Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Halfnatuurlijke gebieden : tussen stad en natuur

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Derde deel

Hoofdstuk IV. Het halfnatuurluke landschap als specifiek vermogen van de overheid

De halfnatuurlijke landschappen en het openbaar domein

Texte intégral

1. – Inleiding

1Wij hebben tot nog toe de halfnatuurlijke landschappen behandeld vanuit verschillende invalshoeken volgens een aanpak die uitgaat van het algemene en naar het bijzondere toe werkt. Zo hebben wij achtereenvolgens die landschappen benaderd als gedeelten van het stadsterritorium, een onderdeel van ons onroerend erfgoed en tenslotte als toevluchtsoord voor de biologische diversiteit. Toch wordt bij deze analyse steeds min of meer volledig van de specifieke aard van de halfnatuurlijke landschappen uitgegaan. Wij kunnen echter de optiek veranderen door het rechtsstelsel van de halfnatuurlijke landschappen te benaderen vanuit externe kenmerken ervan. Een groot aantal groengebieden en inzonderheid bepaalde halfnatuurlijke landschappen behoren immers tot het overheidsdomein. Onderzocht dient derhalve te worden of het statuut met betrekking tot het openbaar domein een specifieke bescherming kan verlenen aan de Brusselse halfnatuurlijke landschappen of zelfs een aanvullende bescherming ten opzichte van de hiervoor beschreven modellen.

2Wij gaan onderzoeken of, los van een voluntaristische politiek van de overheid, het feit dat een halfnatuurlijk landschap tot het vermogen van die overheid behoort het beschermingsstelsel ervan wijzigt. Daartoe moeten we eerst ingaan op de kenmerken van de regeling van het openbaar en privaat domein en vervolgens onderzoeken in hoeverre en voor welke gebieden een beroep zou kunnen worden gedaan op het statuut van het openbaar domein.

2. – De natuurlijke landschappen die de overheid toebehoren, tussen openbaar en privaat domein

1. – De begrippen openbaar domein en privaat domein

  • 170 A. BUTTGENBACH, Manuel de droit administratif Brussel, 1966, p. 369.

3De goederen die diverse overheidpersonen – staat, provincie en gemeenten, overheidsinstellingen,... – bezitten, kunnen hetzij tot het openbaar domein hetzij tot het privaat domein behoren. Het rechtsstelsel van het domein kent aan de onderdelen van dat geheel een statuut toe en regelt de wijze waarop het bestuur daarvan gebruik kan maken gezien de behoeften van zijn werking. Daarnaast beoogt het rechtsstelsel van het domein de voorrang te verzekeren van het algemeen belang boven de particuliere belangen170.

  • 171 C. CAMBIER, Droit administratif, Brussel, 1968, p. 334.

4Het openbaar domein bestaat uit “een geheel van lichamelijke goederen die de overheid in eigendom heeft”171 en die niet tot haar privaat domein behoren. Tot het openbaar domein behoort dus wat niet tot het privaat domein behoort. Het onderscheid tussen de twee blijkt niettemin bijzonder moeilijk te maken in de praktijk.

2. – De rechtsgevolgen met betrekking tot een goed dat onder de rechtsregeling van het openbaar domein valt

  • 172 C. CAMBIER, op.cit., p. 341.
  • 173 Ph. FLAMME, Crise ou cure de jouvence de la domanialité publique: un obstacle au financement privé (...)

5De goederen van het openbaar domein worden beter beschermd dan de goederen van het privaat domein omdat zij “buiten de handel” vallen. Dat zijn ze niet vanwege hun aard, maar wel vanwege hun bestemming voor het openbaar nut. Zolang zij collectief gebruikt worden, kunnen zij immers niet aan privatieve rechten onderworpen worden172. Om die reden vallen de goederen van het openbaar domein onder een speciale rechtsregeling waarin hun onvervreemdbaarheid, hun onverjaarbaarheid en hun niet vatbaarheid voor beslag zijn vastgelegd173.

6Noch de goederen die tot het openbaar domein noch die welke tot het privaat domein behoren, zijn vatbaar voor beslag, maar de goederen van het openbaar domein kenmerken zich, anders dan die welke tot het privaat domein behoren, door hun onvervreemdbaarheid en onverjaarbaarheid. Doordat ze niet vervreemdbaar zijn, kunnen ze niet worden verkocht of geschonken, zonder dat een formaliteit effectief de vervreemding van het goed vaststelt. Met andere woorden een goed verlaat het openbaar domein pas nadat een uitdrukkelijke beslissing van de overheid zijn bestemming als openbaar domein opheft. Toch is het risico groot dat de overheid die eigenaar is van het goed dat tot het openbaar domein behoort zelf afkondigt dat het goed niet langer voor een openbare dienst is bestemd om het te kunnen vervreemden.

3. – De criteria van onderscheid tussen openbaar domein en privaat domein

7Een onderscheid maken tussen de goederen van het openbaar domein en die van het privaat domein bleek vaak lastig. Toch hebben de rechtspraak en de doctrine bepaalde criteria aangelegd om dat onderscheid te kunnen maken. Die criteria zijn evenwel niet voor iedereen aanvaardbaar. We trachten de verschillende interpretaties die voorkomen samen te vatten.

  • 174 Cass., 2 juni 1898, Pas., p. 219; 21 januari 1926, Pas., p. 187; 8 maart 1951, Pas., p. 17; 28 maa (...)

8Het Hof van Cassatie geeft een erg restrictieve interpretatie van het begrip openbaar domein. Volgens het Hof maken de roerende en onroerende goederen die eigendom zijn van de overheid in principe deel uit van het privaat domein, behalve wanneer174:

  • die goederen bij wet uitdrukkelijk voor het openbaar domein zijn bestemd;
  • die goederen zonder onderscheid strekken tot “ieders gebruik", met dien verstande dat een bestemming van openbaar nut niet voldoende is maar dat een reële bestemming, hetzij uit hun aard, hetzij door een formele beslissing van de overheid noodzakelijk is.

9Uit die rechtspraak blijkt dat het behoren tot het privaat domein de regel is, het behoren tot het overheidsdomein de uitzondering.

  • 175 H. DE PAGE, Précis de droit administratif ed. 1950, T. II, p. 393, nr. 280; M. VAUTHIER, Précis de (...)
  • 176 M.-A. FLAMME, op. cit., p. 1030, nr. 414.

10Met die interpretatie zijn allesbehalve alle auteurs het eens doordat de goederen worden uitgesloten die bestemd zijn voor een overheidsdienst. De meeste auteurs zien het behoren tot het openbaar domein immers als een begrip dat zich uitstrekt tot de “goederen die door de bevoegde overheid bestemd zijn voor het algemeen nut, dat wil zeggen voor een overheidsdienst of voor ieders gebruik”175. Sommige auteurs hebben voorgesteld die goederen tot het openbaar domein te rekenen die een publiekrechtelijke rechtspersoon toebehoren en “hetzij direct voor gebruik door het publiek, hetzij voor een overheidsdienst worden bestemd mits evenwel in dat tweede geval de goederen of uit hun aard, of door bijzondere ordeningen, bij uitsluiting of voornamelijk aangepast zijn aan het bijzondere doel van de betrokken dienst en tot op zekere hoogte onvervangbaar zijn176.

  • 177 Cfr. de rechtspraak waaruit geciteerd wordt door Ph. FLAMME, op. cit., p. 442 en bronvermeldingen (...)

11In de rechtspraak van de hoven en rechtbanken en van de Raad van State waarin dat standpunt van de rechtsleer steun vindt, werden de criteria van het Hof van Cassatie verfijnd en uitgebreid en gesteld dat het begrip publiek gebruik niet beperkt kon worden tot het begrip “collectief” gebruik (dat wil zeggen door alle of nagenoeg alle burgers), maar eveneens betrekking moest hebben op de goederen die bestemd zijn voor het gebruik door bepaalde categorieën van burgers, die duidelijk zijn geïndividualiseerd of gemakkelijk identificeerbaar: bijvoorbeeld goederen zoals luchthavens, hallen en markten, slachthuizen, begraafplaatsen)177.

3. – Toepassing van het stelsel van het openbaar domein op de Brusselse halfnatuurlijke landschappen

12Zoals wij hebben gezien, kan de toepassing van het stelsel van het openbaar domein op de natuurlijke landschappen hun bescherming vergroten omdat de vervreemding en de herbestemming ervan heel wat moeilijker zullen worden gemaakt dan wanneer het om goederen zou gaan die tot het privaat domein behoren. Gelet op de voormelde definities moet dan ook worden nagegaan welke types van halfnatuurlijke landschappen eventueel in die categorie kunnen thuishoren.

  • 178 Cfr. artikel 538 en 541 van het Burgerlijk Wetboek.

13Tot het openbaar domein behoren traditioneel: de wegen, banen en straten, de bevaarbare en vlotbare rivieren en stromen, de stranden, aanwassen en gorzingen van de zee178.

  • 179 Zie R.v.St., 28 november 1975, ONF tegen ABOMONTE, A.J.D.A., 1976, p. 148, noot F. JULIEN-LEFERRIE (...)
  • 180 Cass., 8 maart 1951, Pas., I, 1951, pp. 461-462.

14In principe behoren de parken en de domaniale bossen niet tot het openbaar domein179. Op dezelfde wijze oordeelde de Franse Conseil d’Etat dat een domaniaal bos dat opengesteld was voor het publiek met name door het “uitvoeren van speciale aanpassingen" evenmin deel uitmaakte van het openbaar domein. Hetzelfde geldt voor “braakland" waar iedereen mag komen. Het Hof van Cassatie oordeelde immers dat dergelijk land niet tot het openbaar domein van een gemeente behoort enkel en alleen omdat het door het publiek wordt gebruikt)180.

  • 181 C. CAMBIER, Droit administratif op. cit., p. 334.
  • 182 M. WALINE, in R.D.P., 1976, p. 279, p. 1057.

15Gelet op de vorenstaande voorbeelden zou men op het eerste gezicht moeten concluderen dat de meeste Brusselse groengebieden niet tot de regeling van het openbaar domein behoren. Toch verdient opmerking dat de opsomming die hiervoor wordt gegeven kritiek kreeg van tal van juristen door het noodgedwongen limitatieve karakter ervan. Zo werd de onderbrenging van de domaniale bossen in het privaat domein van de overheid totaal onaangepast geacht gelet op de ecologische rol van het bosmilieu181. Aandacht verdient in dat verband de bijzonder relevante kritiek van M. WALINE: “Het probleem van het tot het openbaar domein behoren van de bossen in hun geheel is nu aan de orde als gevolg van de groeiende aandacht voor het milieu en verbetering van de leefomgeving. Wat betekent tot het openbaar domein behoren? Het is een bijzonder beschermend stelsel van bepaalde goederen van de publiekrechtelijke rechtspersonen. Welke goederen hebben het meest behoefte aan een maximale bescherming? Die waarvan de integriteit inzonderheid in het openbaar belang is. Dit gezegd zijnde, kan gemakkelijk worden bewezen dat het domaniale bos de eerste goederen zijn die een dergelijke bescherming behoeven”182. Ook zou, zoals we hebben gezien, gelet op de definitie van het Hof van Cassatie, gesteld kunnen worden dat goederen zoals parken of domaniale bossen die zonder onderscheid tot gebruik strekken van iedereen, tot het openbaar domein behoren. Met andere woorden, indien het Zoniënwoud voor alle particulieren openstaat, is het ons niet duidelijk hoe het nog tot het privaat domein van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zou kunnen behoren.

  • 183 C. CAMBIER, Droit administratif op. cit., p. 334. In die zin, J. DEMBOUR, Droit administratif, op. (...)
  • 184 M. VAUTHIER, Droit administratif, op. cit., nr. 242, p. 391; P. WIGNY, Droit administratif, Brusse (...)
  • 185 De hypothese klopt inzake wegen over land. Zo zou een buurtweg waarvan het weglichaam eigendom is (...)

16Doordat de meeste Brusselse halfnatuurlijke gebieden in het bezit zijn van particulieren moeten wij ingaan op de vraag of de rechtsregeling van het openbaar domein tot particuliere goederen kan worden uitgebreid. Volgens een gedeelte van de auteurs “gelden als domeingoederen de goederen die de overheid bezit. Daartoe worden geen zaken gerekend die in het bezit zijn van particulieren, ook al rusten er diensten en lasten op die ze ongeschikt maken voor enig privatief gebruik”183. Andere auteurs daarentegen hangen de stelling aan dat een goed dat eigendom is van een particulier eventueel aan het stelsel van het openbaar domein kan worden onderworpen184. Die laatste opinie steunt op het feit dat een goed soms direct bestemd wordt voor het gebruik door het publiek of onontbeerlijk is voor het vervullen van de taak waarmee een overheidsdienst is belast(185.

17A priori, zelfs indien deze laatste stelling uit de rechtsleer extensief zou worden geïnterpreteerd, is de sociale rol die door de Brusselse halfnatuurlijke landschappen wordt gespeeld op zich niet in die mate onontbeerlijk dat men zich kan voorstellen dat de kwalifikatie openbaar domein tot die landschappen wordt uitgebreid. Daartegenover staat dat, indien bepaalde landschappen die eigendom zijn van particulieren rechtstreeks voor gebruik van het publiek zouden blijken te zijn bestemd, het denkbaar zou zijn dat wordt gepleit voor de uitbreiding van het stelsel. Toch zal de rechtspraak ongetwijfeld een ontwikkeling doormaken op dat punt.

Notes

170 A. BUTTGENBACH, Manuel de droit administratif Brussel, 1966, p. 369.

171 C. CAMBIER, Droit administratif, Brussel, 1968, p. 334.

172 C. CAMBIER, op.cit., p. 341.

173 Ph. FLAMME, Crise ou cure de jouvence de la domanialité publique: un obstacle au financement privé des biens collectifs?, in J.T., 1991, p. 445 en volgende.

174 Cass., 2 juni 1898, Pas., p. 219; 21 januari 1926, Pas., p. 187; 8 maart 1951, Pas., p. 17; 28 maart 1968, J.T., p. 454; 3 mei 1968, R.C.J.B., 1969, p. 5.

175 H. DE PAGE, Précis de droit administratif ed. 1950, T. II, p. 393, nr. 280; M. VAUTHIER, Précis de droit administratif, T. II, Brussel, nr. 278; J. DEMBOUR, Droit administratif, Luik, 1978, p. 378 e.v.; M.-A. FLAMME, Droit administratif, Brussel, 1989, p. 1030 e.v.; A. MAST e.a., Précis de droit administratifbeige, Brussel, 1989, nr. 187, p. 184 tot 185.

176 M.-A. FLAMME, op. cit., p. 1030, nr. 414.

177 Cfr. de rechtspraak waaruit geciteerd wordt door Ph. FLAMME, op. cit., p. 442 en bronvermeldingen in nummer vijf.

178 Cfr. artikel 538 en 541 van het Burgerlijk Wetboek.

179 Zie R.v.St., 28 november 1975, ONF tegen ABOMONTE, A.J.D.A., 1976, p. 148, noot F. JULIEN-LEFERRIERE.

180 Cass., 8 maart 1951, Pas., I, 1951, pp. 461-462.

181 C. CAMBIER, Droit administratif op. cit., p. 334.

182 M. WALINE, in R.D.P., 1976, p. 279, p. 1057.

183 C. CAMBIER, Droit administratif op. cit., p. 334. In die zin, J. DEMBOUR, Droit administratif, op. cit., p. 375.

184 M. VAUTHIER, Droit administratif, op. cit., nr. 242, p. 391; P. WIGNY, Droit administratif, Brussel, 1962, nr. 306, p. 225; A. BUTTGENBACH, Droit administratif, op. cit., nr. 242, p. 137.

185 De hypothese klopt inzake wegen over land. Zo zou een buurtweg waarvan het weglichaam eigendom is van een particulier tot het openbaar domein behoren.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540