Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Halfnatuurlijke gebieden : tussen stad en natuur

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Derde deel

Hoofdstuk I. Het halfnatuurluke landschap als stadsterritorium

De halfnatuurlijke landschappen en de ruimtelijke ordening

Texte intégral

1. – Inleiding

1De meest directe manier van benadering van de halfnatuurlijke landschappen in het Brussels Gewest is als deel van het stedelijk grondgebied.

2In dat verband moeten wij onderzoeken hoe aan het specifieke karakter van het halfnatuurlijke landschap wordt recht gedaan door de juridische organisatie van het grondgebied, dat wil zeggen door de ruimtelijke ordening.

  • 1 Μ. A. FLAMME, Droit administratif Brussel, 1991, p. 912, n°374.
  • 2 A. MAST en anderen, Administratief recht, Brussel, 1991, p. 239.

3Maar wat houdt ruimtelijke ordening in? Ruimte ordenen is het ordenen van het kader van het maatschappelijke leven, dit wil zeggen allerhande maatschappelijke activiteiten (bewoning, groene ruimten, handel en nijverheid, landbouw, verkeersinfrastructuur, overheidsdiensten en collectieve voorzieningen) harmonieus naast elkaar en rationeel in een bepaald geografisch gebied inpassen1. De doelstellingen van de ruimtelijke ordening zijn dus legio. Esthetische overwegingen of overwegingen in verband met het behoud van de natuurlijke schoonheid zijn slechts enkele uit vele2. De ruimtelijke ordening is eveneens de ruimtelijke uitdrukking van het economische, sociale, culturele en ecologische beleid van elke gemeenschap. Door de analyse ervan kan daarom de graad van bescherming die een politieke gemeenschap aan haar natuurlijke omgeving wil verlenen tot uiting komen. Dat zullen wij trachten naar voren te laten komen.

4Bij een ordonnantie van 29 augustus 1991 “houdende organisatie van de planning en de stedebouw” heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zich van een eigen instrument voor de ordening van het grondgebied voorzien.

  • 3 Artikel 210. De goedkeuring van alle uitvoeringsbesluiten die noodzakelijk zijn voor de inwerkingst (...)

5In de inwerkingtreding van de ordonnantie was voorzien uiterlijk op 1 juli 1992, datum waarop haar uitvoeringsbesluiten moesten zijn aangeno-men3. Nu zijn de verordenende instrumenten die zij omschrijft – de “plannen” – nog niet vastgesteld en de plannen die bestonden onder de vroegere wetgeving – zoals het gewestplan van de Brusselse agglomeratie en de bijzondere bestemmingsplannen – blijven van toepassing tot aan hun vervanging.

  • 4 De ordonnantie bevat 210 artikelen terwijl de wet van 29 maart 1962 er slechts 77 telde.

6Daarom mag de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw die m.b.t. de ruimtelijke ordening in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest gold voor de invoering van de ordonnantie van 29 augustus 1991 nog niet totaal worden genegeerd. Daarmee rekening houden is des te meer belangrijk daar de ordonnantie een instrument blijkt te zijn van een tot nog toe niet vertoonde nauwkeurigheid4, wat voornamelijk ligt aan het feit dat in die ordonnantie zowel de ervaring uit het verleden als de ontwikkelingen van de rechtspraak zijn geïntegreerd.

  • 5 In het kader van onze studie zullen we niet ingaan op de problematiek van de verkavelingsvergunning (...)

7De ruimtelijke ordening wordt geconcretiseerd door het tot stand brengen van “plannen van aanleg”, waarbij het grondgebied in verschillende zones wordt opgedeeld, en door de afgifte van bijzondere vergunningen, de vroegere bouwvergunningen, die nu tot “stedebouwkundige vergunningen” zijn omgedoopt5.

8We zullen dus in twee fases te werk gaan. Allereerst zullen we gedetailleerd ingaan op de inhoud van de bij de ordonnantie voorgeschreven plannen. Daarbij zullen we blijven stilstaan bij de rol van de territoriale zonering bij de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen (titel 2). In een tweede fase zullen wij een overzicht geven van de verschillende aan stedebouwkundige vergunning onderworpen activiteiten.

9Hier zullen we nogmaals moeten bekijken of de lijst van die activiteiten een adequate omschrijving is van alle handelingen en werkzaamheden die de halfnatuurlijke landschappen kunnen bedreigen (titel 3).

2. – De bestemmingen van de plannen van aanleg

10Om in te schatten in hoeverre door de zonering van het grondgebied de halfnatuurlijke landschappen met een bevredigende juridische regeling kunnen worden beschermd, moet eerst het statuut van de verschillende instrumenten van deze stedebouwkundige indeling nl., de plannen van aanleg, worden behandeld.

1. – De planning

11Een plan is een politiek beheersinstrument. De planning bestaat erin dat op basis van doelstellingen en prioriteiten die door de overheid zijn vastgesteld, de wijze wordt bepaald waarop de gemeenschap er concreet uitvoering aan moet geven. De planning kan een voornamelijk ruimtelijke dimensie aannemen – dat is het geval met de plannen van aanleg – of hoofdzakelijk in een politiek programma bestaan – dat is bijvoorbeeld het geval met het “afvalstoffenplan”.

  • 6 De wet van 29 maart 1962 beperkte zich tot de ruimtelijke ordening en de stedebouw. De economische (...)
  • 7 Doc. B.H.R., 1990-1991, A-188/2, p. 9.

12Een van de hoofdkenmerken van de ordonnantie van 29 augustus 1991 is dat zij in eenzelfde tekst de aspecten van de ruimtelijke ordening – de ruimtelijke planning – wil doen samengaan met die van de economische ontwikkeling – de economische programmatic. De kwestie is dat tot een “geïntegreerde” planning wordt gekomen6. Zoals Staatssecretaris R. Hotyat verklaarde: “De originaliteit van de ordonnantie is dat ze rekening houdt met de wil van de Executieve, de verschillende beleidsvoeringen die rechtstreeks of onrechtstreeks de ruimtelijke gewestelijke ordening raken te ontzuilen teneinde de verschillende aspecten van het leven in de stad op coherente wijze te behandelen”7.

13Die wens vindt reeds zijn neerslag bij de omschrijving van de inhoud en de doelstellingen van de ordonnantie.

“Artikel 2
De ontwikkeling van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest, met inbegrip van zijn ruimtelijke ordening, wordt vastgelegd door de volgende gewestelijke en gemeentelijke plannen:
1. het gewestelijk ontwikkelingsplan;
2. het gewestelijk bestemmingsplan;
3. het gemeentelijk ontwikkelingsplan;
4. het bijzonderbestemmingsplan.
Deze ontwikkeling is zowel economisch, sociaal als esthetisch opgevat als met het doel het leefmilieu van het Gewest te beschermen en te verbeteren, en de bodem zuinig te beheren.

Artikel 3
Bij de uitwerkingsprocedure van de plannen en bij de afgifte van de vergunningen en attesten, stellen de administratieve instanties alles in het werk om de sociale en economische vooruitgang met de kwaliteit van het leven te verzoenen, door de inwoners van het Gewest te verzekeren dat een harmonieuze ordening in acht wordt genomen”.

14Met andere woorden, de doelstellingen van een goede ruimtelijke ordening worden in een ruimere planningsdoelstelling ondergebracht betreffende de “ontwikkeling van het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest”. Om de betekenis van een dergelijke integratie te kunnen beoordelen, moet de aard van de verschillende bij de ordonnantie beoogde plannen worden gepreciseerd en inzonderheid die van de nieuwe instrumenten, nl. die van de ontwikkelingsplannen.

15Samenvattend kunnen de vier types van plannen in de volgende tabel worden ondergebracht:

Economische ontwikkeling

Ruimtelijke ordening

Gewestelijk niveau

GOP

GBP

Gemeentelijk niveau

GemOP

BBP

1. Het gewestelijk ontwikkelingsplan (GOP)

  • 8 Artikel 17: het GOP geeft aan: 1. de doelstellingen en prioriteiten inzake ontwikkeling, ruimtelijk (...)
  • 9 Doc. A-108/1, p. 5.

16De essentie van dat plan8 is dat het een instrument is van actieve planning van de gewestelijke ontwikkeling in zoverre het de doelstellingen en de prioriteiten van de ontwikkeling en de aan te wenden middelen om ze te bereiken preciseert: “dit plan is geen louter bestemmingsplan meer maar een werkelijk document voor de actieve planning (in navolging van het Plan zoals bepaald bij de kaderwet van 15 juli 1970). Hoewel dit plan voorschriften kan bevatten voor de bodembestemming, zal de inhoud vooral betrekking hebben op de doelstellingen en de prioriteiten inzake ontwikkeling en op de aan te wenden middelen om deze te bereiken”9.

  • 10 Doc. B.H.R., A-108/1, p. 3.
  • 11 Artikel 23.

17Dat plan is bedoeld als een concretisering van “de algemene lijnen van de (politieke) verklaring van de Executieve10. Om die reden is het slechts een regeerperiode geldig11. Als instrument van het ontwikkelingsbeleid zullen de bepalingen ervan betreffende de economische planning slechts richtinggevende draagwijdte hebben: zij zullen de burgers niet kunnen binden en zullen slechts een gedragslijn voor het overheidsbeleid vormen.

  • 12 Doc. B.H.R., A-108/1, p. 19.

18In het kader van die planning zal het GOP de “prioritaire interventiegebieden van het Gewest” bepalen, dat wil zeggen “gebieden of delen van gebieden waarvoor een dringende en precieze actie van het Gewest zou nodig kunnen zijn, gelet op bijzondere omstandigheden. Als voorbeeld noemen we het geval van de ruimte Brussel-Europa”12.

  • 13 Zoals wij hierna zullen preciseren, stemmen de gewestelijke bestemmingsplannen met de huidige gewes (...)

19Het GOP kan bovendien – en in dat opzicht is het zeker van belang voor onze problematiek – de in de gewestelijke bestemmingsplannen (GBP’s) en de bijzondere bestemmingsplannen (BBP’s) aan te brengen wijzigingen bepalen13.

  • 14 Doc. B.H.R., A-108/2, p. 74.

20Die mogelijkheid zorgt voor samenhang en hiërarchie tussen de niveaus van economische programmatic en territoriale planning. De mogelijkheid om de stedebouwkundige voorschriften bij GOP te wijzigen, werd als volgt verantwoord: “de Executieve is van oordeel dat, zodra zij tijdens de uitwerking van de gewestelijke ontwikkelingsplannen tot de conclusie zou komen dat er snel aanpassingen nodig zijn aan de bestemmingsplannen, zij in staat moest zijn om te handelen zonder te wachten tot het ontwerp van het gewestelijk bestemmingsplan tot een besluit was gemaakt”14.

  • 15 Artikelen 23 en 40. Ook blijven, terwijl de bepalingen betreffende de economische planning een geld (...)

21Wat die voorschriften betreffende de ruimtelijke ordening betreft, heeft het GOP geen richtinggevende waarde meer. Net zoals de andere ruimtelijke ordeningsplannen (het GBP en de BBP’s) heeft het bindende kracht en geldt het dus zowel voor de overheid als voor de burgers15.

22Het eerste GOP is – net zomin als het eerste GBP – uitgewerkt en de concrete weerslag die dat ontwikkelingsplan op de ruimtelijke ordeningsplannen zal hebben, kan dan ook nog niet worden ingeschat. Toch kunnen we ons niet van enige vrees ontdoen ten aanzien van de ingestelde hiërarchie. De uitdagingen die het Brusselse Gewest moet aannemen op stedelijk vlak – de ontvolking van de stad, de grondspeculatie, de ontwikkeling van kantoren en hotels, de noodzaak van nieuwbouw en renovatie van woningen, de verkeersmoeilijkheden – zouden, samen met de eisen van economische ontwikkeling, wel eens tot selectieve of zelfs ongeordende wijzigingen kunnen leiden van de ordeningsplannen, zonder rekening te houden met een algemene ordening op lange termijn. Dat is des te meer waar doordat de stedebouwkundige voorschriften niet het determinerende element zijn van het GOP maar hoogstens een hulpmiddel bij een ontwikkelingspolitiek. Nu het bekend is dat de halfnatuurlijke landschappen de laatste grondreserves in een sterk verstedelijkt Gewest vormen, valt te vrezen dat de eisen van ontwikkeling tot een hertoeëigening van die gebieden op louter economische gronden zal leiden.

23De toekomst zal ons leren of die nieuwe soepelheid, die in het planningsproces is geïntegreerd, door de desbevoegde overheden zal worden gebruikt in het kader van alle in artikel 2 van de ordonnantie omschreven doelstellingen, dus ook de verbetering van het milieu van het Gewest, of in de meer beperkte zin van alleen de sociaal-economische ontwikkeling.

2. Het gewestelijk bestemmingsplan (GBP)

  • 16 Artikel 2: het gewestelijk bestemmingsplan geeft een nadere omschrijving van het gewestelijk ontwik (...)
  • 17 De inhoud van die bestemmingen zal behandeld worden in de tweede afdeling van dit hoofdstuk.

24Het GBP16 lijkt op het huidige gewestplan. Het is dus een klassiek instrument voor de ordening van het grondgebied, waarbij het Gewest verdeeld wordt in verschillende gebieden waaraan een min of meer nauwkeurige bestemming wordt gegeven (bewoning, industrie, diensten, groene ruimte...)17. De organieke ordonnantie wijzigt niet of nauwelijks het mechanisme van het gewestplan zoals omschreven in de organieke wet.

25We vestigen de aandacht op drie belangrijke kenmerken van het GBP voor onze problematiek:

    • 18 F. HAUMONT, L’urbanisme, in Répertoire notarial, Brussel, 1988, p. 103, nr 3.

    De planning van het GBP bestaat voornamelijk in een zoneringsoperatie, dat wil zeggen een verdeling van het gewestelijk grondgebied in gebieden die voor bepaalde activiteiten zijn gereserveerd. Het doel ervan is de inwoners optimale omstandigheden om in te leven en in bedrijvig te zijn te verzekeren18. Vanzelfsprekend ontleent het GBP aan het definiëren van de territoriale zonering zijn volle betekenis. Het onderzoek van de gevolgen van de verschillende bestaande bestemmingen is van kapitaal belang om de mate te beoordelen waarin de halfnatuurlijke landschappen zijn beschermd. Het valt gemakkelijk te begrijpen dat het intekenen van een deel van het gewestelijke grondgebied als groen gebied een meer versterkte of meer gemakkelijke bescherming van de daar voorkomende natuurlijke dimensie inhoudt dan de intekening ervan als een ander gebied. In de volgende afdeling zullen we nader ingaan op de diverse bestemmingen die een bepaald beschermingsstelsel kunnen definiëren.

    • 19 Ph. VANDEN BORRE, Commentaires, Brugge, de Keure, p. 72.

    Om de bestemmingen van het grondgebied te bepalen, steunt het GBP op het adequaat in aanmerking nemen van “de bestaande toestand”: “De verplichting tot vermelding van de bestaande toestand heeft tot doel zowel de betrokkenen als de overheid te informeren (...) opdat de eerstgenoemden met kennis van zaken een klacht kunnen indienen indien zij vinden dat daartoe aanleiding is, en de overheid eveneens met kennis van zaken advies over het ingediende ontwerpplan kan geven. Indien mocht blijken dat de genoemde vermelding, welke informering en niet reglementering beoogt, op verkeerde informatie berust, zou zij aan de regelmatigheid van de procedure afbreuk kunnen doen (...) en tegelijkertijd inbreuk maken op de wettigheid van het plan19. Het adequaat in aanmerking nemen van de realiteit is een determinerende factor om de doelstellingen en de oplossingen waarvoor door de bevoegde overheid wordt gekozen te rechtvaardigen en om een democratische discussie mogelijk te maken over de door de bevoegde overheid uitgestippelde beleidslijnen. Het exact in aanmerking nemen van de feitelijke realiteit van de Brusselse halfnatuurlijke landschappen zal dus medebepalend zijn voor de deugdelijkheid van de territoriale planning. De eventuele ontwerpen van herbestemming van die gebieden moeten in hun toelichting zeker de actuele hoedanigheid ervan toelichten. Een en ander zal het tenminste mogelijk maken dat via de verschillende instrumenten van volksraadpleging een discussie georganiseerd wordt over de noodzaak of de opportuniteit van dergelijke herbestemmingen.

  1. Tenslotte bepaalt volgens de bewoordingen van de ordonnantie het GBP: “de delen waar een bijzondere bescherming gerechtvaardigd is om culturele, sociale, historische, esthetische, economische redenen of om redenen van milieubescherming”. Een precies optreden van de overheid op afgebakende gebieden blijkt mogelijk vanaf het niveau van de GBP’s. Een en ander kan gebeuren vanuit de precieze optiek van de milieubescherming. Het is dus juridisch mogelijk dat, over het gehele Gewest, in het kader van de ruimtelijke ordening de te beschermen halfnatuurlijke landschappen worden vastgesteld.

3. Het gemeentelijk ontwikkelingsplan (GemOP)

  • 20 Artikel 36, en 3°.

26Met inachtneming van de gewestplannen preciseert het GemOP en completeert het het GOP en GBP. Inhoudelijk blijkt het, op gemeentelijk vlak, de tegenhanger te zijn van het GOP met de geografische preciseringen die slechts op gemeentelijk vlak mogelijk zijn. Zo omvat het GemOP20 de doelstellingen en middelen die in gemeentelijk verband vereist zijn door de “economische, sociale, verplaatsings-en milieubehoeften". Het bepaalt eveneens “prioritaire interventiegebieden” afhankelijk van de gemeentelijke behoeften. Het potentieel van het GemOP is hiermee vergelijkbaar met dat van het GOP, maar dan op gemeentelijke schaal.

27Wat de ruimtelijke ordening betreft, bepaalt het plan “de maatregelen van aanleg en hun kartografische weergave in overeenstemming met de in 2° genoemde doelstellingen", "de maatregelen in verband met de verplaatsingen, de algemene bestemming van elk gebied” en “de aan de bijzondere bestemmingsplannen aan te brengen wijzigingen". Net zoals bij het GOP impliceert de programmatie van de gemeentelijke ontwikkeling dus de mogelijkheid de fijne definitie van de ruimtelijke ordening door de BBP’s “bij te sturen”. Dezelfde vrees waartoe die bijsturingsmechanismen in het GOP aanleiding geven, rijst eveneens op gemeentelijk vlak.

28Net zoals bij het GOP, hebben de voorschriften van het GemOP slechts bindende kracht en reglementaire uitwerking voor de voorschriften betreffende de bestemming van de grond. Voor het overige is het plan eveneens gekoppeld aan de regeerperiode van het gemeentebestuur met hetzelfde behoud van de geldigheid van de voorschriften van grondbestemming wanneer daartoe geen uitdrukkelijke opheffing voorhanden is.

4. Het bijzonder bestemmingsplan (BBP)

29Het BBP stemt overeen met het vroegere bijzonder plan van aanleg en de ordonnantie wijzigt er niet of nauwelijks de regeling van.

  • 21 F. HAUMONT, noot onder R.v.St. PEETERS en cons., nr 17553, 2 april 1956, in J.T., 1976, p. 481.

30Het BBP bepaalt de gedetailleerde bestemmingen van de diverse gebieden van een deel van het grondgebied van een gemeente. De zonering en de desbetreffende voorschriften worden vastgesteld met inachtneming van de door de gewestplannen vastgelegde bestemmingen. “De preciseringsfunctie van het bijzonder plan bestaat bijvoorbeeld erin, in het woongebied zoals het in het (gewestelijk bestemmings) plan is ingetekend, in detail de verschillende bestemmingen te bepalen: de terreinen die voor bewoning zijn of zullen worden bestemd, die welke voor handel, voor dienstverlenende activiteiten, voor groene gebieden zijn of zullen worden "bestemd...21. Dat plan kan betrekking hebben op de aanleg van een nieuwe wijk of op de heraanleg van een bestaande wijk. De precisie van zijn topografische schaal maakt het belangrijk bij de ruimtelijke ordening.

  • 22 Artikel 55.

31Vanwege de “nabijheid” en het lokale belang ervan heeft de gewestelijke wetgever erin voorzien dat de bevolking om de uitwerking van een BBP kan vragen. Zo is bepaald: “een derde van de personen, die ten minste 18 jaar oud zijn en, eigenaar of niet, woonachtig binnen de omtrek die zij bepalen en in de belendende huizenblokken, kan de gemeenteraad verzoeken te beslissen over de opmaak van een bijzonder bestemmingsplan22. Het verzoek van de bevolking wordt ingediend bij het college van burgemeester en schepenen dat over het verzoek gunstig of ongunstig kan beschikken.

32Dat initiatief behoort ongetwijfeld tot de orde van de stimuli. De aanvragers kunnen zich niet in de plaats stellen van de desbevoegde overheden maar hebben het recht hunnerzijds om een gunstig antwoord of een met redenen omklede weigering te vragen met betrekking tot het lokale project dat zij beogen. Het belang van de demarche bij de bescherming van bijzondere gebieden – zoals de halfnatuurlijke landschappen – staat buiten kijf. Dat de bevolking zich bewust is van het belang van de halfnatuurlijke landschappen en de collectieve eis dat zij juridisch worden erkend door de uitwerking van een BBP kunnen ervoor zorgen dat die gebieden blijven voortbestaan. Dat is des te meer zo omdat, zoals wij hierna zullen zien, de oprichting van “groene zones” mogelijk is in alle gebieden van het gewestplan.

  • 23 Ordonnantie van 30 juli 1992 betreffende de voorafgaande effectenbeoordeling van bepaalde projecten (...)
  • 24 Ordonnantie betreffende de milieueffectenbeoordeling, artikel 3, 3°.

33Een laatste specifieke eigenschap van het BBP moet worden onderstreept. Dat plan wordt bij de uitwerking ervan verplicht onderworpen aan een procedure in verband met “de voorafgaande effectenbeoordeling van bepaalde projecten" die is ingevoerd bij de ordonnantie van 30 juli 199223. Die effectenbeoordelingsprocedure strekt ertoe dat de overheid zo volledig mogelijk wordt geïnformeerd over de mogelijke gevolgen van een ontwerp van plan van aanleg voor het milieu via de diverse activiteiten waarvan het het ontstaan toestaat door de zonering die het doorvoert. De effectenbeoordelingsprocedure verplicht de overheid haar beslissing te toetsen aan de milieuweerslag van de voorgenomen projecten. Die toetsing moet, gelet op de ordonnantie betreffende de voorafgaande effectenbeoordeling, betrekking hebben op “de mens, de fauna en de flora, de bodem, het water, de lucht, het klimaat, het geluid en het landschap; de stedebouw en het onroerend erf-goed”24. Een onderzoek naar de toekomst van de halfnatuurlijke landschappen wanneer die met stedebouwkundige projecten worden geconfronteerd mag niet achterwege blijven.

34De procedure voor de uitwerking van het BBP verloopt op twee belangrijke niveaus.

  • 25 Organieke ordonnantie artikel 51,6°.

35Allereerst wordt het ontwerp van plan voorafgegaan door een “basisdossier” dat ondermeer “een inventaris van de voorspelbare weerslagen van de vooropgestelde aanleg” bevat25. Die inventaris ontschrijft op zijn minst de elementen en het geografische gebied die door de geplande aanleg kunnen worden beïnvloed alsmede de aard van de effecten die er op kunnen inwerken. Het gehele dossier wordt dan aan een openbaar onderzoek onderworpen.

  • 26 Ordonnantie betreffende de effectenbeoordeling, artikel 31.

36Het ontwerp van BBP dat de gemeenteraad aanneemt na het openbaar onderzoek bevat een “effectenverslag”. Dat verslag is een meer uitgewerkt document dan de inventaris. Naast de beschrijvende benadering van de effecten bevat het een “beschrijving van de geplande maatregelen om de negatieve effecten van de geplande aanleg te vermijden, weg te werken of af te remmen” en een “vergelijking met vervangingsoplossingen die redelijkerwijs in aanmerking kunnen komen alsmede de beoordeling van hun effecten26.

  • 27 De overlegcommissies zijn specifiek voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ingesteld in het kader (...)

37Uitzonderlijk kan gedurende het openbaar onderzoek de overlegcommissie, consultatief orgaan27, in plaats van tot het maken van een effectenverslag, besluiten tot het maken van een complete “effectenstudie” door een auteur die speciaal erkend is op dat gebied. Het is uiteindelijk de Executieve die beslist of een dergelijke studie wordt gemaakt.

  • 28 Cfr. infra, § 2.

38Die mechanismen versterken onloochenbaar het in aanmerking nemen van de milieugevolgen van de plannen van aanleg. Wanneer bovendien bepaalde BBP’s tot doel hebben een bepaalde bestemming aan reservegebieden te geven of het stelsel te bepalen van de gebieden en landschappen van cultureel, historisch of esthetisch belang28, kan het belang van een dergelijke evaluatie niet worden miskend wat de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen betreft. Toch is de effectenbeoordeling slechts een informatieprocedure en beslist de overheid uiteindelijk, behoudens de eventuele toetsing van de redelijkheid van de beslissing.

5. De afwijkingsmechanismen

39De vier hiervoor onderzochte plannen staan in een welbepaalde hiërarchische verhouding tot elkaar. De gewestplannen staan boven de gemeenteplannen die ze moeten preciseren en aanvullen. Ook staan de ontwikkelingsplannen boven de plannen van aanleg, die ze moeten naleven.

  • 29 Artikelen 27, 37 en 50.

40De ordonnantie bepaalt evenwel dat een lager plan – zoals een BBP – mag “afwijken” van een hoger plan – zoals een GBP29. Die afwijking is evenwel slechts toegestaan in strikte gevallen en kan slechts een beperkte draagwijdte hebben. Zij is trouwens slechts toegestaan wanneer de bestemming van het hogere plan wordt overschreden en voor zover de in het lagere plan inzake ordening voorgestelde bestemming aan de huidige behoeften en mogelijkheden beantwoordt.

  • 30 R.v.St. BEDORET, n°40.536, 30 september 1992, AménagementEnvironnement, 1993, p. 24 + opm.

41De precisering die een BBP in een GBP kan aanbrengen, mag niet verward worden met de afwijkingen die het zou kunnen bevatten. Zoals wij hierna zullen zien, staat een bestemming in het GBP – zoals een woonzone – diverse preciseringen op lokaal vlak toe – aangezien een deel van dat gebied voor specifieke bewoning, een ander deel voor handel, nog een ander deel voor groene gebieden kan worden gereserveerd... De afwijkingen mogen slechts selectief zijn en, wat de bestemmingen betreft, niet tot de wijziging leiden van de in het hogere plan vastgestelde gebieden. Een bestemming van een hoger plan vervangen door een andere bestemming zou een wijziging inhouden van de algemene opzet en derhalve onwettig zijn30.

2. – De inhoud van de planning wat de ruimtelijke ordening betreft

42Om de draagwijdte van de territorale planning voor de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen te preciseren, moet de inhoud worden gepreciseerd van elk van de door de plannen van aanleg beoogde bestemmingen. Wij beschikken nog niet over de zonering die zal worden doorgevoerd in het kader van het GBP. In afwachting dat het wordt aangenomen, blijven het gewestplan van de Brusselse agglomeratie en de verschillende bijzondere bestemmingsplannen van kracht. Om ons betoog te illustreren, moeten wij dus deze laatste in aanmerking nemen.

  • 31 Zij kunnen aldus betrekking hebben op “verblijven en kantoren”, “kleine bouwwerken in gebieden van (...)

43Het gewestplan van de Brusselse agglomeratie, zoals vastgesteld bij het koninklijk besluit van 28 november 1979, onderscheidt vier grote categorieën van gebieden, namelijk de woongebieden, de industriegebieden, de landelijke gebieden en de gebieden die bestemd zijn voor ander grondgebruik. De bijzondere bestemmingsplannen – de BBP’s – van hun kant omschrijven met inachtneming van de hogere plannen de voorschriften die zij hanteren31. Inzoverre die plannen gebaseerd zijn op de definities die algemeen gangbaar zijn wat het gewestplan betreft, kunnen wij ons ertoe beperken enigzins de bestemmingen waarin het gewestplan voorziet te preciseren.

44De woongebieden hebben een meervoudige inhoud. Zij zijn immers onderverdeeld in typische woongebieden, gemengde woon-en bedrijfsgebieden, administratiegebieden en bedrijfsgebieden met stedelijk karakter.

45De industriegebieden worden bij voorrang bestemd voor industriële of ambachtelijke ondernemingen voor zover de aard van de activiteiten niet hinderlijk is voor het leefmilieu en het stedebouwkundig karakter van de bouwwerken en inrichtingen strookt met de goede plaatselijke ordening.

46De landelijke gebieden omvatten de groene gebieden en de landelijke gebieden met toeristische waarde.

  • 32 J. HOEFFLER, Les mécanismes juridiques de l’aménagement du territoire, in Le droit de la constructi (...)

47De gebieden bestemd voor ander grondgebruik omvatten de gebieden voor uitrustingen van collectief belang of van openbare diensten, de begraafplaatsgebieden en de gebieden voor openluchtsport. Ook de reservegebieden en de gebieden met minimumprogramma, waarvan hierna sprake zal zijn32, behoren daartoe.

48Ten opzichte van al die bestemmingen kan het gewestplan van Brussel voorschriften toevoegen die bovenop de voorgaande bestemmingen komen. Laten we in dat verband de mogelijkheid vermelden gebieden en plaatsen van culturele, historische en/of esthetische waarde te omschrijven (GCHEW) en de erfdienstbaarheidsgebieden rondom bossen.

49Er kan in deze studie geen sprake van zijn een gedetailleerde analyse te verrichten van de bestemmingen van al die gebieden om te beoordelen op welke wijze de inhoud van die gebieden voor een min of meer versterkte bescherming van de halfnatuurlijke landschappen kan zorgen. Wij zijn echter van plan die gebieden te behandelen die het meest affiniteit vertonen met de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen.

1. De algemene voorschriften van het koninklijk besluit van 28 november 1979

50§ 1 en § 2, a en b van de algemene voorschriften van het koninklijk besluit van 28 november 1979 bepalen:

Ҥ 1 Het aanleggen van groene ruimten is toegestaan in al degebieden.

§ 2
a. De bestaande beplantingen moeten worden behouden overeenkomstig de vigerende regelen.
b. De handelingen en werken in bestaande openbare en particuliere groene ruimten, zijn aan speciale regelen van openbaarmaking onderworpen
”.

  • 33 B.S., 21 december 1979, supplement, p. 155.

51Die inleidende bepalingen, die de bevordering of de aanleg van groene ruimten aan een fundamentele eis koppelen, hebben evenwel een relatieve juridische effectiviteit. Dat blijkt voldoende uit het advies van de Brusselse regionale commissie van advies voor ruimtelijke ordening over het ontwerp-gewestplan: “De Commissie kan instemmen met een bepaling die beplantingen in alle gebieden toestaat (hier is geen tekst nodig, want geen enkel bestemmingsvoorschrift verbiedt de aanleg van groene ruimten). De Commissie wenst dat de geest van de tekst wordt behouden omdat de aanleg van meer groene ruimten, vooral in de wijken waar er te weinig zijn, van primordiaal belang is voor een betere leefbaarheid wat een van de belangrijkste oogmerken van het gewestplan is (...) alhoewel de bepaling volgens welke de bestaande beplantingen bewaard moeten blijven overeenkomstig de vigerende voorschriften geen rechtsgevolgen heeft, wenst de Commissie die bepaling te handhaven33.

52Die voorschriften zouden dus enigszins dubbelop zijn indien daaruit niet de wens zou blijken de bescherming van de groene ruimten in het stadsmilieu in aanmerking te nemen, evenwel zonder dat adequate rechtsmiddelen voorhanden zijn. Toch is de mogelijkheid groene ruimten te creëren over heel het gewestelijk grondgebied een ruime machtiging voor de uitwerking van de BBP’s.

  • 34 Dat wil zeggen aan een openbaar onderzoek en aan het advies van de overlegcommissie.

53Paragraaf 2, b, die de handelingen en werkzaamheden in bestaande openbare en particuliere groene ruimten aan speciale regels van openbaarmaking onderwerpt34, kan ruimer worden toegepast. Immers, het koninklijk besluit omschrijft als “groene ruimte”: “voor plantengroei bestemde ruimte zoals het groene gebied, al dan niet in een dergelijk gebied gelegen”. Dat concept heeft dus betrekking op eenvoudige feitelijke situaties in welk gebied dan ook. De bescherming die bij deze paragraaf wordt toegekend, is beperkt tot het voorschrijven van bijzondere maatregelen van openbaarmaking (dat wil zeggen voornamelijk de organisatie van een openbaar onderzoek) die op zichzelf geen verbod van de afschaffing ervan vormen.

2. De woongebieden

  • 35 Advies van de Brusselse regionale commissie van advies (B.S., 21 december 1979, p. 149).

54Ze beslaan meer dan veertig procent van het totale grondgebied dat door het gewestplan wordt bestreken35; aan de afbakening van die gebieden is bijzondere aandacht besteed.

55De woongebieden zijn voornamelijk bestemd voor huisvesting maar dergelijke gebieden zijn niet uitsluitend voor bewoning gereserveerd. Er kunnen ook openbare diensten, handelsbedrijven, werkplaatsen of kantoren of uitrustingen van collectief belang worden gevestigd binnen bepaalde oppervlaktegrenzen. In ieder geval moet het stedebouwkundig karakter van de bouwwerken en inrichtingen stroken met dat van het huizenblok of het gebied, en de aard van de activiteiten verenigbaar zijn met het wonen. Tenslotte zijn de handelingen en werken die de binnenterreinen van huizenblokken aantasten aan speciale regels van openbaarmaking onderworpen.

  • 36 F. HAUMONT, L’urbanisme, in Répertoire notarial, p. 181 en 182, nr 121.

56In woonzones kunnen alle stadsfuncties voorkomen, dat wil zeggen bewoning natuurlijk, maar ook alle andere activiteiten, commerciële, ambachtelijke, recreatieve... en niet te vergeten de hiervoor vermelde mogelijkheid dat er groene ruimten worden gecreëerd36.

57Het multifunctionele karakter van het woongebied blijkt trouwens uit de onderverdeling van de zone in “typisch woongebied”, “gemengd woongebied en bedrijfsgebied", “administratiegebied” en “bedrijfsgebied met stedelijk karakter".

  • 37 Ph. BOUILLARD en F. HAUMONT, Aménagement du territoire et urbanisme, in Guide du droit de l'immobil (...)
  • 38 Een terrein kan geen bouwterrein zijn als het niet de intrinsieke eigenschappen daarvan bezit zoals (...)
  • 39 Zie F. HAUMONT, Les activités non résidentielles en zone d’habitat et leur compatibilité avec le vo (...)

58Eveneens moet gewezen worden op een hoofdkenmerk van het woongebied. Het stelt slechts een bestemming voor bebouwing in37. Een terrein dat als woongebied is ingeschreven is niet per se feitelijk een bouwgrond38 noch een terrein dat uitsluitend voor bewoning is bestemd. De woonzone heeft immers een multifunctionele bestemming ook al verleent zij een bevoorrechte rol aan de woonfunctie. Vandaar dat andere activiteiten of inrichtingen dan bewoning er toegelaten zijn maar alleen binnen bepaalde grenzen of onder bepaalde beperkingen39.

  • 40 Volgens het Brusselse gewestplan wordt onder woning verstaan “geheel van voor bewoning door één of (...)
  • 41 J. HOEFFLER, op. cit., Brussel, 1991, p. 6.

59Opmerking verdient dat de algemene beperkingen op de toelaatbaarheid van andere activiteiten of inrichtingen dan bewoning of woning40 in een “typisch woongebied” betrekking hebben op hetzij de bouwkenmerken, die met het gebied moeten overeenstemmen, hetzij de aard van de geplande activiteiten, die met de woonfunctie moeten verenigbaar zijn, hetzij tenslotte de bescherming van de binnenplaatsen van de huizenblokken. Het in aanmerking nemen van de handelingen en werken die de binnenplaatsen van huizenblokken aantasten, “toont het belang aan dat wordt gehecht aan het behoud van de binnentuinen die de aantrekkingskracht uitmaken van de Brusselse woonfunctie en waarvoor de bevolking heel wat over heeft”41. Hiermee wordt een onrechtstreekse bescherming van particuliere groene ruimten bereikt door de verplichting dat op bijzondere maatregelen van openbaarmaking een beroep wordt gedaan voor de handelingen die ze aantasten.

60Niettemin is het zo dat, hoewel een woongebied vanzelfsprekend de erkenning en de bevordering van groene ruimten niet uitsluit, het ook geen specifieke bescherming ervan instelt. Hoewel immers complementaire woonactiviteiten in dat gebied kunnen worden beperkt, blijft de typische woonfunctie zelf een principiële mogelijkheid in heel het gebied. De intekening van een deel van het grondgebied als woongebied maakt het dan ook altijd mogelijk dat het gedeelte verstedelijkt wordt en de oorspronkelijke staat ervan opgeheven wordt. Indien daarenboven het deelgebied onder een bijzonder bestemmingsplan valt dat die bouwbestemming op lokaal vlak opnieuw preciseert, zal het perceel uiteindelijk als bouwgebied worden aangewezen en zal het oorspronkelijke gebied niet worden behouden.

61Typische woongebieden komen in de behandelde halfnatuurlijke landschappen algemeen voor. De helft ervan is, voor een deel althans, als typisch woongebied bestemd. Het Kattebroek zelfs helemaal. In dat laatste geval heeft de gemeentelijke overheid het initiatief genomen door middel van een BBP de bestemming van het gewestplan te preciseren. Een en ander ligt enerzijds in het verlengde van de bestemming van het gewestplan doordat op de helft van het landschap mag worden gebouwd (gebied van landschappelijke verkaveling, gebied met uitgestelde aanleg, villagebied in het groen). Anderzijds is de rest van het landschap als bosgebied aangewezen met landschappelijke en pedagogische waarde en als natuurgebied met landschappelijke en pedagogische waarde.

62Op basis van de geanalyseerde situaties lijkt het voor het behoud van het bestaan van de halfnatuurlijke landschappen en de invoering van een aangepaste rechtsregeling nog steeds vereist dat in een typisch woongebied een deel van het gebied specifiek voor bebouwing wordt bestemd en een deel als natuurgebied wordt behouden. Door het compromis worden hiermee binnen onderscheiden gebieden de concurrerende belangen van de verschillende hoofdrolspelers met betrekking tot heel het landschap geconsolideerd. Toch kunnen de halfnatuurlijke landschappen gezien hun eigen ecosysteem een dergelijke verdeling niet aan. Voor het behoud van enige fauna en flora is namelijk een minimaal grondgebied nodig en onze stedelijke halfnatuurlijke landschappen staan in dat verband veelal aan de grenzen van hun levensvatbaarheid.

3. De gemengde woon-en bedrijfsgebieden

  • 42 “Bedrijf dat zich bezighoudt met de aan-en verkoop van diensten of produkten, zonder deze te bewerk (...)
  • 43 “Ruimte waar de activiteiten van ambachtsbedrijven, kleinbedrijven en laboratoria worden uitgeoefen (...)

63Die gebieden zijn bij voorrang bestemd voor woningen alsmede voor handelsbedrijven42 en werkplaatsen43. Zij kunnen ook bestemd worden voor uitrustingen van collectief belang of van openbare diensten binnen bepaalde oppervlaktegrenzen.

64Die zogenaamde “gemengde” gebieden zijn een goed voorbeeld van het multifunctionele karakter van het stedelijk gebied.

65geldt des te meer voor de gemengde woon-en bedrijfsgebieden. De typische woongebieden en de gemengde woon-en bedrijfsgebieden bestrijken het grootste deel van het gewestelijk territorium. Bijgevolg krijgen, wat het grootste gedeelte van het grondgebied betreft, de groene ruimten, en inzonderheid de halfnatuurlijke landschappen, in het gewestplan geen geschikt juridisch kader. Ze worden weliswaar in die gebieden opgenomen en kunnen door BBP’s worden gepreciseerd maar toch blijft de basisregeling van de gewestelijke ordening van het grondgebied gebrekkig op dat vlak.

4. De groengebieden

Ҥ 1
De groengebieden zijn bestemd voor het behoud, de bescherming en het herstel van het natuurlijk milieu.
Ze zijn in hoofdzaak bestemd voor beplantingen en waterpartijen die de hoofdbestanddelen van het landschap vormen; ze worden onderhouden of aangelegd teneinde hun wetenschappelijke of esthetische waarde te vrijwaren of om hun sociale of opvoedkundige functie te vervullen. De eventuele vestigingsplaatsen van openluchtsportterreinen worden uitdrukkelijk aangeduid op het plan. De verwezenlijking ervan is onderworpen aan de voorwaarde, dat de beplante ruimten worden gespaard.

§2
Alleen de handelingen en werken die volstrekt noodza kelijk zijn voor de bestemming van die gebieden, of die de rechtstreekse aanvulling van hun sociale functie vormen, zonder dat de eenheid of de wetens chappelijke opvoedkundige of esthetische waarde van die gebieden daarbij in het gedrang wordt gebracht, kunnen worden toegestaan”.

66Op het eerste gezicht vormen die gebieden het meest geschikte specifieke kader voor de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen. Weliswaar hebben wij hiervoor erop gewezen dat groene ruimten kunnen bestaan buiten de gebieden die er specifiek voor bestemd zijn, inzonderheid in typische woongebieden, maar door de specifieke bestemming als groengebied krijgen ze een eigen juridisch statuut met een bescherming waarvan de voornaamste kenmerken zijn:

  1. die gebieden zijn bestemd om te worden onderhouden of ingericht om hun specifiek belang of hun sociale en pedagogische rol in stand te houden;

  2. in die gebieden kunnen slechts de handelingen en werken worden uitgevoerd “die volstrekt noodzakelijk zijn voor de bestemming van die gebieden, of die de rechtstreekse aanvulling van hun sociale functie vormen” zonder dat de integriteit van het gebied in het gedrang kan worden gebracht.

  • 44 Interessant is dat in het Waalse Gewest het CWATUP een onderscheid maakt tussen groengebieden, natu (...)

67Door die twee eisen samen is het mogelijk dat de groengebieden functioneel en evolutief worden beschermd. Er kunnen activiteiten plaats vinden om de sociale rol van de gebruiker te bevorderen maar dat mag er niet toe leiden dat afbreuk wordt gedaan aan hun intrinsieke karakter44.

68Het is niet overbodig te herinneren aan de redenen die in 1979 ertoe hebben geleid dat bepaalde delen van het gewestelijke grondgebied als groengebied werden bestemd. In haar advies had de Brusselse regionale commissie van advies voor ruimtelijke ordening de volgende opmerkingen gemaakt:

“De Commissie spreekt uitdrukkelijk de wens uit, dat de overheid een aktief beleid inzake groengebieden zou voeren, zonder daarom de rechten van de particuliere eigendom te schaden. Te dien einde zou de overheid de middelen om dat beleid te voeren, moeten gebruiken of zich die middelen verschaffen: naasting van particuliere terreinen en schadeloosstelling, aanwending van de kredieten van het Groenplan, herziening van de programmawet, wijziging van de wet om subsidie a posteriori van de Staat te veroorloven aan de gemeenten die groene ruimten hebben genaast. De Commissie vraagt zich af of een voorschrift dat particuliere eigenaars ertoe verplicht een groene ruimte behoorlijk te onderhouden, een doeltreffend resultaat zal hebben, gezien de aanzienlijke uitgaven die dergelijk onderhoud vergt. Niettegenstaande de onvervangbare rol van de private groengebieden, kan de sociale aanwending van de groengebieden pas volledig zijn wanneer ze eigendom van de openbare besturen worden(...);

De Commissie betreurt dat het ontwerp-gewestplan niet genoegzaam rekening heeft gehouden met de noodzaak om groene ruimten aan te leggen in de gebieden die er geheel van verstoken zijn (bijvoorbeeld in Molenbeek, of sommige gedeelten van Anderlecht…)(…).

Een reeks bezwaren handelen over de door de voorschriften van het gewestplan opgelegde zware last waartoe bepaalde beperkingen van het eigendomsrecht aanleiding geven, daar geen enkele wetsbepaling een schadevergoeding of de spoedige aankoop door de overheid garandeert.

Dit is met name zo voor de particuliere eigendommen die opgenomen zijn in een groengebied. In de Commissie zijn bezwaren geuit tegen de buiten verhouding zware lasten voor de eigenaars van groene gebieden: men heeft beweerd dat zulks de eigenaars niet zal aanzetten tot zorgvuldig onderhoud; dat, niettegenstaande de bescherming ten gevolge van de opneming van een groene gebied in het gewestplan, toch niet zal kunnen worden vermeden dat dit gebied wordt verwaarloosd en uiteindelijk in verval komt. (...)

Wat de groengebieden betreft, betreurt de Commissie dat ze bepaalde opties heeft moeten nemen die indruisen tegen een nauwgezette bescherming van het leefmilieu. De hoofdreden voor deze houding is het ontbreken van een dynamisch overheidsbeleid inzake de groene gebieden waardoor sommige rechtmatige sociaal-economische belangen ernstig kunnen worden geschaad.

  • 45 Advies, op. cit., p. 159 en 11.

De Commissie is van mening dat de groengebieden, die onbetwistbaar van nut zijn, door de overheid moeten worden genaast, ingericht en onderhouden”45.

69Het koninklijk besluit tot vaststelling van het gewestplan van de Brusselse agglomeratie preciseert:

Wat de groengebieden (...) betreft, steunt het gevolgde beleid op de volgende overwegingen: de uitslag van het openbaar onderzoek en het advies van de Commissie geven blijk van de zorg voor de bescherming van de groene zones. In het kader van deze opmerkingen duidt het plan de aan de overheid toebehorende groene ruimten aan als groengebied wanneer de oppervlakte ervan verenigbaar is met de schaal van het plan. Sommige private groene ruimten zijn eveneens aangeduid op het plan, op grond van hun esthetische waarde, ofwel omdat het noodzakelijk is bepaalde sterk verstedelijkte wijken van groen te voorzien. In deze gevallen werd rekening gehouden met de tijdens het openbaar onderzoek gemaakte opmerking en tevens met de voor de aankoop en inrichting van deze ruimten beschikbare gelden”.

70Het is bijzonder significant dat de nadruk wordt gelegd op de reeds bij de invoering van het Brusselse gewestplan voornamelijk economische beheersproblematiek van de groene ruimten en het duidelijk tekortschieten van de overheid in dat verband. Gelet op de wil de lasten die aan de particuliere eigenaars van de groengebieden worden opgelegd niet te verhogen en gezien de in aanmerking te nemen beschikbare financiële middelen van de overheid kon, afgezien van de aan de overheid toebehorende gebieden, slechts bij mondjesmaat tot een afbakening van de groene ruimten worden gekomen.

  • 46 Dit wil zeggen “voor plantengroei bestemde ruimten zoals het groengebied, al dan niet in een dergel (...)

71Opmerking verdient eveneens dat de voornaamste halfnatuurlijke gebieden, die bij de totstandkoming van het gewestplan in 1979 feitelijk en onbetwistbaar “groene ruimten46 waren, niet als “groengebied" werden ingetekend. Van de behandelde voorbeelden wordt slechts één landschap – Neerpede – en dan nog slechts gedeeltelijk, door een dergelijke bestemming beschermd. Het lijkt hiermee dat het politiek gemakkelijker is het koninklijk park of het Zoniënwoud – die niet de inzet vormen van een verwoede speculatie – als groengebied te beschermen dan een halfnatuurlijk landschap zoals de Kauwberg.

72Een en ander geeft te denken dat, in de Brusselse realiteit, de halfnatuurlijke landschappen wat de ruimtelijke ordening betreft niet direct en specifiek worden erkend.

5. De reservegebieden

73Feitelijk betreffen de grondreservegebieden van hun kant verscheidene halfnatuurlijke landschappen.

74Zoals het koninklijk besluit van 28 december 1972 preciseert:

“Deze gebieden vormen grondreserves. Zij worden in hun bestaande feitelijke toestand behouden zolang de noodzakelijkheid van hun bestemmingsverandering niet is aangetoond; de ordening ervan wordt vastgesteld bij een gemeentelijk plan van aanleg

75Het koninklijk besluit preciseert verder:

  • 47 Advies, p. 149; K.B., p. 18.

“De reservegebieden, die betrekking hebben op nog niet verstedelijkte ruimten, blijven het primordiaal element van het tijdens het openbaar onderzoek en door de Commissie gevraagde grondbeleid van het plan. Deze ruimten moeten de mogelijkheid bieden aan de thans nog niet te omschrijven toekomstige behoeften van het gewest te voldoen”47.

76Er weze aangestipt dat de bescherming die wordt verleend door de bestemming als reservegebied een niet functionele bescherming is. De bestemming als reservegebied heeft immers tot gevolg dat de bestaande situatie hoe dan ook bevroren wordt. De vaststelling van een bepaalde bestemming voor een reservegebied, per definitie neutraal bij de oprichting ervan, wordt gezien als een toekomstige handeling die samenhangt met de ontwikkeling van het Gewest en de behoeften daarbij. De bestemming van de reservegebieden wordt tot stand gebracht door een gemeentelijk plan van aanleg, namelijk een BBP of een GemOP. Aan de “bevriezing” van de door het gewestplan ingevoerde reservegebieden wordt dus een einde gemaakt op initiatief van de gemeentelijke overheid.

77Het is voornamelijk een politieke beslissing over de behoeften en de doelstellingen van het grondbeleid van het Gewest die de nadere bestemming van de reservegebieden bepaalt of zal bepalen. Wanneer men beseft dat ontwikkelingsplannen nu voorschriften kunnen bevatten betreffende ruimtelijke ordening valt gemakkelijk te begrijpen dat de herbestemming van een reservegebied in een door die plannen vastgesteld ontwikkelingsprogramma kan worden opgenomen, met alle mogelijke risico’s van zulk een selectief optreden.

78De halfnatuurlijke landschappen werden vaak als grondreservegebied bestemd. Het waren onbebouwde gebieden die in 1979 belangrijke grondreserves vormden voor een stad op een ogenblik dat zich reeds veranderingen aan de horizon aftekenden. De helft van de behandelde gebieden zijn grondreservegebieden (Vorsterieplateau, Scheutbos en Kauwberg). Beter nog, voor al die gebieden blijkt die bestemming enige andere bestemming uit te sluiten.

79De bestemming van de grondreserves kan zich in diverse richtingen ontwikkelen. Zo heeft het gebied van de Kauwberg bijvoorbeeld zich tot nog toe geschikt in de situatie die ontstond na de bevriezing van de bestemming. Wanneer de gemeentelijke overheden evenwel beslissen een bepaalde bestemming te geven aan dergelijke gebieden geeft dat aanleiding tot velerlei oplossingen. Zo werden met betrekking tot het landschap van het Scheutbos twee voorontwerpen van BBP goedgekeurd op 11 juni 1992. Eén ervan beoogt de aanleg van een park in het oostelijke gedeelte van het landschap terwijl het tweede het landschap gedeeltelijk bestemt als gebied van openbaar nut voor de bouw van een psychisch-geriatrisch centrum.

  • 48 Wat de gebieden met minimumprogramma betreft, komt de bestemming niet voor in het gewestplan maar i (...)
  • 49 Bijna heel het reservegebied werd aldus voor typische bewoning en kantoren bestemd, net zoals twee (...)

80Het meest onthullende voorbeeld van het herbestemmingsbeleid kan misschien gevonden worden in een gebied, waarop in deze studie niet direct is ingegaan, nl. het landschap van de Goudvallei. Het landschap van de Goudvallei ligt binnen een ruime vierhoek (Gemeenschappenlaan, M. Thirylaan, Th. Decuyperstraat, het Populierenhof, Haagbeukenlaan, Bolderijklaan en de Tweehuizenweg) die het nabijgelegen Woluwedal domineert. Het gebied werd in het gewestplan van de Brusselse agglomeratie voor een oppervlakte van ongeveer 14 ha als gebied met minimumprogramma ingetekend (gebied bestemd voor bewoning en voor openbare groene ruimten)48 en voor een oppervlakte van ongeveer 18 ha als reservegebied. Op 17 juli 1991 werd een bijzonder bestemmingsplan nr. 60 zone noord goedgekeurd waarbij slechts 6 ha van het landschap groengebied blijft en de rest bouwgrond49. Het bijzonder plan van aanleg was als volgt gemotiveerd:

“Gelet op de sterke druk uit de hoek van de vastgoedmarkt en de dringende vraag naar nieuwe woongelegenheid die nu in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat, heeft de gemeente St.-Lambrechts-Woluwe besloten de urbanisatie van dat reservegebied in overweging te nemen. Dat streven voldoet overigens aan de wens van de Brusselse Gewestexecutieve het woonruimteaanbod te vergroten om de stijging van de huurprijzen tegen te gaan en de woonomstandigheden in het Gewest aantrekkelijk te maken”.

81De overlegcommissie, die op 4 mei 1990 bijeen was, stelde, zonder dat zij zich formeel tegen het plan verzette, dat het argument dat door de gemeente was opgeworpen om het reservegebied te deblokkeren aangevuld moest worden met:

“Een bezinning op gewestelijk vlak over de algemene problematiek van de ontwikkeling van de woongelegenheid in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (kwantiteit, type, kwaliteit...)”.

82De tegenstanders van het ontwerp van bijzonder plan van aanleg gaven te kennen dat zulk een bezinning niet was gehouden en dat de motivering voor de bestemming als reservegebied enigszins laconiek was. Die reacties waren des te begrijpelijker wanneer men weet dat de Brusselse Hoge Raad voor Natuurbehoud op zijn bijeenkomsten van 26 februari 1990 en 26 maart 1990 een gunstig advies uitbracht “met betrekking tot de toekenning van het statuut van natuurreservaat aan het landschap van de Goudvallei in St.-Lambrechts-Woluwe”. Dat advies bevatte twee motiveringen: enerzijds betrof het “een landschap van een grote botanische verscheidenheid (grazig braakland, struikgewas, bossen) en een grote ornitologische rijkdom (meer dan een veertigtal soorten waaronder zeer zeldzame)”; ten tweede “vervulde dat landschap een onvervangbare functie wat de gezondheid betreft en in sociaal opzicht, als groene long van de omliggende zeer dichtbevolkte woonwijken Ook gaf het Brussels Instituut voor Milieubeheer op 24 juni 1991 het volgende advies: “Het Brussels Instituut voor Milieubeheer meent dat grote publieke groene ruimten van fundamenteel belang zijn voor de levenskwaliteit en het sociale evenwicht in een stadsmilieu”.

83Uit de afloop van de procedure en de goedkeuring van het bijzonder plan van aanleg met betrekking tot een halfnatuurlijk landschap dat grotendeels als reservegebied was bestemd en door specifieke instanties van onmiskenbaar sociaal en ecologisch belang was geacht, blijkt de broosheid van de effectieve controle op de adequate motivering van een beslissing tot bestemming van een reservegebied.

84De mate van bescherming die hiermee aan de halfnatuurlijke landschappen als reservegebied wordt verleend, namelijk de bevriezing van de bestaande situatie, heeft een bijzonder relatieve draagwijdte en is geen garantie voor het voortbestaan van die landschappen.

6. De gebieden en plaatsen van culturele, historische en/of esthetische waarde (G.C.H.E.W.)
“In deze gebieden wordt de wijziging van de bestaande feitelijke toestand onderworpen aan bijzondere voorwaarden, gegrond op de noodzakelijkheid van de vrijwaring van de culturele, historische en esthetische eigenschappenervan.

Deze bijzondere voorwaarden worden vastgesteld bij gemeentelijke plannen van aanleg of bij bouwverordeningen of in toepassing van de wet van 7 augustus 1931 op het behoud van monumenten enlandschappen.

Bij gebrek hieraan en met het oog op het vrijwaren van de bestaande culturele, historische en esthetische eigenschappen, vraagt de minister of de staatssecretaris tot wiens bevoegdheid de ruimtelijke ordening en de stedebouw behoren, of de gemachtigde ambtenaar het advies van de bevoegde overlegcommissie, telkens als hij krachtens de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw uitspraak doet over handelingen en werken, tenzij deze niets wijzigen aan de bestaande bouwafmetingen, noch aan het uiterlijk van de gevels die vanaf de voor het publiek toegankelijke ruimten zichtbaar zijn

85Het GCHEW-stelsel bestaat erin dat in het gewestplan de gebieden worden afgebakend die bescherming verdienen vanwege hun culturele, historische en esthetische eigenschappen. De voorschriften in verband met die afbakening worden evenwel vastgesteld in het kader van gemeentelijke plannen van aanleg, nu de BBP’s of de GemOP’s. Wanneer door dergelijke plannen geen GCHEW-regeling wordt uitgewerkt, is het enige geldende voorschrift dat het advies moet worden ingewonnen van de overlegcommissie. Een kwaliteit van het GCHEW-statuut is dat het soepel is aangezien de bijzondere voorwaarden op lokaal vlak worden vastgesteld op grond van de karakteristieken van elk gebied. Die kwaliteit is evenwel ook een zwakheid: wanneer geen gemeentelijke plannen worden aangenomen – wat vaak het geval is – is de regeling slechts een formeel voorschrift – maatregelen van openbaarmaking – zonder dat een specifieke bescherming wordt uitgewerkt.

86In onze analyse vallen de landschappen van het Vorsterieplateau en het Moeraske (westelijk gedeelte) gedeeltelijk onder een GCHEW-regeling. Karakteristiek voor die gebieden is dat de vaststelling van die GCHEW’s met geen enkel bijzonder voorschrift van een gemeentelijk plan gepaard gaat. Slechts het stelsel van versterkte openbaarmaking geldt voor die landschappen en alleen voor de gedeelten die in die gebieden gelegen zijn.

3. – De gereglementeerde handelingen en werken

87De mogelijkheid waarover de overheid beschikt om er voor te zorgen dat de territoriale zonering wordt gerespecteerd en haar oordeel uit te spreken over de ruimtelijke ordening gelet op de handelingen en werken die door particulieren kunnen worden verricht, komt tot uiting bij de afgifte van individuele vergunningen. De verplichting tot het vooraf verkrijgen van een “stedebouwkundige vergunning” maakt het de overheid die belast is met het afgeven van die vergunning eveneens mogelijk na te gaan of de voorgenomen handelingen en werken overeenstemmen met de bestemmingen waarin de plannen van aanleg voorzien. In dat verband weze aangestipt dat het college geen vergunning moet afgeven omdat een handeling in een gebied kan worden toegestaan. Het bestaan van een zonering ontheft er de gemeentelijke overheid niet van te beoordelen of het voorgenomen project bestaanbaar is met een behoorlijke ruimtelijk ordening.

88Wij zullen in vier etappes te werk gaan en behandelen eerst de voorrang van de plannen van aanleg, gaan dan gedetailleerd in op de lijst van handelingen die aan een stedebouwkundige vergunning zijn onderworpen en bekijken vervolgens de mogelijkheden tot afwijking van het plan van aanleg. We eindigen met de problematiek van de niet aan een stedebouwkundige vergunning onderworpen handelingen.

1. – Het verbindende en reglementaire karakter van de plannen van aanleg

89Het verbindende en reglementaire karakter van de plannen van aanleg impliceert dat die plannen, behoudens toelaatbare afwijkingen, gelden voor de bevoegde overheid die de stedebouwkundige vergunningen uitreikt.

90Zo moet het college van burgemeester en schepenen zich, bij de afgifte van de stedebouwkundige vergunningen, houden aan de bestemmingen waarin het plan van aanleg voorziet, dat wil zeggen momenteel die van het gewestplan van 1972 zoals het door de BBP’s kan worden verfijnd.

  • 50 Een dergelijke stedebouwkundige vergunning is echter afgegeven met schending van het hogere gewestp (...)

91Ten opzichte van particulieren moet evenwel een onderscheid worden gemaakt tussen de bindende kracht van het GBP en die van de BBP’s. Volgens artikel 182 van de ordonnantie geldt immers als misdrijf het feit met name handelingen of werken uit te voeren zonder voorafgaande vergunning en het feit “hoe dan ook inbreuk te plegen op de voorschriften van de bijzondere bestemmingsplannen”. Met andere woorden, een particulier die houder is van een volgens de vormvoorschriften uitgereikte stedebouwkundige vergunning op grond waarvan hij handelingen of werkzaamheden mag uitvoeren die niet in overeenstemming zijn met de bestemmingen van een gewestelijk plan van aanleg, pleegt, wat dat artikel betreft, geen misdrijf. De schending van het gewestplan wordt dus gedekt door de afgifte van een definitieve stedebouwkundige vergunning50. Omgekeerd kan op grond van het feit dat men houder is van een dergelijke stedebouwkundige vergunning niet de schending van de voorschriften van een BBP worden gerechtvaardigd.

92Heel het systeem van de ruimtelijke ordening steunt op de vaststelling van een territoriale zonering en het onderzoek naar de verenigbaarheid met die zonering van activiteiten die door een particulier worden overwogen wanneer hij een stedebouwkundige vergunning aanvraagt. Het, gelukkig zeldzame, geval waarin een dergelijke vergunning wordt uitgereikt met overtreding van de voorschriften van een GBP, waardoor de schending van het plan van aanleg niet meer kan worden bestraft, ondermijnt enigzins het stelsel van preventieve controle op een ruimtelijke ordening conform de planning.

2. – De handelingen die aan een stedebouwkundige vergunning zijn onderworpen

1. De opsomming van de handelingen en werken onderworpen aan een vergunning

93Nadat we gewezen hebben op de draagwijdte van de bindende kracht van de bestemmingsplannen gaan we nu een opsomming geven van de vergunningsplichtige handelingen. We zullen ons vervolgens afvragen welk toezicht kan worden gehouden op de activiteiten die niet aan de toekenning van een voorafgaande vergunning zijn onderworpen maar waarvan de uitoefening niet verenigbaar blijkt te zijn met de bestemmingen van de plannen van aanleg.

94Artikel 84 van de ordonnantie somt de vergunningsplichtige handelingen en werken op. Die bepaling verschilt niet fundamenteel van de bepaling van de wet van 29 maart 1962 behalve dan dat de ontwikkelingen van de rechtspraak erin zijn verwerkt.

95We zullen eerst ingaan op die gevallen die het meest kans maken met betrekking tot in de halfnatuurlijke landschappen voor te komen. Vervolgens zullen we ook het accent leggen op een van de accessoires van de stedebouwkundige vergunning, namelijk de stedebouwkundige lasten.

1. De aan een stedebouwkundige vergunning onderworpen handelingen en werken

A. Bouwen of plaatsen van een vaste inrichting
  • 51 Artikel 84, § 1, 1°.

96Aan een stedebouwkundige vergunning is onderworpen het feit te “bouwen, een grond (te) gebruiken voor het plaatsen van een of meer vaste inrichtingen, reclame-inrichtingen en uithangborden inbegrepen; onder bouwen en plaatsen van vaste inrichtingen wordt verstaan het oprichten van een gebouw of een kunstwerk of het plaatsen van een inrichting, zelfs uit niet duurzame materialen, die in de grond is ingebouwd, op de grond of op een bestaand bouwwerk is bevestigd of op de grond steun vindt ten behoeve van de stabiliteit en bestemd is om ter plaatse te blijven staan, al kan zij ook uit elkaar genomen of verplaatst worden51.

97Met die definitie keurde de gewestelijke wetgever de analyses goed die in de rechtspraak zijn gemaakt m.b.t. het begrip bouwen.

  • 52 Over die analyse zie M. PAQUES Construire et placer des installations fixes ou mobiles dans le droi (...)
  • 53 Corr. Rb. Nijvel, 7 juni 1955, in Rev. dr. pén., 1955-1956, p. 370.
  • 54 Cass., 24 september 1974, Pas., 1975,1, 89.

98Het begrip “bouwen”52 heeft betrekking op elk “assembleren van materialen53 betreffende de oprichting van een gebouw of een constructie die niet bestemd is voor woongelegenheid. Dat begip “assembleren ” kan tal van “bouwhandelingen” omvatten. Het begrip bouwen impliceert dat die assemblages in de grond verankerd zijn of er door hun gewicht aan vastgehecht zitten. De wetgever heeft tenslotte de overheersende rechtspraak bevestigd door te beslissen dat als fundamenteel criterium geldt de bestemming – het al dan niet ter plaatse blijven – en dit de theoretische mogelijkheid van verplaatsen buiten beschouwing laat54.

  • 55 R.v.St., PETTIAUX nr. 746, 16 februari 1951.
  • 56 R.v.St., VANDENPLAS, nr. 10443, 11 februari 1974.
  • 57 Cass., 8 oktober 1985, in R.J.I, 1986, p. 233.
  • 58 R.v.St., DREZE, nr. 27175, 21 november 1986.

99Door de stedebouwkundige vergunningen worden dus beoogd de aanleg van een spoorweg, van een loskade, het opzetten van niet in de grond verankerde tuinhuizen, schuilplaatsen, onroerend gemaakte wooncaravans... Marginaal kunnen sommige activiteiten tot discussie aanleiding geven. Zo heeft het aanbrengen van een omheining in de vorm van eenvoudige betonnen palen die met elkaar verbonden zijn door metaaldraad niet het karakter van een bouwwerk of een vaste inrichting omdat het primair immers om een aanplanting gaat55, terwijl het oprichten van een omheining, in de vorm van een muur bestaande uit betonpalen met gleuven waarin volle betonplaten worden geschoven wel degelijk vergunningsplichtig is56. Hoewel volgens de gewone rechtbank het bouwen van tennisbanen op een bestaande fundering en het installeren van een omheining en een tennisnet niet beschouwd worden als vergunningsplichtige bouwwerken57 is het volgens de huidige vaste rechtspraak van de Raad van State zo dat de aanleg van een tennisbaan funderingen in de grond en de verankering van palen voor de omheining inhoudt en derhalve onderworpen is aan een bouwvergunning58.

100Uit de voorbeelden blijkt dat van bouwen sprake kan zijn wanneer er geen verankering is en het bouwwerk eenvoudig steunt op de grond (zoals een tuinhuis), wanneer het reliëf van de bodem niet aanmerkelijk wordt gewijzigd (tennisbaan, weg) of wanneer het gaat om iets dat er staat en dat kan worden verwijderd (wooncaravan). Een dergelijke uitbreiding kan op tal van handelingen in verband met “bouwen” of “plaatsen van een of meer vaste inrichtingen” betrekking hebben.

B. Verandering van bestemming
  • 59 Artikel 84, § 1, 5°. Zo heeft de wetgever in de ordonnantie zelf een bepaling opgenomen die voorkwa (...)

101De Brusselse ordonnantie voert het begrip verandering van bestemming in, dat wil zeggen “het gebruik van een goed geheel of gedeeltelijk wijzigen met het oog op een nieuwe bestemming, zelfs als deze wijziging geen werken vereist”59.

  • 60 Doc. BHR, A-108/2, p. 208, Cfr. Burg. Brussel, 5 februari 1993, J.L.M.B., p. 456.

102Het begrip wijziging van het gebruik en verandering van bestemming is kostbaar omdat het kan in aanmerking genomen worden wanneer geen bouwwerkzaamheden worden verricht. Toch dient te worden gepreciseerd wat onder “een verandering van bestemming ” moet worden verstaan. Gaat het uitsluitend om de veranderingen van bestemming zoals zij omschreven worden in de plannen van aanleg of geldt het eveneens voor de feitelijke verandering van bestemming? De kwestie is niet zonder belang. Momenteel zijn in een typisch woongebied zowel huisvesting als, binnen bepaalde grenzen van de oppervlakte, de installatie van uitrustingen van collectief belang, handelszaken, ateliers, kantoren toegestaan... Ten opzichte van de plannen van aanleg is, behoudens andersluidende precisering in een BBP, de verandering van gebruik van woonruimte in kantoorruimte geen wijziging van de bestemming van het plan. In de parlementaire voorbereiding van de ordonnantie wordt evenwel gepreciseerd dat het concept eveneens betrekking heeft op “de hypothese waarin de bestemming niet het resultaat zou zijn van een plan of van een vergunning die afgegeven wordt met de aanduiding van een bestemming, maar van het gebruik in de praktijk van het goed sinds lange jaren (bijvoorbeeld 50 of 100 jaar)60.

103Zo wordt een zekere bescherming van de feitelijke bestemming bereikt omdat immers voor elke verandering ervan een voorafgaande vergunning nodig is. Dat begrip is essentieel voor de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen. Op grond ervan kan worden gesteld dat het uitvoeren van elke enige handeling, zelfs zonder werken, die ertoe strekt het gebruik van die landschappen te wijzigen de voorafgaande toekenning van een stedebouwkundige vergunning zou vereisen. Weliswaar verbiedt de noodzaak van het verkrijgen van die vergunning op zich niet de mogelijkheid van dergelijke handelingen maar waarborgt althans het optreden van de bevoegde overheid bij de besluitvorming.

C. Een aanzienlijke wijziging van het reliëf van de bodem
  • 61 Artikel 84, § 1,6°.

104Het reliëf van de bodem mag niet aanzienlijk worden gewijzigd zonder voorafgaande vergunning61. De grens van het uitgevaardigde verbod houdt verband met de definitie van de term “aanzienlijk" waardoor, gezien het kwalitatieve karakter ervan, de bevoegde overheden een ruime beoordelingsbevoegdheid krijgen.

105Algemeen mag toch worden gesteld dat bij de beoordeling van een aanzienlijke wijziging van het reliëf van de bodem gelijktijdig twee criteria zullen worden aangelegd:

    • 62 Ophogingswerken om het normale bodempeil met minder dan twee meter te verhogen over een oppervlakte (...)

    het volume van de verrichte stortingen of ophogingen62;

  1. nivellering van het reeds bestaande reliëf.

  • 63 R.v.St., DREZE, geciteerd.
  • 64 Antwerpen, 6 oktober 1976, R.W. 1976-1977, kolom 1905; Nijvel, 4 november 1986, Aménagement, 1987, (...)

106Blijkt dat alles van het gegeven geval afhangt. Zo kon worden gesteld dat de aanleg van een tennisterrein (in zoverre de werkzaamheden die noodzakelijk waren voor de aanleg een belangrijke ophoging en afgraving vergden om de helling van de bodem te compenseren) aan een bouwvergunning onderworpen was63; in sommige gevallen werd gesteld dat de nivellering van een terrein voor de aanleg van een golfterrein of een voetbalveld geen aanmerkelijke wijziging van het reliëf de bodem inhield64.

107Opmerking verdient derhalve dat, alleen vanuit het oogpunt van de wijziging van het reliëf van de bodem, de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen, in het kader van de ruimtelijke ordening, zeker en vast gering is in zoverre schade aan die landschappen niet per se via een wijziging van het reliëf wordt toegebracht.

D. Ontbossing

108Anders dan bij de vorige gevallen wordt de aan een stedebouwkundige vergunning onderworpen ontbossing beoordeeld gelet op het bestemde gedeelte.

  • 65 Over die vraag, Cfr. E. ORBAN de XIVRY, L’abattage d’arbres au regard de la loi sur l’urbanisme, in(...)
  • 66 R.P.D.B., V° forêt, nr. 1 tot 47.
  • 67 E. ORBAN de XIVRY, op cit., noot 9; Luik 11 maart 1971, Pas, 1971, II, 189; Antwerpen, 21 april 197 (...)

109Evenwel moet worden vastgesteld dat onder ontbossing slechts valt te verstaan de “definitieve” verdwijning van een “bos of een gedeelte van een bos”65. Nu is het echter zo dat volgens de rechtspraak “bos” dezelfde inhoud heeft als de term “bos” in het Boswetboek volgens de rechtspraak en rechtsleer. Volgens dat Wetboek gelden als bos “alle stukken land waarvan de opbrengst, de inkomsten en de exploitatie als bos het hoofddoel vor-men”66. “Bijgevolg zijn bijvoorbeeld boomgaarden geen bossen omdat het hoofdprodukt de fruitoogst is; geen bos zijn ook de groepjes bomen in een tuin, of een park omdat zij als voornaamste functie hebben een harmonieus geheel tot stand te brengen dat de eigenaar leuk vindt; de bomen langs bouwland of weideland omdat zij vooral daar zijn om een windscherm te vormen, de boomkwekerijen omdat zij uitsluitend dienst doen als bebosser van andere gronden..."67. Een dergelijke rechtspraak die de toepassing van de handeling beperkt tot de terreinen waarvan de opbrengst, de inkomsten en de exploitatie als bos het hoofddoel vormen, kan, wat de halfnatuurlijke landschappen betreft, slechts tot een beperkte toepassing van het concept leiden.

  • 68 Cass., 11 mei 1971, R.N.B. 1972, 472; Cass., 21 december 1973, R.N.B., 1975, 531.
  • 69 Op. cit., noot 12.

110Anderzijds houdt het begrip ontbossing de verwijdering in van een bepaalde hoeveelheid bomen. Volgens het Hof van Cassatie kan de ontbossing die aan een bouwvergunning onderworpen is een gedeeltelijke ontbossing zijn maar impliceert noodzakelijk het “definitief” verdwijnen van bos of een gedeelte ervan68. Zo valt omhakken van bomen of zelfs een kaalslag met als doel toekomstige natuurlijke regeneratie of een toekomstige heraanplanting niet onder het concept ontbossing en wel omdat de bestemming van het terrein door die handelingen geen veranderingen ondergaat. Zoals E. Orban de Xivry stelt, “Het is nu duidelijk dat het niet gemakkelijk is wanneer er bomen gekapt zijn te bewijzen dat er van ontbossing sprake is, aangezien de tegenpartij erop kan wijzen dat zij van plan is te herplanten of de vegetatie natuurlijk te laten terugkomen...69.

111Het is duidelijk dat die opvatting niet voldoet aan de ecologische vereisten van de halfnatuurlijke landschappen: de verwijdering van de biotoop die zij vormen, is een onherstelbare aantasting van hun rijkdom. Wat meer is, dat concept heeft, vanwege de aard zelf van de halfnatuurlijke landschappen, die vooral uit braakland, weiland en heideland bestaan, een beperkte draagwijdte.

E. Het vellen van hoogstammige bomen
  • 70 Artikel 84, § 1, 8°. Opgemerkt zij dat de ordonnantie wat die vraag betreft de werkingssfeer van de (...)

112Anderzijds is het vellen van alleenstaande bomen eveneens vergun-ningsplichtig70.

  • 71 Onder “hoogstam" verstaat het besluit van 6 juli 1992 tot vaststelling van de samenstelling van het (...)
  • 72 J. de SURAY, Droit de l’urbanisme et de l’environnement, Brussel, 1974, 1, p. 234. Het besluit van (...)

113Toch beperken twee voorwaarden de noodzaak van een voorafgaande vergunning. Enerzijds is slechts het vellen van hoogstammen aan een voorafgaande vergunning onderworpen71. Anderzijds wordt er algemeen van uitgegaan dat het kappen een op zichzelf staande gebeurtenis moet zijn. Door die voorwaarde wordt de nadruk erop gelegd dat de afgifte van een bouwvergunning in principe een ontbossingvergunning impliceert om de toegestane werken uit te voeren72.

  • 73 Bulletin du Conseil, zitting 1974-1975, februari 1975, p. 433.
  • 74 B.S. 25 augustus 1983.
  • 75 B.S. 14 juli 1992.

114Een reglement op de bescherming van de groene ruimten van de agglomeratieraad van 26 februari 197573 (onderwierp het vellen van hoogstammen reeds aan een stedebouwkundige vergunning. Een ministerieel besluit van 11 juli 1993 bepaalde de samenstelling van het dossier van de vergunningsaanvraag74. Wat dat betreft herhaalt de ordonnantie de bepalingen van het reglement. Het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Executieve van 6 juli 1992 betreffende de samenstelling van het dossier van de aanvraag om stedebouwkundige vergunning75 heft het ministerieel besluit van 11 juli 1993 op en regelt de formaliteiten van de samenstelling van het dossier in hoofdstuk VII. Toch had het reglement van de agglomeratie een ruimere draagwijdte inzoverre het eveneens aan een stedebouwkundige vergunning onderwierp het feit “ruimten, tuinen, tuintjes, parken die voor vegetatie bestemd zijn op te heffen ofte reduceren”.

F. Ontginning of wijziging van de vegetatie van beschermde gebieden
  • 76 Artikel 84, § 1,9°.
  • 77 Laten we anderzijds erop wijzen dat het besluit van 6 juli 1992 tot vaststelling van de samenstelli (...)

115De ordonnantie roept een nieuw geval in het leven waarin het verkrijgen van een voorafgaande vergunning verplicht wordt. Het gaat om handelingen die strekken tot “het ontginnen of de vegetatie wijzigen van elk gebied waarvan de bescherming noodzakelijk wordt geacht door de Executieve"76 Die vereisen het voorafgaandelijk verkrijgen van een stedebouwkundige vergunning77.

  • 78 Amendement nr. 226, Doc. BHR, A-108/2, p. 469.
  • 79 Doc. BHR, A-108/2, p. 209.

116In de parlementaire voorbereiding met betrekking tot de ordonnantie wordt dat geval inhoudelijk niet of nauwelijks gepreciseerd. Toch was een amendement ingediend om dat geval te schrappen om de volgende reden: “dergelijke beschermingszones zouden in één van de plannen van aanleg moeten worden opgenomen’’en “het feit de vegetatie te veranderen van elk gebied waarvan de Executieve zou denken dat de bescherming noodzakelijk is, aan vergunning onderwerpen, moet niet enkel van een eenvoudige beslissing van de Executieve kunnen afhangen”78. De Staatssecretaris was van mening dat het amendement te restrictief was “omdat de BBP's niet noodzakelijk heel het grondgebied van het Gewest zullen bestrijken”. Hij preciseerde bovendien “ontginning in deze gebieden is niet ambtshalve verboden, maar enkel onderworpen aan het verkrijgen van een vergunning. Bijgevolg is een verhaal altijd mogelijk als de belanghebbende meent dat de beslissing die hem wordt opgelegd ongerechtvaardigd is”79.

  • 80 Cfr. infra;
  • 81 Men is ingegaan op de vraag of het opnemen van groene ruimte in de plannen van aanleg geen vergelij (...)

117Door die discussie komt de nadruk te liggen op het feit dat de omschrijving van die beschermingsgebieden niet de gevolgen van een bescherming als groengebied, waardoor de integriteit van het gebied wordt beschermd, met zich meebrengt80. Die inbreng van de ordonnantie is niettemin bijzonder interessant omdat ze het mogelijk maakt dat, afgezien van het bestaan van een nauwkeurige bestemming in het BBP, zoals de groengebieden, of zelfs als er zo geen plan is, beschermingsgebieden worden opgericht met betrekking waartoe het verplicht is een voorafgaandelijke vergunning te krijgen voor iedere aantasting van de vegetatie die daar voorkomt. Het belang neemt toe nu blijkt dat de invoering van dat stelsel alleen een besluit van de Executieve vereist. Zo zou een afgezwakt beschermingsstelsel voor de halfnatuurlijke landschappen kunnen worden ingevoerd dat gekenmerkt wordt door de verplichting aan de bevoegde overheid de handelingen mede te delen die de vegetatie aantasten en de verplichting een voorafgaande vergunning te verkrijgen81. Op grond van die bepalingen zou gemakkelijk een minimaal beschermingsstelsel van de halfnatuurlijke landschappen kunnen worden ingevoerd. De toekomst zal uitwijzen hoe die bepaling zal worden toegepast.

G. De handelingen van geringe omvang en de handelingen die door de stedebouwkundige verordeningen worden beoogd
  • 82 Artikel 84, § 2.
  • 83 B.S., 1 juli 1992.

118Laten we volledigheidshalve erop wijzen dat een aantal handelingen die in de vorige categorieën kunnen vallen vanwege hun geringe omvang geen voorafgaande vergunning vereisen82. Een besluit van de Executieve van 29 juni 1992 bepaalt de lijst van die handelingen83. De aldus opgesomde handelingen kunnen echter vanwege hun aard niet in de Brusselse halfnatuurlijke landschappen voorkomen.

119Omgekeerd preciseert artikel 84 § 3 van de organieke wet: “De bepalingen van deze ordonnantie zijn van toepassing op de niet in § I opgesomde handelingen en werken, wanneer een stedebouwkundige verordening voor de uitvoering ervan een vergunning voorschrijft” en voor zover zij niet voorkomen op de lijst van de werken en handelingen van geringe omvang die van een voorafgaande vergunning zijn vrijgesteld bij besluit van de Executieve.

2. De stedebouwkundige lasten

120Een laatste precisering is nodig wat betreft de stedebouwkundige vergunningen. De ordonnantie heeft immers vastgesteld dat indien een vergunning wordt afgegeven zij van “stedebouwkundige lasten” vergezeld kan gaan.

  • 84 Artikel 97.

121Die stedebouwkundige lasten kunnen betrekking hebben op “de verwezenlijking of de renovatie(...) van wegen, groene ruimten, openbare gebouwen, nutsvoorzieningen en van woningen...”84. Bij wijze van voorbeeld, in het kader van de afgifte van een stedebouwkundige vergunning zou de overheid de aanleg van groene ruimten kunnen opleggen. Zij zou bovendien kunnen eisen dat de in dat verband aangelegde groene ruimten haar kosteloos worden afgestaan.

122Dat mechanisme belet niet dat het bouwwerk wordt uitgevoerd. Het biedt eenvoudig een aantal tussenoplossingen aan voor de stedelijke ordening. Het ontbreekt nog aan voorbeelden om de draagwijdte van dat mechanisme te kunnen inschatten.

123Wat de halfnatuurlijke landschappen betreft, kan de mogelijkheid hun gedeeltelijk behoud te eisen als compensatie voor de afgifte van een stedebouwkundige vergunning slechts beperkt zijn. Enerzijds moeten de stedebouwkundige lasten immers in redelijkheid evenredig blijven met de afgegeven vergunning. Het is niet goed denkbaar dat de last tot aanleg van een groene ruimte het essentiële aspect van de stedebouwkundige vergunning vormt. Anderzijds zijn de eigendomstitels met betrekking tot de verschillende halfnatuurlijke landschappen die wij hebben behandeld in verspreid bezit. Het behoud van het halfnatuurlijke landschap kan niet tot stand worden gebracht door het eenvoudig voorschrijven van stedebouwkundige lasten voor elke aanvrager. Een dergelijk behoud is slechts op een algemeen niveau denkbaar, dat de particuliere eigendomsversnippering overstijgt.

3. – De handelingen of activiteiten die niet onderworpen zijn aan een stedebouwkundige vergunning maar onverenigbaar zijn met de voorschriften van een verordenend plan

124Wat met de werkzaamheden of activiteiten die niet aan een stedebouwkundige vergunning onderworpen zijn? Wij weten reeds dat de lijst van de handelingen en werken die aan een vergunning onderworpen zijn van artikel 84 van de ordonnantie in ruime bewoordingen is gesteld opdat zoveel mogelijk gevallen worden bestreken. Toch is het denkbaar dat een activiteit wordt ontwikkeld die in strijd is met het plan van aanleg, maar niet door dat artikel wordt beoogd.

125Om een concreet voorbeeld te nemen, laten we eens kijken naar de groengebieden waarin “alleen de handelingen en werken die volstrekt noodzakelijk zijn voor de bestemming van die gebieden, of die de rechtstreekse aanvulling van hun sociale functie vormen zonder dat de eenheid of de wetenschappelijke, opvoedkundige ofesthetische waarde van die gebieden daarbij in het gedrang kunnen worden gebracht, kunnen worden toegestaan Hoewel een handeling die de waarde van die gebieden zou aantasten – zoals een radicale ontginning – geen van de handelingen is die zijn opgesomd in artikel 84 § 1 (bouwen, slopen...) en hoewel het gebied waarin die handeling wordt gesteld door de Executieve niet is beschermd tegen aantastingen of wijzigingen van de vegetatie ervan (artikel 84, § 1, 9°) hebben we hier te maken met een gedraging die onverenigbaar is met de bestemming van het gebied maar niet aan bouwvergunning is onderworpen.

  • 85 Wat de bijzondere bestemmingsplannen betreft, Cfr. Cass. 2 juni 1972, Pas., I, 912; Cass., 17 febru (...)
  • 86 Gent, 18 oktober 1973, R.J.D.A., 1974, p. 297 en opm. S. GEHLEN.
  • 87 Cfr. supra.

126Indien de bestemming van het gebied onder een BBP valt, is er niets aan de hand. Zoals wij hebben opgemerkt, sanctioneert de ordonnantie elke schending van de voorschriften van de bijzondere bestemmingsplannen. Anders dan bij de GBP’s, gelden de voorschriften van de BBP’s niet uitsluitend voor de overheid maar ook voor de particulieren85. Met andere woorden, de particulier die werkzaamheden uitvoert met schending van de voorschriften van een BBP – of hij nu al dan niet houder is van een stedebouwkundige vergunning – pleegt een misdrijf86. De strafrechtelijke en burgerrechtelijke sanctionering van die misdrijven is dus in principe mogelijk ook al kan de particulier zich op de afgifte van een voorafgaande vergunning beroepen87.

  • 88 Gent, 10 juni 1985, Aménagement, 1986, p. 17. Artikel 84, § 1, 10° a beoogt nu dat geval.
  • 89 Wat de organieke wet betreft, Cfr. H. BOCKEN, noot onder Gent, 10 juni 1985, Aménagement, 1986, p. (...)

127De voormelde situatie geldt slechts voor de BBP’s en niet voor de andere verordenende plannen zoals een GBP. Wat met de particulier die een activiteit verricht of een handeling stelt waarvan de uitvoering in strijd blijkt met de bestemming van een GBP zonder voorafgaande vergunning inzoverre de uitoefening van de handeling of de activiteit niet aan een voorafgaande vergunning is onderworpen? In de rechtspraak betreffende de organieke wet komt het geval voor van een installatie voor het opslaan van bakstenen op een gebied dat door het gewestplan als landbouwgebied is bestemd88. Een dergelijke activiteit leverde geen strafrechtelijk misdrijf op omdat de particulier geen voorafgaande vergunning moest aanvragen en geen enkel voorschrift van een bijzonder plan schond. De vraag heeft dan betrekking op de mogelijkheid van een burgerrechtelijke voorziening tegen een dergelijke activiteit. Het ziet ernaar uit dat, zonder dat de vraag zeer ontwikkeld werd, uit de doelstelling van de ordonnantie – nl. slechts de particulier die houder is van een vergunning buiten vervolging stellen wegens een overtreding van het gewestplan – kan worden geconcludeerd dat die vrijstelling niet geldt voor de particulier die geen stedebouwkundige vergunning heeft en wiens activiteit de bestemmingen van het GBP schendt89. Hoewel de sancties van de ordonnantie niet op een dergelijke gedraging van toepassing zijn, zal krachtens artikel 182 een vordering tot schadevergoeding of een vordering tot beëindiging van de activiteiten mogelijk blijven op grond van de principes van de burgerrechtelijke aansprakelijkheid.

128Deze laatste mogelijkheid wordt enigzins beperkt door een relatief ruime wijze van opsomming van de aan een voorafgaande vergunning onderworpen handelingen. Maar wij hebben erop gewezen dat niet totaal kan worden uitgesloten dat een activiteit voorkomt die moeilijk verenigbaar is met de bescherming van de groene ruimten die het groene gebied in het leven roept of met het behoud van een reeds bestaande bestemming door het reservegebied. Voor zover de niet beoogde activiteit onbestaanbaar blijkt met die voorschriften, is een vordering tot beëindiging en tot schadevergoeding denkbaar.

4. – Algemene beoordeling

129Zonder dat wij terugkomen op alle overwegingen die wij hiervoor hebben te kennen gegeven, kunnen wij bepaalde conclusies trekken wat het stelsel van de halfnatuurlijke landschappen betreft gelet op de ruimtelijke ordening.

130Allereerst moet worden geconstateerd dat de ruimtelijke ordening wat de bestemmingen betreft die zij voorschrijft, geen specifieke regelingen vaststelt voor de halfnatuurlijke landschappen. In het huidige gewestplan heeft geen bestemming betrekking op de eigenheid van die gebieden. Opmerking verdient in dat verband dat de stedebouwkundige bestemmingen die het nauwst aansluiten bij de eigenheid van de halfnatuurlijke landschappen, met name het groengebied, op diverse realiteiten betrekking hebben. Zo betreft het groengebied zowel het Zoniënwoud, het koninklijk park als gedeelten van Neerpede of het Moeraske. Hoewel wat de ruimtelijke ordening betreft die terreinen in zekere zin met elkaar verwant zijn, worden ze ook door belangrijke verschillen gekenmerkt.

131Vervolgens verdient opmerking dat voor de meeste bestudeerde gebieden tal van bestemmingen bestaan in het gewestplan. Afgezien zelfs van de aard van die bestemmingen blijkt uit een dergelijke situatie dat geen rekening wordt gehouden met de eigen werkelijkheid van de halfnatuurlijke landschappen zelfs niet wat eenvoudige geografische eenheid betreft. De enige uitzondering hierop is een omschrijving als grondreservegebied. Een dergelijke bestemming heeft doorgaans op een heel landschap betrekking, maar wij hebben ook kunnen zien dat de bestemming als grondreservegebied slechts tot een in principe tijdelijk behoud van de feitelijke situatie van die landschappen leidt in afwachting van de nieuwe behoeften van het Gewest.

132Tenslotte, nog steeds wat de inhoud van de bestemmingen betreft, moet gewezen worden op het secundaire karakter van de meest beschermende bestemmingen. Om nogmaals het voorbeeld te noemen van de bestemming als groengebied, in het huidige gewestplan blijkt dat de twee landschappen die als groengebied zijn aangewezen – Neerpede en het Moeraske – dat slechts voor een beperkt gedeelte van hun grondgebied zijn, en de rest van het landschap de meest diverse bestemmingen heeft gekregen.

133Een en ander leidt tot de conclusie dat wat de ruimtelijke ordening betreft de halfnatuurlijke landschappen niet in hun algemeenheid in aanmerking worden genomen wat hun totale oppervlakte en de eigenheid van hun natuur betreft. Het ziet er allemaal naar uit dat de ruimtelijke ordening, die de inzet vormt van vele en vermoedelijk contractoire belangen, wat haar bestemmingen betreft de onwrikbaarheid van die belangenconflicten vertaald.

134De inwerkingtreding van de organieke ordonnantie betreffende de planning en de stedebouw zal aanleiding zijn voor een bij de tijd brengen van de plannen van aanleg. Gehoopt mag worden dat de analyse van de bestaande situatie de overheid tot een fijner oordeel zal voeren. Maar die hervorming, die nog niet is doorgevoerd, blijkt niet risicoloos te zijn. De dualiteit van de ontwikkelingsplannen en de plannen van aanleg en de mogelijkheid voor de Executieve om de ontwikkelingsplannen voorrang te verlenen boven de plannen van aanleg houdt eveneens het risico in dat ook het ruimtelijke ordeningsbeleid versnipperd geraakt als gevolg van conjuncturele eisen van economische aard. Het risico is groot dat, indien de ruimtelijke ordening niet meer geconcipieerd wordt met minimale afstandneming van onmiddellijke en dagelijkse behoeften, bepaalde waarden – met name de halfnatuurlijke landschappen – worden opgeofferd die niet alleen voor de tijdgenoten belangrijk maar voor de opvolgers waarschijnlijk nog belangrijker zijn.

135Wat meer bepaald de handelingen en activiteiten betreft die aan de voorafgaande controle van de overheid zijn onderworpen is de situatie meer bevredigend. Het spectrum van de handelingen en werken die door de ordonnantie worden bestreken, is tamelijk ruim. Maar het is niet onbegrensd. De wetgever heeft zich niet vergist toen hij meende een vernieuwing te moeten invoeren ten opzichte van de vroegere wetgeving en verplicht de voorafgaande vergunning heeft ingevoerd voor handelingen die strekken tot het “ontginnen of de vegetatie wijzigen van elk gebied waarvan de bescherming noodzakelijk wordt geacht door de Executieve Uit de invoering van die rubriek blijkt dat de “wijziging van de vegetatie” onder geen van de andere handelingen viel. Nu is het echter zo dat de meest gevaarlijke handelingen voor de halfnatuurlijke landschappen noch de verkaveling, noch de bouw, maar wel selectieve en herhaalde aantastingen zijn die een geleidelijk verdwijnen van de biologische rijkdom van de daar voorkomende ecosystemen veroorzaken. Wat zou men immers aan braakland hebben of aan heideland dat bewerkt wordt of in een Engelse gazon omgevormd? Het streven van de wetgever is in dat verband prijzenswaardig. Het voert weliswaar niet tot een totaal verbod van elke activiteit die schadelijk is voor de natuur maar voert toch een houvast in waarvan het nut niet kan worden onderschat. Toch moet de Executieve die mogelijkheid effect laten sorteren en zo snel mogelijk de aldus beschermde gebieden afbakenen. De halfnatuurlijke landschappen zijn waarschijnlijk de gebieden die zich het best voor een dergelijke bescherming lenen.

  • 90 Cfr. infra, hoofdstuk II.

136Niettemin beperkt de aldus ingevoerde bescherming zich tot de verplichting bij de overheid de voorgenomen handeling aan te geven en van de overheid een voorafgaande vergunning te krijgen. Dat stelsel kan niet vergeleken worden met de bescherming dat een beschermingsbesluit zou verlenen op basis van de ordonnantie betreffende het behoud van het onroerend erf-goed90. Een dergelijk besluit bepaalt niet slechts een omtrek waar het uitdrukkelijk verplicht is voorafgaandelijk een vergunning te verkrijgen. Het houdt eveneens zonder meer het verbod in van bepaalde handelingen en de naleving van de bijzondere voorwaarden die het vaststelt.

137Aan die andere beschermingsmaatregelen zullen wij de nu volgende ontwikkelingen wijden.

Notes

1 Μ. A. FLAMME, Droit administratif Brussel, 1991, p. 912, n°374.

2 A. MAST en anderen, Administratief recht, Brussel, 1991, p. 239.

3 Artikel 210. De goedkeuring van alle uitvoeringsbesluiten die noodzakelijk zijn voor de inwerkingstelling van de ordonnantie van 29 augustus 1991 was op 1 juli 1991 slechts gedeeltelijk een feit met alle moeilijkheden in verband met het overgangsrecht waartoe die situatie aanleiding kan geven. Cfr. J.-F. NEURAY, Les innovations en matière d'urbanisme a Bruxelles - réflexions sur l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l'urbanisme, in L’urbanisme a Bruxelles, Edition du Jeune Barreau de Bruxelles, 1992, p. 1, noot 1.

4 De ordonnantie bevat 210 artikelen terwijl de wet van 29 maart 1962 er slechts 77 telde.

5 In het kader van onze studie zullen we niet ingaan op de problematiek van de verkavelingsvergunningen wat m.b.t. de analyse van de rechtsregelingen voor de bescherming van de halfnatuurlijke landschappen, nauwelijks tot nieuwe conclusies zou leiden.

6 De wet van 29 maart 1962 beperkte zich tot de ruimtelijke ordening en de stedebouw. De economische planning werd tot stand gebracht in het kader van de wet van 15 juli 1970 houdende de organisatie van de planning en van de economische decentralisatie. Die nationale planning was nauwelijks een succes omdat zij slechts uitmondde in de vaststelling van één vijfjarenplan voor de jaren 1971-1975. Het voornaamste resultaat ervan was de invoering van een planbureau met adviserende bevoegdheden.

7 Doc. B.H.R., 1990-1991, A-188/2, p. 9.

8 Artikel 17: het GOP geeft aan: 1. de doelstellingen en prioriteiten inzake ontwikkeling, ruimtelijke ordening inbegrepen, zoals die door economische, sociale, culturele, verplaatsings- en milieubehoeften worden vereist; 2. de middelen die moeten worden aangewend om de aldus bepaalde doelstellingen en prioriteiten te bereiken, ondermeer door de kartografische weergave van sommige van deze maatregelen; 3. de bepaling van de prioritaire interventiegebieden van het Gewest; 4. de aan het gewestelijk bestemmingsplan, de gemeentelijke ontwikkelingsplannen en de bijzondere bestemmingsplannen aan te brengen wijzigingen in functie van de aldus omschreven doelstellingen en middelen.

9 Doc. A-108/1, p. 5.

10 Doc. B.H.R., A-108/1, p. 3.

11 Artikel 23.

12 Doc. B.H.R., A-108/1, p. 19.

13 Zoals wij hierna zullen preciseren, stemmen de gewestelijke bestemmingsplannen met de huidige gewestplannen overeen en de bijzondere bestemmingsplannen met de huidige bijzondere plannen van aanleg.

14 Doc. B.H.R., A-108/2, p. 74.

15 Artikelen 23 en 40. Ook blijven, terwijl de bepalingen betreffende de economische planning een geldigheidsduur hebben die beperkt is tot een regeerperiode, de wijzigingen van de ruimtelijke ordening bestaan zolang zij niet expliciet zijn opgeheven of gewijzigd.

16 Artikel 2: het gewestelijk bestemmingsplan geeft een nadere omschrijving van het gewestelijk ontwikkelingsplan en vult dit aan. Het vermeldt: 1. de bestaande rechts-en feitelijke toestand; 2. de algemene bestemming van de verschillende delen van het grondgebied en de voorschriften die er op betrekking hebben; 3. de maatregelen van aanleg voor de belangrijkste verkeerswegen; 4. de delen waar een bijzondere bescherming gerechtvaardigd is om culturele, sociale, historische, esthetische of economische redenen of om redenen van milieubescherming; 5. voorschriften betreffende de omvang en de plaatsing van de bouwwerken; 6. de aan de gemeentelijke ontwikkelingsplannen en de bijzondere bestemmingsplannen aan te brengen wijzigingen. Het kan eveneens voorschriften van esthetische aard bevatten.

17 De inhoud van die bestemmingen zal behandeld worden in de tweede afdeling van dit hoofdstuk.

18 F. HAUMONT, L’urbanisme, in Répertoire notarial, Brussel, 1988, p. 103, nr 3.

19 Ph. VANDEN BORRE, Commentaires, Brugge, de Keure, p. 72.

20 Artikel 36, en 3°.

21 F. HAUMONT, noot onder R.v.St. PEETERS en cons., nr 17553, 2 april 1956, in J.T., 1976, p. 481.

22 Artikel 55.

23 Ordonnantie van 30 juli 1992 betreffende de voorafgaande effectenbeoordeling van bepaalde projecten in het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest (B.S. 1 augustus 1992). Over de kwestie in haar geheel, Cfr. B. JADOT, Actualité du droit bruxellois de l’environnement, in L’urbanisme a Bruxelles, Brussel, 1992, p. 89 en volgende.

24 Ordonnantie betreffende de milieueffectenbeoordeling, artikel 3, 3°.

25 Organieke ordonnantie artikel 51,6°.

26 Ordonnantie betreffende de effectenbeoordeling, artikel 31.

27 De overlegcommissies zijn specifiek voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Ingesteld in het kader van de maatregelen ter uitvoering van de organnieke wet, worden zij bij de ordonnantie bekrachtigd (artikel 11). Die commissies bestaan uit vertegenwoordigers van de gemeenten, van de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij van Brussel, leden van het bestuur van stedebouw, personeelsleden van de dienst monumenten en landschappen en personeelsleden van het Brussels Instituut voor Milieubeheer. Er is een overlegcommissie voor elke gemeente van het Gewest. Zij geven adviezen die met de meerderheid worden aangenomen in de verschillende gevallen waarin de ordonnantie voorziet, met dien verstande dat de minderheid een nota waarin ze verklaart het oneens te zijn met het gewezen advies kan bijvoegen (Cfr. besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Executieve van 29 juni 1992 betreffende de overlegcommissies, B.S., 1 juli 1992). Wanneer een ontwerp aan een openbaar onderzoek en aan het advies van de commissie wordt onderworpen hoort de commissie van de aanvrager van de vergunning en alle personen die dat zouden hebben gevraagd bij het openbaar onderzoek betreffende die vergunning. Dat horen van alle betrokken partijen en de discussies waartoe het kan aanleiding geven, ligt aan de basis van de benaming “overlegcommissie”.

28 Cfr. infra, § 2.

29 Artikelen 27, 37 en 50.

30 R.v.St. BEDORET, n°40.536, 30 september 1992, AménagementEnvironnement, 1993, p. 24 + opm.

31 Zij kunnen aldus betrekking hebben op “verblijven en kantoren”, “kleine bouwwerken in gebieden van hoven en tuinen”, alleenstaande woningen of tweewoonsten", “eengezinshuizen”,...

32 J. HOEFFLER, Les mécanismes juridiques de l’aménagement du territoire, in Le droit de la construction et de l’urbanisme, Brussel, 1976, p. 183.

33 B.S., 21 december 1979, supplement, p. 155.

34 Dat wil zeggen aan een openbaar onderzoek en aan het advies van de overlegcommissie.

35 Advies van de Brusselse regionale commissie van advies (B.S., 21 december 1979, p. 149).

36 F. HAUMONT, L’urbanisme, in Répertoire notarial, p. 181 en 182, nr 121.

37 Ph. BOUILLARD en F. HAUMONT, Aménagement du territoire et urbanisme, in Guide du droit de l'immobilier, Brussel, 1991, nr 2.24.

38 Een terrein kan geen bouwterrein zijn als het niet de intrinsieke eigenschappen daarvan bezit zoals zij door rechtspraak zijn vastgelegd (grenzen aan een voldoende uitgeruste weg, naast andere bouwgronden liggen, en technisch geschikt zijn om bebouwd te worden) wat natuurlijk in de meerderheid van de gevallen zo is in het Brusselse Gewest.

39 Zie F. HAUMONT, Les activités non résidentielles en zone d’habitat et leur compatibilité avec le voisinage immédiat, in Aménagement, 1990, p. 14.

40 Volgens het Brusselse gewestplan wordt onder woning verstaan “geheel van voor bewoning door één of meer personen dienende vertrekken, met inbegrip van verblijfsaccomodatie (hotel, rusthuis,...)”.

41 J. HOEFFLER, op. cit., Brussel, 1991, p. 6.

42 “Bedrijf dat zich bezighoudt met de aan-en verkoop van diensten of produkten, zonder deze te bewerken”

43 “Ruimte waar de activiteiten van ambachtsbedrijven, kleinbedrijven en laboratoria worden uitgeoefend, of die bestemd is tot bergruimte”.

44 Interessant is dat in het Waalse Gewest het CWATUP een onderscheid maakt tussen groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, of natuurreservaten en parkgebieden. Met betrekking tot de natuurgebieden met wetenschappelijke waarde of de natuurreservaten preciseert het CWATUP dat in die gebieden enkel de handelingen en werken zijn toegestaan die nodig zijn voor de actieve of passieve bescherming van het gebied terwijl het groengebied slechts gedefinieerd wordt als een gebied "dat bestemd is voor het behoud, de bescherming en het herstel van het natuurlijk milieu". Gezien die loskoppeling kon de eerste auditeur J. HOEFFLER, in een zaak DANNEAU en cons. tegen de gemeente Mont-St.-Guibert die momenteel hangende is voor de derde kamer van de R.v.St. preciseren: “De bepaling volgens dewelke slechts de handelingen en werken zijn toegestaan die nodig zijn voor de actieve of passieve bescherming van het gebied komt slechts voor in nr. 4.3.2. van artikel 178 CWATUP en betreft slechts “de natuurgebieden met wetenschappelijke waarde of de natuurreservaten", dat wil zeggen een bepaalde categorie van groengebieden. Zij geldt niet voor alle groene gebieden waarnaar nr. 4.3. van het artikel in het algemeen verwijst; dat 4.3. bepaalt slechts dat de “groengebieden" bestemd zijn voor het behoud, de bescherming en het herstel van het natuurlijk milieu (R.v.St. DANNEAU en cons. nr. 41.364, 5 februari 1993). Een dergelijke rechtspraak moet vergeleken worden met die betreffende ontbossingsverrichtingen (Cfr. supra) waar kon worden vastgesteld dat de bewijslast die op de verzoekende partij rust die moet bewijzen dat hetzij de wijziging van het reliëf van de bodem, hetzij de ontbossing in strijd was met de bescherming van het groengebied of met de bescherming van het bos onverenigbaar kon zijn met de bewering van de verwerende partij dat de verrichting het natuurlijke herstel van het milieu of het opnieuw groeien van de beplantingen mogelijk maakte.

45 Advies, op. cit., p. 159 en 11.

46 Dit wil zeggen “voor plantengroei bestemde ruimten zoals het groengebied, al dan niet in een dergelijk gebied gesitueerd”.

47 Advies, p. 149; K.B., p. 18.

48 Wat de gebieden met minimumprogramma betreft, komt de bestemming niet voor in het gewestplan maar is ze in een schriftelijk programma vastgelegd. Het gewestplan preciseert dat die gebieden de bestemmingen kunnen krijgen die zijn vastgelegd in de programma’s die het bevat volgens de voorschriften betreffende elk van die bestemmingen. De handelingen en werken met betrekking tot de bijzondere bestemmingen die zijn vastgelegd in elk van deze programma’s worden aan speciale regels van openbaarmaking onderworpen zolang de ordening van het gehele gebied niet bij een gemeentelijk plan van aanleg is vastgesteld.

49 Bijna heel het reservegebied werd aldus voor typische bewoning en kantoren bestemd, net zoals twee derde van het gebied met minimumprogramma.

50 Een dergelijke stedebouwkundige vergunning is echter afgegeven met schending van het hogere gewestplan en zou achteraf kunnen worden geschorst door de gemachtigde ambtenaar en daarna vernietigd door de Executieve; er zou ook beroep tot vernietiging tegen kunnen worden ingesteld door een derde voor de R.v.St. Elk van die voorzieningen is evenwel slechts mogelijk binnen een relatief korte termijn zodat, wanneer geen dergelijke maatregelen worden getroffen, de vergunning definitief wordt.

51 Artikel 84, § 1, 1°.

52 Over die analyse zie M. PAQUES Construire et placer des installations fixes ou mobiles dans le droit de l'urbanisme, in Aménagement, 1989, p. 148 en volgende.

53 Corr. Rb. Nijvel, 7 juni 1955, in Rev. dr. pén., 1955-1956, p. 370.

54 Cass., 24 september 1974, Pas., 1975,1, 89.

55 R.v.St., PETTIAUX nr. 746, 16 februari 1951.

56 R.v.St., VANDENPLAS, nr. 10443, 11 februari 1974.

57 Cass., 8 oktober 1985, in R.J.I, 1986, p. 233.

58 R.v.St., DREZE, nr. 27175, 21 november 1986.

59 Artikel 84, § 1, 5°. Zo heeft de wetgever in de ordonnantie zelf een bepaling opgenomen die voorkwam in het algemeen stedebouwkundig bouwreglement van de Brusselse agglomeratie, artikel 2, 2° g.

60 Doc. BHR, A-108/2, p. 208, Cfr. Burg. Brussel, 5 februari 1993, J.L.M.B., p. 456.

61 Artikel 84, § 1,6°.

62 Ophogingswerken om het normale bodempeil met minder dan twee meter te verhogen over een oppervlakte van 30m2 werden niet als een aanmerkelijke wijziging van het bodemreliëf aangemerkt (R.v.St., VAN DENEYCKEN, nr. 16897, 21 februari 1975) terwijl stortingen van 3000m3 grond als zodanig werden aangemerkt (Bergen, 17 februari 1982, Entreprises et droit, 1984, p. 28).

63 R.v.St., DREZE, geciteerd.

64 Antwerpen, 6 oktober 1976, R.W. 1976-1977, kolom 1905; Nijvel, 4 november 1986, Aménagement, 1987, p. 24.

65 Over die vraag, Cfr. E. ORBAN de XIVRY, L’abattage d’arbres au regard de la loi sur l’urbanisme, in Aménagement, 1987, p. 2 en volgende.

66 R.P.D.B., V° forêt, nr. 1 tot 47.

67 E. ORBAN de XIVRY, op cit., noot 9; Luik 11 maart 1971, Pas, 1971, II, 189; Antwerpen, 21 april 1976, R. W., 1976-1977, kol. 2152.

68 Cass., 11 mei 1971, R.N.B. 1972, 472; Cass., 21 december 1973, R.N.B., 1975, 531.

69 Op. cit., noot 12.

70 Artikel 84, § 1, 8°. Opgemerkt zij dat de ordonnantie wat die vraag betreft de werkingssfeer van de organieke wet van 29 maart 1962 uitbreidt. Die wet onderwierp slechts aan een voorafgaande vergunning het kappen van bomen die gelegen zijn in een groene ruimte vastgesteld door een gemeentelijk plan van aanleg of binnen de omtrek van een verkavelingsvergurining. Die liggingsbeperking is nu opgeheven.

71 Onder “hoogstam" verstaat het besluit van 6 juli 1992 tot vaststelling van de samenstelling van het dossier van de aanvraag om stedebouwkundige vergunning elke boom “waarvan de stam op een meter hoogte ten minste 20 cm omtrek heeft en die minimum 3,50m hoog is”.

72 J. de SURAY, Droit de l’urbanisme et de l’environnement, Brussel, 1974, 1, p. 234. Het besluit van 6 juli 1992 tot vaststelling van de samenstelling van het dossier van de aanvraag om stedebouwkundige vergunning vereist dat niettemin wordt aangegeven ” de plaats van de aanwezige hoogstammen door een onderscheid te maken tussen deze die te behouden zijn en deze die te vellen zijn, met vermelding van de boomsoort wat deze laatste betreft", (artikel 7, 3°, k; 15, 3°, e; 17, 2°, i; 31, 2°, k) in de aanvragen betreffende de handelingen bouwen, herbouwen, slopen, verbouwen, wijzigingen van gebruik en gebruik van terrein voor het plaatsen van een vaste inrichting en opslagplaats.

73 Bulletin du Conseil, zitting 1974-1975, februari 1975, p. 433.

74 B.S. 25 augustus 1983.

75 B.S. 14 juli 1992.

76 Artikel 84, § 1,9°.

77 Laten we anderzijds erop wijzen dat het besluit van 6 juli 1992 tot vaststelling van de samenstelling van het dossier van de aanvraag om stedebouwkundige vergunning betreffende de handelingen bouwen, herbouwen, verbouwen, ontbossing, ontginning, wijziging van het reliëf van de bodem, wijziging van het gebruik van het terrein en gebruik van het terrein en voor de plaatsing van een vaste inrichting en opslagplaats vereist dat wordt gepreciseerd “de vermelding van de bestaande beken, bronnen, watervlakken, vochtige gebieden of moerassen binnen een straal van 50 m” (artikel 7, 3°, 1; 17, 2° j; 22, 2° j; 31,2°, 1).

78 Amendement nr. 226, Doc. BHR, A-108/2, p. 469.

79 Doc. BHR, A-108/2, p. 209.

80 Cfr. infra;

81 Men is ingegaan op de vraag of het opnemen van groene ruimte in de plannen van aanleg geen vergelijkbare oplossing met zich meebracht.

82 Artikel 84, § 2.

83 B.S., 1 juli 1992.

84 Artikel 97.

85 Wat de bijzondere bestemmingsplannen betreft, Cfr. Cass. 2 juni 1972, Pas., I, 912; Cass., 17 februari 1964, Pas., I, 641.

86 Gent, 18 oktober 1973, R.J.D.A., 1974, p. 297 en opm. S. GEHLEN.

87 Cfr. supra.

88 Gent, 10 juni 1985, Aménagement, 1986, p. 17. Artikel 84, § 1, 10° a beoogt nu dat geval.

89 Wat de organieke wet betreft, Cfr. H. BOCKEN, noot onder Gent, 10 juni 1985, Aménagement, 1986, p. 17.

90 Cfr. infra, hoofdstuk II.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540