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Le pénal dans tous ses États

 | 
René Lévy
, 
Xavier Rousseaux

B) Les institutions gens de justice et tribunaux

Les nominations judiciaires en Belgique en 1832

Une entreprise de légitimation d’un jeune État indépendant

Jean-Pierre Nandrin

Texte intégral

1A l’aube de son indépendance, la Belgique a connu, sur le plan judiciaire, deux événements majeurs, étroitement liés, qui conditionneront l’évolution de la magistrature pendant de nombreuses décennies.

  • 1 Nonobstant de nombreuses modifications, des points essentiels de cette loi subsisteront jusqu’en 19 (...)

2Le premier est le vote d’une loi d’organisation judiciaire, le 4 août 1832, qui constitue en fait la première loi organique en la matière de la Belgique indépendante. Cette loi crée la cour de cassation, promise depuis 1815 par le régime hollandais, ainsi qu’une troisième cour d’appel à Gand1.

  • 2 L’article 54 de la loi d’organisation judiciaire imposait d’achever les nominations des juges de pa (...)
  • 3 Voir sur ce sujet Anciens Pays et Assemblées d’Etats, t. XCVI, Le personnel politique dans la trans (...)

3Le deuxième événement s’est déroulé quelques mois après l’adoption de la loi du 4 août. Par un arrêté royal daté du 4 octobre 1832, quelques 396 magistrats sont nommés en une seule fois, juges de paix exceptés2. Cette mesure était la conséquence logique de la loi du 4 août qui, dans ses articles 52 et 53, obligeait l’Exécutif à pourvoir à l’ensemble des postes de la magistrature avant le 15 octobre. C’est cet événement qui retiendra notre attention dans la mesure où il marque l’étape finale d’une longue phase de tensions et de mutations, entamée par les réformes de Joseph II et prolongée sous les régimes français et hollandais jusqu’aux secousses révolutionnaires de 18303.

4Après avoir esquissé les caractéristiques du phénomène et tracé la physionomie des nominations d’octobre 1832, on s’interrogera sur les enjeux politiques de ces nominations dans le cadre de la nécessaire reconnaissance d’un jeune Etat indépendant.

I - QUELQUES CARACTÉRISTIQUES DU PHÉNOMÈNE

5Ces nominations présentent trois caractéristiques majeures.

A) UN PHÉNOMÈNE UNIQUE ET MASSIF

  • 4 Le seul exemple comparable que l’on connaisse, quoique d’une ampleur moindre, est celui des nominat (...)
  • 5 Pour un aperçu de la dernière réforme constitutionnelle qui déboucha, le 17 février 1994, sur le vo (...)
  • 6 Article 100 (152 de la Constitution révisée du 17 février 1994) :
    « Les juges sont nommés à vie. Ils (...)

6La première, celle qui frappe de prime abord, c’est son aspect massif - qu’il conviendra d’expliquer plus longuement -, et unique dans l’histoire de la Belgique contemporaine : c’est la seule fois que le pouvoir exécutif a procédé à un mouvement de personnel d’une telle importance4. La Belgique, en effet, n’a pas connu, comme en France, des vagues d’épuration produites à l’occasion de modifications de régime. La Belgique - est-ce une tare ou un bienfait ? -, n’a guère vécu ou voulu vivre des soubresauts politiques accompagnés d’effets sur tous les corps de fonctionnaires de l’Etat. Son système de coalition de parti - peut-être aussi un type de culture pragmatique hérité d’une longue histoire faite d’occupations -, a maintenu la Belgique à l’abri de ce genre de secousses. Même quand il s’est agi de réviser la Constitution pour passer d’un Etat unitaire à un Etat fédéral5, modification fondamentale puisqu’elle a radicalement transformé le « paysage institutionnel » belge et les compétences étatiques, l’ordre judiciaire n’a pas subi d’effets particuliers de cette révision ni quant à sa composition ni quant à son organisation. L’inamovibilité de la magistrature, inscrite dans la Charte fondamentale de février 18316, n’a jamais été (re)mise en cause, sauf précisément - on y reviendra -, durant les débats sur la loi d’organisation judiciaire. Cette donnée est importante car elle signifie qu’une fois les quelques quatre cents magistrats nommés en 1832, le corps judiciaire belge n’eut plus à subir d’assaut particulier. A partir de cette date, son histoire ressemble à un long fleuve tranquille alimenté par les affluents que constituent les nominations classiques en première instance à la suite de décès, de promotions et de mises à la retraite.

B) UNE OPÉRATION MENÉE COMME UNE AFFAIRE COURANTE

  • 7 A la suggestion de Palmerston, secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères de Grande-Bretagne, Goblet (...)
  • 8 Les ministres ne démissionneront officiellement qu’un mois plus tard (arrêté du 20 octobre 1832, da (...)
  • 9 La presse ne manqua pas de soulever une question de droit constitutionnel à propos de ces démission (...)

7Deuxième élément : le contexte politique dans lequel ces nominations furent décidées. C’est un gouvernement démissionnaire qui procéda à ces nominations. Cette démission avait été provoquée pour des raisons de politique extérieure. La Belgique, dont une partie du territoire était toujours occupée par les Hollandais qui interdisaient également l’Escaut à la navigation internationale, avait proposé d’entamer des négociations avec Guillaume 1er afin de régler ces différents problèmes. Le Roi n’obtint pas l’adhésion de son gouvernement7. Celui-ci présenta sa démission, tout en demeurant en fonction pour s’occuper des affaires courantes, mais sans assumer une quelconque responsabilité en matière de politique extérieure8. On assiste donc à cette situation assez surprenante de voir un ministre de la Justice, Raikem en l’occurrence, mener comme une simple affaire courante, en tant qu’administrateur provisoire de son département, tout en n’ayant pas encore officiellement démissionné9, une opération de nomination de grande envergure aux conséquences durables. Certes, la loi d’organisation judiciaire avait imposé la date du 15 octobre comme terme limite pour ces nominations. Mais le gouvernement aurait pu procéder à ces titularisations avant sa démission dans la mesure où toutes les consultations auprès des chefs de corps étaient achevées au 25 août et que la liste des « nominables » était prête, semble-t-il, dès le début du mois de septembre. Ce qui se produisit, c’est que certaines propositions de nominations suscitèrent des tensions politiques qui risquaient de mettre à mal la formule politique de l’unionisme à l’œuvre depuis l’indépendance. L’enjeu politique était tel, semble-t-il, que les ministres ne s’embarrassèrent guère de leur situation de démissionnaires pour achever une opération dont en fin de compte, aucun d’eux ne dut rendre compte au Parlement puisque un nouveau gouvernement fut mis en place peu après le 4 octobre. On le voit, l’élément politique est présent lors de la confection des listes.

II - LA PHYSIONOMIE DES NOMINATIONS D’OCTOBRE 183210

  • 10 Si l’on ne considère que les places des magistrats titulaires, non compris donc les juges suppléant (...)

8Avant d’esquisser les grandes tendances des nominations d’octobre 1832, il convient de poser préalablement ces deux questions élémentaires : pourquoi fallait-il nommer et qui fallait-il nommer ? Pour répondre, il faut distinguer deux situations.

  • 11 Articles 95 (article 147 nouveau) pour la cour de cassation et article 104 pour les cours d’appel. (...)

9La première concerne la cour de cassation et la cour d’appel de Gand. Ces deux institutions sont des créations du Constituant de 183111. Celui-ci avait explicitement exigé qu’une loi votée durant la première législature organisât ces deux cours. Tel est l’objet principal de la loi d’organisation judiciaire d’août 1832.

10Rappelons, en ce qui concerne la cour de cassation, que celle-ci avait été supprimée sous le régime hollandais et remplacée par des chambres spécialisées au sein des cours d’appel existantes. Promise depuis 1815, elle ne fut jamais créée, la révolution belge rendant inopérante la loi hollandaise d’organisation judiciaire de 1827 qui devait entrer en application en 1831.

11Du point de vue des nominations, il était donc impératif de nommer aux quarante quatre postes créés pour ces deux nouvelles cours.

  • 12 Sur les nominations judiciaires durant la période révolutionnaire, voir J. GILISSEN, L’ordre judici (...)

12En revanche, pour les autres juridictions - les cours d’appel de Bruxelles et de Liège et les tribunaux inférieurs -, la situation était tout à fait différente. La plupart de ces magistrats étaient déjà en place : la plupart avait été nommés sous le régime hollandais, certains tenaient leur investiture de l’époque impériale et d’autres avaient été nommés au lendemain des journées révolutionnaires de septembre 1830, en remplacement de magistrats révoqués ou suspendus par le gouvernement provisoire issu de la révolution. L’épuration de 1830-1831 a touché quelques 30 % de la magistrature, principalement le parquet12. La question qui s’est posée lors des débats de la loi d’organisation judiciaire était de savoir si tous ces magistrats bénéficiaient de l’inamovibilité ou s’il fallait procéder à une nouvelle nomination. Le parlement adopta la position du ministère : tous les postes de toutes les juridictions devaient être rouverts ; tous les magistrats, même ceux en place, devaient donc être soumis à une nomination. La menace d’une deuxième épuration planait donc sur les magistrats en place.

13On reviendra plus longuement sur les débats concernant cette question de la renomination ou du maintien des magistrats nommés antérieurement dans la mesure où ils révèlent les véritables enjeux de ces nominations. Il convient préalablement d’esquisser la physionomie des nominations proprement dites afin de vérifier si les tendances qui s’en dégagent rejoignent les objectifs énoncés lors des débats parlementaires sur les nominations.

A) PRIORITÉ À LA STABILITÉ, REFUS D’UNE DEUXIÈME ÉPURATION

  • 13 La question de l’épuration avait en effet été abordée lors des discussions parlementaires sur la lo (...)
  • 14 Voici le point de vue du procureur général de la cour d’appel de Bruxelles, Pierre-François, Van Me (...)
  • 15 Van Meenen au ministre de la Justice, 17 août 1832, dans A. G.R., M.J., S.G., no 14.
  • 16 « Et le gouvernement belge est dans l’heureuse position de n’avoir pas à subir la tentation d’y rec (...)
  • 17 Lettre de l’avocat général de la cour d’appel de Liège, Joseph Lebeau, au ministre de la Justice, 1 (...)

14Première constatation : pratiquement tous les magistrats - 95 % - sont confirmés dans leurs fonctions ou promus. Les mises à la retraite sont très marginales et ne cachent pas de véritables révocations, même si le grand âge put, parfois, servir d’alibi pour mettre à l’écart quelques personnalités au passé un peu trouble au regard de l’orthodoxie révolutionnaire. Au contraire, on relève quelques réintégrations de magistrats dont on estimait qu’ils avaient été injustement écartés en 1830. Les mises à la retraite touchent huit magistrats âgés, nommés sous l’empire, et un autre, pour raison de santé. Ceci signifie que la deuxième épuration, tant décriée anticipativement par l’opposition parlementaire et souhaitée par certains13, ne s’est pas produite. Le pouvoir ne saisit pas non plus cette occasion pour sanctionner des magistrats qui auraient failli sur le plan disciplinaire. L’épuration comme outil disciplinaire ne fut même pas envisagée14 ; ces magistrats furent, comme les autres, confirmés mais à un rang parfois inférieur à celui qu’ils occupaient auparavant. L’idée d’épuration n’affleure à aucun moment les deux magistrats chargés de l’élaboration des listes des candidats. Ainsi, le Procureur général près la cour de Bruxelles écrit au ministre de la Justice : « Quant à la conduite, j’ai cru qu’il fallait être sévère sur la conduite privée, peu exigeant et même indulgent sur la conduite politique. Les systèmes d’épuration dans des vues politiques ont toujours été nuisibles à l’Etat et funestes même au gouvernement qui y ont recouru »15 ; il appuiera sa position sur des considérations d’ordre politique, la Belgique de 1832 étant décrite comme le lieu où le consensus s’est opéré sur les valeurs essentielles pour la sauvegarde de l’Etat16. Pour l’avocat général de la cour de Liège, Joseph Lebeau, qui deviendra ministre de la Justice en octobre 1832, ce sont moins des raisons politiques que de justice qui justifient sa position17 ;

15A ces raisons exprimées, on peut ajouter :

  • la crainte de provoquer des tensions internes à un moment où, sur le plan extérieur, la Belgique se trouve en négociation délicate avec les puissances étrangères ;

    • 18 Article 64 de la loi du 20 avril 1830, toujours en application en Belgique en 1832 puisque la loi d (...)

    le manque d’effectif disponible en dehors de l’ordre judiciaire lui-même, les universités belges ne formant pas, à l’époque, des légions de juristes très compétents ; cette relative rareté se trouvait d’ailleurs renforcée par les conditions d’accès à la magistrature : deux ans de barreau et un âge déterminé : vingt-deux pour les substituts, vingt-cinq pour les juges et procureurs et vingt-sept pour les présidents18 ;

    • 19 Sur cette question, voir E. WITTE, Electorale agenten aan de vooravond van de partijformaties. Aant (...)

    l’existence d’une première épuration en 1830-1831. Au lendemain de la révolution de 1830, 30 % des magistrats belges furent écartés. Si une deuxième épuration avait eu lieu, le pourcentage de magistrats éliminés en deux ans aurait été considérable. Deux questions se seraient dès lors posées : celle de la fiabilité des nouveaux magistrats et celle de leur remplacement. L’épuration touche, en général, les magistrats les plus anciens, ceux qui ont collaboré avec un régime déjugé par le fait révolutionnaire. Ce sont donc des jeunes qu’il faut recruter. Or, traditionnellement, c’est par le parquet, par le poste de substitut, que s’effectue l’entrée dans la magistrature. C’est-à-dire par l’exercice d’une fonction politiquement très sensible, surtout à une époque où les délits de presse, contrairement à aujourd’hui, sont réellement traités en cours d’assises, une fonction donc sur laquelle le pouvoir politique peut asseoir son autorité et sa crédibilité. Or c’est précisément dans la magistrature debout que l’épuration de 1830 fut la plus dévastatrice. Le pouvoir pouvait-il s’autoriser de se passer de ces relais d’autant plus indispensables qu’à l’époque, il n’était pas rare de voir les procureurs ou les substituts jouer un rôle important comme agent électoral19 ? Pourquoi réitérer un travail déjà effectué qui avait éliminé les magistrats hostiles à la révolution ou orangistes ?

16Cette dernière observation nous amène à envisager les aspects politiques. Qui dit non épuration ne dit pas absence de nominations politiques. Celles de 1832 traduisent, de manière très nette, la présence du politique et celle de la politique.

B) LA PRÉSENCE DU POLITIQUE

17Deuxième constatation : la présence prégnante du politique, au sens général du terme, tant dans le mécanisme de désignation des magistrats que dans les choix opérés. Ce sont des élus magistrats qui dirigent les opérations et ce sont des élus, pas nécessairement les mêmes d’ailleurs, qui en sont les principaux bénéficiaires.

  • 20 Le Moniteur belge du 13 octobre 1832.

18Cela se marque d’abord lorsqu’on envisage le sort des parlementaires-magistrats. Aucun d’eux n’est éjecté de l’ordre judiciaire ; la majorité d’entre eux est promue et ceux qui sont confirmés, le sont dans des postes de haute responsabilité qu’ils occupaient déjà antérieurement (cf. annexe I). Cette constatation confirme un des critères retenus par le pouvoir : « La plupart des magistrats appelés à de hautes fonctions judiciaires sortent de nos assemblées nationales où leurs lumières et leurs talents ont pu être appréciés », écrit Le Moniteur20. Ce constat et cette réflexion du journal officiel peuvent signifier au moins deux choses :

  • que le monde politique se constitue en une sorte de vivier dont les membres se promotionnent mutuellement créant ainsi un réseau de liens et de relais qui semble dépasser les clivages politiques traditionnels ;

  • que cet effet de microcosme auto-reproducteur se trouve renforcé par l’appartenance antérieure au corps judiciaire ; c’est en effet un magistrat - Raikem -, avec l’aide d’autres magistrats - Van Meenen et Lebeau -, qui nomme d’autres magistrats aux postes du troisième pouvoir de l’Etat. Cette situation est la conséquence logique d’un système représentatif bâti sur le modèle d’un parlement de fonctionnaires.

19Deuxième constat : cette présence du politique est également importante dans la juridiction la plus élevée. En effet, la moitié des magistrats de la cour de cassation ont été, au sein du Congrès national, ou sont, au sein du Parlement, des élus de la nation. Tous les éléments exogènes à l’ordre judiciaire nommés à la cour sont aussi des parlementaires ou des personnes qui ont assumé des tâches ministérielles. Ils viennent donc renforcer le contingent des magistrats-parlementaires propulsés à la cour suprême (voir annexe II).

  • 21 La mesure de cette présence du politique devrait également s’évaluer à un échelon inférieur, en pre (...)

20Une situation similaire se vérifie à la cour d’appel de Gand et dans les juridictions inférieures : sept tribunaux sur vingt-huit ont à leur tête, comme président ou comme procureur, des élus nationaux21.

21Cette dominante politique n’exclut pas, bien sûr, la compétence. Tous les magistrats en place nommés à la cour de cassation proviennent des cours d’appel ou, c’est le cas pour trois d’entre eux, de tribunaux inférieurs dont ils étaient présidents.

C) LA PRÉSENCE DE LA POLITIQUE

  • 22 Pour la cour de cassation, l’hypothèse est avérée pour Gendebien, Tielemans et, partiellement, pour (...)

22Si la présence du politique est incontestable, il n’est pas moins évident que la politique est intervenue de manière explicite dans ces nominations pour appuyer tel candidat favorable à tel courant de pensée ou écarter tel autre parce qu’hostile à la direction imprimée au pays par le pouvoir. La tendance générale de ces nominations rejoint en fait celle du spectre politique de l’époque : celle de l’unionisme. Ces nominations traversent donc le clivage politique catholique-libéral. Ce qui n’exclut pas que de part et d’autre, on procéda à des désignations partisanes. Soit sous la forme de nominations-sanctions : c’est le cas, par exemple, chez les libéraux dont le chef de file, Joseph Lebeau, demande explicitement de nommer à la cour de cassation certaines personnalités de son « parti », opposées à sa politique. Compte tenu de l’incompatibilité établie par la loi entre les fonctions à la cour suprême et un mandat électif national, c’était une manière d’éliminer de la vie parlementaire les plus récalcitrants22. Soit sous la forme de nominations-compensations. C’est ainsi que les catholiques obtiennent pour leur chef de file, Etienne de Gerlache, la première présidence de la cour de cassation afin d’établir un contrepoids au parquet, composé de libéraux jeunes et anticléricaux. On constate également, au niveau des juridictions inférieures, que l’on nomme quelques nouveaux, au profil catholique très marqué, à la présidence des quelques tribunaux comme s’il fallait contrebalancer une influence trop libérale, installée par le gouvernement provisoire.

23Stabilité, non épuration, présence massive d’hommes au profil politique conforme aux vœux de l’unionisme, « mise au placard » des opposants les plus notoires, alliance objective entre catholiques et libéraux pour se répartir les postes clefs de la magistrature, on le voit, on est loin du bouleversement tant craint par les parlementaires.

24Se pose dès lors la question : pourquoi le pouvoir ne s’est-il pas limité aux seules nominations des deux nouvelles cours - soit quarante quatre magistrats - et à la mise à la retraite de quelques magistrats très âgés ? Pourquoi a-t-il absolument voulu procéder à la renomination des magistrats déjà en place ?

III - LES ENJEUX : LÉGITIMER L’ÉTAT ET RENDRE LE POUVOIR CRÉDIBLE

25La question de la nomination des magistrats avait été inscrite dans le projet de loi d’organisation judiciaire. Des débats qu’elle suscita, on peut repérer trois raisons majeures qui justifient cette opération de « renomination ».

A) ARRIMER LA CONSTITUTION

26L’article 135 de la Constitution stipulait en effet ceci :

  • 23 L’article 136 réglait l’organisation du personnel de la cour de cassation ainsi : « Une loi portée (...)

27« Le personnel des cours et tribunaux est maintenu tel qu’il existe actuellement jusqu’à ce qu’il y ait été pourvu par une loi. Cette loi devra être portée pendant la première législation »23.

28Cette invitation à légiférer en matière de nomination judiciaire se traduit, dans le projet de loi du ministre de la Justice, de cette manière :

29« Article 107. Les cours, tribunaux et justices de paix actuels sont supprimés. Néanmoins, ils continueront leur fonction jusqu’à l’installation des cours, tribunaux et justices de paix établis en vertu de la présente loi.

  • 24 « Rapport de M. Raikem, ministre de la Justice, sur l’organisation judiciaire », Moniteur belge du (...)

30Article 109. La première nomination de tous les magistrats de l’ordre judiciaire établis par la présente loi sera faite par le Roi »24.

  • 25 Ibidem, p. 1.

31La comparaison des deux textes montre que pour le ministre de la Justice, d’une part les tribunaux sont supprimés alors que la Constitution précise que le personnel est maintenu tel qu’il existe, et, d’autre part, tous les magistrats doivent subir une première nomination, et pas uniquement ceux des deux nouvelles cours. Pour lui, l’ordre constitutionnel, en matière des nominations judiciaires, a instauré un régime provisoire et « la loi d’organisation judiciaire doit régler définitivement ce qui a été laissé dans le domaine de la législature par ces deux articles de la Constitution »25.

  • 26 Pasinomie, 1830-1831, p. 217, no 50.

32Les opposants à cette interprétation répliqueront en avançant deux arguments. Le premier s’appuie sur l’article 100 de la Constitution qui consacre l’inamovibilité de la magistrature. Cet article s’impose d’autant plus que l’article 2 du décret de nomination du Régent datant du 24 février 1831, porte qu’« à dater de l’entrée en fonction du régent, la Constitution deviendra obligatoire dans toutes ses dispositions qui ne sont pas contraires au décret »26. Par conséquent, dès le lendemain du jour de l’installation du Régent, la Constitution fut mise en vigueur dans toutes ses parties, y compris donc l’article 100 relatif à l’inamovibilité.

  • 27 Article 1 : « Tous les fonctionnaires de l’ordre judiciaire et administratif, les officiers de la g (...)

33Bien plus - c’est le deuxième argument -, par le décret du 5 mars 1831, le Congrès national a enjoint tous les fonctionnaires de prêter serment, avec avertissement explicite qu’à défaut de cette prestation, ils seraient considérés comme démissionnaires27. Les juges tiennent donc bien leur inamovibilité du texte constitutionnel, la prestation de serment de fidélité à la Constitution renforçant cet ancrage à la charte fondamentale.

34Malgré ces arguments très solides, la thèse de Raikem l’emportera. Toute la magistrature sera donc soumise à une nouvelle nomination. Raikem obtiendra même que l’Exécutif puisse également nommer les présidents des juridictions.

  • 28 Raikem, ne l’oublions pas, avait été un des artisans les plus actifs de l’élaboration et de la défe (...)
  • 29 On peut s’étonner que cette interprétation ait été encore admise en 1838 alors que les conseils pro (...)

35L’intransigeance de Raikem pourrait s’expliquer par les enjeux constitutionnels mis en avant par ces articles. Ses nombreuses interventions montrent qu’il désire non seulement asseoir solidement la charte fondamentale et, plus particulièrement, puisqu’il s’agit d’une loi d’organisation judiciaire, son titre III consacré au pouvoir judiciaire28, mais aussi imposer une interprétation bien précise de certains articles. De poser en somme les balises constitutionnelles des futures législations judiciaires que cette même Constitution enjoignait au législateur d’élaborer le plus rapidement possible. Ce qui ne manqua d’ailleurs pas de se produire : lors des augmentations successives du personnel des cours d’appel décidées durant les années suivantes, les lois des 17 août 1834, 10 février 1836 et 25 mai 1838 accorderont en effet au roi le droit de nomination aux nouvelles places créées, prolongeant ainsi l’interprétation donnée en 183229.

36Mais il y a plus que le souci d’affermir solidement la Constitution et de fixer la portée des stipulations touchant au pouvoir judiciaire. Débattre de la Constitution ne se résume pas en une simple querelle d’interprétation juridique. Derrière la technicité des discussions, tout aussi déterminante puisse-t-elle se révéler pour la cohérence de l’œuvre législatrice, ce sont des questions politiques qui sont débattues. Pouvait-il d’ailleurs en être autrement à propos d’un texte comme la Constitution qui, de tous les textes à portée juridique, se présente comme le plus chargé de sens politique ? Aussi convient-il de préciser les contours de ces enjeux politiques ; ce sont eux qui éclairent les controverses juridiques et c’est par rapport à ces enjeux que les nominations judiciaires prennent toute leur signification.

B) METTRE FIN À L’ÉTAT TRANSITOIRE ET LÉGITIMER LE POUVOIR CONSTITUTIONNEL

37Faut-il sortir de la révolution pour assurer une légitimation renforcée du pouvoir ? Les partisans de la thèse de Raikem en sont profondément convaincus. Une des façons de faire passer cette conviction - outre celle, comme on le verra plus loin, de faire voter des articles dans ce sens -, sera de comparer la période révolutionnaire à celle de la première législature.

38Pour illustrer cette perspective, citons, parmi bien d’autres, cette intervention de Lebeau :

  • 30 Lebeau à la Chambre, séance du 28 juin 1832, Moniteur belge du 30 juin 1832.

39« Quant à l’inamovibilité, elle est une garantie sans laquelle la justice n’est qu’un mot. Mais ce principe est institué pour les Etats constitués et définitivement organisés. Il ne peut être applicable à un pays bouleversé par une révolution récente et qui se trouve dans un Etat transitoire »30.

  • 31 Raikem à la Chambre, séance du 20 juin 1832, Moniteur belge du 23 juin 1832, supplément.

40Un Etat transitoire, une situation provisoire à transformer, à dépasser ; remplacer l’aléatoire par le durable, le mouvant par le stable : telle est l’idée maîtresse qui doit guider le législateur de l’organisation judiciaire. Mais quelle période recouvre cette notion d’Etat transitoire à laquelle Lebeau assimile la révolution ? Pour Raikem et consorts, cette tranche chronologique s’étend des journées de septembre à l’avènement de Léopold Ier. Et, en ce qui concerne plus particulièrement la situation des magistrats, toutes les nominations décidées jusqu’au moment du vote de la loi d’organisation judiciaire doivent être envisagées dans la perspective du provisoire ; à longueur des débats, Raikem ne cessera de répéter ce leitmotiv : « Les magistrats ne devraient pas pouvoir réclamer un titre antérieur à la nomination royale »31.

  • 32 Le gouvernement présenta sa démission le 12 novembre 1830. Le même jour, le Congrès délégua le pouv (...)

41Cette thèse du provisoire considérée comme produisant de l’illégitimité pourrait s’appliquer à la période proprement révolutionnaire. Beaucoup moins pour la période s’étendant du jour de l’installation du Congrès national, le 10 novembre 1830 à celui du vote de la Constitution, en février 1831, et encore moins pour la période post-constitutionnelle jusqu’à l’avènement de Léopold Ier. Les nominations effectuées durant ces périodes le furent sous le contrôle d’une assemblée élue démocratiquement et à laquelle le gouvernement provisoire avait solennellement remis son pouvoir avant d’en être de nouveau chargé, mais dans un système de stricte répartition des tâches32. Le fait révolutionnaire s’était transformé en une institution démocratiquement représentative. La légitimité des nominations de cette période s’apparentait à celle que réclamait Raikem.

42Pourquoi dès lors cette mise en cause ? Pourquoi défendre la thèse de l’amovibilité des magistrats ?

C) LÉGITIMER L’ÉTAT EN RENFORÇANT LES PRÉROGATIVES DE L’EXÉCUTIF

43La position de Raikem traduit en fait une conviction autrement plus importante qui touche aux principes mêmes du système politique adopté par le Constituant de 1831. Elle est parfaitement synthétisée dans cette idée qui sert de véritable principe de base à l’argumentation de Raikem :

  • 33 Raikem à la Chambre, séance du 20 juin 1832, Moniteur belge du 23 juin 1832, sous la rubrique Errat (...)

44« Il est dans la nature du gouvernement monarchique que la nomination des juges soit conférée au roi. Et il existe une garantie dans l’inamovibilité. En partant de ces principes, les premières nominations doivent, comme celles qui auront lieu par la suite, être conférées au roi »33.

45Instaurer - restaurer ? -, le gouvernement monarchique, tel est bien l’enjeu politique fondamental de ce débat. Le catholique Raikem trouvera auprès du libéral Lebeau un allié de poids pour défendre cette idée :

  • 34 Lebeau à la Chambre, séance du 28 juin 1832, Moniteur belge du 30 juin 1832, supplément.

46« Je craindrais aujourd’hui que dans le refus de la marque de confiance demandée par le gouvernement, on ne vit quelque chose de plus qu’une question de ministère ; le dogme de l’inviolabilité royale et de la responsabilité ministérielle est encore peu compris des masses, et chaque jour des écrivains qui ne respectent rien, qui lancent leur bave impure vers un personnage auguste, contribuent à obscurcir ces salutaires principes »34.

47On le voit, pour Raikem comme pour Lebeau, l’enjeu de ces nominations était de taille : il s’agissait rien moins que d’attribuer au roi, c’est-à-dire à l’Exécutif, tout le pouvoir que lui reconnaît la Constitution et d’établir fermement la séparation des pouvoirs.

48Cette volonté, Raikem ne cessera de l’affirmer avec une opiniâtreté que rien ni personne ne parviendra à assouplir.

CONCLUSION

49Arrimer solidement la Constitution, « réarmer » le pouvoir monarchique, poser nettement la séparation des pouvoirs et affirmer la sphère du pouvoir exécutif qui avait d’ailleurs subi quelques assauts réussis lors de l’examen de certains autres articles de la loi d’organisation judiciaire : voilà bien les objectifs que veulent atteindre Raikem et Lebeau à l’occasion de ces discussions.

50Le pouvoir de juin 1832 estimait devoir procéder à une opération de nomination de l’ensemble des magistrats, quel que fût le moment où ceux-ci avaient obtenu leur première investiture. C’est à ce prix que Raikem estimait pouvoir fonder un ordre non plus légal, donc provisoire et aléatoire, mais constitutionnel, c’est-à-dire durable et crédible. Pour ce faire, il fallut accorder au roi l’exclusivité des premières nominations, y compris de celles que la Constitution attribuait formellement aux juridictions elles-mêmes, telles que, par exemple, les présidences et les vice-présidences des cours.

51Ce dérapage constitutionnel se justifiait au nom d’intérêts qui dépassaient les simples querelles partisanes. Vis-à-vis de l’extérieur, il s’agissait d’assurer une légitimité à l’Etat belge, nécessaire dans les négociations qui se poursuivaient avec les puissances de la Conférence de Londres et avec les Pays-Bas ; vis-à-vis de l’intérieur, il convenait d’accorder au pouvoir politique une crédibilité renforcée pour faire face aux forces centrifuges qui menaçaient les acquis de la révolution. Dans l’un et l’autre cas, le renforcement des prérogatives royales apparut comme le moyen le plus adéquat pour atteindre ces objectifs. Cette opération nomination, quasiment blanche sur le plan du renouvellement du personnel judiciaire, permettait de prendre distance par rapport au fait révolutionnaire, de tourner la page de la régence secouée par des événements qui avaient ébranlé sa crédibilité et d’affirmer la primauté du politique au sein du troisième pouvoir de l’Etat en nommant, aux différents sommets de celui-ci, des hommes imbibés d’expériences et de responsabilités politiques. Ces nominations marquent le triomphe du politique sur le fonctionnaire. Cette situation durera jusqu’en 1848, année où le législateur votera une loi sur les incompatibilités parlementaires. A partir de cette année-là, le pouvoir judiciaire entrera dans une phase de véritable séparation de pouvoirs.

Annexes

ANNEXE I

Magistrats-parlementaires de la Chambre des représentants durant la session 1831-183235

Magistrats-parlementaires de la Chambre des représentants durant la session 1831-183235

ANNEXE II

Profil politique des magistrats ayant exercé des responsabilités politiques

Magistrats de carrière

De Gerlache

catholique

Van Meenen

libéral

De Guchteneere père

catholique

Bourgeois

libéral

Leclercq

libéral

Lefebvre

catholique

De Rasse

catholique

Taintenier

catholique

Magistrats issus directement du monde politique

Serruys

catholique

Destouvelles

libéral

De Sauvage

libéral

Les mandats électifs des magistrats avant leur nomination

Les mandats électifs des magistrats avant leur nomination

Notes

1 Nonobstant de nombreuses modifications, des points essentiels de cette loi subsisteront jusqu’en 1967, année de l’adoption d’un code judiciaire dont il apparaît aujourd’hui qu’il fut loin d’être aussi novateur que son auteur, le bâtonnier Van Reepinghen, a pu le déclarer à l’époque. Entre la loi de 1832 et le code de 1967, les ressemblances sont multiples. Pour certains observateurs avertis de la vie judiciaire, cette réforme ne contient guère de nouveautés mais réalise « davantage une bonne coordination et un rajeunissement du droit écrit qu’un renouvellement des structures et des principes » (A. FETTWEIS, Introduction au droit judiciaire. Les institutions, Liège, 8e édition, 1985, p. 13).

2 L’article 54 de la loi d’organisation judiciaire imposait d’achever les nominations des juges de paix pour le 1 er janvier 1834 au plus tard. En fait, ce processus s’étendra sur plus de quinze années. Ce n’est qu’en 1847 que la situation des juges de paix se trouvera définitivement réglée sur le plan légal. Ce retard s’explique par la difficulté de délimiter les circonscriptions cantonales, par le fait qu’il n’est pas exigé des juges de paix d’être porteurs d’un diplôme de droit et par la persistance d’une conception irénique de la justice de paix, héritée de la Révolution française.

3 Voir sur ce sujet Anciens Pays et Assemblées d’Etats, t. XCVI, Le personnel politique dans la transition de l’Ancien Régime au nouveau régime en Belgique, Courtrai, 1993, et plus particulièrement, en ce qui concerne le personnel judiciaire, les contributions de X. ROUSSEAUX et J.P. NANDRIN, Le personnel judiciaire en Belgique à travers les révolutions (1780-1832). Quelques hypothèses de recherches et premiers résultats (p. 13-69) ainsi que la thèse de doctorat de J. LOGIE, Les magistrats des cours et tribunaux en Belgique, 1794-1814. Essai d’approche politique et sociologique, 3 tomes (thèse inédite présentée à l’Université de Paris IV-Sorbonne le 1er juillet 1995).

4 Le seul exemple comparable que l’on connaisse, quoique d’une ampleur moindre, est celui des nominations effectuées à la suite de la loi du 25 juillet 1867 sur la mise à la retraite des magistrats ; il fallut alors remplacer de très nombreux magistrats qui avaient atteint la limite d’âge fixée par la loi. Encore convient-il de noter qu’il s’agissait alors de ne nommer qu’aux fonctions judiciaires laissées vacantes par la mise à la retraite, ce qui, en terme de nombre de magistrats concernés, représentait une ampleur bien moins grande. Aucune étude systématique de ces nominations de 1867 n’a encore été réalisée.

5 Pour un aperçu de la dernière réforme constitutionnelle qui déboucha, le 17 février 1994, sur le vote d’une Constitution révisée, voir le double numéro spécial de la revue Administration publique, 1994, 18, 2-3, 268 p., ainsi qu’un aperçu écrit pour le public français par F. DELPEREE, La nouvelle Constitution belge, Revue française de droit constitutionnel, 1994, 17, p. 3-15.

6 Article 100 (152 de la Constitution révisée du 17 février 1994) :
« Les juges sont nommés à vie. Ils sont mis à la retraite à un âge déterminé par la loi et bénéficient de la pension prévue par la loi. Aucun juge ne peut être privé de sa place ni suspendu que par un jugement. Le déplacement d’un juge ne peut avoir lieu que par une nomination nouvelle et de son consentement ».

7 A la suggestion de Palmerston, secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères de Grande-Bretagne, Goblet propose au souverain de modifier la politique menée à l’égard du roi de Hollande. Goblet propose en fait d’accepter de négocier avec les Hollandais, tout en s’attendant à un échec de la négociation. Son but consistait à faire dévoiler aux puissances de la Conférence de Londres l’intransigeance de la politique de Guillaume Ier. Sur cette affaire, voir notamment A. FRESON, Souvenirs personnels et correspondance diplomatique de Joseph Lebeau, Bmxelles, 1883, p. 165-171 ; L. de LICHTERVELDE, Le premier parlement de la Belgique indépendante, Revue Générale, 1923, p. 525-531 ; F. DELANNOY, Histoire diplomatique de l’indépendance belge, Bruxelles, 1930, p. 328-368 ; J. STENGERS, L’action du Roi en Belgique depuis 1831. Pouvoir et influence, Bruxelles, 1992, p. 58-59.

8 Les ministres ne démissionneront officiellement qu’un mois plus tard (arrêté du 20 octobre 1832, dans Pasinomie, 1832, p. 537, no 781).

9 La presse ne manqua pas de soulever une question de droit constitutionnel à propos de ces démissions. Ainsi, Le Courrier de la Meuse du 4 octobre 1832 se demande « si la responsabilité ministérielle est solidaire en Belgique comme en France et si l’abandon du système suivi par l’ex-ministre des Affaires étrangères ne devait pas en bonne logique être immédiatement suivi de la démission de tous les autres ministres ». Le Courrier de la Meuse adopte une position fermement négative : « chaque ministre est responsable des actes qui portent son contreseing. Voilà le principe ».

10 Si l’on ne considère que les places des magistrats titulaires, non compris donc les juges suppléants, il y en a trois cent douze à pourvoir. Sur cet effectif, il y a en fait quarante quatre véritables nouveaux postes : ceux de la cour de cassation et de la cour d’appel de Gand. Cela ne veut pas dire qu’il n’y aura que quarante quatre nouvelles nominations ; celles-ci seront évidemment plus nombreuses puisque des magistrats mis à la retraite devront être remplacés par de nouveaux venus. Il s’agit de bien distinguer la notion de poste et celle de nominations.

11 Articles 95 (article 147 nouveau) pour la cour de cassation et article 104 pour les cours d’appel. En 1970, cinq cours d’appel sont créées (article 156 nouveau).

12 Sur les nominations judiciaires durant la période révolutionnaire, voir J. GILISSEN, L’ordre judiciaire en Belgique au début de l’Indépendance, Journal des Tribunaux, 1983, p. 585-587.

13 La question de l’épuration avait en effet été abordée lors des discussions parlementaires sur la loi d’organisation judiciaire, au mois de juin 1832. Si plusieurs représentants avaient souhaité que ces nominations puissent venir corriger certaines erreurs commises sous l’effet de l’improvisation inhérente à tout phénomène de révolution, d’autres, au contraire, désiraient une véritable deuxième épuration : « La question est de savoir si nous devons conserver tous les éléments créés par Guillaume : je suis d’avis qu’il faut une épuration dans la magistrature (...) Je n’attaque pas des opinions ici, je n’attaque pas les orangistes ; mais je dis qu’il y a des hommes qui sont entrés dans la magistrature par une porte qui, précisément, est celle par laquelle ils doivent en sortir. Les motifs qui les ont fait monter sur le siège sont les motifs qui doivent les en faire descendre » (De Robaulx à la Chambre, séance du 28 juin 1832, Moniteur belge du 30 juin 1832).

14 Voici le point de vue du procureur général de la cour d’appel de Bruxelles, Pierre-François, Van Meenen, à l’égard de ces magistrats : « Quant à la conduite privée, vous remarquerez, Monsieur le ministre, que le reproche de vénalité, de corruption, n’a pas atteint un seul de ces magistrats en exercice ; que si l’on peut imputer des vices à quelques uns, ce n’est pas du moins de ceux qui compromettent la probité et l’impartialité du magistrat » (Van Meenen au ministre de la Justice, 17 août 1832, dans A.G.R., ministère de la Justice, Secrétariat général, no 14).

15 Van Meenen au ministre de la Justice, 17 août 1832, dans A. G.R., M.J., S.G., no 14.

16 « Et le gouvernement belge est dans l’heureuse position de n’avoir pas à subir la tentation d’y recourir. Il peut régner quelques dissentiments sur les mesures réclamées pour le salut et le bien de l’Etat, mais il n’y en a point sur les grands principes de l’indépendance du pays, de sa constitution, de la forme de son gouvernement et de l’attachement au chef que l’Etat s’est donné » (Lettre de Van Meenen au ministre de la Justice, 17 août 1832, dans A.G.R., M J, S.G, no 14).

17 Lettre de l’avocat général de la cour d’appel de Liège, Joseph Lebeau, au ministre de la Justice, 14 août 1832, dans A.G.R, M.J., S.G., no 15.

18 Article 64 de la loi du 20 avril 1830, toujours en application en Belgique en 1832 puisque la loi d’organisation judiciaire n’avait pas réglé les conditions d’accès à la magistrature inférieure.

19 Sur cette question, voir E. WITTE, Electorale agenten aan de vooravond van de partijformaties. Aantekeningen bij brieven en nota’s van senator F. BETHUNE, Revue belge d’histoire contemporaine, 1969, 1, 2, p. 216-253.

20 Le Moniteur belge du 13 octobre 1832.

21 La mesure de cette présence du politique devrait également s’évaluer à un échelon inférieur, en prenant en compte les mandats locaux et provinciaux exercés par les magistrats. On a pu relever combien la participation à des conseils de régence ou aux Etats provinciaux a joué un rôle déterminant dans le choix de certaines personnalités. Ici aussi l’enquête devrait être poursuivie pour les années postérieures ; elle serait d’autant plus intéressante qu’à ce niveau, la loi n’imposait pas d’incompatibilité avec une fonction à la cour de cassation.

22 Pour la cour de cassation, l’hypothèse est avérée pour Gendebien, Tielemans et, partiellement, pour Leclercq.

23 L’article 136 réglait l’organisation du personnel de la cour de cassation ainsi : « Une loi portée dans la même session déterminera le mode de la première nomination des membres de la cour de cassation ».

24 « Rapport de M. Raikem, ministre de la Justice, sur l’organisation judiciaire », Moniteur belge du 21 septembre 1831, p. 7.

25 Ibidem, p. 1.

26 Pasinomie, 1830-1831, p. 217, no 50.

27 Article 1 : « Tous les fonctionnaires de l’ordre judiciaire et administratif, les officiers de la garde civique et de l’armée, et en général tous les citoyens chargés d’un ministère ou d’un service public quelconque, seront tenus, avant d’entrer en fonction, de prêter le serment dont la teneur suit : Je jure fidélité au Régent, obéissance à la Constitution et aux lois du peuple belge ».
Article 2 : « Les citoyens qui seront en fonction lors de la promulgation du présent décret, et qui n’auront pas prêté le serment dans le mois qui le suivra, seront considérés comme démissionnaires » (Pasinomie, 1830, p. 245).

28 Raikem, ne l’oublions pas, avait été un des artisans les plus actifs de l’élaboration et de la défense des principes énoncés dans ce titre III de la Constitution.

29 On peut s’étonner que cette interprétation ait été encore admise en 1838 alors que les conseils provinciaux avaient été institués en 1836. L’interprétation dans le sens de Raikem ne fut abandonnée qu’à partir de la loi du 13 juin 1853 créant de nouveaux sièges de conseillers à la cour d’appel de Bruxelles et cela, à la suite d’un vote formel de la Chambre des représentants émis le 26 mai 1853 après une discussion de la question constitutionnelle (An. Parl., Ch., session 1852-1853, séance du 26 mai 1853, p. 1496). Depuis lors, on a toujours adopté la règle suivie en 1853 (Voir C. SCHEYVEN, Traité pratique des pourvois en cassation, de l’organisation et des attributions diverses de la cour suprême, Bruxelles, 2e édition, 1885, p. 60).

30 Lebeau à la Chambre, séance du 28 juin 1832, Moniteur belge du 30 juin 1832.

31 Raikem à la Chambre, séance du 20 juin 1832, Moniteur belge du 23 juin 1832, supplément.

32 Le gouvernement présenta sa démission le 12 novembre 1830. Le même jour, le Congrès délégua le pouvoir exécutif aux personnes qui composaient ce gouvernement (E. HUYTTENS, Discussions du Congrès national de Belgique, 1830-1831, t. I, 1844, p. 126-127 et T. JUSTE, Histoire du Congrès national de Belgique ou la fondation de la monarchie belge, t. I, Bruxelles, 1850, p. 74-78.

33 Raikem à la Chambre, séance du 20 juin 1832, Moniteur belge du 23 juin 1832, sous la rubrique Erratum.

34 Lebeau à la Chambre, séance du 28 juin 1832, Moniteur belge du 30 juin 1832, supplément.

35 Ne sont mentionnées dans ce tableau que la situation professionnelle de ces magistrats au moment de la session parlementaire 1831-1832 et leur affectation à la suite des nominations du 4 octobre 1832.

Table des illustrations

Titre Magistrats-parlementaires de la Chambre des représentants durant la session 1831-183235
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Titre Les mandats électifs des magistrats avant leur nomination
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Auteur

Professeur à la faculté de droit et à la faculté de philosophie et lettres des Facultés universitaires Saint-Louis (Belgique), est notamment l’auteur de : Le judiciaire et le politique. Approche historienne de la fondation du pouvoir judiciaire de la Belgique contemporaine (1831-1848), Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 1995, 34, p. 181-195 ; La justice de paix en Belgique de 1830 à 1848. Les raisons et les effets d’une professionnalisation", dans S. Dauchy et J.P. Royer (sous la direction de), Le juge de paix. Nouvelles contributions européennes, Lille, 1995, p. 155-166 ; De la protection à une égalité formelle. Perspectives historiennes sur les législations du travail de nuit des femmes en Belgique, Sextant, 1996, 4, p. 43-76. Ses recherches actuelles ont trait à l’histoire de la justice au XIXe siècle, l’histoire du droit social et l’histoire politique en Belgique.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1997

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