Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Variations sur l’éthique

 | 
Hélène Ackermans

II. Droit

Remarques sur le droit d’ingérence humanitaire

Joe Verhoeven

Texte intégral

11. Il n’est pas besoin de longues recherches pour le constater : le droit d’ingérence dite humanitaire a fait fortune, au moins en Europe occidentale. Dans un monde étrangement fragilisé par la dislocation de l’Union soviétique, il n’est guère de jour où les médias ne s’en revendiquent pour réclamer, sous les vivats de l’opinion, que l’on vole de par le monde, armes en tête, au secours des opprimés. Nombreux sont d’ailleurs ceux qui se félicitent qu’en l’occurrence, droit et morale se soient enfin réconciliés, pour le plus grand bien des rapports internationaux.

  • 1 Voy. par ex. Ch. CONDAMINES, L’aide humanitaire entre la politique et les affaires, Paris, L’Harma (...)
  • 2 Paris, Denoël, p. 9.

2Le triomphe fut à tout prendre rapide. C’est à la fin des années quatre-vingt que l’accent est en effet posé sur une problématique nouvelle. Il ne faudra pas cinq ans pour qu’elle soit très largement acceptée, malgré quelques vives critiques1... L’ouvrage publié en l987 par Bernard Kouchner et Mario Bettati sous le titre « Le devoir d’ingérence » est certainement l’un de ceux qui ont originellement inspiré l’irruption de l’ingérence humanitaire dans les relations internationales. Il rapportait les travaux d’une conférence internationale réunissant à Paris en janvier 1987 « quelques-uns que le malheur retourne et que l’oppression indigne encore »2, pour reprendre la première phrase de la préface de Bernard Kouchner, président d’honneur de Médecins du Monde. François Mitterrand et Jacques Chirac, cohabitant à l’époque, étaient de la partie, ce qui n’a pas peu contribué au retentissement d’une manifestation que des esprits chagrins auraient pu tenir pour une péripétie de le vie parisienne si elle ne mettait pas en cause des questions fondamentales.

  • 3 Op. cit. p. 10. Les italiques sont dans le texte.

3L’ouvrage visait un « devoir » d’ingérence. Il est aujourd’hui question d’un « droit ». Ce n’est à l’évidence pas la même chose ! Le glissement s’est en fait opéré dès l’origine, ainsi que cela ressort de la préface de B. Kouchner où il expose comme suit ses objectifs : « Il s’agit de compléter la Déclaration universelle des droits de l’homme au nom d’une morale de l’extrême urgence, au nom du devoir d’intervention. Il faut ajouter le droit d’intervention humanitaire à la Déclaration universelle des droits de l’homme »3. Le passage d’un devoir à un droit n’est pas autrement expliqué. Il paraît bien cependant que celui-là soit moral et celui-ci juridique, le devoir sous-tendant un droit dont l’existence est affirmée, au moins de lege ferenda, sans ambiguïté.

  • 4 Voy. les résolutions 43/131 du 8 décembre 1988, 45/100 du 14 décembre 1990 et 46/182 du 19 décembr (...)

4Cette « morale d’extrême urgence » entend principalement venir en aide, à l’origine, à ceux qui se trouvent dans des situations de grande détresse, qu’elles aient ou non une origine « humaine » (famines, séismes, guerres civiles,...). En pareille perspective, l’ingérence humanitaire cherche à procurer aux victimes de catastrophes diverses des secours élémentaires. C’est ce que confirment par exemple les révolutions adoptées, à l’initiative de la France, par l’Assemblée générale des Nations Unies sur l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et de « situations d’urgence du même ordre »4. Leurs termes restent toutefois très prudents, l’Assemblée générale insistant sur le respect dû à « la souveraineté des Etats affectés » et au « rôle premier qui leur revient » en conséquence.

  • 5 Rapport sur l’activité de l’Organisation pour 1991.

5La précision confirmera, si besoin est, la difficulté qu’il peut y avoir à concilier la protection des personnes et la souveraineté de l’Etat. C’est vrai de manière plus générale dans tout le domaine des droits de l’homme, sur lesquels s’appuie directement l’assistance qui est due aux victimes de catastrophes. Le Secrétaire général de l’ONU a rappelé avec raison qu’il fallait s’abstenir en l’occurrence de vaines controverses idéologiques : « ce qui est en jeu, ce n’est pas le droit d’intervention mais bien l’obligation collective qu’ont les Etats de porter secours et réparation dans les situations d’urgence où les droits de l’homme sont en péril »5.

  • 6 Voy. REISMAN, Cœrcion and Self-determination, A.J.I.L., 1984, p. 642 ss. Comp. O. SCHACHTER, Legal (...)
  • 7 Le Monde, 20 mai 1994.
  • 8 Journal du Dimanche, 10 avril 1994.
  • 9 Libération, 18 avril 1994.
  • 10 Voy. la déclaration d’Edouard Saouma, ancien Directeur général de la FAO, in Le Monde 1er mars 199 (...)

6Qu’elle soit collective ou unilatérale, l’ingérence humanitaire n’en prend pas moins, en pareil contexte, un tour fort différend. D’outil appelé à trouver exceptionnellement usage dans des situations d’urgence, elle se transforme insensiblement en instrument permanent de sauvegarde des droits de l’homme, sinon de promotion d’un idéal « démocratique » pour la défense duquel d’aucuns n’ont d’ailleurs pas hésité à recommander naguère le recours à la force armée6. Ce qui est à l’évidence tout autre chose... même si c’est une fois de plus une morale qui inspire des évolutions. Bernard Kouchner justifiait ainsi, à la veille des élections européennes, sa participation à la liste soutenue par le parti socialiste par le fait que figurait dans son programme « le droit d'ingérence démocratique, c’est-à-dire l’outil indispensable pour prévenir les guerres »7. Et c’est toujours lui qui, un mois plus tôt, stigmatisait, à l’occasion de la visite en Chine de Mr. Balladur, Premier Ministre de la France, « des diplomaties sans morale » qui « sacrifi(e)nt les droits de l’homme au commerce »... non sans déplorer dans le même moment « l’humiliation faite à la France » par suite de l’arrestation lors de cette visite de dissidents chinois8. Autrement dit, il aurait fallu ou ne pas commercer ou s’ingérer plus fort... Droits de l’homme et intérêt commercial paraissent en pareil cas peu conciliables. Il n’en va cependant pas toujours ainsi. Candidat à la succession de Jacques Delors à la tête de la Commission européenne, Leon Brittan, qui a négocié la conclusion de l’Uruguay Round, n’a pas hésité à déclarer ainsi : « on ne peut pas accepter des produits fabriqués en violation des droits de l’homme »9,... ce qui s’accommode pleinement du besoin de protéger des producteurs européens. L’ingérence ne semble ici pas en cause. Qui peut être sûr toutefois qu’au « droit d’ingérence des puissants dans la misère des pauvres » ne fera pas écho un jour « le droit d’ingérence des faibles dans le confort des riches »10 ?

72. Dans une matière souvent empreinte d’une grande confusion, il n’est pas injustifié de s’arrêter, même brièvement, sur l’intérêt — et la difficulté — que présente ce droit d’ingérence humanitaire, fût-ce pour s’entendre sur la part qui revient spécifiquement au droit en ces matières.

  • 11 Voy. K.-G. GIESEN, L’éthique des relations internationales. Les théories anglo-américaines contemp (...)

8Toute considération juridique mise à part, on ne peut cependant qu’être frappé du retour en force, à la faveur de ce droit d’ingérence, de la morale dans la littérature consacrée aux relations internationales, depuis la presse quotidienne jusqu’aux savantes études universitaires. Chacun s’en réjouira sans doute en principe, si controversées que demeurent parfois les appréciations portées sur des situations particulières. A dire vrai, la nouveauté n’est d’ailleurs réelle que dans un environnement européen, qu’une manière de positivisme rendait depuis plusieurs décennies largement insensible à l’éthique des rapports internationaux. Celle-ci a en revanche jamais cessé de préoccuper les milieux anglo-saxons. Ils n’ont pas manqué de multiplier à son propos théories ou commentaires en sens divers, demeurés cependant sans écho vraiment significatif de ce côté de l’Atlantique11.

  • 12 Voy. la déclaration de P. Moynihan rapportée in S. HOFFMANN, Une morale pour les monstres froids. (...)

9Dès avant la présidence Carter, qui chercha — sans vraiment convaincre — à subordonner les relations des Etats-Unis au respect des droits de l’homme par ses partenaires, la place exacte qu’il y a lieu de réserver à ceux-ci au sein d’une politique étrangère a fait l’objet de maintes controverses. La mesure dans laquelle il convient de venir en aide aux victimes de leur violation n’a pas été étrangère à celles-ci, d’aucuns ne professant d’ailleurs que sarcasmes à l’endroit d’un illusoire « travail d’assistance sociale humanitaire »12.

10Dans ce contexte, les droits de l’homme — ou l’« humanitaire » plus généralement — ne sont qu’un des éléments qu’il importe de prendre en considération pour juger de l’éthique des rapports internationaux, dès l’instant où l’on ne se contente pas de s’assurer de leur légalité. Nul n’en sera surpris. Si important que soit le respect dû aux droits fondamentaux de la personne humaine, celui-ci n’épuise pas à lui seul une morale internationale qui ne saurait valablement ignorer tous les autres facteurs qui doivent déterminer les rapports entre Etats. Il est en revanche très caractéristique du débat — il est vrai, encore confus — qui a été suscité en Europe par les initiatives — principalement françaises — prises en matière d’ingérence humanitaire que les droits de l’homme y dominent très largement l’arrière-plan moral au départ duquel devraient être organisés les rapports entre les nations. La domination est telle au demeurant que la moralité paraît en l’occurrence s’affranchir allègrement de toute légalité — particulièrement dans les situations d’extrême urgence —, comme si le respect dû au droit n’était plus en principe l’un des éléments de l’éthique des rapports internationaux.

  • 13 M.J. DOMESTICI-MET, Aspects récents de l’assistance humanitaire, A.F.D.I. 1989, 122.

11L’accent ainsi porté sur l’« humanitaire » manifeste quelque recentrage de la morale internationale sur les personnes de préférence aux Etats. Il n’y a pas à s’étonner que les droits de l’homme dominent le débat éthique dès l’instant où la dignité des individus est préférée à celle des groupes dans les appréciations portées sur la moralité des rapports internationaux. Ce n’est pas que les attentes des Etats soient aujourd’hui systématiquement méconnues. Il n’empêche qu’elles paraissent, particulièrement dans les situations d’urgence, céder le pas devant les besoins de protection des personnes. Cela explique sans doute que l’assistance humanitaire ait été parfois présentée comme le « prolongement naturel (du) droit à la vie »13.

12Cette manière de désaffection de l’Etat n’est pas nouvelle. Nombreux sont depuis trente ans les coups qui lui ont été portés par ceux qui espéraient, non sans naïveté, en modifier fondamentalement l’organisation, sinon en faire purement et simplement l’économie. Le respect dû aux personnes humaines a toujours été au centre de ces remises en cause. Il n’avait jamais emporté cependant des conséquences « internationales » aussi nettes, puisqu’il légitime aujourd’hui des ingérences dites humanitaires. Quelque universalité des droits de l’homme est inséparable dans ce contexte de la prétention à les protéger « universellement ». Le débat est connu. On a pu espérer naguère que l’on s’accorderait sans trop de peine, par delà les cultures et les traditions, sur les droits fondamentaux de la personne humaine. Il n’en a rien été, malgré le nombre important des ratifications qui, en un premier temps, ont accompagné la conclusion des instruments qui entendaient les sauvegarder. Hors un consensus superficiel, les droits de l’homme ne font pas vraiment l’unanimité. Au moins faut-il constater que s’ils s’entendent sans trop de peine sur le principe de droits individuels, les Etats ne s’accordent guère sur les limites qu’il conviendrait le cas échéant de leur apporter pour préserver certains intérêts collectifs, qui ne peuvent toujours être ramenés à quelque « raison d’Etat » de sinistre mémoire.

13A dire vrai, le débat ne semble pas avoir sérieusement progressé. Les écarts sont probablement plus sensibles qu’ils ne l’étaient à l’origine, lorsqu’un enthousiasme de bon aloi incitait, dans un mode encore largement colonisateur, à minimiser les différences dans l’affirmation des droits fondamentaux de la personne humaine. Que ces droits soient moins universels qu’on ne l’eût escompté n’implique pas qu’ils ne puissent pas être défendus en dehors des sphères de ceux qui les consacrent sans ambiguïté. On conçoit en effet sans peine qu’il soit « moral » pour l’Etat qui affirme un droit de caractère fondamental de tenter d’en obtenir le respect même par celui qui ne le reconnaît pas. Le contraire serait difficilement compréhensible. Ce souci « moral » peut conduire d’aucuns à revendiquer à cette fin un droit d’ingérence. Il demeure néanmoins difficile d’admettre que celui-ci soit juridiquement consacré dans des matières qui ne font pas l’objet d’un consensus « réellement » universel, sauf à sacrifier l’universalité du droit des gens — sans laquelle il n’est guère d’organisation de la « famille des Nations » qui puisse se concevoir — à la relativité des normes éthiques propres à chacun de ses membres.

  • 14 Voy. J. VERHOEVEN, Etats alliés ou Nations Unies ? L’ONU face au conflit entte l’Irak et le Koweit (...)

14La difficulté explique sans doute les appels nombreux qui ont été lancés, au moins en Europe, à la « communauté internationale » pour qu’elle assume en ces matières ses responsabilités. Ce n’est pas qu’elle suffise à elle seule à assurer une universalité qui n’existe pas. Son intervention n’en collectivise pas moins les mesures adoptées pour sauvegarder des droits fondamentaux ou une humanité élémentaire, ce qui atténue la manière de particularisme de la base sur laquelle ceux-ci reposent. Au moins l’outil est-il commun, sinon la cause qui en justifie l’emploi. L’argument n’est d’ailleurs pas sans intriguer, tant il tranche avec les vives réticences qui subsistaient, en Occident, à l’endroit des sentiments « communautaires » peu compatibles avec la souveraineté de l’Etat... surtout lorsqu’il est puissant. C’est avec la crise du Golfe que les choses ont spectaculairement changé. Nombreux furent alors ceux qui, après le président Bush, ont insisté sur le fait que les mesures prises pour sanctionner l’agression irakienne au Koweït « are not simply the policy of the United States ; it is the position of the world community »14.

  • 15 Voy. par ex. la résolution 766 du 21 juillet 1992, § 4, à propos du Cambodge.
  • 16 J. HUNTINGTON, The Clash of Civilizations ?, Foreign Affairs, Summer 1993.

15Depuis lors, les recours à la « communauté internationale » — le Conseil de sécurité des Nations Unies n’hésite pas lui-même à s’y référer15 n’ont cessé de se multiplier, dans le cadre d’un « nouvel ordre mondial » dont l’ingérence humanitaire constituerait d’ailleurs l’une des composantes. Force est cependant de constater que les expériences n’ont pas pleinement convaincu. Le « tiers-monde », qui l’avait largement inventée, n’est pas loin de vouer aux gémonies l’idée même d’une « communauté » des Etats. La raison en est simple : « the very phrase « word community » has become a euphemism to give legitimacy to the actions of the West »16. La disparition de la guerre froide a laissé un moment croire que les exigences élémentaires du bien commun entre les peuples pourraient être enfin satisfaites, à l’intermédiaire notamment d’une Organisation des Nations Unies sortie de la paralysie à laquelle la condamnait le stérile antagonisme des puissants. On en est loin. Ce sont toujours quelques Etats qui, plus que jamais, décident seuls des rapports internationaux. L’ONU n’est toujours ni crédible, ni efficace, même si — parce que ? — le nombre de ses interventions croît. Nul ne paraît réellement soucieux de la réformer en profondeur. L’heure est à de nouvelles alliances entre les pauvres ou les puissants d’hier et d’aujourd’hui. Ce n’est toujours pas celle d’une véritable « communauté ».

  • 17 Voy. l’entretien de Henry Kissinger avec P. Lellouche rapporté sous le titre « Réflexions sur un n (...)
  • 18 Déclaration de Mr. Cornelio Sommaruga, président du C.I.C.R., à propos de l’ex-Yougoslavie, in Lib (...)
  • 19 Selon l’expression de Th. WEISS et K. CAMPBELL, Military Humanitarianism, Survival, vol. XXXIII, n(...)

16On peut espérer que l’importance qu’ils prêtent aux droits de l’homme incite ces Etats — ou ces alliances — à poursuivre en l’occurrence des politiques désintéressés, à défaut d’être réellement collectives. La pratique ne confirme cependant pas qu’ils en aient été persuadés. Au moins les victimes de l’ingérence n’ont-elles pas manqué de dénoncer, parfois violemment, les profits dont l’espoir expliquerait des actions présentées comme purement humanitaires. Le grief est ancien. On en connaît depuis les premiers temps de l’intervention dite d’humanité de nombreuses variations. Fondé ou pas, il rappellera que l’« humanitaire » ne saurait être vraiment sorti du politique. Pas plus qu’ils ne suffisent à eux-seuls à constituer une morale internationale, les « droits de l’homme » ne dispensent les Etats d’avoir une politique étrangère, dont il faut espérer qu’ils soient une composante. Il est à cet égard caractéristique des crises que connaît aujourd’hui la « famille des Nations » que le départ entre le politique et l’humanitaire s’y estompe parfois considérablement, « les pays confrontés au manque de progrès politique (faisant) de la surenchère humanitaire, poussés par leurs opinions publiques »17. La confusion paraîtra à certains d’autant plus naturelle qu’au lendemain de la disparition de la guerre froide et du communisme, ils tiennent ingénument la démocratie et les droits de l’homme pour les seuls enjeux de leurs relations « étrangères »18. Il est difficile cependant de ne pas être déconcerté par cette manière d’hypertrophie de l'« humain » — au sens étroit du terme — dans les rapports internationaux. Qui comprendrait jamais que celui-ci puisse dispenser de déterminer avec qui et comment collaborer, à quelles fins,... et autres questions parfaitement banales dans toute « politique internationale », et cela d’autant plus que la conduite de tout Etat, l’expérience l’a montré, sera toujours pesée aussi en termes de politique, et pas seulement de morale ou de droit ? A ce jour, le bilan politique de l’« humanitarisme militaire »19 n’a pas encore été établi, ni collectivement pour l’ensemble des Nations Unies, ni individuellement pour ceux qui en furent ou les auteurs ou les bénéficiaires. On ne saurait dès lors formuler à son propos aucune conclusion sûre. Rien ne laisse croire toutefois qu’il soit particulièrement positif.

17Autrement dit, l’« ingérence humanitaire » n’est ni politiquement, ni moralement très assurée, par delà les circonstances qui expliquent immédiatement qu’il y soit fait, à tort ou à raison, recours. Il n’en est que plus intéressant sans doute de s’interroger sur ce qu’elle recouvre en droit.

183. Dans un premier temps, l’ingérence humanitaire s’est réduite à l’assistance que des associations privées — les ONG — devraient être en droit de prêter librement aux victimes de catastrophes et autres situations d’urgence. C’est l’acception qui paraît originellement dominante, à l’heure où B. Kouchner et M. Bettati portent spectaculairement sur les fonds baptismaux leur « devoir d’ingérence ». L’objectif est de permettre à des organisations caritatives de fournir les « premiers » secours à ceux qui sont dans un état de détresse et de dénuement parfois extrême. Il paraîtra modeste. On ne saurait pourtant en sous-estimer l’importance, compte tenu notamment de l’extraordinaire développement que connaissent ces organisations « privées ».

  • 20 Article 81.

19A dire vrai, il n’y a là rien qui en soi intéresse directement le droit international. Sous la réserve des compétences exceptionnellement dévolues par le droit de la guerre à la Croix Rouge et aux organisations humanitaires, notamment dans le 1er protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 194920, il n’est aucune règle qui permette à des organisations privées de prêter leur concours ou le leur interdise. Il y a là en effet des personnes de droit interne (national) dont les activités ne relèvent pas du droit des gens, quelles que puissent être leur vocation internationale.

20C’est au droit interne des Etats intéressés — et au premier chef de celui sur le territoire duquel l’assistances est fournie — qu’il appartient en conséquence d’en établir les conditions. La règle de non-intervention ne trouve en l’occurrence pas matière à application, puisqu’elle prohibe l’immixtion d’un Etat (ou d’une organisation de droit international public) dans les affaires d’un autre alors qu’est seule en cause une personne privée (nationale). Il est vrai que, dans la pratique récente, les protestations se sont parfois multipliées contre les « ingérences » d’ONG qui, à la faveur notamment de la défense des droits de l’homme, chercheraient à déstabiliser des autorités publiques. Il est possible qu’il y ait là un empiétement répréhensible sur les responsabilités d’Etats souverains. Au moins le grief peut-il se comprendre. Il est dépourvu de fondement toutefois sur la base de la règle de droit des gens qui prohibe l’intervention dans les affaires intérieures d’autrui, car celle-ci ne prend pas en considération les comportements de particuliers tant qu’ils ne sont pas les organes d’un Etat.

  • 21 Μ. BETTATI, Souveraineté et assistance humanitaire, in Mélanges René Jean Dupuy, 1991, p. 40-41.

21Juridiquement, ces particuliers relèvent, dans l’Etat sur le territoire duquel ils prestent leurs services, de la seule décision de ses autorités, conformément aux règles de son droit national. S’ils sont étrangers, il leur appartient notamment d’obtenir les autorisations requises pour pénétrer sur le territoire et y exercer leurs activités. Peut-être serait-il moralement souhaitable que des organisations de secours puissent librement venir enaide aux victimes de catastrophes, où qu’elles surviennent. Hors les exceptions propres au droit de la guerre, il n’existe toutefois à ce jour aucune règle — directement applicable — de droit des gens qui habilite les organisations humanitaires à exercer leurs activités d’assistance en dehors de toute autorisation et de tout contrôle de l’Etat territorial, au moins tant que celui-ci conserve des autorités qui soient en mesure d’exprimer son indispensable accord. Il est possible qu’un « libre accès aux victimes » à l’intermédiaire notamment de « corridors d’urgence pour un droit de passage inoffensif »21 soit demain reconnu aux organisations humanitaires, dans le prolongement des résolutions adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies. A ce jour, il n’en est rien.

  • 22 Voy. Y. BEIGBEDER, The Role and Status of International Humanitarian Volunteers and Organizations,(...)
  • 23 5 avril 1991.
  • 24 Voy. la recommandation no 1150 adoptée par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, le 24 (...)
  • 25 Sur la résolution 688 et ses suites, voy. gén. L. Freedman et D. Boren, « Safe havens » for Kurds (...)

22On peut estimer opportun que, de manière plus générale, les ONG soient à l’avenir soustraites par le droit des gens à toute dépendance envers un droit national, de manière à pouvoir exercer sans entrave leurs tâches humanitaires. Le C.I.C.R. s’y est à un certain moment essayé. L’expérience n’a guère été concluante. Elle paraît bien confirmer qu’il est préférable d’encourager les Etats à accorder les autorisations requises plutôt que d’inciter des organisations privées à s’en affranchir22. Rien n’empêche d’ailleurs les Nations Unies de mettre le cas échéant tout leur poids dans la balance pour que ces autorisations soient obtenues. C’est ce qu’a fait le Conseil de sécurité, au lendemain de la guerre du Golfe, en « insist(ant) », dans sa fameuse résolution 688, « pour que l’Irak permette un accès immédiat des organisations humanitaires internationales à tous ceux qui ont besoin d’assistance dans toutes les parties de l’Irak »23. On sait que c’est de cette résolution que les Etats-Unis et la Grande-Bretagne se sont prévalus pour intervenir militairement au profit des populations kurdes en Irak. D’aucuns se sont « félicités » en l’occurrence « de la distance prise vis-à-vis de la doctrine internationale sur la non-ingérence dans les affaires intérieures d’un Etat »24. On comprendra néanmoins que cette ingérence humanitaire fasse hésiter lorsque des Etats se prévalent de l’invitation des Nations Unies à faciliter l’accès des ONG pour décider unilatéralement d’intervenir militairement sur le territoire d’un autre Etat. Toute éthique mise à part, nul ne sera vraiment surpris que la licéité d’une telle « assistance » ait souffert contestation25. Elle met directement en cause le droit des gens dès lors que l’« ingérence » est en dernier cas le fait d’Etats et non plus de particuliers.

  • 26 Voy. J. VERHOEVEN, Non intervention : affaires intérieures ou vie privée ?, Mélanges M. Virally, 1 (...)

234. La règle de non-intervention dans les affaires intérieures d’autrui, tout classique qu’elle soit, est loin d’être parfaitement claire, ce qui peut expliquer les difficultés que l’on éprouve souvent à en faire concrètement application dans la pratique contemporaine. Ce que recouvre les termes : « intervention » et « affaires intérieures » demeure en effet passablement imprécis26. Cela dit, nul n’a jamais sérieusement prétendu que la règle de non-intervention empêche un Etat de venir en aide à ceux qui, dans un autre Etat, se trouvent dans une situation de détresse. Une telle interdiction serait, à dire vrai, littéralement absurde.

24L’ingérence humanitaire ne saurait dès lors avoir pour raison d’être de rendre licite une assistance qui était auparavant prohibée, ce qu’elle n’était pas. Quel peut dès lors en être l’intérêt ? Ce n’est pas non plus parfaitement clair.

25Une explication peut être que les Etats seraient désormais obligés de fournir une aide humanitaire jusqu’alors purement facultative. C’est ce que paraît accréditer le « devoir d’ingérence » initialement proclamé. Il est probable que l’intention ait originellement été de mettre l’accent sur l’obligation qui existe moralement de se préoccuper du malheur des autres sans se complaire, sous couvert du respect de la liberté de chacun, dans une coupable indifférence. Rien ne laisse croire toutefois que les promoteurs du « devoir d’ingérence » aient défendu l’existence en la matière d’une obligation juridique. Celle-ci n’est certes pas inconcevable. La décolonisation a fourni ainsi de bons exemples d’un devoir d’assistance. Dans la pratique contemporaine, rien ne confirme toutefois que l’on puisse généraliser l’existence en matière humanitaire d’une obligation dont la mise en œuvre et la sanction demeureraient en toutes hypothèses singulièrement délicates.

26Nul ne s’y est dès lors trompé : juridiquement, c’est d’un droit qu’il est question, fût-ce pour donner effet à un devoir moral. L’intérêt du droit aurait pu être de rendre licite ce qui, sans lui, ne l’aurait pas été. Ce n’est pas, on l’a dit, le cas en l’occurrence. La seule question est dès lors de savoir ce qu’un Etat est autorisé à faire pour venir en aide aux victimes à l’étranger de catastrophes ou autres « situations d’urgence », comme le permet le droit et le commande le cas échéant la morale. Rien de ce qui est en soi licite ne saurait en pareille perspective être proscrit. Qui pourrait jamais comprendre que ce qui est en soi conforme au droit lui devienne contraire parce qu’un Etat cherche à venir en aide à des personnes en état de détresse, notamment parce que leurs droits fondamentaux sont méconnus ? Il n’est besoin à cette fin d’aucun droit d’ingérence humanitaire. Si celui-ci présente quelque intérêt, c’est dès lors tout au contraire pour rendre licite ce qui en soi ne le serait pas, n’était l’intervention humanitaire. L’Etat et l’ONU (ou mutatis mutandis toute autre organisation internationale) demandent à être sur ce point soigneusement distingués.

  • 27 Article 2, § 7, de la Charte.
  • 28 Voy. G. GAJA, Réflexions sur le Conseil de sécurité dans le nouvel ordre mondial, R.G.D.I.P., 1993 (...)
  • 29 Voy. J.M. SOREL, La Somalie et les Nations Unies, A.F.D.I., 1992, p. 78.

27Pas plus à l’ONU qu’à ses membres, il ne saurait être interdit de secourir les victimes de catastrophes en tous genres. L’organisation ne peut certes normalement « intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat »27. Jamais cette disposition n’a toutefois été interprétée comme interdisant en principe toute assistance humanitaire. Le vrai problème est ailleurs : c’est de déterminer ce que peut utilement faire l’organisation. Nul ne contestera à cet égard qu’elle puisse recommander toute mesure qui lui paraît opportune. La difficulté reste néanmoins d’établir ce dont elle peut décider, ce qui suppose qu’on trouve à sa décision un fondement « constitutionnel » dans la Charte. On sait que le Conseil de sécurité jouit seul, en règle générale, d’un pouvoir de décision, dans le cadre des dispositions prévues au chapitre VII. Celui-ci entend donner au Conseil les moyens de porter efficacement remède aux situations qui menaçent la paix et la sécurité internationales. A ce gendarme des Nations Unies, la violation des droits de l’homme ou toute autre détresse humanitaire devaient être en principe étrangers, selon l’esprit originel de la Charte de San Francisco. Il ne peut être exclu cependant que la méconnaissance de droits fondamentaux puisse, dans des situations extrêmes, être considérée comme menaçant la paix et la sécurité internationales28. C’est ce qui semble par exemple avoir été admis lors de la crise somalienne, qui a vu le Conseil de sécurité décider d’un envoi de forces qui n’avait pas été sollicité. Le progrès est certain, même s’il reste « étroit »29. Il n’est de toute manière pas impossible de soutenir que le Conseil de sécurité dispose, même en dehors du chapitre VII, d’un pouvoir de décision, pour autant qu’il ne sorte pas manifestement de ses compétences. C’est ce qui a été admis en matière de décolonisation, sur la base d’une lecture « compréhensive » de l’article 25 de la Charte. Rien ne devrait catégoriquement empêcher qu’il en soit fait aujourd’hui application dans des situations d’urgence pour procurer une assistance humanitaire.

28Une fois de plus, l’ingérence humanitaire n’a pas grand chose à voir dans tout cela. Il importe simplement de s’entendre sur les mesures que peuvent en principe prendre les Nations Unies en pareilles hypothèses, ce qui met en cause les sens possibles de la Charte de San Francisco. Il est certain que les auteurs de celle-ci n’ont guère voulu originellement confier au Conseil de Sécurité — ou à tout autre organe de l’ONU — quelque fonction d’assistance humanitaire, qui ne relève pas de la sécurité au sens strict du terme. Il n’est pas besoin de beaucoup d’imagination cependant pour lui donner les moyens légaux d’intervenir, quitte à solliciter quelque peu les textes. Il est d’autres — et de plus célèbres — interprétations souples ! Il n’est pas sûr cependant que les Nations Unies, les premiers moments d’enthousiasme passés, soient très enclines à intervenir « humanitairement ». Le bilan des expériences cambodgienne, somalienne, haïtienne,... ou rwandaise n’est en effet pas particulièrement probant. Il se confirme que l’ONU n’a pas les moyens matériels et financiers d’une police des droits de l’homme ou d’une assistance humanitaire efficaces. Et il se confirme aussi que les Etats — et les opinions publiques — ne sont prêts à ce jour ni à y consacrer une bonne part de leurs ressources aux besoins de l’un ou de l’autre, ni à envoyer à cette fin leurs nationaux mourir sous la bannière des Nations Unies. Ils ne le feront jamais que s’ils y retrouvent leur compte... mais qui ne douterait pas de l’assistance qui ne cherche à s’ingérer que lorsqu’elle y trouve quelque profit personnel ?

29Dans ces conditions, il est impérieux de s’atteler à une révision de la Charte qui accorde à l’organisation les moyens d’une action crédible et efficace, ne se réduisant pas aux mesures que quelques grandes puissances lui font endosser en fonction de leurs intérêts particuliers. Ce qui appelle, par delà les besoins de l’assistance humanitaire, des réformes structurelles importantes. L’entreprise a cependant peu de chance de succès, sinon à (très) long terme. Cela n’empêche pas que des révisions silencieuses puissent être opérées, qui utilisent toutes les richesses de l’interprétation ou des pouvoirs implicites. Il serait étonnant qu’elles suffisent. Il y a gros à parier qu’il demeurera en conséquence nécessaire de s’appuyer dans une large mesure sur des pratiques unilatérales, si détestables qu’elles soient à première vue. La question est alors de déterminer de quelles illégalités un Etat n’est pas comptable, lorsqu’il exerce le « droit d’ingérence humanitaire ». Il n’est pas simple d’y répondre en toute clarté.

  • 30 Voy. D. ALLAND, Justice privée et ordre juridique international, 1994, p. 361 ss.
  • 31 La protection des droits de l’homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieur (...)
  • 32 Voy. C. RUCZ, Les mesures unilatérales de protection des droits de l’homme devant l’Institut de dr (...)

30Une opinion répandue tient aujourd’hui que la violation, au moins grave et systématique, des droits de l’homme par un Etat autorise les autres Etats à prendre des contre-mesures, c’est-à-dire à violer à leur tour le droit des gens, pour tenter d’y mettre fin. La conclusion laisse à dire vrai songeur30, même si, dans une résolution adoptée à St Jacques de Compostelle31, l’Institut de droit international paraît la cautionner32. S’il peut se comprendre qu’un Etat soit justifié de ne pas respecter ses propres obligations pour se mettre à l’abri des conséquences dommageables de la violation du droit commise par autrui, il paraîtra assurément plus douteux que, sous prétexte du caractère erga omnes de certaines obligations, il s’autorise unilatéralement à en assurer universellement la police.

  • 33 Voy. T. FARER, in R. LILLICH (Ed.), Humanitarian Intervention and the United Nations, 1973, p. 163 (...)
  • 34 Voy. par ex. N. RONZITTI, Rescuing Nationals Abroad Through Military Cœrcion and Intervention on G (...)
  • 35 Voy. H. RUMPF, Der internationale Schutz der Menschenrechte und das Interventionsverbot, 1981, p.  (...)

31Quand bien même la légalité de ces contre-mesures est admise, il n’est pas sûr que celles-ci suffisent pour faire face aux besoins spécifiques de situations d’extrême urgence. L’humanitaire ne se confond pas pleinement avec les droits de l’homme de ce point de vue car il peut commander des interventions immédiates, ne s’accommodant — sous peine de perdre toute efficacité — d’aucun retard. La question de l’emploi de la force ne peut alors être esquivée. La problématique n’est guère celle des contre-mesures, qui — malgré certains glissements récents — restent avant tout des mesures d’autoprotection et qui, dit-on, ne pourraient jamais être armées. C’est pour éviter toute équivoque sur ce point que l’on a d’ailleurs préféré ne pas utiliser l’appellation plus traditionnelle de « représailles ». La logique est bien plutôt celle de l’intervention d’humanité, qui fut inventée il y a plus d’un siècle pour sauvegarder la dignité élémentaire d’êtres humains à une époque où il n’était pas encore question des droits de l’homme. Curieusement, les partisans de l’ingérence humanitaire paraissent pourtant renier toute parenté avec l’intervention d’humanité. Pourquoi ? On n’en sait trop rien. Il est vrai que le recours aux armes pour assurer unilatéralement à l’étranger la défense des droits de l’homme n’est à l’ordinaire pas admis33. Le contraire eût été étonnant. Cela ne devrait cependant pas exclure absolument que, dans des cas extrêmes, un Etat puisse exceptionnellement faire usage de la force armée, si la structure collective est défaillante. La conclusion semble admise lorsque sont en cause ses nationaux, quitte à récupérer sous couvert de légitime défense ce que l’intervention d’humanité ne permet pas d’obtenir34. Pourquoi ne pourrait-il en aller de même lorsque sont en cause des étrangers ? On ne le voit pas vraiment, même si, techniquement, la légitime défense trouve difficilement à s’appliquer en pareil cas ? D’aucuns jugent qu’à défaut d’être légale, l’intervention sera alors morale35. Rien n’explique cependant pourquoi la légalité ne pourrait en pareille hypothèse voler au secours de la moralité, si réservées que soient l’une et l’autre face à l’emploi de la force armée.

  • 36 Comp. O. CORTEN et P. KLEIN, Droit d’ingérence ou obligation de réaction, 1992, p. 271 ss.

32L’explication est probablement très simple. C’est qu’à l’expérience, la proposition ne convainc pas, l’intervention ayant été plus qu’à son tour le prétexte à des calculs en tous genres bien étrangers aux droits fondamentaux de la personne humaine. On conçoit que la méfiance soit partant de rigueur lorsque, ne se satisfaisant pas des mécanismes mis en place aux Nations Unies, un Etat utilise la force pour faire respecter à l’étranger une humanité élémentaire. Rien ne permet cependant de croire que le droit d’ingérence humanitaire échappe à ces ambiguïtés. Ce qui condamne l’intervention d’humanité, condamne aussi l’ingérence humanitaire ; ce qui pourrait exceptionnellement sauver celle-ci — la préférence donnée en dernière analyse à la dignité des personnes sur la souveraineté des Etats — devrait également pouvoir sauver celle-là36.

335. Que conclure ? Qu’il n’y a juridiquement pas grand chose de nouveau sous le soi-disant droit d’ingérence humanitaire... en dehors d’exigences éthiques ou politiques qui mériteraient d’être plus sérieusement et plus systématiquement approfondies. Fût-ce pour donner de la chair et du sang, du corps, à cette « communauté internationale » dont on abuse aujourd’hui sous de multiples prétextes.

Notes

1 Voy. par ex. Ch. CONDAMINES, L’aide humanitaire entre la politique et les affaires, Paris, L’Harmattan, 1989 ; X. EMMANUELLE Les prédateurs de l’action humanitaire, Paris, Albin-Michel, 1991.

2 Paris, Denoël, p. 9.

3 Op. cit. p. 10. Les italiques sont dans le texte.

4 Voy. les résolutions 43/131 du 8 décembre 1988, 45/100 du 14 décembre 1990 et 46/182 du 19 décembre 1981.

5 Rapport sur l’activité de l’Organisation pour 1991.

6 Voy. REISMAN, Cœrcion and Self-determination, A.J.I.L., 1984, p. 642 ss. Comp. O. SCHACHTER, Legality of Pro-Democratic Invasion, ibid., p. 645.

7 Le Monde, 20 mai 1994.

8 Journal du Dimanche, 10 avril 1994.

9 Libération, 18 avril 1994.

10 Voy. la déclaration d’Edouard Saouma, ancien Directeur général de la FAO, in Le Monde 1er mars 1994.

11 Voy. K.-G. GIESEN, L’éthique des relations internationales. Les théories anglo-américaines contemporaines, p. 5-6.

12 Voy. la déclaration de P. Moynihan rapportée in S. HOFFMANN, Une morale pour les monstres froids. Pour une éthique des relations internationales, 1981, p. 124.

13 M.J. DOMESTICI-MET, Aspects récents de l’assistance humanitaire, A.F.D.I. 1989, 122.

14 Voy. J. VERHOEVEN, Etats alliés ou Nations Unies ? L’ONU face au conflit entte l’Irak et le Koweit, A.F.D.I, 1990, p. 171.

15 Voy. par ex. la résolution 766 du 21 juillet 1992, § 4, à propos du Cambodge.

16 J. HUNTINGTON, The Clash of Civilizations ?, Foreign Affairs, Summer 1993.

17 Voy. l’entretien de Henry Kissinger avec P. Lellouche rapporté sous le titre « Réflexions sur un nouvel ordre mondial », in Politique internationale, no 154, 1991-1992.

18 Déclaration de Mr. Cornelio Sommaruga, président du C.I.C.R., à propos de l’ex-Yougoslavie, in Libération, 5 mai 1994.

19 Selon l’expression de Th. WEISS et K. CAMPBELL, Military Humanitarianism, Survival, vol. XXXIII, no 5, sept. - oct. 1991.

20 Article 81.

21 Μ. BETTATI, Souveraineté et assistance humanitaire, in Mélanges René Jean Dupuy, 1991, p. 40-41.

22 Voy. Y. BEIGBEDER, The Role and Status of International Humanitarian Volunteers and Organizations, 1991, p. 384.

23 5 avril 1991.

24 Voy. la recommandation no 1150 adoptée par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, le 24 avril 1991.

25 Sur la résolution 688 et ses suites, voy. gén. L. Freedman et D. Boren, « Safe havens » for Kurds in Post-War Irak, in N. RODLEY (Ed.), To Loose the Bands of Wickedness. International Intervention in Defence of Human Rights, 1992, p. 43 ss.

26 Voy. J. VERHOEVEN, Non intervention : affaires intérieures ou vie privée ?, Mélanges M. Virally, 1991, p. 493 ss.

27 Article 2, § 7, de la Charte.

28 Voy. G. GAJA, Réflexions sur le Conseil de sécurité dans le nouvel ordre mondial, R.G.D.I.P., 1993, p. 301-302.

29 Voy. J.M. SOREL, La Somalie et les Nations Unies, A.F.D.I., 1992, p. 78.

30 Voy. D. ALLAND, Justice privée et ordre juridique international, 1994, p. 361 ss.

31 La protection des droits de l’homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats, Ann. I.D.I., vol. 63-II (1990), p. 339.

32 Voy. C. RUCZ, Les mesures unilatérales de protection des droits de l’homme devant l’Institut de droit international, A.F.D.I., 1992, p. 579 ss.

33 Voy. T. FARER, in R. LILLICH (Ed.), Humanitarian Intervention and the United Nations, 1973, p. 163 ; F. LATTANZI, Garanzie dei diritti dell’uomo nel diritto internazionale generale, 1983, p. 241 ss. ; B. CONFORTI in M. Bedjaoui (Ed.), Droit international. Bilan et perspectives., t. I, 1991, p. 490 ss. ; R. MacDonald, ibid., t. II, 1991, p. 791 ss.

34 Voy. par ex. N. RONZITTI, Rescuing Nationals Abroad Through Military Cœrcion and Intervention on Grounds of Humanity, 1985, p. 24-25, 92 93.

35 Voy. H. RUMPF, Der internationale Schutz der Menschenrechte und das Interventionsverbot, 1981, p. 93 ; comp. F. TESON, Humanitarian Intervention : An Inquiry into Law and Morality, 1988, p. 246-248.

36 Comp. O. CORTEN et P. KLEIN, Droit d’ingérence ou obligation de réaction, 1992, p. 271 ss.

Auteur

Professeur ordinaire à l’Université catholique de Louvain et Professeur aux Facultés universitaires Saint-louis, Remarques sur le droit d’ingérence en droit international.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540