1L'émergence au coeur du débat public de la question de l'insécurité n'est pas restée sans répercussions sur la politique criminelle en Belgique. Avec un certain retard sur ses voisins immédiats, l'Etat belge s'est lancé, à partir des années 1990, dans un vaste programme de lutte contre le sentiment d'insécurité et l'exclusion sociale destiné à freiner la déliquescence du lien social et à restaurer la confiance des citoyens dans l'Etat. Symbolisée par les « contrats de sécurité » — appelés dans le futur à se transformer en « contrats de société » —, la nouvelle politique de « prévention » qui s'est progressivement imposée à un nombre croissant d'acteurs traduit un certain nombre d'inflexions emblématiques d'une métamorphose de l'action publique étatique.

2Après une présentation des nouveaux dispositifs « socio-pénaux » de prévention de l'exclusion sociale et de l'insécurité (I), je m’attarderai sur les déplacements qu'actualisent ces nouvelles politiques locales de prévention « socio-pénales » dans une tentative de dépasser la crise de légitimité et d'effectivité qui affecte le modèle d'intervention sectoriel propre à l'Etat social (II). A partir d'une reprise des principales critiques que soulèvent ces nouveaux dispositifs, je tenterai de souligner les difficultés et les enjeux d'un modèle de pilotage qui semble osciller entre régulation par le haut et régulation par le bas, droit négocié et droit imposé, concertation partenariale et intégration verticale (III). En conclusion, je proposerai quelques pistes de nature à dépasser une logique de la seule dénonciation critique qui, bien que nécessaire, reste insuffisante à long terme.

I. Les nouvelles politiques de prévention en Belgique (1990-1996)

3C'est à partir des années 1990 que les autorités fédérales et régionales belges se lancent dans des politiques inédites pour répondre à la nouvelle « question sociale » et aux symptômes insécurisants qu'elle laisse entrevoir2. Intégration sociale et lutte contre l'exclusion, prévention de la délinquance et lutte contre le sentiment d’insécurité deviennent les maître-mots de dispositifs divers qui, au fil du temps, se rejoindront derrière le vocable consensuel d'une « prévention globale et intégrée » privilégiant l'action partenariale au niveau local.

Les premières initiatives de prévention-intégration (1990-1992)

4Deux niveaux de pouvoir jouent d'emblée un rôle important dans la mise en place des nouvelles politiques de prévention. Dès 1990, l'exécutif de la Région bruxelloise lance une « Politique régionale d'intégration et de Cohabitation harmonieuse des communautés locales ». Comme son nom le laisse entrevoir, l'objectif du programme, alimenté par la création d'un « Fonds cohabitation-intégration », est de favoriser « l’insertion » des populations d'origine étrangère dans la vie locale pour atténuer les situations conflictuelles qui enveniment les relations inter-culturelles dans 7 communes dites « difficiles » de la Région bruxelloise3. D'entrée de jeu, la Région bruxelloise se positionne en maître d'oeuvre de l'ouvrage : elle se contente de financer et de définir les grands axes d'une politique inter-culturelle et sociale qui vise à atténuer les effets potentiellement dévastateurs d'une dilution du lien social. Pour le reste, elle délègue aux pouvoirs communaux, relais privilégié, le soin d'organiser la mise en oeuvre d'une politique d'insertion qui table sur un partenariat dirigé entre divers acteurs publics et privés au niveau local.

5Quelques mois plus tard, en 1990 toujours, le pouvoir fédéral propose, à l'initiative du ministère de l'Intérieur, la création de « projets-pilotes de prévention de la criminalité »4. Cette initiative constitue le premier jalon d'une politique fédérale de prévention « globale », « multidisciplinaire » et « intégrée » soucieuse de réunir, au niveau local et autour de la police communale, l'ensemble des acteurs concernés par les problématiques interdépendantes de l'exclusion sociale, de la petite délinquance et du sentiment d'insécurité. Elle s'inscrit dans le triple souci de revaloriser la police communale, d'élaborer une politique de sécurité dans les villes et de redynamiser une politique de prévention policière largement négligée jusqu'à la fin des années 19805.

6Les grandes lignes d'une politique de prévention-intégration qui table sur le partenariat des acteurs publics et privés au niveau local se dessinent. L'agitation urbaine qui secoue certaines communes de la Région bruxelloise en mai 1991 accélère le processus. Au lendemain de « mini-émeutes » qui ont lieu à Forest6, trois initiatives viennent renforcer les dispositifs de prévention au niveau local :

1. La Région bruxelloise encourage, par l'octroi d'un subside particulier, le recrutement de médiateurs communaux et l'engagement d'auxiliaires de police contractuels dans huit communes « à risques » de la Région bruxelloise. L'objectif recherché est, dans le fil de l’action initiale impulsée par la Région, de rencontrer les problèmes d'intégration et de cohabitation en « aidant les communes dans leur mission sécuritaire et de médiation entre les pouvoirs publics et les populations locales »7 ;

2. Le ministère de l'Intérieur met à disposition de ces mêmes communes deux assistants de concertation rattachés aux corps de police locaux. Ces derniers sont chargés d'améliorer les relations entre la police et les immigrés8.

3. Les services du Premier Ministre prennent l'initiative de créer un « Fonds d'impulsion à la politique de l'Immigration » (FIPI) au niveau fédéral9. Le Fonds doit permettre de financer des actions ponctuelles dans des « Zones d'action prioritaires » dont les cadres géographiques ne sont pas, cette fois, délimités par les frontières administratives des communes. Par ailleurs, à la différence des autres initiatives, le programme FIPI n'érige pas formellement la commune en relais obligé et ne pose pas le partenariat en condition d'accès au Fonds10.

De la prévention-intégration à l'intégration de la prévention (1992-1995)

7En 1992, les résultats de l'extrême-droite aux élections législatives poussent le gouvernement à décider un « programme d'urgence sur les problèmes de société ». Ce programme doit répondre à cinq défis majeurs pour renouer le contact avec le citoyen et restaurer la confiance de la population : la sécurité du citoyen, l'administration de la justice pénale, une meilleure maîtrise de l'immigration, l'environnement et une société plus solidaire11. Si l'environnement et le souci d'une société plus solidaire ne sont pas oubliés, c'est manifestement le volet « sécurité » du programme gouvernemental qui prend l'ampleur la plus considérable. S'inscrivant dans le fil du « Plan de la Pentecôte » du 5 juin 1990, ce volet prévoit un ensemble de mesures de prévention socio-policières qui, conjuguées à diverses initiatives en matière de justice, doivent permettre « la restauration d'une vie normale dans les grandes entités urbaines ». Parmi ces mesures, on trouve :

• la revalorisation, la modernisation et la coordination des services de police ;

• le renforcement des actions de prévention contre la petite délinquance ;

• la conclusion de contrats de prévention et de contrats de sécurité ;

• l'encouragement des sanctions alternatives (travaux d'intérêt général) et de la médiation pénale pour les petits délits ;

• la lutte contre la toxicomanie considérée comme cause importante de la criminalité ;

• la promotion, « en attendant la réforme de la loi sur la protection de la jeunesse », de « solutions spécifiques pour faire face à la délinquance des mineurs d'âge » ;

• l'amélioration de la sécurité routière12.

8Pour le gouvernement, la sécurité du citoyen passe donc clairement par une politique de prévention socio-pénale qui cible de manière privilégiée la « petite délinquance », la délinquance juvénile et la figure emblématique du toxicomane.

9Les contrats de sécurité, qui émergent dès 1992, s'imposent rapidement comme le pivot central de la nouvelle politique de prévention socio-policière dont le caractère apparaît, dans les textes tout au moins, marqué par une orientation plus sécuritaire que les projets de prévention ou d'intégration antérieurs. Le programme des contrats de sécurité — auxquels s'ajoutent les contrats de prévention, sorte de « petit frère » des premiers destinés à des communes moins directement problématiques — vise « à garantir la sécurité des citoyens dans les communes » et à « rétablir la confiance de la population dans les autorités ». Impulsés par le ministère de l'Intérieur, ces contrats, auxquels les pouvoirs régionaux vont s'associer en fonction de leur apport budgétaire à Bruxelles et en Wallonie, proposent aux communes le financement d'un arsenal de mesures de prévention de nature sociale, policière et situationnelle. La manne financière, importante, est liée au respect par les autorités communales signataires d'un certain nombre d'obligations minimales en matière de sécurité (principalement policière). Dans la pratique, les contrats de sécurité prévoient un axe largement prioritaire de prévention policière (70 % en 1994) et un axe complémentaire de prévention « sociale » qui vise à « l'intégration de groupes particuliers » parmi lesquels, assez logiquement, mineurs en décrochage et « toxicomanes » apparaissent comme figures privilégiées.

10Le pilotage de ces contrats est assuré par un double mécanisme. Au niveau fédéral, un Secrétariat Permanent à la Politique de Prévention directement rattaché au Ministère de l'Intérieur (SPPP) est chargé, par un Arrêté royal du 16 mai 1993, d'élaborer les grandes lignes de la politique à mener et d'en évaluer les résultats. Au niveau local, un « conseil consultatif communal de prévention » qui rassemble, en principe, les divers acteurs locaux privés et publics concernés par la prévention doit faire des propositions sur la politique de sécurité à mener en fonction des spécificités locales, alors qu’un « fonctionnaire de prévention » est plus directement chargé d'assurer la coordination et la cohérence de la politique communale en matière de prévention13. L'ensemble de la politique locale de prévention est placée sous la responsabilité des autorités communales qui apparaissent désormais comme le relais privilégié d'une politique de lutte contre l'insécurité.

11Le dispositif contractuel des contrats de sécurité socio-policière va rapidement absorber ou agglomérer autour de lui l'ensemble des autres initiatives précédentes. Cela n’a en soi rien de très surprenant : comme le fait justement remarquer I. Poulet, les diverses politiques d'origine fédérale ou régionale visent au fond les mêmes problèmes, même s’ils les envisagent, au départ, selon des grilles de lectures différentes et conformes à leurs priorités respectives. Ainsi, tant l’interprétation culturaliste et le souci intégrateur de la politique bruxelloise de « cohabitation » que l’idéal préventif d’une politique de sécurité promu par le ministère de l'Intérieur cherchent, en définitive, à gérer des situations de « désaffiliation » perçues comme matière à tensions, susceptibles de déboucher sur de la déviance et d'alimenter le sentiment d'insécurité14. La parenté des objectifs, le succès auprès des acteurs politiques de tous niveaux du thème électoralement porteur de l'insécurité et une vision identique de la décentralisation de l’action politique expliquent la facilité avec laquelle les contrats de sécurité s'imposent, au fil du temps, comme dispositif fédérateur au niveau communal des diverses initiatives de prévention et d'insertion : remplaçant les « projets-pilotes de prévention », les contrats de sécurité absorbent en effet médiateurs communaux, assistants de concertation et auxiliaires de police. Elargissant leur champ d'action à de nouvelles communes et à de nouveaux domaines d'actions, les contrats pèsent, en outre, de manière informelle sur les programmes de « cohabitation-intégration » ou FIPI qui alignent progressivement leurs objectifs initiaux dans un sens plus directement préventif15.

12Les contrats de sécurité contribuent ainsi à imposer une politique globale et intégrée de prévention dominée par la question de la « petite délinquance » et de l’insécurité qui lui est associée. Cette orientation est, en outre, renforcée par les synergies recherchées entre politiques de prévention socio-policière et « mesures alternatives » réactives prises au niveau judiciaire. Les contrats de sécurité ne sont en effet pas le seul dispositif destiné à casser la « spirale » qui, dans les quartiers à risques, associe pauvreté, marginalité, immigration, usage de drogue, jeunes en décrochage, petite criminalité et sentiment d'insécurité. Conformément à l'accord de gouvernement de 1992 sur les questions de sécurité, d'autres initiatives complémentaires émergent dans le champ judiciaire en matière de lutte contre la petite délinquance, la délinquance juvénile et la toxicomanie en tant qu'elle est étroitement associée à la petite criminalité16.

13En ce qui concerne la lutte contre la petite délinquance, outre une loi du 11 juillet 1994 qui introduit une procédure de comparution immédiate pour accélérer le cours de la justice, deux lois du 10 février 1994 consacrent l'existence de la médiation pénale et des travaux d'intérêt général17. Dans le même temps, on constate un regain d'intérêt pour les articles 35 et suivants de la loi du 20 juillet 1990 qui organisent des mesures alternatives à la détention préventive, alors qu'en matière de délinquance juvénile, une circulaire du 17 février 1995 autorise le parquet à recourir à des « mesures de diversion » alternatives à la saisine du juge de la jeunesse18. La commune est à nouveau sollicitée comme relais contractuel privilégié pour assurer la mise en oeuvre de ces dispositifs impulsés au niveau fédéral par le ministère de la Justice. Un arrêté royal du 12 août 1994, signé par les ministres de l'Intérieur et de la Justice, prévoit ainsi, dans son chapitre Ier, le recrutement contractuel par les communes d'un personnel civil supplémentaire pour l'accompagnement des diverses « mesures judiciaires alternatives » prévues. Le chapitre II du même arrêté prévoit un dispositif identique, mais soumis à la tutelle du ministère de l'Intérieur, pour l'engagement par la commune d'un personnel civil supplémentaire chargé de la prévention de la criminalité et de l'accueil en matière de toxicomanie. En outre, un programme gouvernemental d'action « Toxicomanie-drogue » du 2 février 1995 envisage, parmi d'autres mesures à caractère plus directement pénal, la création de 9 maisons d'accueil socio-sanitaire pour usagers de drogues (MASS) dont le financement est assuré par les ministères de l'Intérieur et des Affaires sociales et la gestion elle aussi « territorialisée ».

14Au fil du temps, le principe d'une communalisation de la politique de prévention socio-sanitaire-pénale s'accentue. Au nom de la sécurité, plusieurs contrats qui participent manifestement à un même projet de politique criminelle lient la commune aux autorités fédérales et régionales. La mosaïque organique se complique singulièrement au niveau local et fait surgir le souci d'une simplification organisationnelle.

Des contrats de sécurité aux contrats de société (1995-1997)

15En 1995, le gouvernement prend l'initiative d'une modification des contrats de sécurité. Le projet de programme du gouvernement fédéral prévoit, en effet, de transformer les contrats de sécurité en « contrats de société » dès 199719. Dans l'intervalle, en 1996, des « contrats de sécurité et de société » doivent assurer la transition.

16Il n’est évidemment pas aisé d'évaluer la portée d'une mutation en cours qui donne lieu aujourd'hui à diverses négociations. La tendance semble néanmoins être à la continuité. Selon le ministère de l’Intérieur, cheville ouvrière de l'évaluation des contrats actuels et de la préparation des nouveaux contrats, l'évolution consiste essentiellement à rationaliser l'offre particulièrement abondante dont bénéficient aujourd'hui 29 communes du pays en matière de sécurité. Les nouveaux contrats de société doivent, avant tout, permettre d'intégrer au sein d'un contrat unique les diverses initiatives déjà existantes en matière de sécurité au niveau local, quitte à étendre à de nouveaux domaines d'interventions le champ d'action de contrats destinés à s'inscrire dans une perspective de renouveau urbain. Cette perspective, qui vise à prolonger la structure et la philosophie actuelle des contrats de sécurité, se retrouve déjà dans les « contrats de sécurité et de société » prévus pour 199620. Elle apparaît clairement dans les propositions concrètes du ministère de l'Intérieur relatives aux futurs « contrats de société » : le contrat de société est appelé à « être un contrat unique, comprenant divers volets distincts selon le type de mesures envisagées (certaines faisant précédemment l'objet de plusieurs contrats séparés), garantissant au mieux l'intégration de ces mesures que l'autorité locale doit mettre en oeuvre, et permettant à cette autorité de gérer l'ensemble de son programme de manière saine et responsable ». Dans ce schéma, les futurs contrats de société sont appelés à contenir cinq chapitres distincts :

• un chapitre relatif aux mesures policières (l'actuel volet policier des contrats de sécurité) ;

• un chapitre relatif aux mesures de prévention (l'actuel volet préventif des contrats de sécurité) ;

• un chapitre relatif à la prévention et à l'accueil en matière de toxicomanie (l’actuel volet toxicomanie des contrats de sécurité et des contrats de prévention ainsi que les initiatives de mise en place des maisons d'accueil socio-sanitaires) ;

• un chapitre relatif aux mesures ressortant au domaine judiciaire (notamment en ce qui concerne l'accompagnement des mesures judiciaires alternatives qui correspondent aux actuels contrats d'accompagnement de sanctions alternatives passés avec le ministre de la Justice) ;

• un chapitre « social » traitant spécifiquement de la problématique du renouveau des quartiers urbains.

17Si l’élargissement du nombre des partenaires fédéraux susceptibles de participer à la négociation des nouveaux contrats de société semble un fait acquis, le ministère de l’Intérieur prévoit néanmoins de « continuer à assumer la coordination générale et la responsabilité finale en matière de négociation et de suivi de tous les contrats »21.

II. Les déplacements de l’action étatique : la « communalisation » au service d’une logique gestionnaire de la question sociale

18Les nouvelles politiques de prévention socio-pénales sont l’expression d’un mouvement de communalisation des politiques publiques qui répond à une double crise d’efficacité et de légitimité du modèle de régulation sectoriel de l’Etat social. Associées à un idéal gestionnaire de prévention, elles traduisent, en outre, un déplacement caractéristique dans les modes de gestion du social qui souligne la crise du projet intégrateur de l’Etat social.

A la recherche d'un nouveau modèle de régulation étatique

19Les nouvelles orientations des politiques publiques dans le champ socio-pénal se caractérisent principalement par l’accent mis sur le local, le contrat et l'approche globale. La mobilisation du local comme relais privilégié de l’action étatique est aujourd'hui patente. Comme en témoigne le regain d'intérêt dont elle jouit auprès du personnel politique, la commune apparaît, de nos jours, comme un espace démocratique à investir. La « communalisation » des nouvelles politiques socio-pénales, largement soutenue par divers « municipalistes », s'inscrit dans un mouvement plus large de délocalisation de l'action publique qui touche, par exemple, également les politiques d'aide sociale ou de formation professionnelle. Elle n'est à cet égard guère surprenante, d'autant que l'insécurité concerne une responsabilité classiquement endossée par l'autorité communale22. Ce mouvement de délocalisation s'accompagne d'une logique d'implication contractuelle qu'incarne le recours au contrat comme instrument privilégié des nouvelles politiques locales. Le contrat apparaît comme l'instrument juridique souple qui permet à la fois de responsabiliser les divers acteurs locaux et d'assurer leur participation à la mise en oeuvre d'objectifs en principe « négociés ». Enfin, l'approche locale et contractuelle se veut aussi globale. A ce titre, elle manifeste le souci de promouvoir une approche transversale qui associe de manière horizontale, autour de projets impulsés par les élus locaux, un ensemble d'acteurs publics et privés dans un partenariat « multidisciplinaire » qui doit assurer une couverture plus complète de problèmes sociaux aux facettes multiples et interdépendantes.

20Pourquoi cet engouement relativement soudain pour l'approche globale au niveau local ? Cette nouvelle configuration de l'action publique qui se manifeste ici dans le champ socio-pénal répond d'abord au constat d'une crise d'efficacité des politiques sectorielles antérieures. Si le regard se fait « global » et l'approche « locale », c'est d'abord par souci de remédier aux dérives d'une approche sectorielle dont l'échec est jugé sans appel. Ce n'est plus dans la pénombre des cabinets ministériels ou dans l'environnement poussiéreux d'administrations sclérosées que doivent se penser des politiques « aveugles » qui ignorent tant les pratiques des autres secteurs que la réalité complexe et particulière de chaque terrain. C'est au niveau communal, dans les quartiers où se posent concrètement les problèmes à affronter que doit se déployer une stratégie d'ensemble qui englobe dans un même regard décrochage scolaire et politique d'intégration, aide sociale et aide aux victimes, prévention policière et justice de proximité, techno-prévention et urbanisme… Décloisonnement, multidisciplinarité et proximité deviennent les nouvelles clés de l'efficacité. Le néologisme du « glocal » souligne l'emprise d'une approche systémique qui substitue aux logiques trouées (donc « aveugles ») et potentiellement conflictuelles du découpage sectoriel l'idéal (utopique ?) d'une recomposition plus complète d'un objet commun sous l'éclairage cumulatif de regards juxtaposés.

21Mais l'accent sur le local comme lieu privilégié de l'action étatique et sur le contrat comme mode primordial de régulation témoigne aussi d'une crise de légitimité des modèles de normativité propres à l'Etat moderne. Qu'il emprunte le formalisme de l'Etat de droit libéral ou le modèle plus interventionniste de l'Etat social, qu'il s'appuie sur le culte de la rationalité légale ou sur le positivisme de la science, l'Etat de droit moderne a consacré l’hégémonie d'une normativité substantielle associée à un type de régulation imposée d'en haut. Or, aujourd'hui, les nouvelles politiques socio-pénales tablent sur la négociation et le partenariat, en recourant au contrat en chaîne pour assurer l'effectivité de la régulation normative. Le souci de concertation qui préside, en principe, aux relations entre l'Etat fédéral, les entités fédérées, les collectivités locales et les acteurs publics et privés de terrain, tous érigés en partenaires librement contractants, manifeste à l'évidence une tentative de rompre avec un modèle dominant de régulation formelle verticale et hiérarchique. A cet égard, on peut penser que l'Etat n'a guère le choix : la perte de croyance dogmatique qui affecte tant les fondements du modèle légaliste que la rationalité du discours scientifique amène les autorités à chercher des modes alternatifs de régulation normative acceptables par des acteurs conscients du caractère fictif d'un fondement transcendant du pouvoir. Pour faire bref, on dira qu'il s'agit, dans le champ socio-pénal comme dans d'autres secteurs du droit, de donner à certaines normes étatiques une apparence de principe plus ouvertement démocratique, en renonçant, dans certains cas, au caractère unilatéral du modèle d'action autoritaire traditionnel de la pratique administrative. Car le recours au contrat et au partenariat incarne bien ici le renoncement à « une conception absolutiste de l'autorité excluant toute possibilité de discussion avec les assujettis », comme elle symbolise a contrario l'idéal d'un « mode de commandement interactif »23 qui privilégie la discussion et la concertation et permet de combiner dans le respect de la liberté des parties les priorités d'en haut et les réalités d'en bas. Si, dans le champ socio-pénal, l'Etat se déleste d'une part de ses vêtements « jupitériens » pour se chercher une image « d’Etat animateur »24, s’il table sur la contractualisation du droit à une époque où « l’auto-référence sociale » semble succéder à la transcendance dogmatique comme fondement de la production normative25, c’est bien, semble-t-il, pour les besoins d’une « communication persuasive » qui mise sur une identification de principe entre « forme contractuelle et sens démocratique »26. Les nouvelles politiques de prévention socio-pénales peuvent alors se lire comme le signe d'une « métamorphose » de la rationalité administrative traditionnelle au sens où l'évoque J. Commaille dans son Essai sur l'esprit sociologique des lois27, une métamorphose dont il faudra interroger la portée s'il est vrai que, dans ce champ comme ailleurs, l'association systématique entre contrat et démocratie peut aussi faire office de trompe l'oeil.

22Mais l'accent propre des politiques socio-pénales en Belgique souligne de manière abrupte un autre glissement : la métamorphose de l'action juridique étatique traduit aussi un déplacement dans l'ordre des priorités que l'Etat assigne à son action. Face à l'hégémonie croissante d’une rationalité d'économie technicienne qu'il ne contrôle plus, l'Etat semble se rabattre, plus par impuissance que par projet, par défaut que par souhait, sur des fonctions de gestion et de contrôle au quotidien. Le succès des thèmes de l'insertion, de la prévention et de la réduction des risques, nouveaux paradigmes de l'approche globale au niveau local, illustrent la montée d'une normativité marquée par le pragmatisme gestionnaire qui tente, au jour le jour, de gérer au moins mal les effets problématiques de la désaffiliation sociale.

De l'interventionnisme propulsif au pragmatisme gestionnaire : un nouveau mode de gestion du social

23Si le droit de l'Etat social s'est fait interventionniste et mobilisateur, propulsif et technocratique, c'était pour nourrir un projet social intégrateur destiné à corriger les lacunes que traduisait le juridisme formel de l'Etat libéral28. Avec l'Etat social, il s'agit bien d'investir un futur pour le changer et réaliser in concreto une plus grande justice sociale. Symbolisé par le déploiement important du droit social, le modèle « herculéen » et protecteur du droit de l’Etat social s'est donc développé au nom d'un idéal de justice distributive et de transformation du social que soutenait la croyance dans le progrès de la science et de l'histoire.

24Aujourd'hui, cet idéal semble s'essouffler. Nombreux sont les auteurs qui soulignent les diverses facettes économique, philosophique ou idéologique de la « crise » qui affecte l'Etat social29. Sans entrer ici dans le détail, je me contenterai de relever un double signe d'essoufflement dont témoignent concrètement les nouvelles politiques locales de lutte contre l'exclusion et l'insécurité. Le premier concerne le déclin de la rationalité téléologique propre à l'interventionnisme de l'Etat social. Les nouvelles politiques de prévention manifestent, à cet égard, un changement caractéristique du rapport au temps qui marque l'action de l'Etat dans ce champ. L'Etat social privilégiait un temporalité de type « prométhéen », temps futuriste, temps « conscient, volontaire même, maîtrisé par la raison en vue d'objectifs déterminés » et orienté par une projection de l'avenir30. A cette temporalité prospective, incarnée dans le champ de l'action sociale par une logique du « projet » tablant sur la durée et la discrétion, succède aujourd'hui une temporalité de l'urgence et du court terme qui exige des résultats rapides, visibles et, autant que possible, médiatiquement rentables. Les délais pour introduire des projets se réduisent comme peau de chagrin et les « contrats » sont signés pour une période courte, souvent annuelle, ce qui permet une réaffectation rapide des ressources en fonction des résultats obtenus et des priorités qui s'imposent. Parlant de l'évolution des politiques de prévention en France, F. Dubet soulignait déjà la portée du changement il y a quelques années : « la longue tendance qui consistait à créer une structure stable et un équipement permanent en réponse à chaque problème est mise à mal. La plupart de ces politiques se présentent comme des "coups" mobilisant des ressources diverses et précises sur un objectif limité »31. Est-ce parce que l'avenir est chargé de négativité et que sa représentation devient de plus en plus malaisée à actualiser dans le présent ? Est-ce parce que l'Etat, impuissant à prévoir et à contrôler son action dans le temps, se rabat désormais sur les priorités de la distribution spatiale, pliant l'ordre du temps aux nécessités de l’espace32 ? Toujours est-il que la logique horizontale du regard global consacre une temporalité de l'instantané et de l'immédiateté qui soumet les modes d'intervention sociale à un impératif de flexibilité, synonyme d'adaptabilité et de précarité. Par là, elle souligne aussi la percée d'une rationalité d'économie technicienne ou « managériale » qui s'impose de manière croissante dans le domaine de la prévention.

25La seconde évolution est la fin du rêve intégrateur de l'Etat social. Le deuil de la temporalité programmatrice accompagne le déclin de l'idéal de transformation égalitaire et de justice sociale qui étaient la finalité de l'Etat social. La redistribution des ressources publiques est, à cet égard, un signal assez clair : sécurité sociale, aide sociale, aide à la jeunesse, assurance chômage, enseignement et culture, l'heure est aux restrictions dans des secteurs qui cherchent à garantir des processus d'ascension et d'intégration sociales. Dans ces secteurs malmenés, la contractualisation croissante des droits contribue au « détricottage » du modèle protectionnel et redistributeur de l'Etat social et accentue les processus de désaffiliation. S’il n'est plus tant question aujourd'hui de social que de solidarité, d'intégration que d'insertion, d'émancipation que d'accompagnement, de traitement que de réduction des risques, de socialisation que de contrôle social, c'est bien que l'idéal d'une action transformatrice en profondeur recule devant un souci plus pragmatique de gestion du statu-quo ou de contrôle des effets problématiques de la nouvelle « question sociale »33. A cet égard, le succès croissant du thème de la prévention globale au niveau local témoigne, paradoxalement et à son corps défendant, d’un désinvestissement social de nos sociétés qui font le choix d’une gestion défensive et technicienne des problèmes sociaux. Ce choix-là, en définitive, est au coeur des critiques qui portent sur les politiques de prévention « socio-sécuritaires » en Belgique.

III. La prévention socio-pénale ou la dépolitisation de la question sociale

26Les politiques socio-pénales suscitent un certain nombre de critiques qui portent tant sur leur contenu substantiel que sur les nouvelles procédures de régulation normative qui les instituent. En ce qui concerne le fond, le binôme insécurité-prévention qui préside au déploiement des nouvelles politiques localistes semble avoir pour fonction idéologique objective de dépolitiser les enjeux de la question sociale. Quant à la communalisation des politiques contractuelles de sécurité/prévention, elle peut contribuer à renforcer le processus par la promotion d'une approche consensuelle à forte coloration pénale qui anesthésie le débat critique.

Une dépolitisation de la question sociale

27Le premier reproche adressé aux nouvelles politiques socio-pénales est de se construire sur une analyse réductrice de la question de l'insécurité qui voile les véritables enjeux de la question sociale. Dans une société où « se trouvent simultanément en panne les institutions de mise en oeuvre du lien social et de la solidarité (la crise de l'Etat-providence), les formes du rapport entre l'économie et la société (la crise du travail) et les modes de constitution des identités individuelles et collectives (la crise du sujet) »34, l'insécurité est fondamentalement une question de confiance dans un monde social où il nous faut repenser le rapport à l'autre et le « vivre ensemble » en des termes nouveaux. Or, la symbolique sécuritaire qui préside à l'élaboration des politiques socio-pénales tend manifestement à rabattre un sentiment d'angoisse diffuse sur la peur de la petite délinquance dans des quartiers à risques, comme si le problème de la victimisation se résumait aujourd'hui à la question des « incivilités »35.

28Cette démarche réductrice légitime une politique essentiellement défensive de lutte contre la petite délinquance et ses causes sociales. Elle renforce le « pragmatisme gestionnaire » du temps politique et justifie le succès politique d'un idéal de prévention « socio-médico-pénal » unifié qui gomme la diversité conflictuelle des approches pour organiser un modèle de partenariat consensuel autour de l'acteur policier et de nouveaux modes judiciaires de régulation des conflits. Comme l'ont bien pressenti divers acteurs, notamment dans les champs encore en partie sectoriels de l'Aide à la Jeunesse ou de la prévention des toxicomanies, avec le nouvel emblème « sécuritaire », la prévention change de sens : fondée sur un idéal « offensif » d'émancipation culturelle et d'intégration sociale de sujets « socialement vulnérables », comme en témoigne encore le décret sur l'aide à la Jeunesse du 4 mars 1991, la prévention était, pour l’essentiel, synonyme d’action sociale, d’aide ou de traitement. Elle était aussi le quasi-monopole des travailleurs sociaux soucieux de marquer clairement leur spécificité et leur « différence » par rapport aux objectifs de l'appareil pénal et policier. Organisée aujourd’hui de manière centrale autour du système de la justice pénale, la politique de prévention diffuse, derrière un discours qui table aussi sur la « restauration » d’individus vulnérables, un autre regard de la prévention surdéterminé par le souci de sécurité du public : les diverses figures de la désaffiliation, si elles restent en partie perçues comme victimes du social, apparaissent d'abord comme responsables de l'insécurité dont les « vraies victimes » font les frais. Et ce sont désormais ces « vraies victimes » qui deviennent l'objectif central et fédérateur d’une politique de prévention-sécurité au regard duquel la séparation des fonctions n'a plus guère de sens : « la discussion sur le partage des compétences est un faux débat. Que la sécurité soit garantie par des actions issues de la perspective de la santé où de la perspective de la criminalité importe peu aux victimes (…). Il faut donc que sur le plan de l’aide aux victimes, de la prévention de la criminalité en matière de stupéfiants, le décrochage scolaire, etc… nous puissions aboutir à une concertation permanente entre le gouvernement fédéral et les Communautés et les Régions »36. De sociale et offensive, la prévention se fait alors socio-pénale et défensive, multidisciplinaire et intégrée, dans un champ où la porosité des frontières s'explique par l'évolution d’une perspective de prévention qui « ne s'adresse plus seulement au "client" mais aussi à l'opinion »37.

29Le pragmatisme gestionnaire qu'incarne la prévention socio-pénale se traduit par la domination d’une lecture médico-pénale individualisante des effets de la désaffiliation. En se focalisant sur les effets de la désaffiliation, en plaçant d'emblée la gestion des problèmes sociaux dans l'orbite d'une politique partenariale de sécurité, les nouvelles politiques procèdent de facto à une dépolitisation de la question sociale dont la nature inégalitaire et le caractère conflictuel tendent à disparaître derrière la seule dimension individuelle d'une crise du rapport à la norme ou d'une maladie personnelle38. Non contente de justifier le transfert des priorités dans le jeu des dépenses publiques et l'absence de politiques préventives structurelles plus ambitieuses, la « touche » pénale et l'accent sur le « local » permettent d’éviter la dimension collective des problèmes sociaux et le problème de la responsabilité sociale de ceux qui profitent du système. La question, fondamentalement politique, des logiques supra-locales qui contribuent à la création d'un « individualisme négatif » qui concerne un nombre croissant « d'individus sans supports, et donc démunis, qui portent leur individualité comme un fardeau » est occultée par le souci d’en gérer les risques pour la cohésion sociale39. De même, une approche qui se focalise sur les problèmes que présentent des « populations à risques » à un bout de l’échelle sociale permet l'économie de stratégies juridico-discursives contre d'autres « acteurs à risques » situés à l'autre extrême de l'échelle sociale : la délinquance financière ou la criminalité en « col blanc » n'est pas aujourd'hui une priorité, alors qu'on peut légitimement se demander si ce n'est pas là que « se trouvent les menaces les plus graves pour la société » en tant que ce type de délinquance incarne la rupture d'un principe de solidarité qui ne peut qu'accentuer les processus de désaffiliation40.

30Au delà de sa portée instrumentale, la prévention « consensuelle » contemporaine est donc aussi un discours engagé sur les causes de l'insécurité qui neutralise le débat sur le conflit des normes et des intérêts en jeu dans le social. En cela, elle rappelle singulièrement les stratégies moralisatrices des philanthropes libéraux du 19e siècle partant à la recherche de palliatifs pour parer aux effets sociaux de la révolution industrielle41. Dans sa configuration actuelle, en tant qu'il s'apparente à une « logique du sparadrap » qui panse les plaies les plus criantes de la dualisation sociale, le binôme insécurité-prévention fait, en effet, le jeu d'un scénario néo-conservateur dont la réponse à la crise de l'Etat social passe, pour reprendre Habermas, par l'émergence, au sein même des sociétés capitalistes les plus développées, « de béances fonctionnelles (…) qui ne pourraient se refermer qu'au prix de la répression ou de la dépravation »42.

Les pièges de la « négociation » dans un ordre « consensuel » de déterminations pénales

31La communalisation des politiques socio-pénales et les effets pervers d'un modèle de régulation qui table sur la démocratie locale constituent un deuxième volet sur lequel porte la critique. Le discours sur la négociation, le partenariat et la participation qui accompagne les politiques locales témoigne d'un idéal de « régulation par le bas » qui mobilise la société civile et postule que la légitimité de la norme repose désormais sur la participation des acteurs concernés « à la construction des principes fondateurs du bien commun »43. L'approche globale au niveau local privilégie, en effet, la création d'un espace informel de jeu et de discussion qui « démocratise » en principe le processus de création normative.

32Dans les faits, néanmoins, on s'aperçoit que cet idéal de régulation par le bas, qui table sur un type d'auto-normativité sociale et pose la possibilité de substituer l'autonomie de la discussion organisée à l'ordre imposé de la rigueur administrative, pose question tant il semble que derrière l'idéal formel de la négociation, « l’imposition est toujours présente »44. Tant la manière d'organiser une approche « globale » à vocation consensuelle au niveau local que le souci d'« intégrer » les diverses facettes d'un regard « multidisciplinaire » aux priorités d'une politique criminelle en extension semblent, en effet, témoigner d'un « retour du refoulé » hiérarchique derrière l’idéal de discussion et d'échange.

33Au niveau local, la centration des nouvelles politiques de prévention autour de l'acteur communal fait de celui-ci le nouveau maître du jeu. Fort d'une légitimité politique représentative qu'il revendique, jouissant d'une position incontournable dans l'accès à l’information et aux subsides, le pouvoir politique communal devient un « point de passage obligé » qui lui octroie une liberté croissante d'imposer les règles du jeu « global », de choisir les joueurs avec lesquels il entend mener la partie, de distribuer les bonnes et les moins bonnes cartes à jouer en fonction d'un contenu qu'il est largement en mesure de déterminer45. C'est donc le pouvoir communal qui fait la loi du contrat au niveau local. L'injonction au partenariat signifie dès lors que si le pilotage est moins centralisé qu'auparavant, il fait place, pour les acteurs de terrain, à un espace de négociation sous contrainte où s'expriment des rapports de force et dont le risque majeur est celui d'un « néo-féodalisme » communal à relents autoritaires : dans ce qui devient un « marché » concurrentiel du socio-pénal, mieux vaut aujourd'hui être en bons termes avec les autorités locales, suivre et coller autant que faire se peut à leurs priorités. Si une partie importante de l'associatif issu de la mouvance sectorielle résiste aujourd'hui à la « communalisation » des politiques sociales, c'est qu'il sait que l’espace de jeu qui émerge au niveau local crée aussi du « jeu empêché » dont les moins armés risquent de faire les frais46 et que la sphère d'un négociation ainsi cadrée peut dévoiler, pour reprendre une image de F. Ost, un versant « ordre-marchandage inscrit dans la sphère de la force et de la ruse » où dominent « les mille et un visages de la mauvaise foi » derrière le masque d’un moralisme de façade47. Comme le souligne J. Caillosse, le contrat ne crée en effet pas par lui-même les conditions d'un échange libre et équitable : « Dans l'échange de volontés où il se construit se réfléchissent des phénomènes constitutifs de l'espace social : déséquilibres, domination, discriminations, etc. Et le contrat ne peut que reproduire, tout en les déplaçant dans l'imaginaire neutralisant du droit, ces divisions et différentiations objectives de la société. La négociation qui sous-tend les agencements conventionnels n'est pas étrangère aux rapports de force, pas plus que l'administration ne reste indifférente à ce que sont, matériellement et symboliquement, ses éventuels partenaires »48. Aussi, pour nombre de partenaires potentiels, la méfiance est-elle de rigueur à l'égard d'un processus qui renforce paradoxalement le caractère autoritaire et hétéronome de la norme « négociée », la négociation apparaissant finalement plus comme une tentative de séduction, une ruse destinée à imposer une règle sur laquelle ils n'ont guère de prise et non à promouvoir un véritable processus de discussion49. A cet égard, il est frappant de constater chez divers acteurs du monde associatif une nostalgie pour l'ancien modèle « autoritaire » de régulation, comme si la verticalité du cadre légal apparaissait, en définitive, plus démocratique que l'horizontalité du contrat. Entre « le contrat où s'enseigne aussi l’art du trompe-l'oeil » et la loi, c'est la loi qui apparaît comme gage de liberté, l'autonomie d'action, de réflexion et de parole étant mieux garantie dans un cadre sectoriel marqué par des rapports de confiance et une autre gestion du temps.

34La communalisation des politiques socio-pénales est donc ici manifestement perçue, non sans raisons du reste, comme un moyen de mettre sous tutelle des acteurs trop indépendants, d'homogénéiser des logiques d'actions différentielles et de tuer des logiques d'action conflictuelles porteuses de débat. Un absolutisme en cache-t-il un autre ? Le « local » pose un problème à l'analyste en ce qu'il empêche toute généralisation. R. Castel souligne néanmoins qu’à l'hypothèse optimiste de la « renaissance d'une démocratie locale, où du consensus se construit par la négociation, la transversalité, le partenariat », on peut opposer « la constitution de nouvelles féodalités, d’un nouveau clientélisme qui renforce le pouvoir des notables locaux » et que les réalités du terrain s'échelonnent entre ces « deux figures-limite d'une négociation démocratique et d'une manipulation par des groupes de pression »50. L’idéal de régulation négociée par le bas rencontre ici un « noeud » qui souligne les pièges d’une prétention à l'auto-référence qui ferait l'économie d'une espace-tiers d’arbitrage. Derrière l'image déformante d'un principe formel de discussion, peut se déployer la réalité d'un modèle de non-négociation à vocation consensuelle qui refuse la diversité des points de vue, manipule l'imposition et privilégie le calcul utilitariste sur l’échange dialogal. La démocratie représentative au niveau local tend alors à se faire autoritaire, soucieuse d'étouffer les promoteurs d'une démocratie participative qui défendent le principe d'une approche plurielle difficilement compatible avec le souci unificateur du « consensus », fût-il multidisciplinaire. En définitive, ce « noeud » pose sans doute la question de savoir si consensus et négociation sont compatibles ou s'ils traduisent des ordres d'interactions à ce point différents qu'ils se détruisent l'un l'autre51.

35Par ailleurs, le souci d'« intégrer » le regard global dans une perspective de politique criminelle dont il contrôle les grandes orientations montre que l'Etat ne renonce pas à imposer une direction d'en haut. La contractualisation du droit ne signifie pas que l'Etat renonce à piloter la société mais bien qu'il cherche des modes de régulation plus adaptés pour répondre aux impasses d'un pilotage centralisé. Ainsi, l'ensemble des nouveaux dispositifs sont soumis, pour l'essentiel, au pilotage du ministère de l'Intérieur, grand animateur de la politique de sécurité. La gestion du « Fonds de sécurité » et le rôle de pilotage joué par le Secrétariat Permanent à la Politique de Prévention donnent en effet à ce département un rôle central dans l'élaboration, l'évaluation et le contrôle des politiques à mener au niveau local. Le résultat de l'approche « globale-intégrée » en Belgique est, dès lors, un modèle qui table sur les effets positifs d'un partenariat transversal entre les divers acteurs locaux de la prévention dans un cadre d'intégration verticale qui traduit les priorités difficilement négociables d'un ministère d'autorité. Ici encore, nombre d'acteurs issus d'autres champs — aide à la jeunesse, santé — se sentent dupés, tant l’ouverture d'un espace de jeu et d'interactions que porte le thème du « global », déjà mise à mal par la position centrale du pouvoir politique local, semble se refermer par l'inscription d'une logique d'interactions dans un « ordre de déterminations » pénales qui surdétermine la scène des échanges possibles52. La globalisation et l'intégration apparaissent alors comme autant de leurres qui voilent un principe de hiérarchisation entre des logiques d'action diverses — pénale, sociale, santé — dont le caractère « intégrable » est plus que problématique. La critique du modèle de régulation rejoint ici la critique de fond : dans la mesure où il se fonde sur une interprétation sécuritaire de la question sociale, le type de rationalité procédurale qui préside au modèle consensuel et managérial de régulation « global-intégré » en Belgique renforce l'hégémonie d'une lecture pénale de la question sociale et les types d'actions légitimes qui sont propres au champ pénal. A contrario, le consensus à dominante pénale disqualifie d’autres définitions possibles de l'objet à construire ainsi que les modes d'actions qui s'y rattachent. Intégrateur, il fonctionne à la hiérarchie, instrumentalise les acteurs venus d'autres champs et dépolitise les enjeux de la question sociale en neutralisant la discussion sur les définitions, la négociation sur les enjeux.

Au delà de la critique

36Cette approche critique, pour pertinente et nécessaire qu'elle soit, n'en pose pas moins un problème au chercheur confronté aussi à son insuffisance. La critique est pertinente et nécessaire : si on considère que les nouvelles politiques de prévention socio-pénales, en tant qu'elles neutralisent les enjeux de la question sociale, sont un signe supplémentaire du gouvernement hégémonique de la vie sociale par le marché, il paraît légitime de les dénoncer sous cet angle. Ce n'est jamais que contribuer à questionner une logique macro-sociale dominée par une rationalité technico-économique qui tend à disqualifier à l'avance tout débat sur les finalités du monde social au nom du caractère neutre et indépassable de son ordre « managérial ». A cet égard, on suivra Habermas lorsqu'il pose la nécessité de réinvestir le monde de la « culture politique » pour rééquilibrer les sphères d’influence de l'argent, du pouvoir et de la solidarité — les trois ressources dont disposent les sociétés modernes pour subvenir à leurs besoins — et affirmer « la puissance d'intégration sociale que représente la solidarité »53. Le débat critique doit servir à alimenter une discussion sur les valeurs susceptibles d'encourager d'autres politiques. Dans cette perspective, comme le souligne encore Habermas, la question des définitions est un enjeu central. Dans le champ qui nous concerne, si l'on désire promouvoir un type d'approche susceptible de « changer les équilibres en faveur des régulations dérivées de la sphère de la solidarité »54, le plus urgent consiste sans doute à reprendre le débat sur la définition du sentiment d'insécurité. C'est à partir d'un glissement du concept d'insécurité comme « peur de la délinquance » (onveiligheid) vers un concept d'insécurité comme « manque de sûreté » (onzekerheid) que peut se penser une politique constructive de sécurisation, moins pragmatico-gestionnaire et plus solidaire, soucieuse de dépasser la seule approche défensive d'une méthode sécuritaire.

37Mais, face à la demande des politiques, le temps de l'intellectuel spécifique ou purement critique semble révolu. Sauf à s'enfermer dans une logique dénonciatrice marquée par la nostalgie d'un paradis perdu, il lui faut aussi proposer des orientations réformatrices susceptibles de dépasser les apories des modèles critiqués. A cet égard, des pistes existent. Dans le cadre d'un principe de sécurité-solidarité et en tenant compte de l'évolution des nouveaux modes de régulation normative, elles consistent d'abord à prendre au mot la nouvelle symbolique du « contrat de société ». Proposer un contrat qui ait pour objectif premier de « faire société », c'est poser au principe même d'une action concertée certaines valeurs acceptables par tous les acteurs. C'est faire le choix d'un référent permettant une « implication multidimensionnelle »55 en ceci qu'elle n’atrophie pas d'emblée l'identité spécifique propre à chaque acteur. Mais cette ouverture suppose, pour être réelle, un cadre procédural adéquat qui consacre un meilleur accès à la discussion de tous les acteurs concernés en évitant que le processus ne soit cadenassé d'entrée de jeu par les intérêts d'un des acteurs en présence.

38Concrètement, le passage de contrats de « sécurité » à des contrats de société implique, dans cette perspective, une double mutation de contenu et de procédure. Sur le plan du fond, les politiques actuelles de contrôle social et de prévention « défensive » de la « petite criminalité » devraient être intégrées dans un projet de solidarité sociale active visant à redonner une dynamique propre à des quartiers défavorisés et non plus l'inverse. Cela supposerait, par exemple, de revoir les équilibres budgétaires existants et de prévoir dans les contrats de société un volet économique aux côtés des divers modules de prévention prévus. En ce qui concerne la procédure ensuite, il serait souhaitable de confier le pilotage d'une politique de société à la « Conférence interministérielle aux solidarités urbaines » prévue par la déclaration gouvernementale de 1995 ou à un organe interministériel dépendant des services du Premier Ministre. Le monopole directionnel du ministère de l'Intérieur ne paraît plus indiqué dans ce contexte nouveau. Par ailleurs, au niveau local, le contrat devrait se concevoir comme un outil souple permettant la coopération dans le respect de l'autonomie des acteurs, la reconnaissance de leurs légitimités respectives et l'acceptation des conflits qu'ils peuvent nourrir. Cette perspective, qui fait le deuil d'un idéal de consensus largement mythique, suppose peut-être — et c'est sans doute politiquement parlant le plus difficile — de réintroduire au coeur de l'approche locale une forme de sectorialisation légale, budgétaire et organisationnelle qui garantisse aux acteurs de terrain le respect des cadres légaux initiaux dont ils dépendent. En lieu et place d'un contrat qui impose la loi consensuelle des uns en faisant table rase de celle des autres, il s'agit ici de penser un contrat qui, balisé par la loi des uns et celle des autres, permette aux acteurs de sortir d'une position défensive pour s'engager dans une histoire à construire. Bref, il s'agit de croiser l'idéal démocratique de négociation horizontale avec un cadre procédural vertical qui en garantisse les conditions minimales d'effectivité, ou, pour reprendre P. Legendre, de remettre de la distance là où pourrait s'ébaucher « l'illusion d'un monde débarrassé du tiers ».