Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Halfnatuurlijke gebieden : tussen stad en natuur

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Derde deel

Hoofdstuk II. De halfnatuurluke landschappen als erfgoed

De halfnatuurlijke landschappen en de bescherming van het onroerend erfgoed

Texte intégral

1. – Inleiding

1De ruimtelijke ordening verleent slechts gedeeltelijke bescherming aan de halfnatuurlijke landschappen. Die lopen verloren in de diverse bestemmingen van de gewestplannen. Parallel heeft de lijst van de aan de stedebouwkundige vergunning onderworpen activiteiten niet direct betrekking op de aantastingen van de fauna en flora, een van de voornaamste rijkdommen van die landschappen.

2We komen dan ook tot de vraag of naast het stelsel van de territoriale planning de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen geen specifieke erkenning vergt via een procedure die zou kunnen worden gebruikt telkens als de noodzaak daartoe zich doet gevoelen.

3De bescherming van de halfnatuurlijke landschappen is dan niet meer het rechtstreekse of onrechtstreekse gevolg van de spreiding van alle sociale activiteiten op het grondgebied van het Gewest, zoals de territoriale zonering tot stand brengt, maar van een bijzondere erkenning wegens hun intrinsieke rijkdom. In ons rechtsbestel bevat de wetgeving op de “monumenten en landschappen” waarschijnlijk de meest geschikte rechtsinstrumenten voor de gezochte bescherming.

2. – De doelstellingen van de wetgeving op het behoud van het onroerend erfgoed

4De regelgeving op de bescherming van het culturele erfgoed in Europa werd vaak gebruikt voor ruimere doeleinden dan alleen het behoud van historische monumenten. Frankrijk geeft in dat verband een bijzonder verhelderend voorbeeld. Ondanks de lacunes in de wetgeving op het natuurbehoud (pas op 14 juli 1976 werd de wet op het natuurbehoud aangenomen) maakte de Franse wet van 2 mei 1930 betreffende de “protection des monuments naturels et des sites” de bescherming van een groot aantal natuurlijke landschappen van hoge biologische waarde mogelijk.

5Hetzelfde geldt voor België, waar de wet van 7 augustus 1931 op het behoud van monumenten en landschappen, die nu in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is vervangen door de ordonnantie van 4 maart 1993 inzake het behoud van het onroerende erfgoed, vaak gebruikt werd om karakteristieke delen van het Belgische landschap te beschermen. Zonder een beroep op dergelijke wettelijke regelingen zouden tal van markante natuurlijke en halfnatuurlijke landschappen reeds lang uit het Europese landschap verdwenen zijn.

  • 91 Doc. B.H.R., A-165/1, p. 3.

6De nieuwe geldende regelgeving, de ordonnantie inzake het behoud van het onroerend erfgoed, die op 4 maart 1993 werd aangenomen, is onmiskenbaar van belang voor het behoud van het natuurlijke erfgoed van het Gewest. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft immers meteen een doeltreffender rechtsinstrument gewild dan de oude nationale wet van 7 augustus 1931 op het behoud van de monumenten en landschappen. Twee belangrijke redenen liggen aan de basis van die hervorming. Enerzijds kon, gezien de omslachtige procedures waarin de vroegere wetgeving voorzag, een groot aantal hoogwaardige monumenten en landschappen niet worden be-schermd91. Anderzijds werd het begrip er goed in enge zin opgevat. Zoals de parlementaire voorbereiding van de ordonnantie preciseert:

  • 92 Doc. B.H.R., A-165/2, p. 8; Cfr. Doe. B.H.R., A-165/1, p. 4.

“Op het einde van de 20e eeuw wordt het erfgoed niet enkel beperkt tot kastelen, kathedralen en stadhuizen. Het heeft een grotere dimensie gekregen, korter bij de burger. Iedereen weet dat het bebouwd milieu een grote rol speelt in de levenskwaliteit. Het erfgoed draagt, door zijn samenhang, door zijn menselijke schaal en door de aanknopingspunten die het vormen, in grote mate bij tot de kwaliteit van het stadsleven”92.

7Op basis van dergelijke constateringen geeft de parlementaire voorbereiding van de ordonnantie aan:

  • 93 Doc. B.H.R., A-165/1, p. 5.

“De nieuwe ordonnantie heeft tot doel om aan het Gewest een wettelijk instrument te geven dat is aangepast aan de huidige socio-economische context en waarvan de werkingsgebreken, vastgesteld bij de toepassing van de bestaande wet, werden weggewerkt. Het Gewest zou aldus over een instrument beschikken dat het in de mogelijkheid zou stellen om een aangepast beleid te voeren en om aan de bescherming van het erfgoed de gewenste draagwijdte te geven en er het gewenste belang aan te hechten”93.

3. – Materiële werkingssfeer van de ordonnantie van 4 maart 1993

  • 94 Artikel 2, 1°
  • 95 Artikel 2, 1°, a.

8De Brusselse ordonnantie “inzake het behoud van het onroerende erfgoed” strekt ertoe het “onroerende erfgoed” van het Gewest te beschermen. Die algemene term omvat “het geheel van de onroerende goederen met een historische, archeologische, artistieke, esthetische, wetenschappelijke, sociale, technische of volkskundige waarde”94. Het onroerend erfgoed valt uiteen in “monumenten”, “gehelen”, “landschappen” en “archeologische vindplaatsen Monumenten worden gedefinieerd als “elk merkwaardig werk met inbegrip van de uitrusting of decoratieve elementen die er integrerend deel van uitmaken95.

9De gehelen hebben, zoals hun naam aangeeft, betrekking op de “groepen van onroerende goederen” die een samenhangend geheel vormen en van belang zijn door hun homogeniteit of doordat zij in het landschap zijn geïntegreerd.

  • 96 Artikel 2, 1, b.

10Het begrip “landschap” anderzijds neemt een centrale plaats in in onze problematiek. Als landschap wordt gedefinieerd “elk werk van de natuur of van de mens of van beide samen, met geen of gedeeltelijke bebouwing en dat een ruimtelijke samenhang vertoont”96.

11Opmerking verdient dat deze definitie van het begrip landschap expliciet een van de essentiële kenmerken van de halfnatuurlijke landschappen insluit namelijk “met geen of gedeeltelijke bebouwing en dat een ruimtelijke samenhang vertoont”.

  • 97 Amendement nr. 45-4, Doc. BHR, A-165/2, p. 135 en 137.
  • 98 Doc. BHR, A-165/2, p. 29.
  • 99 Doe. BHR, A-165/2, p. 28.

12Die definitie werd in de commissie gewijzigd en de werkingssfeer ervan uitdrukkelijk uitgebreid. Immers, de termen “met geen of gedeeltelijke bebouwing” vervingen, overeenkomstig een amendement, de woorden “met weinig bebouwing” die voorkwamen in het ontwerp van ordonnantie en ambigu werden genoemd97. Ook werd onderstreept dat tal van zogenaamde natuurlijke landschappen reeds werden aangeroerd door de aanwezigheid of gewijzigd door het werk van de mens98. De definitie van landschap werd dan uitgebreid tot elk werk van de natuur, de mens of van beide samen. Die wijzigingen werden expliciet in die zin opgevat dat zij het mogelijk maken de werkingssfeer van de ontwerp-regeling tot de halfnatuurlijke landschappen uit te breiden99.

  • 100 Doe. BHR, A-165/2, p. 30.

13De Staatssecretaris kreeg de gelegenheid te preciseren dat het begrip landschap zoals het in de ordonnantie omschreven was eveneens betrekking had op de parken en de tuinen en ook de merkwaardige alleenstaande bomen, eigen werken van de natuur100.

14Het natuurlijke erfgoed valt zo onder het concept onroerend erfgoed en komt dan ook voor bescherming door de ordonnantie in aanmerking.

  • 101 Artikel 6, eerste alinea van de wet van 7 augustus 1931 op het behoud van demonumenten en landschap (...)

15De wet van 1931 hanteerde als belangencriterium slechts “het nationale belang vanuit historisch, esthetisch of wetenschappelijk standpunt”101. Door de uitbreiding van de belangencriteria – “historisch, archeologisch, artistiek, esthetisch, wetenschappelijk, sociaal, technisch of volkskundig” – kan de mogelijkheid verschillende onroerende goederen te beschermen worden uitgebreid. Opmerking verdient dat het criterium “sociaal” door de ordonnantie expliciet in aanmerking wordt genomen waarmee de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen zowel vanuit hun wetenschappelijk of esthetisch belang als vanuit hun sociale rol zou kunnen worden benaderd.

  • 102 Cfr. voor een monument: R.v.St., Ville de Philippeville, nr. 38.884, 13 maart 1992.

16Tenslotte moet worden onderstreept, en de opmerking kan belangrijk zijn wat de halfnatuurlijke landschappen betreft, dat de verloedering van een Iandschap niet noodzakelijk de bescherming ervan in de weg staat, tenzij het landschap volledig en onherstelbaar in verval geraakt. Daartegenover staat dat, wanneer een dergelijke staat van verloedering blijkt, de bevoegde overheden omzichtigheid en spoed moeten betrachten wat de procedure betreft. Indien de overheid niet snel optreedt, zou gezien de ongunstige ontwikkeling het landschap wel eens kunnen ophouden beschermenswaard te zijn102.

4. – De regelingen tot bescherming van het onroerend erfgoed

  • 103 Doc. BHR, A-165/1, p. 10.

17Het behoud van het onroerend erfgoed steunt op twee “afzonderlijke instrumenten die toelaten om de graad en de intensiteit van de bescherming aan te passen in functie van de toestand en de plaatselijke of bijzondere behoeften: de bewaringsmaatregelen werden als dusdanig opgevat dat ze het behoud in een goede staat dienen te verzekeren van de beschouwde onroerende goederen en de beschermingsmaatregelen houden daarenboven de waardering in van het beoogde onroerende goed en verantwoorden dat de openbare besturen een bijzondere inspanning leveren en meer bepaald wat de financiële middelen betreft”103.

  • 104 Artikel 3, § 2, 2°.

18De regeling voor het behoud van het onroerend erfgoed kenmerkt zich eveneens door het bestaan van een Koninklijke Commissie voor Monu menten en Landschappen van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest. De commissie is samengesteld uit “leden die afkomstig zijn van alle kringen die bij het behoud betrokken zijn, verenigingen inbegrepen. De leden van de Commissie zijn bekend om hun bekwaamheid inzake het behoud van het onroerende erfgoed”104. Een van de aanwezige disciplines is, en dat is voor ons betoog van belang, de natuurwetenschappen. De bevoegdheden van die commissie zijn, wat de inschrijvings-en de beschermingsprocedure betreft, advizerende bevoegdheden. Toch moeten sommige van die adviezen gunstig zijn opdat bepaalde handelingen met betrekking tot de beschermde goederen kunnen worden gesteld. Bovendien kan die commissie, vanwege haar samenstelling en haar recht om beschermingsmaatregelen voor te stellen, een niet onbelangrijke rol spelen bij de bescherming van halfnatuurlijke landschappen.

1. – De inventaris van het onroerend erfgoed

  • 105 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 6.
  • 106 Doc. BHR, A-165/1,92/93, p. 6.

19Om te beschermen moet men eerst kennen105. Hoe een erfgoed te beschermen als men geen nauwkeurig idee heeft van wat het inhoudt? Om de uitvoering van de twee beschermingsregelingen die wij hierna zullen onderzoeken te vergemakkelijken, is bepaald dat de Executieve een “inventaris van het onroerend erfgoed” van het Gewest opmaakt. Die inventaris bevat de monumenten en landschappen die aandacht verdienen en die door hun waarde in aanmerking komen voor een specifiek beschermingsbeleid. De inventaris is niet alleen een kenniswerktuig, hij stelt eveneens het bestaan van het Brusselse erfgoed vast. Hij vormt om die reden een voorbereidende balans voor elke vorm van verhoogde bescherming. Volgens de parlementaire voorbereiding is de inventaris bestemd om als “referentienorm” te dienen met name voor alle vastgoedmedespelers, en draagt hij er zo toe bij dat het risico van inadequate projecten en investeringen wordt verminderd106.

  • 107 Artikel 4, § 1, al. 4.

20Hoewel de betekenis van die inventaris essentieel informatief is, dient te worden opgemerkt dat het inschrijven van een landschap in de inventaris toch bepaalde rechtsgevolgen heeft. Die zijn van procedurele aard. De ordonnantie bepaalt immers: “iedere aanvraag om een stedebouwkundige vergunning, een verkavelingsvergunning of een stedebouwkundig attest met betrekking tot een goed dat in de inventaris is ingeschreven, is gebonden aan het voorafgaande advies van de Koninklijke Commissie van Momunenten en Landschappen, alsook aan de bijzondere regels van openbaarmaking”107. Zo zou de eventuele inschrijving van een halfnatuurlijk landschap in de gewestelijke inventaris de democratische controle kunnen versterken (door de organisatie en de deelname van de bevolking aan het openbaar onderzoek) en de mogelijkheid bieden dat een orgaan dat gespecialiseerd is in het beschermen van het erfgoed, de Koninklijke Commissie, zijn advies geeft over de voorgenomen bestemming.

  • 108 Artikel 4, § 1, al. 2

21Opgemerkt zij dat de commissie of het college van burgemeester en schepenen van de gemeente waar het goed gelegen is de inschrijving van een goed op de inventaris wel kunnen voorstellen108, maar de inschrijvingsbevoegdheid steeds bij de Executieve ligt.

22Het staat buiten kijf dat de inschrijving van de Brusselse halfnatuurlijke landschappen op die inventaris een eerste – weliswaar zeer relatieve – waarborg zal zijn voor hun voortbestaan. Opmerking verdient evenwel dat de inventaris bij wijze van overgangsmaatregel alle monumenten omvat die zijn toegestaan of gebouwd voor 1 januari 1932, waarover men zich alleen maar kan verheugen, maar er geen overgangsmaatregel werd goedgekeurd wat de niet bebouwde onroerende goederen, en inzonderheid wat de halfnatuurlijke landschappen aangaat. Die situatie is des te meer betreurenswaardig daar het besef van de noodzaak van een specifieke regeling voor de halfnatuurlijke landschappen gebleken is bij de hervorming die door de ordonnantie werd doorgevoerd.

2. – De bewaarlijst

  • 109 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 6.
  • 110 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 18.

23De bewaarlijst is de eerste etappe in de bescherming die aan het onroerend erfgoed wordt verleend. Volgens de parlementaire voorbereiding van de ordonnantie beantwoordt de bewaarlijst aan twee doelstellingen: “de urgente bescherming van een goed dat ernstig door snelle sloop wordt bedreigd en met betrekking waartoe onmiddellijke behoudsmaatregelen moeten worden genomen en de planning van de bescherming waardoor de beschermingen beter in de tijd kunnen worden gespreid en eventuele andere beschermingsmaatregelen kunnen worden overwogen”109. De bewaarlijst is dus een permanente lijst van de goederen die bescherming verdienen, waarvan er sommige later voor bescherming zullen kunnen worden voorgedragen. De beschermlijst geldt evenwel niet als een eenvoudige tussenstap naar bescherming, zij is veeleer het gemeenrecht van de bescherming van het erf-goed110.

1. De inschrijvingsprocedure

  • 111 Artikel 7, §5.

24Het voordeel van de inschrijvingsprocedure is dat ze kort en soepel is. De inschrijving wordt verkregen bij beslissing van de Gewestexecutieve nadat de opmerkingen van de eigenaar zijn ingewonnen111.

25Het initiatief voor de procedure van inschrijving op de bewaarlijst ligt in principe bij de Executieve. Maar om het preventieve karakter van de bewaarlijst te versterken, is bepaald dat een hele reeks instanties alsmede de burgers zelf de Executieve kunnen voorstellen een procedure te beginnen van inschrijving van een goed op de lijst. De Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen, het college van burgemeester en schepenen, de eigenaar zelf en de verenigingen zonder winstoogmerk die als doel de bescherming van het erfgoed hebben, voor zover zij de handtekeningen hebben verzameld van 150 personen, kunnen aan de Executieve de inschrijving op de bewaarlijst voorstellen.

2. De rechtsgevolgen van de inschrijving

26De rechtsgevolgen van die inschrijving zijn bijzonder belangrijk. De eigenaar zal, zonder voorafgaande en schriftelijke vergunning van de Executieve, afgegeven op eensluidend advies van de Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen, met betrekking tot zijn goed een bepaalde reeks handelingen niet meer kunnen stellen die het zouden kunnen beschadigen. Zo is, zonder voorafgaande en schriftelijke vergunning van de Brusselse Executieve, verboden het feit:

“1. aan een goed behorend tot het op de bewaarlijst ingeschreven onroerende erfgoed, de volgende werken uit te voeren:
a) het volledig of gedeeltelijk afbreken;
b) het volledig of gedeeltelijk restaureren;
c) het volledig of gedeeltelijk verplaatsen;
d) het verbouwen of veranderen;
e) het uitzicht ervan wijzigen;
2. een dergelijk goed te gebruiken of het gebruik ervan zodanig te wijzigen dat het zijn waarde verliest volgens de maatstaven bepaald in artikel 2, 1°;
3. in een dergelijk goed opgravingen te doen of onderzoek te verrichten

27Er kan niet genoeg de nadruk gelegd worden op de draagwijdte van de verbodsbepalingen in verband met de wijziging van het gebruik van de goederen die zijn ingeschreven op de bewaarlijst met het oog op de problematiek van de halfnatuurlijke landschappen. Terwijl het mogelijk blijft dat de eigenaar een aantal werkzaamheden aan zijn goed verricht met toestemming van de Executieve, zal het beschermde goed niet op die manier kunnen worden gebruikt of zal het gebruik ervan niet op die manier kunnen worden gewijzigd dat het de betekenis verliest die de inschrijving ervan heeft bepaald. Wanneer men beseft dat de bescherming van halfnatuurlijke gebieden niet slechts op hun ecologische rijkdom maar ook op het “landschap” steunt dat zij vertegenwoordigen – dat wil zeggen hun algemeen aanzicht – met inbegrip van hun sociale functie, begrijpt men dat hierdoor een grotere bescherming van die gebieden kan worden bereikt.

  • 112 Artikel 11.

28De inschrijving op de bewaarlijst is niet slechts een verbodsregeling. De eigenaar van een dergelijk goed is eveneens ertoe gehouden “om dit in goede staat te houden en om de bijzondere behoudsvoorwaarden, die eventueel werden voorgeschreven, na te leven”112.

  • 113 Artikel 12, §§ 4 en 6.

29Tenslotte impliceert de inschrijving op de bewaarlijst eventueel een beperking van voorrechten die voortvloeien uit andere verordenende stelsels113. Bijvoorbeeld zal een eigenaar die houder is van een stedebouwkundige vergunning die is afgegeven voor de inschrijving van het goed op de bewaarlijst maar die nog niet ten uitvoer is gelegd, die niet kunnen uitvoeren indien die bij de ordonnantie verboden wijzigingen teweegbrengt.

30Een goed dat tot het onroerend erfgoed behoort, kan, wanneer het eenmaal op de bewaarlijst is ingeschreven, niet ervan worden geroyeerd dan na eensluidend advies van de Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen en voor zover er nieuwe omstandigheden in het spel zijn die tot gevolg hebben dat het belang waarop de bescherming steunde verminderd is.

31Aangenomen mag worden dat in zoverre verschillende halfnatuurlijke landschappen op de bewaarlijst worden ingeschreven wegens hun wetenschappelijke of esthetische waarde, het verbod hun aanzien te wijzigen zonder voorafgaande vergunning en meer nog het totale en absolute verbod het ingeschreven goed op die wijze te gebruiken dat het de betekenis verliest die de bescherming ervan heeft bepaald, die landschappen een alleszins aanzienlijke bescherming zouden kunnen bieden.

3. – De bescherming

  • 114 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 15, 18 en 53.
  • 115 Doc.BHR, A-165/2, 92/93, p. 18.

32Terwijl de bescherming het enige beschermingsmechanisme was onder de nationale wet van 7 augustus 1931 beoogt de ordonnantie van 4 maart 1993 de betekenis ervan te minimaliseren. Voortaan is de bescherming een uitzonderlijke maatregel die in principe gereserveerd is voor de goederen van grote waarde, het “voornaamste erfgoed”114. In de parlementaire voorbereiding wordt dat als volgt uitgedrukt: “Vandaag wordt de beschermingsprocedure te dikwijls aangevat omdat er geen ander middel is om de afbraak of de ernstige aftakeling van de goederen te vermijden. Vandaar het soms hybride aspect van de lijst met beschermde goederen waarvan een herziening misschien goed zou zijn. Dankzij de andere vrijwaringsniveaus zal de bescherming voortaan een erkenning van het goed zijn waardoor het aan grondige voorwaarden inzake behoud zal worden onderworpen”115.

33De bescherming van een landschap geschiedt bij besluit van de Executieve. Het is de meest volkomen regeling in het kader van de ordonnantie van 4 maart 1993.

1. De beschermingsprocedure

34Het beschermingsinitiatief ligt bij de Executieve. De ordonnantie voert, wat de bescherming betreft, hetzelfde mechanisme van democratisering in dat bij de inschrijvingsprocedure werd ingevoerd. Zo hebben de Koninklijke Commissie van Monumenten en Landschappen van het Brussels Hoofd stedelijk Gewest, het college van burgemeester en schepenen van de gemeente waar het goed is gelegen, de eigenaar van het goed en de verenigingen zonder winstoogmerk met als maatschappelijk doel de bescherming van het erfgoed voor zover zij de handtekening van 150 personen hebben verzameld eveneens het recht om de bescherming voor te stellen.

35De Executieve start de beschermingsprocedure na gunstig advies van de Commissie. Die geeft haar advies binnen 90 dagen na de aanvraag om bescherming. Na het verstrijken van die termijn wordt het advies geacht ongunstig te zijn.

36Het besluit om de beschermingsprocedure in gang te zetten, wordt ter kennis gebracht van de Commissie, de gemeente, de eigenaar en alle andere personen van wie de Executieve het nuttig acht dat zij worden ingelicht. Bovendien wordt het via vermelding in het Belgisch Staatsblad bekend gemaakt.

37Binnen dertig dagen na de kennisgeving kan de eigenaar aan de Executieve zijn opmerkingen betreffende het beschermingsontwerp mededelen. Om het advies van het college van burgemeester en schepenen, en om dat van de Koninklijke Commissie, wordt eveneens gevraagd.

38De Executieve moet dan het beschermingsbesluit aannemen uiterlijk de 360ste dag vanaf de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad of vanaf de kennisgeving aan de eigenaar, indien die kennisgeving van daarvoor dateert, van het besluit tot instelling van de beschermingsprocedure. Na deze termijn vervalt de procedure en moet ze worden overgedaan. Met betrekking tot het definitieve beschermingsbesluit zijn er bekendmakingsmaatregelen vastgesteld.

2. De gevolgen van de bescherming

  • 116 Artikels 11 en 24.

39De gevolgen van de bescherming kunnen als volgt worden samengevat(116:

    • 117 Artikels 26 en 11.

    de verplichting voor de eigenaar het goed “in goede staat te houden” door onderhoudswerkzaamheden117;

    • 118 ibidem.

    de verplichting voor de eigenaar om de “bijzondere behoudsvoorwaarden” in acht te nemen die door het beschermingsbesluit mochten zijn voorgeschreven118;

    • 119 Artikel 27, § 1,1°, 2° en 3°.

    het voor ieder geldende absolute verbod het “gedeeltelijk of volledig af te breken”, het “te gebruiken of het gebruik ervan zodanig te wijzigen dat het zijn waarde verliest” die bij de bescherming gold, alsmede “werkzaamheden uit te voeren zonder rekening te houden met de bijzondere behoudsvoorwaarden119;

    • 120 Artikel 27, § 2.

    het verbod, zonder voorafgaande vergunning afgegeven op eensluidend advies van de Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen, van restauratiewerkzaamheden, verplaatsingswerkzaamheden, werkzaamheden in verband met de wijziging van het uitzicht of opgravingen(120.

40Die bescherming is tamelijk analoog met die welke is ingevoerd door de bewaarlijst. Gewezen zij bovendien op het absolute verbod van alle slopingswerkzaamheden, ook gedeeltelijke, alsmede het verbod werkzaamheden te verrichten die tot gevolg hebben dat de bijzondere behoudsvoorwaarden worden miskend. De omschrijving van die bijzondere voorwaarden is van kapitaal belang voor een adequaat behoud van de halfnatuurlijke landschappen inzoverre die mochten worden beschermd. Een precieze inaanmerkingneming, in de bijzondere voorwaarden, van de eigenheid van de halfnatuurlijke landschappen die men wil beschermen, zou het risico kunnen uitsluiten dat handelingen worden toegestaan die afbreuk doen aan de integriteit van die halfnatuurlijke landschappen. Die belangrijke taak rust op de Executieve, die door de Commissie wordt voorgelicht.

  • 121 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 30 en A-165/1, p. 7.

41Het beschermingsbesluit stelt bovendien rond het beschermde landschap een “vrijwaringszone” vast waarvan het de grenzen afbakent. Die zone is niet bedoeld om specifiek de goederen te beschermen die binnen de zone zijn gelegen maar om de visuele identiteit of de kwaliteit van de omgeving van het beschermde goed te waarborgen. “Men kan geen vergezicht beschermen, (...) maar men kan er rekening mee houden, vertrekkend van een beschermd goed”121.

  • 122 Artikel 26.

42Dat begrip is eveneens interessant voor de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen. Naast hun intrinsieke rijkdom draagt hun ligging, hun verhouding tot de verstedelijkte ruimte, hun geografische en visuele samenhang tot hun belang bij. Het vaststellen van een beschermingszone kan ervoor zorgen dat die eigenheid wordt gerespecteerd. In een dergelijke beschermingszone zijn alle handelingen en werken die de vergezichten op het goed dat tot het onroerend erfgoed behoort of vergezichten vanuit dat goed kunnen wijzigen aan het advies van de Commissie onderworpen, aan de bijzondere maatregelen van openbaarheid en aan het advies van de overlegcommissie met toepassing van de ordonnantie van 29 augustus 1991 betreffende de planning en de stedebouw122.

43Het belangrijkste verschil tussen de inschrijvings- en de beschermingsregelingen schuilt in de mogelijkheid waarover de overheid beschikt om aanvullende verplichtingen op te leggen. Een en ander gaat gepaard met een grotere mogelijkheid tot optreden waarover de overheid beschikt. Zo omschrijft hoofdstuk VI van de ordonnantie haar wijze van financieel bijdragen in de uitvoering van behoudswerkzaamheden. De ordonnantie preciseert in dat verband dat de overheid in de kosten kan bijdragen die teweeggebracht worden door de behoudswerkzaamheden die noodzakelijk zouden blijken. In het geval dat de eigenaar zou weigeren die uit te voeren kan de overheid zich in zijn plaats stellen.

  • 123 Artikel 2, 2°.

44Het begrip “behoud” is in bijzonder ruime zin opgevat omdat het betrekking heeft op “het geheel van de maatregelen gericht op het identificeren, de studie, de bewaring, de vrijwaring, de bescherming, het onderhoud, het beheer, de restauratie, het verstevigen, de herbestemming en het tot zijn recht doen komen van het onroerende erfgoed, teneinde het te integreren in het hedendaagse leven en het te behouden in een passende omgeving123. De begrippen behoud, bescherming, onderhoud en beheer passen bijzonder bij de halfnatuurlijke landschappen. In de optiek van die definitie zouden beheerprogramma’s voor die gebieden de financiële steun van de overheid kunnen krijgen.

  • 124 Doc. BHR, A-165/1, 92/93, p. 14.

45De ordonnantie machtigt de Executieve om de voorwaarden van die financiële bijdragen vast te stellen. “De vaststelling van maatstaven voor de toekenning van toelagen heeft tot doel om te vermijden dat er toelagen zouden worden toegekend aan eigenaars die hun goed hebben laten vervallen of aan vastgoedspeculanten en dat in het algemeen de doelstellingen van de toelage volledig worden omzeild”124.

46Voorts zal de eigenaar van een beschermd goed een aantal voordelen op fiscaal vlak genieten. Enerzijds zal hij vrijgesteld worden van de onroerende voorheffing. Anderzijds zal, in het geval dat hij zijn beschermde goed aan het Gewest of aan een stichting vermaakt die het statuut van een instelling van openbaar nut heeft in de zin van de wet van 27 juli 1921, dat legaat vrijgesteld zijn van de rechten van successie en van overgang bij overlijden.

47Onder de regeling van de wet van 7 augustus 1931 en krachtens de organieke ordonnantie betreffende de planning en de stedebouw maken de beperkingen op het eigendomsrecht als gevolg van hetzij het beschermingsbesluit (verbod van wijzigingen, bouwverbod...), hetzij de bestemming als een bepaald gebied (groengebied...) het, in nauw omschreven omstandigheden, de eigenaar mogelijk financiële compensatie voor die beperkingen aan te vragen. Dat geldt niet in het kader van de ordonnantie van 4 maart 1993. Evenmin als de inschrijving op de bewaarlijst doet de bescherming als zodanig een recht op een financiële schadeloosstelling ontstaan.

  • 125 Doc. BHR, A-165/1,92/93, p. 70.

48Het Brusselse Gewest had immers niet de middelen om tegelijk in een subsidiëringsmechanisme voor de werkzaamheden aan de beschermde gebouwen en in een stelsel van schadeloosstelling te voorzien125.

49Die wijziging van de vroegere wetgeving is beslissend voor de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen. De onteigening of de bescherming ervan kunnen een reëel budgettair probleem doen ontstaan voor de overheid wegens de omvang van de grondeigendommen. Het verwerpen van een automatisch stelsel van financiële compensatie ten voordele van een strikt stelsel van subsidiëring van de werkzaamheden van behoud vergroot, op budgettair vlak, de kans op bescherming van grote halfnatuurlijke gebieden.

  • 126 Artikel 28.

50Het behoud van beschermde monumenten en landschappen is in principe immers voor lange tijd verzekerd. Het zou namelijk gevaarlijk zijn voor het behoud van het culturele erfgoed dat de bescherming zou kunnen worden opgeheven op grond van politieke toevalligheden. Een bepaalde projectontwikkelaar zou het met een nieuwe Executieve op een akkoordje kunnen gooien en om de opheffing vragen van de bescherming van een beschermd landschap om een project te kunnen uitvoeren. Om dergelijke eventualiteiten op te vangen heeft de Brusselse wetgever bepaald dat de bescherming slechts kan worden opgeheven “indien vaststaat dat nieuwe omstandigheden sedert de datum van de ondertekening van het beschermingsbesluit de waarde van het goed dat tot het onroerende erfgoed behoort, verminderen volgens de maatstaven vastgesteld in artikel 2, 7°”126.

4. – Het behoud van het erfgoed en de bescherming van de landschappen

51Opgemerkt zij dat de bescherming een instrument blijkt te zijn waaraan de overheid nu de voorkeur geeft om verschillende halfnatuurlijke gebieden te behouden. Van de zes in deze studie behandelde gebieden zijn er drie met betrekking waartoe een beschermingsprocedure loopt die is ingezet onder de wet van 7 augustus 1931 op het behoud van monumenten en landschappen. De voordelen van een beroep op deze procedure zijn niet onbelangrijk. Door de bescherming gaat het eigendomsrecht van de beschermde goederen ongetwijfeld niet op de overheid over. De aldus beschermde landschappen blijven het bezit van particulieren. Slechts via onteigening immers kan de overheid zich meester maken van de onteigende goederen, maar die procedure veronderstelt de toekenning van een billijke en voorafgaande schadeloosstelling aan de eigenaars. We hebben reeds kunnen onderstrepen dat de onteigeningsprocedure met betrekking tot de halfnatuurlijke gebieden gezien hun uitgestrektheid praktisch geen haalbare kaart is omdat het niet te betalen zou zijn. De beschermingsregelingen die door de ordonnantie van 4 maart 1993 in werking zijn gesteld, lossen dat probleem op in zoverre noch de inschrijving op de bewaarlijst noch de bescherming automatisch een recht op schadeloosstelling zullen doen ontstaan.

52Het afslanken van de procedures en inzonderheid het in het leven roepen van de bewaarlijst maakt voorts een doelmatig, economisch en snel optreden van de overheid mogelijk bij het instellen van een beschermingsregeling die urgent kan blijken.

53Daarnaast biedt de inschrijving op de bewaarlijst of de bescherming het voordeel dat regelingen kunnen worden ingesteld die afgestemd zijn op de eigenheid van elk halfnatuurlijk landschap. Het besluit van de Executieve kan immers bijzondere voorwaarden die typisch zijn voor elk gebied voorschrijven. De programma’s van onderhoud of beheer die de betrokkenen zouden plannen, zouden door de overheid kunnen worden gesubsidieerd. Soepelheid van procedure gaat hier hand in hand met soepelheid van gevolgen. Toch bieden die procedures op zich geen integrale bescherming. Omdat geen precieze bijzondere voorwaarden zijn gesteld, houdt de bescherming of de inschrijving fundamenteel het verbod in een aantal handelingen zonder voorafgaande vergunning te verrichten. De effectieve bescherming van de halfnatuurlijke landschappen zal derhalve een bevoegd en waakzaam bestuur vergen dat belast is met het beheren van de vele aanvragen die door particuliere eigenaars worden ingediend.

54Tenslotte moet worden ingegaan op de verhouding tussen de organieke ordonnantie betreffende de planning en de stedebouw en de ordonnantie op het behoud van het erfgoed. Die vraag is allesbehalve zuiver theoretisch. De overheid, en dat blijkt uit de bestudeerde voorbeelden, tracht namelijk vaak halfnatuurlijke landschappen te beschermen die gelegen zijn in gebieden met een bouwbestemming. Dan rijst de vraag: moet de overheid die het landschap beschermt de voorschriften van de plannen van aanleg naleven?

55Eerst en vooral moet worden opgemerkt dat het verordenende karakter van de plannen van aanleg geldt buiten de aangelegenheid ruimtelijke ordening. Zo moet de overheid, bij de afgifte van een milieuvergunning voor een beschermde installatie, welke vergunning een individuele vergunning is, de algemene voorschriften van die plannen in acht nemen.

56De overheid die optreedt in het kader van een bijzondere regeling moet de voorschriften van een andere regeling naleven die in hogere mate bindende kracht hebben dan de beslissing die zij zal nemen. Met andere woorden, de verordenende bepaling (bijvoorbeeld de voorschriften van een plan van aanleg) geldt voor de overheid die een individuele beslissing moet nemen (bijvoorbeeld een milieuvergunning) waarvan bepaalde elementen in de sfeer liggen van de verordening (in casu de ligging van de beschermde inrichting).

57Daartegenover staat dat een verordenende bepaling van een andere verordenende bepaling kan afwijken. Rijst dus de vraag of het beschermingsbesluit een verordenende of individuele handeling is.

58Een aantal bepalingen bieden een antwoord op die vraag. Artikel 45 van de ordonnantie is ongetwijfeld de belangrijkste bepaling in dat verband want zij stelt: “Wanneer deze ordonnantie en een andere wettekst van toepassing zijn op een goed dat behoort tot het onroerende erfgoed, zijn de gevolgen en verplichtingen van beide cumulatief van toepassing”.

59Die bepaling kan in verband worden gebracht met andere bepalingen van de ordonnantie, inzonderheid artikel 27, § 7 dat stelt: “de vergunningen verleend met toepassing van alle andere wets-en verordeningsbepalingen ontslaan de begunstigde niet van de verplichting om zich te gedragen naar de voorschriften van §§ 1 en 2”, dat wil zeggen de verbodsbepalingen of de beperkingen die voortvloeien uit de bescherming in acht te nemen.

60Die twee bepalingen verzekeren de cumulatieve toepassing van de teksten van de twee ordonnanties zonder dat de ene tekst voorrang heeft op de andere. Met andere woorden, de effecten van de ruimtelijke planning moeten samengaan, zonder voorrang of afwijking, met die van de bescherming.

61De bescherming van een halfnatuurlijk landschap kan dus worden vastgesteld los van de bestemmingen waarin de plannen van aanleg hebben voorzien. Om onze beginvraag weer op te nemen, de halfnatuurlijke landschappen die gelegen zijn in gebieden die als bouwgebieden zijn bestemd, kunnen beschermd worden. Die conclusie is vanzelfsprekend van kapitaal belang voor alle landschappen die, op ruimtelijk ordeningsvlak, niet in een groengebied zijn opgenomen.

62De ruimtelijke ordening verschaft ons, door haar algemene planning ervan, gedeeltelijke beschermingsinstrumenten. De bescherming van het onroerend erfgoed maakt een precies afgemeten optreden ten aanzien van bijzondere landschappen mogelijk. Een en ander blijft nochtans in ruime mate geïnspireerd door het behoud van het architecturaal erfgoed en geldt slechts bij uitbreiding voor het natuurlijke patrimonium. Anderzijds vergt die wetgeving een optreden van de overheid. Terwijl heel het gewestelijk grondgebied in zones is en zal worden verdeeld wat de ruimtelijke ordening betreft, dwingt niets de overheid het initiatief te nemen en beschermingsprocedures in gang te zetten.

63We gaan nu de instrumenten belichten die specifiek zijn voor het natuurbehoud en daarbij de nadruk leggen hetzij op de gekozen invalshoek – de bescherming van het natuurlijke erfgoed –, hetzij op de instrumenten die het omvat, dat wil zeggen de regels voor de bescherming van de natuurlijke soorten die zelfs gelden wanneer de overheid stilzit.

Notes

91 Doc. B.H.R., A-165/1, p. 3.

92 Doc. B.H.R., A-165/2, p. 8; Cfr. Doe. B.H.R., A-165/1, p. 4.

93 Doc. B.H.R., A-165/1, p. 5.

94 Artikel 2, 1°

95 Artikel 2, 1°, a.

96 Artikel 2, 1, b.

97 Amendement nr. 45-4, Doc. BHR, A-165/2, p. 135 en 137.

98 Doc. BHR, A-165/2, p. 29.

99 Doe. BHR, A-165/2, p. 28.

100 Doe. BHR, A-165/2, p. 30.

101 Artikel 6, eerste alinea van de wet van 7 augustus 1931 op het behoud van demonumenten en landschappen.

102 Cfr. voor een monument: R.v.St., Ville de Philippeville, nr. 38.884, 13 maart 1992.

103 Doc. BHR, A-165/1, p. 10.

104 Artikel 3, § 2, 2°.

105 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 6.

106 Doc. BHR, A-165/1,92/93, p. 6.

107 Artikel 4, § 1, al. 4.

108 Artikel 4, § 1, al. 2

109 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 6.

110 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 18.

111 Artikel 7, §5.

112 Artikel 11.

113 Artikel 12, §§ 4 en 6.

114 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 15, 18 en 53.

115 Doc.BHR, A-165/2, 92/93, p. 18.

116 Artikels 11 en 24.

117 Artikels 26 en 11.

118 ibidem.

119 Artikel 27, § 1,1°, 2° en 3°.

120 Artikel 27, § 2.

121 Doc. BHR, A-165/2, 92/93, p. 30 en A-165/1, p. 7.

122 Artikel 26.

123 Artikel 2, 2°.

124 Doc. BHR, A-165/1, 92/93, p. 14.

125 Doc. BHR, A-165/1,92/93, p. 70.

126 Artikel 28.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540