Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Halfnatuurlijke gebieden : tussen stad en natuur

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Derde deel

Hoofdstuk III. Het halfnatuurlijke landschap als toevluchtsoord voor de biologische diversiteit

De halfnatuurlijke landschappen en het natuurbehoudrecht

Texte intégral

1. – Inleiding

  • 127 Doc. Parl, Senaat, zitting 1971-1972, nr. 262, p. 2.
  • 128 Artikel 1, al. 1.

1Terwijl visserij en jacht reeds in het begin van het Ancien Régime werden gereglementeerd, kwam het natuurbehoud pas in het begin van de jaren zeventig als een politieke prioriteit op. De wetgever was er zich immers, na een periode van bijzonder sterke economische groei, van bewust geworden dat “een volk dat naar de toekomst kijkt erop moet toezien dat de kwaliteit, de diversiteit en het potentieel van het natuurlijke milieu in stand wordt gehouden127. Die constatering moest op 12 juli 1973 leiden tot de invoering van de wet op het natuurbehoud die, wat de meeste bepalingen ervan be treft, een kaderwet blijkt te zijn. Die wet is om meer dan een reden het magnum opus inzake het recht op natuurbehoud. De doelstellingen zijn bijzonder ruim. De wet beoogt minstens het behoud van “de eigen aard, de verscheidenheid en het ongeschonden karakter van het natuurlijke milieu door middel van maatregelen tot bescherming van flora en fauna, hun gemeenschappen en groene plaatsen, evenals van de grond, de ondergrond, het water en de lucht”128.

2De wet van 12 juli 1973 is toegespitst op specifieke maatregelen betreffende de bescherming van plante en diersoorten (hoofdstuk II) en de bescherming van bepaalde natuurlijke milieus (hoofdstuk III). Bovendien is in bepaalde algemene regels inzake de bescherming van het natuurlijke milieu voorzien (maatregelen die gekoppeld zijn aan subsidies om de bossen en de landelijke ruimte te beschermen, de regeling van het gebruik van toxische stoffen en andere produkten die gevaarlijk zijn voor de vrije natuur of de biologische integriteit van de bodem en het water...). Die laatste bepalingen hebben evenwel nooit effect gesorteerd.

  • 129 De natuur in een stedelijk milieu wordt ondermeer gekenmerkt door de ruimtelijke heterogeniteit en (...)
  • 130 B.S., 23 april 1991.
  • 131 B.S., 17 september 1991. Die ordonnantie beoogt het gebruik te verbieden van enige pesticide op ter (...)

3Wegens de kenmerken van het Brusselse stedelijke milieu, waar de natuur radicaal verschilt van de twee andere Gewesten van het land129, moest de wet op het natuurbehoud hier en daar worden aangepast. Ondanks de late regionalisering van Brussel (bijzondere wet van 12 januari 1989 betreffende de Brusselse instellingen) heeft de Brusselse wetgever tamelijk snel gedeeltelijk het recht betreffende het natuurbehoud herzien om het aan de Brusselse gewestelijke realiteit aan te passen. Die wens blijkt uit de ordonnantie van 7 maart 1991 ter bespoediging van de procedure ter bescherming van de natuur130 en de ordonnantie van 2 mei 1991 betreffende het gebruik van pesticiden, tot aanvulling van de wet van 12 juli 1973131.

4Tenslotte moet eraan worden herinnerd dat een eigen adviesinstantie voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is ingesteld in het kader van de wet van 12 juli 1973, namelijk de Gewestelijke Hoge Raad voor Natuurbehoud. Die commissie kan een belangrijke rol spelen bij het opzetten van een strategie met betrekking tot het natuurbehoud.

5Rest het onderzoek van de vraag op welke wijze het recht betreffende het natuurbehoud – een bijzonder verspreid en zelfs heterogeen recht – de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen kan versterken. Onze analyse zal rond twee hoofdpunten draaien. Enerzijds kan voor een optimale bescherming van de Brusselse halfnatuurlijke landschappen worden gezorgd door een beroep te doen op bijzonder dwingende juridische instrumenten (de bescherming van het landschap als natuurreservaat of als bosreservaat). Anderzijds kunnen meer bijkomende andere regels bepaalde biotische elementen van de halfnatuurlijke landschappen eveneens bescherming bieden. Wij zullen – op een wijze die de wetenschapsbeoefenaars enigzins willekeurig zullen vinden – die twee categorieën van regels onderscheiden. De eerste afdeling zal als titel dragen “de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen om henzelf’, de tweede “de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen via de bescherming van de soorten”.

2. – De bescherming van de halfnatuurlijke landschappen om henzelf

1. – Algemeen

6De verdienste van de wet van 7 augustus 1931 op het behoud van de monumenten en landschappen en de organieke wet op de ruimtelijke ordening en de stedebouw van 29 maart 1962 is geweest dat juridische instrumenten werden ingesteld waarmee de impact van de sociaal-economische ontwikkeling op bepaalde natuurlijke landschappen beter in de hand kon worden gehouden. Toch was een en ander geen wondermiddel. Pas met de invoering van de wet van 12 juli 1973 op de natuurbescherming ontstond een wettelijk kader dat geschikt is voor de bescherming van de natuurlijke landschappen, dat uitsluitend de natuur om de natuur beoogde de beschermen.

7De uitvoering in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van de specifieke regelingen voor de bescherming van de natuurlijke landschappen waarin de wet van 12 juli 1973 voorzag, bleek een bijzonder lastig karwei. Gezien de beperkte omvang van het Gewest, de bevolkingsdichtheid en de impact van de sociaal-economische activiteiten kon immers geen zeer ambitieus beleid inzake natuurbehoud worden gevoerd. Uit het kleine aantal natuurlijke landschappen die beschermd zijn op grond van de wet van 12 juli 1973 blijkt nogmaals de moeilijkheid die bij een dergelijke aanpak werd ondervonden.

2. – De regelingen voor de bescherming van de natuurlijke landschappen

  • 132 Artikel 6.
  • 133 Artikel 6 in fine.

8De wet van 12 juli 1973 onderscheidt verschillende categorieën van regelingen voor de bescherming van de natuurlijke landschappen. De Gewestexecutieven worden gemachtigd, met als doel de gebieden in stand te houden die van belang zijn voor de bescherming van de fauna en de flora natuurreservaten, bosreservaten of natuurparken op te richten132. Bij het nastreven van dergelijke doelstellingen mogen de Executieven een beroep doen op de procedure van onteigening ten algemenen nutte133.

  • 134 Artikel 6, al. 2.

9De beschermingsprocedure is tamelijk omslachtig. Zij impliceert de voorafgaande raadpleging van de schepencolleges van de betrokken gemeenten en de bestendige deputaties van de bevoegde provincieraden134. Het advies van de Gewestelijke Hoge Raad voor Natuurbehoud is eveneens vereist.

  • 135 Artikel 42. De R.v.St. heeft gesteld dat, wanneer het besluit tot oprichting van een natuurreservaa (...)

10De wet op het natuurbehoud wil voorts de coördinatieproblemen oplossen tussen de voorschriften die gelden in een natuurreservaat of een bosreservaat en de voorschriften van de plannen van aanleg van het grondgebied. Het besluit tot oprichting van een reservaat moet verenigbaar zijn met de reeds bestaande plannen van aanleg en de ontwerpen van streek-en gewestplannen135.

1. De natuurreservaten

  • 136 Artikels 7 en 8.

11Het natuurreservaat wordt integraal natuurreservaat genoemd wanneer het is opgericht met het doel er de natuurlijke verschijnselen naar eigen wetten te laten evolueren. Het wordt daarentegen gericht natuurreservaat genoemd wanneer een aangepast beheer de bestaande toestand tracht te behouden136.

  • 137 Artikels 9 en 10.

12Voorts heeft de wetgever een tweede onderscheid gemaakt door die reservaten staatsnatuurreservaten te noemen wanneer het Gewest ze in eigendom of in huur heeft en erkende natuurreservaten de reservaten te noemen die door een natuurlijke of rechtspersoon, het Gewest uitgezonderd, worden beheerd137.

  • 138 Artikel 11. Een ministerieel besluit van 23 oktober 1975 stelt de regeling vast betreffende de bewa (...)
  • 139 Artikel 41.

13De natuurreservaten vallen onder een tamelijk strikt beschermingsstelsel omdat immers fauna en flora integraal worden beschermd en geen werkzaamheden mogen worden uitgevoerd die het reliëf van de bodem kunnen wijzigen, het verboden is boven of ondergrondse leidingen te leggen, gebouwen of schuilplaatsen op te trekken en reclameborden en aanplakbrieven aan te brengen138. Van dat stelsel van verboden mag slechts worden afgeweken voor wetenschappelijke doeleinden of om redenen die verband houden met de volksgezondheid of met gewestelijke of plaatselijke belangen139. Krachtens de ordonnantie van 7 maart 1991 ter bespoediging van de procedure ter bescherming van de natuur, die de wet van 12 juli 1973 wat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreft heeft gewijzigd, gelden die beschermingsmaatregelen eveneens in de loop van de beschermingsprocedure zodra de Executieve de eigenaar van een “landschap van hoge biologische waarde” van haar voornemen op de hoogte heeft gebracht er een natuurreservaat van te maken. De Executieve moet nog de wijze van vaststelling van de hoge biologische waarde van de landschappen bepalen.

  • 140 Artikels 13 tot 17.

14De minister die bevoegd is voor natuurbehoud moet voor elk staatsnatuurreservaat een bijzonder beheerplan en een wegenplan vaststellen. Ook moet de minister de ingenieur van waters en bossen aanwijzen die belast is met het beheer van het natuurreservaat alsmede een adviescommissie voor elk reservaat of elke groep van reservaten die een advies geeft betreffende alle vraagstukken die de verantwoordelijke ingenieur haar voorlegt140.

  • 141 Artikel 10.
  • 142 B.S., 4 december 1990.

15Wat de erkende natuurreservaten betreft moet de erkenning worden aangevraagd door de eigenaar van het terrein met instemming van de gebruiker141. De voorwaarden voor erkenning en subsidiëring van reservaten zijn, wat het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest betreft, bij het besluit van 25 oktober 1990 inzake erkenning en subsidiëring van de natuurreservaten vast-gesteld142.

16Krachtens dat besluit kunnen particuliere natuurbeschermingsverenigingen de erkenning verkrijgen voor de reservaten die zij in eigendom of huur hebben; het besluit bepaalt de regels van toezicht en beheer waaraan die reservaten moeten worden onderworpen en bepaalt de wijze van subsidiëring van die reservaten. Vanwege de waarde van de grond in Brussel riskeert dat besluit geen effect te sorteren indien verenigingen natuurreservaten wensen aan te kopen. Het zou anders kunnen zijn indien verenigingen voor een lage prijs terreinen zouden kunnen huren waarvan de natuurwaarde wordt erkend.

  • 143 Besluiten van de Executieve van 26 juni 1989 en van 4 april 1992.

17Op basis van de wet van 12 juli 1973 zijn op het grondgebied van het Gewest verschillende staatsnatuurreservaten opgericht. Het gaat om de volgende landschappen: Kinsendaal, Poelbos, Rood-Klooster, bepaalde gedeelten van het Zoniënwoud, de Zavelenberg en het Moeraske143.

  • 144 Dat is ondermeer het geval met de Kauwberg. Cfr. H. de WAVRIN, La faune du Kauwberg, in Le Kauwberg (...)

18Het staat buiten kijf dat de erkenning van een halfnatuurlijk landschap als natuurreservaat momenteel het juridische instrument is dat het meest geschikt is om het voortbestaan van het landschap te verzekeren. Anders dan het beschermingsbesluit dat wordt vastgesteld krachtens de ordonnantie van 4 maart 1993 op de bescherming van het onroerend erfgoed, op grond van welke handeling het gebied niet automatisch wordt beheerd, maakt het beschermingsbesluit van een natuurreservaat het wel mogelijk dat de natuur zo wordt geordend dat de instandhouding of de ontwikkeling van een bepaalde zeldzame soort wordt bevorderd. Zoals tal van wetenschappers reeds hebben benadrukt, kan de bescherming alleen van halfnatuurlijke landschappen het oorspronkelijke ecosysteem niet in stand houden. Zonder menselijk ingrijpen gaan de meeste milieus zich namelijk steeds meer in de richting van een bos ontwikkelen144. Niettemin kan, zoals wij hebben gezien, slechts worden overwogen staatsgronden of gronden met betrekking waartoe de privé-eigenaars er zich toe verbinden ze te beschermen als natuurreservaat worden aangewezen. Weliswaar heeft de Executieve een onteigeningsbevoegdheid. Maar gezien de waarde van de gronden in Brussel is de kans op welslagen van een overheidsbeleid dat gericht is op het aankopen van gronden om er natuurreservaten op te richten niet erg groot. Bovendien is de creatie van natuurreservaten niet toegestaan op gronden die in de plannen van aanleg bestemmingen hebben gekregen die onverenigbaar mochten zijn met het natuurbehoud. Die diverse verplichtingen beperken in ernstige mate de mogelijkheid het behoud van de Brusselse halfnatuurlijke landschappen te koppelen aan een beleid van bescherming van de gebieden als natuurreservaat.

19Uit de verrassingen die zich voordeden bij de onteigening van een deel van het landschap van de Kauwberg om er een natuurreservaat op te richten, blijken de moeilijkheden die optreden bij de bescherming van halfnatuurlijke landschappen met een grote oppervlakte als natuurreservaat. Een koninklijk besluit van 3 april 1989, dat steunde op de wet van 12 juli 1973, voorzag in de onteigening van een oppervlakte van ongeveer 20 ha van dat landschap. Niet alleen werd de hoogte van de schadeloosstelling waarin werd voorzien door de eigenaars van de gronden betwist, maar ook bleek het niet vast te staan dat de onteigening kon worden uitgevoerd op gronden die door een BBP als bouwgebied waren aangewezen en door het gewestplan als reservegebied. De Executieve besloot toen niet door te gaan met de onteigeningsprocedure en verkoos een procedure op gang te brengen voor de bescherming van het landschap krachtens de wet van 7 augustus 1931 op de bescherming van de monumenten en landschappen.

2. De bosreservaten

  • 145 Artikel 20.

20De rechtsregeling voor het bosreservaat lijkt merkbaar op de regeling voor het natuurreservaat. Dat type van reservaat wordt omschreven als “een bos of een deel hiervan dat overeenkomstig deze wet wordt beschermd met het doel kenmerkende of merkwaardige uitzichten van opstanden van inheemse houtsoorten in stand te houden en er de gaafheid van de bodem en van het milieu te vrijwaren”145. Die reservaten kunnen worden opgericht voor de bossen die eigendom zijn van het Gewest en voor de bossen die eigendom zijn van particulieren of publiekrechtelijke rechtspersonen met hun instemming. Een koninklijk besluit van 2 april 1979 tot vaststelling van het beheerreglement voor de bosreservaten preciseert de juridische organisatie van die reservaten.

  • 146 Artikel 22 van de wet en artikel 3 van het K.B. van 2 april 1979.
  • 147 Artikel 4 van het K.B. van 2 april 1979.

21De bescherming van een bos als bosreservaat neemt evenwel niet weg dat er aan bosbouw wordt gedaan. De aan de bosregeling onderworpen bossen blijven onder dat stelsel vallen maar zijn evenwel onderworpen aan een ministrieel besluit waarin een bedrijfsregeling met betrekking tot die bossen is vastgesteld146. De reservaten die niet onder de bosregeling vallen, vallen onder een beheersplan dat door de eigenaar wordt voorgesteld, en dat onderworpen is aan het advies van de Gewestelijke Raad voor Natuurbehoud en door de bevoegde ministers wordt goedgekeurd147.

  • 148 Cfr. Besluit van de Executieve van 26 juni 1989.

22Op basis van de wet van 12 juli 1973 zijn twee bosreservaten opgericht op het grondgebied van het Gewest. Het gaat om de volgende landschappen: Rood-Klooster en bepaalde gedeelten van het Zoniënwoud148.

23Te hopen valt dat de productieve functie van het Zoniënwoud op middellange termijn vervangen zal worden door een “conserveringsfunctie”. In dat verband blijkt de rechtsregeling van het bosreservaat bijzonder geschikt.

24Toch zou het moeilijk zijn een dergelijke bescherming op de halfnatuurlijke landschappen toe te passen omdat de meeste ervan niet uit bosmilieus bestaan.

3. De natuurparken

  • 149 Artikel 25.

25Tenslotte voorziet de wet op het natuurbehoud in een derde categorie van beschermde landschappen, het natuurpark. Dat wordt gedefinieerd als “een gebied dat, overeenkomstig deze wet, onderworpen is aan maatregelen die tot doel hebben de aard, de verscheidenheid en de wetenschappelijke waarden van het leefmilieu te vrijwaren, de inheemse fauna en flora evenals de zuiverheid van lucht en water te behouden alsmede het behoud van de bodem te beschermen”149. De rechtsgevolgen die de bescherming van een gebied als natuurpark teweegbrengt zijn moeilijk te omschrijven omdat een – nu wel enigzins achterhaald onderscheid werd ingesteld tussen de nationale en de gewestelijke natuurparken.

26Het instrument van de wet van 12 juli 1973 op de natuurbescherming betreffende de natuurparken werd nooit gebruikt in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Toch zou niets in de weg staan dat de overheid er een beroep op doet om te zorgen voor het behoud van bepaalde halfnatuurlijke landschappen, inzoverre de rechtsgevolgen van die bescherming beter zouden zijn vastgesteld.

3. – De bescherming van de gebieden via de bescherming van de soorten

1. – Algemeen

27De regressie en de verdwijning van een groot gedeelte van de fauna en flora werd voornamelijk veroorzaakt door de aftakeling van de natuurlijke en halfnatuurlijke milieus in de laatste decennia wegens de steeds toenemende behoeften van de industrialisatie en de urbanisatie, de intensivering van de land-en bosbouw en de toename van de vrije tijd. Een en ander heeft de wetgever ertoe aangezet bij het uitwerken van regelingen betreffende de bescherming van de soorten rekening te houden met de bescherming van de habitats. Daardoor beperken de beschermingsmaatregelen zich niet meer tot de soorten zelf, maar strekken ze zich uit tot hun habitats, met andere woorden tot het natuurlijke landschap dat onontbeerlijk is voor hun voortbestaan. De bescherming van de natuurlijke landschappen is dan ook onlosmakelijk verbonden met het behoud van de soorten die in die milieus voorkomen.

28We zullen trachten, wat de verschillende regelingen betreft met betrekking tot het behoud van de soorten van de ongerepte fauna en flora, de bepalingen in het licht te stellen die eveneens betrekking zouden hebben op de bescherming van de milieus waarin de betrokken soorten voorkomen. Drie regelingen zullen aldus worden geanalyseerd: enerzijds de jachtwet van 28 februari 1882, anderzijds de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud en tenslotte de ordonnantie van 29 augustus 1991 betreffende de bescherming van de wilde fauna en betreffende de jacht.

2. – De jachtregeling

  • 150 B.S., 13 november 1991. Die ordonnantie verleent een totale bescherming aan alle zoogdieren, vogels (...)

29De jachtwet van 28 februari 1882 was in België de eerste consequente regeling van de wilde fauna en flora. Niettemin biedt die wet nu een verouderd, ja zelfs anachronistisch reglementair kader, dat slechts bedoeld is om de openbare veiligheid te waarborgen en de belangen van de jagers en landbouwers te dienen. De regeling is trouwens door de feiten, de verandering van de mentaliteit en de ontwikkelingen van het internationale recht achterhaald. Tot slot heeft die wetgeving geen betrekking op de bescherming van de natuurlijke landschappen. Op grond van een en ander heeft de Brusselse wetgever de jacht op het grondgebied van het Gewest verboden door de invoering van de ordonnantie van 29 augustus 1991 betreffende de bescherming van de wilde fauna en betreffende de jacht150. Die ordonnantie heft evenwel niet de wet van 28 februari 1882 op. Toch moet ervan worden uitgegaan dat de bepalingen van die wet met betrekking tot de jacht door de ordonnantie van 29 augustus 1991 impliciet werden opgeheven in het Brusselse Gewest.

30Het jachtverbod dat is ingesteld bij de ordonnantie van 29 augustus 1991 had een weerslag op het behoud van de halfnatuurlijke landschappen inzoverre de nieuwe regeling voorziet in de bescherming van een groot aantal soorten van de wilde fauna.

3. – De bescherming van de wilde fauna en flora in het kader van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud

  • 151 Artikels 2 en 3. Krachtens artikel 41 kan de Executieve slechts afwijkingen toestaan op de bescherm (...)

31In zoverre de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud de bescherming beoogt van de eigen aard, de verscheidenheid en het ongeschonden karakter van het natuurlijke milieu is zij in principe de grondslag voor de regels tot bescherming van de plante-en diersoorten. De Gewestexecutieve heeft de bevoegdheid beschermingsmaatregelen ten gunste van planten en dieren die in het wild leven en groeien te nemen om de inheemse fauna en flora in stand te houdenf151.

32Die wetsbepalingen zijn echter slechts weinig toegepast in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

  • 152 B.S., 24 maart 1976.

33Een koninklijk besluit van 16 februari 1976 houdende maatregelen tot bescherming van bepaalde in het wild groeiende plantesoorten152, dat is vastgesteld ter uitvoering van artikel 2 van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud, behelst de bescherming van 74 plantesoorten. De omvang van de bescherming varieert volgens de zeldzaamheid of de kwetsbaarheid van die soorten. De zeldzaamste soorten, die opgenomen zijn in bijlage A, worden integraal beschermd: het is verboden ze te plukken, te verplaatsen, te beschadigen, behalve in tuinen, parken en akkers. De in bijlage B ondergebrachte soorten worden slechts beschermd wat hun ondergrondse delen betreft, terwijl de in bijlage C ingeschreven soorten niet mogen worden geoogst voor handels of industriële doeleinden. De habitats van de soorten van de flora die beoogd worden in het koninklijk besluit van 16 februari 1976 worden dus niet uitdrukkelijk door die regeling beoogd, maar toch kan worden gesteld dat de verbodsbepalingen van die aard zijn dat de ondergrond niet mag worden gewijzigd waarop in bijlage A ondergebrachte soorten voorkomen. Een eventueel achterpoortje zou erin bestaan dat van het in te richten terrein een tuin of park wordt gemaakt. In dat geval zou de bescherming waarin het koninklijk besluit van 16 februari 1976 voorziet niet meer kunnen gelden.

  • 153 B.S., 27 november 1990.
  • 154 Met de ordonnantie van 29 augustus 1991 heeft de Gewestraad een algeheel beschermingsstelsel van de (...)

34Meer recentelijk heeft de Gewestexecutieve, om zich te conformeren aan de richtlijn 79/409/EEG, het besluit van 20 juli 1972 vervangen door een nieuw besluit betreffende de bescherming van de vogels, dat is aangenomen op 25 oktober 1990153. Opgemerkt zij dat dat besluit niet meer steunt op artikel 31 van de jachtwet van 28 februari 1882, maar op artikel 3 van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud)154. Dat besluit beoogt niet uitdrukkelijk de bescherming van de habitats van de vogelsoorten.

4. – Het behoud van de wilde fauna in het kader van de ordonnantie van 29 augustus 1991 betreffende de bescherming van de wilde fauna en betreffende de jacht

35Op 29 augustus 1991 heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de ordonnantie ingevoerd betreffende de bescherming van de wilde fauna en betreffende de jacht die een totale bescherming behelst van alle zoogdieren, vogels, kikvorsachtigen en reptielen die in het wild leven. Opmerking verdient dat het oorspronkelijke voorstel uitsluitend beoogde de jacht te verbieden op het grondgebied van het Gewest. Bij de totstandkoming van de ordonnantie werd het nuttig geacht een totale regeling uit te werken voor de bescherming van bepaalde orden van wilde dieren. Die ordonnantie vult dus de wet aan van 12 juli 1973 op het natuurbehoud.

1. Materiële werkingssfeer

A. De beschermde fauna

36Artikel 2, § 1 preciseert dat beschermd worden “alle soorten zoogdieren, vogels, kikvorsachtigen en reptielen die in het wild leven, de bewoonde nesten, de nesten in opbouw en de verlaten nesten, de volle of lege eieren, alsmede de eierschalen van de soorten waarop deze ordonnantie van toepassing is”.

  • 155 Doc. A-8/5, 1989-1990, p. 51.

37De ordonnantie beschermt zo de voornaamste soorten van gewervelden die in het wild leven, namelijk de zoogdieren, de kikvorsachtigen, de reptielen en de vogels155.

  • 156 Idem p. 52 en 95-96.

38Een amendement sloot de mogelijkheid uit dat de dieren werden beschermd die “natuurlijk” in het wild leven. Bij het gebruik van “natuurlijk” hadden op inadequate wijze de huisdieren in onze contreien aan de regeling kunnen worden onderworpen (met name wat het bezit betreft156.

B. De verboden activiteiten

39De ingevoerde bescherming impliceert het verbod, gelet op artikel 2, §2:

“a. er jacht op te maken, hen te doden, te kwetsen, te vangen, gevangen te houden of te verstoren;

b. hen te vervoeren, te koop aan te bieden, er gratis of tegen vergoeding afstand van te doen, hen te kopen of te leveren;

c. hun eieren, habitat, schuilplaats of nest opzettelijk te beschadigen of te vernietigen of de eieren uit de nesten te roven

40De ordonnantie heeft duidelijk wat artikel 2, § 2, c betreft een bijzonder ruime draagwijdte. Die bepaling voert een bescherming in van de “habitats, schuilplaatsen of nesten”. Uit die bepaling blijkt dat de bescherming van de soorten uitmondt in een bescherming van de landschappen waar de beschermde soorten voorkomen, of toch het gedeelte van die gebieden waar hun “habitats, schuilplaatsen, of nesten” voorkomen.

  • 157 Idem p. 37.

41Elke handeling die tot gevolg zou hebben dat die beschermde gebieden worden beschadigd of vernietigd, vallen onder de toepassing van het verbod. Oorspronkelijk veroordeelde het ontwerp elke handeling die tot gevolg had dat de beschermde soorten werden “verstoord”, dat wil zeggen elke handeling die de “normale ontwikkeling van de soorten” verhinderde157. De term werd geschrapt gelet op de moeilijkheid om de gewraakte gedraging tastbaar te bewijzen.

42De ordonnantie preciseert dat die handelingen “opzettelijk” moeten worden verricht. Die precisering moet aldus worden opgevat dat niet een bijzonder opzet moet voorhanden zijn (de wil de beschermde habitats te beschadigen) maar dat het verrichten wordt vereist van een zekere handeling door een persoon. Niet handelen wordt niet beschouwd als een overtreding van de wetgeving. Daartegenover staat dat de beschadiging of de vernietiging het directe of indirecte gevolg kan zijn van de verboden handeling. Dat is van belang wanneer het erop aankomt de weerslag te beoordelen van de regeling op handelingen die onderworpen zijn aan bijzondere administratieve vergunningen (stedebouwkundige vergunning, milieuvergunning,...) en waarvan de uitvoering de vernietiging van de beschermde habitats zou impliceren.

2. Het afwijkingstelsel

43De ordonnantie voorziet in het toestaan van afwijkingen op de voormelde principiële verboden.

44Dat is onderworpen aan vier cumulatieve voorwaarden:

  1. een uitdrukkelijke vergunning van de Brusselse Hoofdstedelijke Executieve wordt vereist;

  2. het moet een afwijking zijn “omwille van milieu-of natuurbehoud”, “omwille van de hygiëne en volksgezondheid of gezondheid van dieren” of voorts “om schade aan privé-of openbare goederen te vermijden”. De ordonnantie preciseert dat de Executieve bepaalt wat verstaan moet worden onder “omwille van milieu of natuurbehoud” en “omwille van de hygiëne en redenen inzake volksgezondheid of gezondheid van de dieren”;

    • 158 Er werd overwogen de Brusselse Hoge Raad voor Natuurbehoud de bevoegdheid te verlenen tot het uitbr (...)

    het voorafgaande advies van de Raad voor het Leefmilieu van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest die de Brusselse Hoge Raad voor Natuurbehoud zal kunnen raadplegen. Dat advies moet worden uitgebracht binnen drie weken na de aanvraag158;

  3. tenslotte moet het afwijkingsbesluit de toegestane maatregelen preciseren, namelijk de soorten waarvoor de afwijkingen worden toegestaan, de middelen, installaties of methodes voor het vangen of doden van dieren die worden toegestaan, de gevaarstoestanden, de tijdspanne en de plaats bij mogelijke afwijkingen, de gemachtigde overheid die kan verklaren dat de vereiste voorwaarden bestaan...

45Opgemerkt zij dat de aldus voorgeschreven afwijkingsvoorwaarden eventueel bovenop bepaalde voorwaarden van supranationale besluiten komen.

3. De draagwijdte van de wetgeving

46Het verbod dat door een ordonnantie wordt voorgeschreven, een handeling van de wetgever, heeft voorrang boven een verordenend besluit en een individuele vergunning. Zo moet worden vooropgesteld dat de stedebouwkundige vergunningen die worden afgegeven met toepassing van de organieke ordonnantie betreffende de planning en de stedebouw of milieuvergunningen die worden afgegeven met toepassing van ordonnantie betreffende milieuvergunningen die tot gevolg zouden hebben dat de beschermde habitats, schuilplaatsen of nesten worden aangetast, niet rechtsgeldig kunnen worden afgegeven.

47De zeer ruime bescherming die wordt verleend aan de habitats van alle soorten zoogdieren, kikvorsachtigen en reptielen die in het wild leven, lijkt een in elk opzicht buitengewone waarborg te vormen voor de laatste halfnatuurlijke landschappen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Een strikte interpretatie van die bepaling belet in principe elke activiteit die een aantasting inhoudt van de habitats van de genoemde soorten. Slechts afwijkingen die onderworpen zijn aan welbepaalde voorwaarden kunnen door de Executieve worden toegekend met inachtneming van de voormelde vormvoorschriften.

48Het ziet er niet naar uit dat men zich reeds op de bepalingen van deze nieuwe ordonnantie heeft beroepen met betrekking tot geschillen inzake ruimtelijke ordening. Toch kan deze ordonnantie door haar algemene bewoordingen eventuele druk doen afnemen uit de vastgoedhoek die mogelijk is met betrekking tot bepaalde gebieden van het gewestplan die geen specifieke bescherming krijgen wat het natuurbehoud betreft.

49Niettemin wil de ordonnantie voor alles de soorten beschermen. De territoriale bescherming die gepaard gaan met het stelsel van de ordonnantie is beperkt tot de “habitats, schuilplaatsen of nesten” van de soorten. De mogelijkheid van een indirecte bescherming van een halfnatuurlijk landschap in zijn geheel door die rechtsregeling zal zowel afhangen van de rijkdom van de fauna als de inhoud die men zal geven aan “habitat”. Wat sommige soorten betreft, inzonderheid van de avifauna, is de territoriale uitgestrektheid van de halfnatuurlijke landschappen de voorwaarde sine qua non van hun voortbestaan. Wat de avifauna betreft zou elke aantasting van het landschap waarin ze voorkomt een inbreuk betekenen op hun habitat.

4. – Bossen

1. – Algemeen

50Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vormt, wegens het voorkomen van een niet onbelangrijk gedeelte van het Zoniën-woud op zijn grondgebied, een van de bosrijkste stedelijke gebieden van Europa. Het bespreken van een aantal bepalingen van het Boswetboek is dus hoegnaamd niet onbelangrijk in het kader van de analyse van de rechtsregeling van de halfnatuurlijke landschappen in het stadsmilieu.

51Het bosrecht komt voornamelijk voor in het Boswetboek van 19 december 1854 en het koninklijk besluit van de 20ste van dezelfde maand. Die regeling omschrijft evenwel niet wat verstaan dient te worden onder bossen.

52Uit de doctrine blijkt dat de omschrijving van de term bos nauw verband houdt met de productieve functie. Als bossen kunnen dus niet worden aangemerkt boomgaarden, bomen die op de akkers verspreid staan of langs wegen, bosjes in tuinen en parken. Als bossen worden wel beschouwd de opruimingswegen, brandgangen, weiden en vijvers die erin gelegen zijn. Die grens is niet steeds gemakkelijk te trekken wegens de verstrengeling van bosgebieden en groengebieden.

53Voorts onderscheidt het Boswetboek twee categorieën van bossen op grond van de hoedanigheid van de eigenaar: de eerste categorie, die betrekking heeft op de openbare bossen waarvan het beheer onderworpen is aan de bosregeling, de tweede categorie omvat de privébossen waarvan het beheer slechts uitzonderlijk aan een bijzondere regeling onderworpen is.

  • 159 Wat het Vlaamse Gewest betreft is het Boswetboek grotendeels vervangen door het bosdecreet van 13 j (...)

54Frappant is het op produktievermeerdering gebaseerde denken dat aan het Boswetboek ten grondslag ligt. Milieuoverwegingen zullen meer dan waarschijnlijk aanleiding geven tot een aanzienlijke herziening aan het Wetboek van 1854159.

2. – Bossen die onder de bosregeling vallen

1. Werkingssfeer van de bosregeling

  • 160 Het eigendomsrecht is geen onontbeerlijke voorwaarde voor het onderworpen zijn aan de bosregeling. (...)
  • 161 Artikel 1 van het Boswetboek.
  • 162 Wet van 12 juli 1952 houdende machtiging om bossen en wouden die eigendom zijn van de provincies aa (...)

55De wet van 19 december 1854 houdende het Boswetboek stelt een bosregeling in die toepasselijk is op de bossen die deel uit maken van het domein van de Staat, Gemeenschappen en Gewesten, de bossen van de ge-meenten160 en van de openbare instellingen en de bossen waarop de overheden samen met bijzondere personen onverdeelde eigendomsrechten heb-ben161. (Ook zijn de bossen die eigendom zijn van de provincie, die de Gewestexecutieven zouden aanwijzen op verzoek van de Provincieraad, eveneens aan de bosregeling onderworpen162.

  • 163 Artikel 2.

56De kleine bossen die aan gemeenten of openbare instellingen toebehoren, minder dan 5 ha beslaan en meer dan 1 km verwijderd liggen van een bos dat onder de bosregeling valt, vallen buiten dit stelsel, tenzij indien de betrokken gemeenten daarom verzoeken163.

2. Aard van de bosregeling

  • 164 R.P.D.B., verbo "forêt", p. 4, nr. 3.

57De bosregeling vormt een bijzondere regelgeving die is vastgesteld voor het bosbedrijf m.b.t. de bossen waarop de overheid een eigendomsrecht uitoefent of toeziet164. Er dient allereerst te worden beklemtoond dat het bosrecht zich voor alles kenmerkt door zijn op produktievergroting gerichte uitgangspunt en allerminst met milieuoverwegingen rekening houdt. De regeling beoogt immers de exploitatie van de bossen via een doeltreffend maar door de overheid gecontroleerd beheer.

  • 165 Artikel 31.

58Het Boswetboek stelt een uniform stelsel in betreffende de bosbedrijfsregeling, de exploitatie, de bewaking en het toezicht i. v. m. de bossen waarop het van toepassing is. De exploitatie van de bossen en wouden die onder de bosregeling vallen, is onderworpen aan een specifieke bedrijfsregeling die is vastgesteld door de gewestelijke minister die belast is met het bosbeheer, op basis van een ontwerp dat door het Bestuur van Waters en Bossen wordt opgesteld165.

  • 166 Artikel 36 van het K.B. van 20 december 1854.

59De bosexploitatie steunt op een document betreffende de bosbedrijfsregeling waarin de verbeteringen zijn aangegeven die aan elk bos of gedeelte van bos lijken te kunnen worden aangebracht, de verdeling ervan in geregelde kappen, de kantons en hun grenzen, de periodieke orde van exploitatie, het stelsel dat de voorkeur lijkt te verdienen volgens de aard van de bodem, de soorten, de samenstelling van de bossen, de soort en de hoeveelheid produkten die specifiek zijn voor de consumptiebehoeften166. De kappen die zijn vastgesteld volgens het bedrijfsregelingsdocument, gewone kappen genaamd, worden jaarlijks door het Bestuur van Waters en Bossen goedgekeurd.

3. Toezichtsmaatregelen die specifiek zijn voor de bossen die onder de bosregeling vallen

60Naast de algemene toezichtsmaatregelen die zowel voor de publieke als de privébossen gelden, voorziet het Boswetboek in bepaalde toezichtsmaatregelen die specifiek zijn voor de bossen die onder de bosregeling vallen.

  • 167 Artikels 103 tot 108 van het Boswetboek en artikels 79 tot 81 van het K.B. van 20 december 1854.

61Het rooien, het branden, het uitgraven van mineralen, steen en zand, alsmede het weghalen van delen van de vegetatie zijn in principe verboden behoudens vergunning die volgens het geval door de eigenaar van het bos of de toeziende overheid is afgegeven167.

  • 168 Artikels 111 tot 119 van het Boswetboek en artikels 88 en volgende van het K.B. van 20 december 185 (...)

62Om de risico’s te verminderen waaraan de bossen die onder de bosregeling vallen, zijn blootgesteld wegens de aanwezigheid van gebouwen en installaties op de terreinen in de omgeving, belast het Boswetboek die gronden met verschillende erfdienstbaarheden non aedificandi168.

3. – Bossen die aan particulieren toebehoren

  • 169 Artikels 2 en 3 van het Boswetboek.

63De bossen en wouden die aan particulieren toebehoren alsmede de kleinere bossen die minder dan 5 ha beslaan en eigendom zijn van gemeenten vallen buiten de bosregeling169. Het beheer is slechts in uitzonderlijke gevallen geregeld.

64Slechts de wet van 28 december 1931 beoogt de misbruiken te voorkomen inzake bosexploitatie en machtigt de minister die bevoegd is voor bosbeheer zich te verzetten tegen elke abnormale of buitensporige kap voor de bossen waarvan het behoud in het algemeen belang is. Vanwege de bijzonder beperkte oppervlakte van de privébossen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zal dat stelsel in casu niet toegepast worden.

Notes

127 Doc. Parl, Senaat, zitting 1971-1972, nr. 262, p. 2.

128 Artikel 1, al. 1.

129 De natuur in een stedelijk milieu wordt ondermeer gekenmerkt door de ruimtelijke heterogeniteit en het naast elkaar voorkomen van zeer verschillende soorten en biotopen, belangrijke verstoringen door de invloed van de stad op de natuurlijke dynamiek, de betekenis van de randgebieden ten opzichte van de totale oppervlakte (IBGE, Stratégie globale pour la conservation de la nature en Région bruxelloise, Note d’orientation, 24 januari 1991).

130 B.S., 23 april 1991.

131 B.S., 17 september 1991. Die ordonnantie beoogt het gebruik te verbieden van enige pesticide op terreinen die behoren tot het openbaar domein, op elke publieke plaats waar hun gebruik hinder aan het leefmilieu of burenoverlast kan veroorzaken alsmede op minder dan zes meter van waterlopen of andere wateren.

132 Artikel 6.

133 Artikel 6 in fine.

134 Artikel 6, al. 2.

135 Artikel 42. De R.v.St. heeft gesteld dat, wanneer het besluit tot oprichting van een natuurreservaat dateert van voor de inwerkingtreding van het plan, de voorschriften van het plan die het natuurreservaat een andere bestemming konden geven met de uitdrukkelijke instemming van de minister die bevoegd is voor natuurbehoud en zonder dat de Hoge Raad voor natuurbehoud wordt geraadpleegd (R.v.St., arrest VZW, Inter-environnement Wallonie, nr. 27.514, 11 februari 1987).

136 Artikels 7 en 8.

137 Artikels 9 en 10.

138 Artikel 11. Een ministerieel besluit van 23 oktober 1975 stelt de regeling vast betreffende de bewaking, de politie en het verkeer in de staatsnatuurreservaten buiten de wegen die voor het openbaar verkeer openstaan. De regeling onderscheidt vier types van zones op grond van hun toegankelijkheid voor het publiek. Daarnaast voert de regeling een meer specifiek stelsel van verbodsbepalingen in dan het stelsel dat is ingevoerd bij de wet van 12 juli 1973.

139 Artikel 41.

140 Artikels 13 tot 17.

141 Artikel 10.

142 B.S., 4 december 1990.

143 Besluiten van de Executieve van 26 juni 1989 en van 4 april 1992.

144 Dat is ondermeer het geval met de Kauwberg. Cfr. H. de WAVRIN, La faune du Kauwberg, in Le Kauwberg, visages d'hier et de toujours, Brussel, 1991, p. 47.

145 Artikel 20.

146 Artikel 22 van de wet en artikel 3 van het K.B. van 2 april 1979.

147 Artikel 4 van het K.B. van 2 april 1979.

148 Cfr. Besluit van de Executieve van 26 juni 1989.

149 Artikel 25.

150 B.S., 13 november 1991. Die ordonnantie verleent een totale bescherming aan alle zoogdieren, vogels, kikvorsachtigen en reptielen die in het wild leven omdat het immers voortaan verboden is er jacht op te maken, ze te doden, te verwonden en te vangen.

151 Artikels 2 en 3. Krachtens artikel 41 kan de Executieve slechts afwijkingen toestaan op de beschermingsmaatregelen voor wetenschappelijke doeleinden of om redenen van volksgezondheid of gewestelijke dan wel plaatselijke belangen.

152 B.S., 24 maart 1976.

153 B.S., 27 november 1990.

154 Met de ordonnantie van 29 augustus 1991 heeft de Gewestraad een algeheel beschermingsstelsel van de fauna willen invoeren dat eveneens de maatregelen voor bescherming van de avifauna bestrijkt. Toch blijven de bepalingen van het besluit van 25 oktober 1977, die niet door de bepalingen van de ordonnantie zouden worden vervangen, toepasselijk.

155 Doc. A-8/5, 1989-1990, p. 51.

156 Idem p. 52 en 95-96.

157 Idem p. 37.

158 Er werd overwogen de Brusselse Hoge Raad voor Natuurbehoud de bevoegdheid te verlenen tot het uitbrengen van een bindend advies (amendement nr. 1, Doc. BHR, A-8/2, p. 1). Die hypothese werd verworpen om de niet erg ernstige reden dat de "Raad een adviserend orgaan is en dan ook geen afdwingbare bevoegdheid kan worden verleend” (Doc. BHR A-8/5, p. 51, 52 en 57).

159 Wat het Vlaamse Gewest betreft is het Boswetboek grotendeels vervangen door het bosdecreet van 13 juni 1990 (B.S., 28 september 1990). Dat decreet hecht veel meer belang aan het behoud en de bescherming van bossen.

160 Het eigendomsrecht is geen onontbeerlijke voorwaarde voor het onderworpen zijn aan de bosregeling. Zo vallen bossen die aan derden toebehoren maar waarin gemeenten gebruiksrechten bezitten eveneens onder de bosregeling (Cass., 27 februari 1889, Pas., I, 134).

161 Artikel 1 van het Boswetboek.

162 Wet van 12 juli 1952 houdende machtiging om bossen en wouden die eigendom zijn van de provincies aan de bosregeling te onderwerpen.

163 Artikel 2.

164 R.P.D.B., verbo "forêt", p. 4, nr. 3.

165 Artikel 31.

166 Artikel 36 van het K.B. van 20 december 1854.

167 Artikels 103 tot 108 van het Boswetboek en artikels 79 tot 81 van het K.B. van 20 december 1854.

168 Artikels 111 tot 119 van het Boswetboek en artikels 88 en volgende van het K.B. van 20 december 1854.

169 Artikels 2 en 3 van het Boswetboek.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540