’une délégation confère au Roi les pouvoirs suivants : « prendre toutes mesures en matière de douanes et d’accises, propres à assurer la bonne exécution d’actes, décisions, recommandations ou arrangements internationaux, ces mesures pouvant comprendre l’abrogation ou la modification de dispositions légales » (C.A., 21 septembre 2005, n^o 143/2005).

170 C.A., 13 février 2002, n^o 37/2002 ; C.A., 17 juin 1999, n^o 68/99 ; C.A., 7 février 1990, n^o 9/90.

171 C.A., 26 mai 1999, n^o 52/99. Cependant, lorsque la Cour constitutionnelle a annulé une loi de confirmation, le législateur, en reproduisant in extenso les dispositions réglementaires dont la confirmation a été annulée, se conforme parfaitement à l’autorité de cet arrêt (C.A., 26 juin 2002, n^o 106/2002).

172 C.A., 26 mai 1999, n^o 52/99 (cf. également Vande Lanotte (J.) et Goedertier (G.), Overzicht Publiekrecht, op. cit., p. 152 et 153) : « B.3.3. Bien que le législateur fédéral ne puisse en principe pas déléguer au Roi l’essentiel d’une compétence que la Constitution lui réserve, il peut cependant, sans violer le principe d’égalité et de non-discrimination, dans des circonstances qui peuvent justifier le recours aux pouvoirs spéciaux, confier au Roi le soin de régler une matière réservée ». Par exemple, la nécessité de permettre à la Belgique de participer en temps utile à l’Union économique et monétaire (C.A., 10 juillet 2002, n^o 124/2002 ; C.A., 13 février 2002, n^o 37/2002 ; cf. également C.A., 28 janvier 1999, n^o 9/99 ; C.A., 17 mars 1999, n^o 36/99) ou de répondre à la crise de la dioxine (C.A., 17 juillet 2003, n^o 100/2003).

173 Notamment en matière fiscale. C.A., 16 mars 2005, n^o 57/2005 et C.A., 19 mai 2004, n^o 88/2004 : « Toutefois, lorsque le législateur se trouve dans l’impossibilité d’établir lui-même tous les éléments essentiels d’un impôt parce que le respect de la procédure parlementaire ne lui permettrait pas d’agir avec la promptitude voulue pour réaliser un objectif d’intérêt général, il peut être admis qu’il habilite le Roi à le faire, pourvu qu’il détermine explicitement et sans équivoque l’objet de cette délégation et que les mesures prises par le Roi soient examinées par le pouvoir législatif dans un délai relativement court, fixé dans la loi d’habilitation » (cons. B.8.2). Par exemple, la nécessité de modifier rapidement les droits imposés en fonction des concertations avec les secteurs concernés (C.A., 21 mars 2000, n^o 32/2000 ; cf. également C.A., 30 avril 2003, n^o 53/2003) ou de répondre à des difficultés de calendrier (C.C., 27 mai 2008, n^o 83/2008).

174 C.A., 1^er décembre 2004, n^o 195/2004.

175 C.A., 19 mai 2004, n^o 88/2004.

176 C.A., 28 janvier 1999, n^o 9/99. Sont pris en compte à cet égard le délai de l’examen par le pouvoir législatif, ainsi que le sort des arrêtés si le pouvoir législatif venait à ne pas les confirmer, par exemple leur abrogation avec effet rétroactif (C.A., 21 mars 2000, n^o 32/2000).

177 C.A., 1^er décembre 2004, n^o 195/2004.

178 C.A., 18 décembre 1996, n^o 76/96 ; C.A., 28 janvier 1999, n^o 9/99 ; C.A., 17 mars 1999, n^o 35/99 ; C.A., 10 juillet 2002, n^o 124/2002.

179 C.A., 19 mai 2004, n^o 88/2004.

180 C.A., 18 février 1998, n^o 18/98 ; Joassart (M.), Willemart (E.), Piret (F.) et Born (R.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2009 », op. cit., p. 121 et les exemples cités, notamment l’avis 47.084/1/V du 8 septembre 2009 sur un avant-projet de loi « transposant la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur », Doc. parl., Chambre, sess. ord. 2009-2010, n^os 2338/1 et 2339/1, p. 122.

181 C.A., 22 juillet 2003, n^o 105/2003 ; C.A., 2 février 1989, n^o 2/89 ; C.A., 21 février 1988, n^o 71/88 ; C.A., 8 juin 1998, n^o 58/88.

182 C.A., 28 janvier 1999, n^o 9/99, p. 5 ; C.A., 17 mars 1999, n^o 35/99 ; C.A., 26 mai 1999, n^o 55/99.

183 C.A., 17 mars 1999, n^o 36/99.

184 C.A., 10 juillet 2002, n^o 124/2002 ; C.A., 17 mars 1999, n^o 36/99.

185 C.A., 17 juillet 2003, n^o 100/2003. La Cour a admis la confirmation tardive, lorsqu’elle ne concernait que la transposition en droit interne d’un certain nombre de prescriptions techniques de directives CE, et que les autorités nationales ne disposaient que d’une compétence liée (C.A., 28 mars 2002, n^o 60/2002 ; C.A., 21 septembre 2005, n^o 143/2005). Cf. également C.A., 10 février 1999, n^o 14/99.

186 Avis 38.297/AG du 10 mai 2005, cité par Conseil d’État, Rapport annuel 2009-2010, p. 66. Il arrive que la Cour constitutionnelle prenne en considération ces compétences du Roi dans le cadre du contrôle des lois (Salmon (J.), Jaumotte (J.) et Thibaut (E.), Le Conseil d’État de Belgique, vol. 1, op. cit., p. 753 ; C.A., 2 juin 2004, n^o 99/2004).

187 Article 104 de la Constitution.

188 Avis 47.620/1 du 14 janvier 2010 et 47.545/4 du 18 janvier 2010, cités par Conseil D’État, Rapport annuel 2009-2010, p. 66. Cf. également Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 406 ; Cerexhe (G.), « Les ministres disposent-ils d’un pouvoir réglementaire ? », A.P.T., 1984, p. 178. La loi ne peut pas davantage octroyer des compétences au conseil des ministres. Des règles similaires contenues dans la loi spéciale du 8 août 1980 attribuent un pouvoir réglementaire autonome aux gouvernements fédérés. Les auteurs constatent que ces règles sont peu respectées par les différents législateurs.

189 Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2000 », op. cit., p. 70.

190 Leroy (M.), Les règlements et leurs juges, op. cit., p. 63 et s.

191 C.E., 15 décembre 1997, Monsieur e.a., n^o 70.203, p. 6.

192 Andersen (R.) et Nihoul (P.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 1999 », op. cit., p. 386. Un pouvoir similaire est déduit du cadre général de la loi spéciale du 8 août 1980, pour les chefs des gouvernements fédérés ; Conseil d’État, Rapport annuel 2009-2010, p. 67 et s.

193 Andersen (R.), Nihoul (P.) et Joassart (M.), « Le Conseil d’État – Chronique de jurisprudence 2001 », op. cit., p. 182.

194 Renders (D.), La consolidation législative de l’acte administratif unilatéral, op. cit., p. 296-298.

195 Lejeune (Y.) et Simonart (H.), « L’article 78 de la Constitution ou la faculté d’étendre le pouvoir réglementaire royal », Ann. dr., 1980, n^o 4, p. 316 ; cf., pour une application relativement récente, l’arrêté royal du 27 février 1996 instituant le Conseil de noblesse.

196 Favresse (J.-M.), « Le pouvoir général de police du Roi », A.P.T., 2011, n^o 1, p. 1 et s.

197 Renders (D.), La consolidation législative de l’acte administratif unilatéral, op. cit., p. 298.

198 Velaers (J.), « Het “recht op de wetgever” : beschouwingen over de voorbehouden et de residuaire bevoegdheden », op. cit., p. 1631.

199 Ost (Fr.), et van de Kerchove (M.), De la pyramide au réseau ? Pour une théorie dialectique du droit, op. cit., p. 309 et 321-324. Cf. également les nombreux exemples à ce sujet chez François Belleflamme et Marie Doutrepont, op. cit., n^o 30.

200 Delpérée (Fr.), Le droit constitutionnel de la Belgique, op. cit., p. 767.

201 Cerexhe (G.), « Les matières réservées : une notion de droit constitutionnel ? », A.P.T., 1983, p. 253-254 ; Trémeau (J.), La réserve de la loi, Economica et PUAM, Paris et Aix-en-Provence, 1997.

202 C’est par exemple dans cet esprit qu’a été renforcée la réserve de loi en matière d’enseignement, lorsque la matière de l’enseignement fut complètement défédéralisée (Delgrange (X.) et Nikis (C.), « L’exigence de légalité en matière d’enseignement : la jurisprudence de la Cour d’arbitrage et du Conseil d’État relative à l’article 24, § 5, de la Constitution », A.P.T., 2000, n^o 3, p. 207).

203 Velaers (J.), « Het “recht op de wetgever” : beschouwingen over de voorbehouden et de residuaire bevoegdheden », op. cit., p. 1631.