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Entre ville et nature, les sites semi-naturels

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Troisième partie. Les sites semi-naturels bruxellois : statuts et stratégies juridiques

Chapitre V. Les instruments juridiques d’une stratégie de protection des espaces semi-naturels

Texte intégral

1. – Introduction

1Après avoir analysé les grands axes de protection des espaces semi-naturels, il convient de classer les différents instruments disponibles selon le degré d’intervention des pouvoirs publics qu’ils autorisent ou selon l’intensité des contraintes qu’ils imposent à l’égard des propriétaires ou des usagers des sites semi-naturels. Un éventail relativement large de techniques s’offre ainsi aux pouvoirs publics, mais la portée et l’efficacité de chacun de ces instruments s’avèrent très variables.

2. – L’acquisition forcée : l’expropriation

  • 186 A. MAST, op. cit., no 193.
  • 187 Constitution, article 11.

2L’expropriation constitue la voie la plus radicale qu’offre notre arsenal juridique aux pouvoirs publics désireux de mener une politique de protection des espaces semi-naturels. “L’expropriation est une voie de droit par laquelle l’autorité publique acquiert, en vue de l’exécution de travaux ou d’autres fins d’intérêt général, la disposition de biens, alors que les voies normales ne pourraient mener à pareil transfert de propriété”186. Elle se caractérise par une dépossession du propriétaire au profit de la collectivité, dépossession qui ne peut s’opérer que pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité187.

1. La dépossession

  • 188 L. BELVA et al., L'expropriation pour cause d'utilité publique, in Les Novelles, 1980, no 7.

3L’expropriation implique la dépossession du droit de propriété. “Une privation temporaire de l’exercice du droit, une limitation ou une modification dans la manière d’en jouir, un dommage causé par l’exécution de travaux publics, ne constituent pas une expropriation”188. Sur ce plan, l’expropriation doit être conceptuellement distinguée des servitudes d’utilité publique et des mesures de police. Ces dernières n’emportent pas une dépossession du droit, mais seulement des “restrictions” à leur exercice, même si les incidences économiques de ces deux types de contraintes peuvent apparaître comme relativement égales pour les propriétaires concernés. Λ titre d’exemple, pour la matière qui nous occupe, les restrictions apportées au droit de propriété par les plans d’aménagement ne constituent pas une expropriation dans la mesure où seul l’exercice du droit de propriété est limité dans l’intérêt général de l’aménagement du territoire.

4L’option entre la voie de l’expropriation ou de l’imposition de servitudes d’utilité publique emporte des conséquences importantes. La plus évidente se situe au niveau de l’indemnisation des personnes concernées par un arrêté d’expropriation. En vertu de l’article 11 de la Constitution, “nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique (...) moyennant une juste et préalable indemnité”. La protection du propriétaire, outre le contrôle juridictionnel de la procédure d’expropriation, se situe dans l’octroi d’une indemnité préalable à la dépossession, indemnité qui doit représenter la valeur pécuniaire totale du bien exproprié. Nous rappellerons ci-dessous qu’en principe, les prescriptions de servitude d’utilité publique n’engendrent pas, quant à elles, un droit d’indemnisation dans le chef des personnes concernées.

5Le coût économique de l’expropriation apparaît donc comme un facteur déterminant de sa réalisation. Le choix de cette solution s’opère également en fonction de deux impératifs d’ordre stratégique :

  • l’acquisition de la propriété immobilière est-elle nécessaire à l’objectif poursuivi par l’autorité publique ?

  • l’acquisition de la propriété immobilière est-elle rendue nécessaire par la situation du site concerné ?

6En ce qui concerne la première question, nous pouvons évoquer l’avis de la Commission consultative régionale lors de l’adoption du plan de secteur de la Région bruxelloise. Dans l’avis que nous avons cité lors de l’examen des instruments urbanistiques, la Commission estimait que, dans le contexte de l’agglomération, la protection des espaces verts ayant un intérêt incontestable ne pouvait être obtenue que par la voie du rachat, de l’aménagement et de l’entretien par les pouvoirs publics. Une telle analyse met en évidence qu’une politique complète de protection des espaces verts et des espaces semi-naturels requiert comme préalable l’appropriation par les pouvoirs publics de ces espaces.

  • 189 M. PAQUES, Servitudes légales d'utilité publique et indemnisation, in A.P.T., 1983, p. 184.

7En ce qui concerne la seconde interrogation, il faut relever que l’alternative entre expropriation et servitudes d’utilité publique se conclura différemment selon la manière dont le propriétaire a déjà disposé de son bien. La conservation d’un site, c’est-à-dire le maintien du site dans son état actuel, peut être assurée sans plus par le biais de servitudes restrictives. Par contre, une opération de restauration implique le plus souvent la modification de la situation existante et ne peut dès lors être menée à bien que par le biais du mécanisme de l’expropriation189.

8En plus des incidences budgétaires des mécanismes décrits ci-dessus, les exigences spécifiques à la protection des sites semi-naturels doivent être prises en compte.

2. La dépossession au profit de la collectivité est justifiée par une cause d'utilité publique

  • 190 Ainsi, si des personnes privées peuvent se voir investies par la force de la loi d'un pouvoir d'exp (...)
  • 191 E.BETTE, L'expropriation industrielle, in J.T., 1958, p. 396.
  • 192 Ainsi, la loi du 25 juin 1956, remplacée par la loi du 22 juillet 1970, sur le remembrement légal d (...)

9La finalité collective de l’expropriation impose que la collectivité, directement ou indirectement, soit le destinataire de l’opération envisagée190. Il reste que la notion d’utilité publique qui soutient toute l’expropriation a vu son contenu évoluer sensiblement. De manière remarquable, la notion d’utilité publique s’est calquée sur les besoins nouveaux de la vie sociale et économique191. L’on a ainsi pu considérer que la poursuite de certains intérêts privés, notamment des intérêts économiques et industriels, pouvait s’inscrire dans le cadre de la poursuite de l’intérêt général. Diverses réglementations portent d’ailleurs la marque de cette extension de la notion d’utilité publique192.

10Le procédé de l’expropriation est d’ailleurs explicitement pris en compte dans certains mécanismes de protection que nous avons examinés dans la première partie de notre travail. En particulier, la loi sur la conservation de la nature du 12 juillet 1973 et l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme du 29 août 1991 insèrent le mécanisme de l'expropriation dans les instruments de leurs réglementations. Les finalités de ces ordonnances constituent dès lors l’“utilité publique” justifiant le recours à la procédure d’expropriation.

  • 193 La loi sur la conservation de la nature du 12 juillet 1973, article 6, in fine.

11Ainsi, dans le but de sauvegarder les territoires présentant un intérêt pour la protection de la faune et de la flore, les Exécutifs régionaux sont habilités à ériger des réserves naturelles, des réserves forestières ou des parcs naturels. Pour arriver à cette fin, le législateur habilite expressément l’Exécutif à recourir à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique193.

  • 194 Ordonnance, article 68.
  • 195 F. DAOUT, La réalisation des prescriptions du PPA par la voie de l'expropriation pour cause d'utili (...)

12De même, l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme permet l’acquisition de tout immeuble nécessaire à la réalisation des dispositions ayant force obligatoire et valeur réglementaire des plans d’aménagement par la voie de l’expropriation pour cause d’utilité publique194. Les objectifs urbanistiques que concrétisent les plans d’aménagement sont de la sorte considérés comme d’utilité publique et justifient le recours à la procédure d’expropriation195. L’éventuel débat sur la réalité de l'utilité publique se voit ainsi écarté par la présomption érigée par la loi.

3. Avantages et désavantages de la procédure d'expropriation dans le cadre de la protection des espaces semi-naturels

13La procédure d’expropriation présente, dans la matière de la protection des espaces semi-naturels, des avantages indéniables :

  • elle constitue un procédé facile dans la mesure où elle peut notamment s’appuyer sur la réalisation des prescriptions des plans d’aménagement ou sur l’opportunité de réaliser une réserve naturelle. Dans cette matière, la justification de l’utilité publique s’opère par la démonstration de la poursuite des finalités des réglementations applicables ;

  • elle constitue également un procédé rapide d’autant plus qu’il est souvent fait application de la procédure d’extrême urgence définie par la loi du 26 juillet 1962. Cette procédure permet à l’autorité publique de prendre possession des biens concernés dans les délais les plus courts ;

  • enfin, elle constitue un procédé décisif, du fait qu’elle emporte l'attribution de la propriété à l’autorité publique et qu’elle accorde à cette dernière une maîtrise totale sur les espaces concernés.

14Par contre, il est incontestable qu’un tel procédé ne peut être généralisé à toutes les hypothèses de protection et ce, pour deux raisons :

    • 196 Le calcul de la juste et préalable indemnité peut d'ailleurs poser des problèmes particulièrement a (...)

    d’une part, l’expropriation constitue une procédure extrêmement coûteuse en milieu urbain. Le réalisme et la viabilité d’une politique de conservation des espaces semi-naturels condamnent le recours à la seule procédure d’acquisition forcée pour assurer la protection des espaces semi-naturels196 ;

  • d’autre part, cet instrument soulève, au-delà des difficultés posées au niveau juridique et économique, des difficultés psychologiques. En effet, la procédure d’expropriation, par la dépossession immobilière qu’elle entraîne, constitue en quelque sorte une déresponsabilisation des personnes privées dans l’aménagement et la préservation du territoire urbain. Certes, à l’inverse, l’on peut difficilement, pour des raisons similaires d’équité, admettre que la politique de conservation des milieux naturels ou semi-naturels dans le tissu urbain soit uniquement laissée à des agents privés par la voie de l’imposition de charges urbanistiques ou de servitudes d’utilité publique. Néanmoins, dans la mesure même où les espaces semi-naturels en région urbaine apparaissent comme des biens partagés par la population, il convient d’opérer chaque fois un choix délicat entre le régime décisif de l’expropriation et de la gestion d’autorité par les pouvoirs publics et les mécanismes de préservation plus souples qui laissent quelque initiative aux personnes privées.

15L’expropriation, si elle constitue une option radicale dans le contexte de la réalisation d’une politique de protection des espaces semi-naturels, ne saurait, à elle seule, en raison des limites développées ci-dessus, constituer la seule arme de l’arsenal juridique des pouvoirs publics.

3. – L’acquisition préférentielle : le droit de préemption

16Le droit de préemption est un mécanisme juridique qui permet à son titulaire par hypothèse, dans notre propos une personne de droit public, de bénéficier d’un droit préférentiel dans l’acquisition d’un immeuble mis en vente. Le résultat de l’opération est similaire à la procédure d’expropriation, et le procédé mérite d’être examiné à la suite de celle-ci. Soulignons d’emblée une des caractéristiques principales du procédé : sa mise en œuvre ne s’opère qu’à un moment précis de l’usage du bien, à savoir lors de son aliénation.

1. Traduction juridique du concept

17Notre système juridique ne connaît pas de droit de préemption généralisé. Certaines législations en confèrent néanmoins le bénéfice soit à des personnes privées, soit à des personnes de droit public.

18Ainsi, la législation sur le bail à ferme du 4 janvier 1969, en ses articles 47 à 55, octroie au locataire d’un bien rural et aux membres de sa famille qui participent à l’exploitation, le bénéfice d’être préféré à tout autre acquéreur du bien dans les mêmes conditions et les mêmes prix que ceux offerts par le tiers intéressé. Dans ce cadre, le but poursuivi est de garantir la poursuite de l’exploitation agricole en mettant l’exploitant à l’abri d’un changement de propriétaire ou en lui octroyant le droit de devenir propriétaire lui-même.

19D’autre part, la loi du 22 juillet 1970 sur le remembrement rural, en son article 56, a doté la Société nationale terrienne d’un droit de préemption dans certaines zones définies par arrêté royal, dans le but d’améliorer les structures agricoles et de favoriser le remembrement rural.

20Enfin, l’ordonnance du 29 août 1991 visant à favoriser l’accès aux logements moyens dans la Région de Bruxelles-Capitale consacre également un droit de préemption au bénéfice des personnes de droit public. Lorsqu’une commune décide de vendre un terrain ou un logement nécessitant une rénovation sans faire application des dispositions de l’ordonnance, la Région, la commune où le bien est situé, et les autorités administratives contrôlées par l’une de celles-ci et exerçant une mission liée à la politique du logement, jouissent d’un droit de préemption.

2. Utilités et limites du procédé

21Incontestablement, le droit de préemption présente une analogie avec le procédé d’expropriation puisque la finalité de l’acquisition immobilière est identique dans ces deux mécanismes.

  • 197 Citons, à titre d'exemple, le quartier de la gare du Midi où la perspective de l'arrivée du TGV a g (...)

22Néanmoins, le droit de préemption présente des spécificités. L’introduction d’un droit de préemption est envisagée essentiellement comme un instrument de régularisation du marché immobilier. Elle tend en particulier à pallier certaines lacunes de la procédure d’expropriation. En effet, le procédé de l’expropriation, en particulier lorsqu’il se coule dans la réalisation des prescriptions des plans d’aménagement, survient bien souvent à une époque trop tardive dans la stratégie immobilière urbaine. L’écart temporel existant entre la planification spatiale et ses mesures d’exécution par la voie de l’expropriation donne toute latitude à la spéculation immobilière, en particulier lorsque celle-ci est stimulée par une perspective future d’expropriation197.

23La limite essentielle du droit de préemption est qu’il ne s’applique que dans l’hypothèse d’une mutation immobilière. Le droit de préemption permet de récupérer un bien dont le propriétaire entend se défaire, en particulier si les pouvoirs publics craignent que l’appropriation de ce bien par une autre personne risque de compromettre sa destination future. Il permet donc d’éviter une transmission à une personne qui n’affecterait pas le bien dans le sens voulu par les pouvoirs publics. Par contre, toute forme de gestion du bien – ou du site – par un propriétaire qui n’entend pas se défaire de son patrimoine échappe totalement à l’emprise de ce procédé.

24On comprend aisément que, de la sorte, le droit de préemption ne saurait être qu’un accessoire d’une politique plus globale et ne constitue nullement à lui seul un régime adéquat de protection.

4. – Les obligations négatives : les servitudes d’utilité publique et la réquisition

25Le droit de propriété n’a jamais été affirmé d’une manière absolue. Son exercice doit se concilier avec l’existence des servitudes trouvant leur source dans la loi. A côté des mécanismes d’appropriation exposés ci-dessus, les pouvoirs publics disposent du pouvoir de prescrire, dans le cadre de législations particulières, des servitudes d’utilité publique.

26La matière de la protection des monuments et des sites et celle de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme sont deux exemples précis de l’imposition de servitudes d’utilité publique. En effet, l’objet premier de l’arrêté de classement est de déterminer les restrictions apportées aux droits du propriétaire. De même, la majorité des prescriptions des plans d’aménagement s’apparentent à des servitudes d’utilité publique réglementant la destination du sol, l’implantation, le gabarit, la nature et l’aspect des constructions, imposant des zones de recul, des zones nonaedificandi... et pouvant, de la sorte, impliquer des restrictions au droit de propriété, en ce compris l’interdiction de bâtir.

  • 198 Pour un premier commentaire, Cf. Ph. VERSAILLES, La loi Onkelinx et les sans abri, in J.D.J., 1993, (...)

27La réquisition peut s’analyser d’une manière sensiblement analogue. Il s’agit d’un mécanisme par lequel les pouvoirs publics disposent du pouvoir d’imposer, dans des circonstances spécifiques, des prestations particulières à certains citoyens ou de requérir l’usage de certains biens. Il n’y a pas de régime général du droit de réquisition dans notre ordre juridique. Nous pouvons en trouver un exemple récent dans la loi du 12 janvier 1993 “contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire”. L’article 27 de cette loi accorde au bourgmestre, sur requête motivée du président du C.P.A.S., un droit de réquisition sur tout immeuble abandonné depuis plus de six mois afin de le mettre à la disposition de personnes sans abri. Ce droit s’exerce après mise en demeure du propriétaire et moyennant un juste dédommagement198.

  • 199 Pour certains exemples de servitudes d'utilité publique, voir M.-A. FLAMME, op.cit., no 368.

28La souplesse de ces mécanismes est évidente : prescriptions individuelles ou réglementaires, elles sont susceptibles de modaliser chacun des aspects de l’exercice du droit de propriété pour la réalisation d’affectation temporaire ou définitive des biens concernés199. Cette souplesse leur confère un intérêt particulier.

29Une des premières limites du recours à l’imposition de servitudes d’utilité publique consiste dans les délais qu’impose leur mise en œuvre. Ces servitudes sont en effet le fruit de procédures qui tendent à ménager tant l’intérêt public que les droits de défense des intéressés. L’on ne pourrait, dans une matière où le soutien populaire est un des garants de la viabilité des sites semi-naturels, négliger les contraintes démocratiques de ces procédures. Mais l’aboutissement de celles-ci requiert l’existence d’une volonté politique claire, précise et déterminée. D’aucuns pourraient voir là une absence de volonté politique alors que les moyens sont bien présents.

  • 200 L'on a pu exposer ci-dessus que, dans la matière de la protection du patrimoine immobilier, la proc (...)

30Une seconde limite tient à la nature des prescriptions énoncées par ces servitudes. Il s’agit, pour la majorité d’entre elles, d’obligations d’abstention. Le régime de protection que l’on entend opérer par le recours à cette technique doit donc pouvoir se définir essentiellement en terme de limites et d’interdictions200. Il semble difficilement concevable d’insérer dans ce cadre un réel programme de gestion des espaces semi-naturels qui dépasse le niveau des simples interdictions.

  • 201 Pour un exposé de la question, Cf. M. PAQUES, Servitudes légales d'utilité publique et indemnisatio (...)
  • 202 M. DENYS, De la quasi-expropriation ou de l'indemnisation des interdictions de bâtir, in J.T., 1983 (...)

31Enfin, la question de l’indemnité des propriétaires de biens faisant l’objet de servitudes d’utilité publique est également importante. Cette question a fait couler beaucoup d’encre en doctrine201. D’aucuns soutiennent que le principe est celui de la non-indemnisation des servitudes, dans la mesure où celles-ci ne peuvent s’assimiler à une expropriation pour laquelle l’article 11 de la Constitution prescrit une juste et préalable indemnité. D’autres soutiennent la règle contraire. D’aucuns, encore, estiment devoir opérer une distinction entre les servitudes qui seraient imposées pour des motifs d’ordre public, et les autres, seules les premières ouvrant un droit à indemnisation, même en l’absence de dispositions légales en ce sens202. Finalement, il semblerait bien qu’il n’y ait aucune règle ou théorie générale en ce qui concerne l’indemnisation ou la non-indemnisation des servitudes légales d’utilité publique, mais qu’il convienne de prendre en considération, dans chaque cas d’espèce, les spécificités de la réglementation.

32Or, dans les réglementations les plus naturellement applicables à la protection des espaces semi-naturels, le législateur a explicitement réglé ces questions. Prenons l’exemple de l’aménagement du territoire et celui du classement des monuments et sites.

  • 203 “Pour ce qui est des plans de secteur, le fait d'être pris en zone d'habitation ou en zone verte n' (...)
  • 204 Cette condition implique qu’une discordance existe soit entre la situation existante et la situatio (...)

33L’article 79 de l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme prévoit que, dans l’hypothèse où le propriétaire d’un bien touché par une servitude d’urbanisme peut établir qu’il se situe dans les conditions prescrites par la réglementation, une indemnisation partielle du dommage subi peut être obtenue. En substance, les conditions de l’octroi d’une telle indemnisation sont les suivantes : la moins-value doit résulter d’un plan d’aménagement en vigueur, d’une interdiction concrète de bâtir ou de lotir203, de la suppression par le plan d’aménagement de l’affectation existante ou de l’usage auquel le bien était normalement destiné204 et l’usage auquel il est mis fin doit être celui au jour précédant l’entrée en vigueur du plan. L’ordonnance organique énonce, de surcroît, certaines exceptions au droit à l’indemnité en dépit du fait que les conditions énumérées ci-dessus soient réunies.

34Soulignons, pour notre propos, que le droit à l’indemnisation prend une connotation particulière en ce qui concerne l’affectation de terrains en “zones de réserve”. De par la nature même de la zone de réserve, cette affectation n’emporte nullement une mutation de la “destination” du terrain mais bien, au contraire, le maintien de cette dernière. Ce sera, dès lors, au moment de l’affectation ultérieure de la zone, notamment par l’établissement d’un plan particulier d’affectation du sol, que la question de l’indemnisation devra se poser. Si, effectivement, l’affectation postérieure s’effectue par la détermination d’une zone verte, une perspective d’indemnisation pourrait apparaître si le propriétaire du terrain est en mesure de démontrer que le terrain est normalement destiné à la bâtisse.

35A l’inverse de l’ancienne législation nationale, l’ordonnance relative à la conservation du patrimoine immobilier abolit le principe d’une indemnisation des propriétaires concernés par les procédures de classement. La volonté du législateur régional a été délibérément de favoriser les régimes de subvention par rapport aux régimes d’indemnisation. Cette caractéristique de la protection des monuments et sites manifeste combien cette réglementation oscille entre la détermination d’un régime de simples interdictions et la prescription de programmes de conservation ou de gestion des biens protégés.

36L’existence d’une possibilité d’indemnisation manifeste à suffisance que les politiques interventionnistes des pouvoirs publics en matière de protection et de conservation des espaces semi-naturels doivent s’exercer au regard de l’appréciation du coût économique précis qu’elles sont susceptibles d’engendrer. Les servitudes d’utilité publique assurent une protection exclusivement défensive des espaces semi-naturels. Elles demandent à être prolongées par des mesures positives. On les examine dans la section suivante.

5. – Les obligations positives

37En deçà de l’acquisition forcée ou de l’acquisition préférentielle, au-delà de l’édiction d’interdits, le recours à des mécanismes d’obligations positives ou aux contrats forcés présente l’avantage de permettre la définition d’une politique d’interventions concrètes des sites protégés.

38Nous avons déjà relevé que la protection du patrimoine immobilier conjugue le régime défensif des interdictions et le régime gestionnaire des obligations positives. Cependant, si l’on recherche un régime plus global qui intègre l’imposition de prescriptions positives dans des programmes de gestion, les hypothèses n’apparaissent guère nombreuses. L’on peut cependant citer deux exemples de “contrat forcé” tiré l’un du droit positif régional wallon, et l’autre d’une proposition de loi fédérale.

1. – La rénovation des sites wallons d’activité économique désaffectés

39La loi du 28 juin 1978, actuellement intégrée sous les articles 79 à 93 du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (CWATUP), vise à rénover les sites d’activité économique désaffectés en leur attribuant une destination nouvelle.

40L’article 79 du CWATUP précise qu’il faut comprendre par site désaffecté “un site d’activité économique comprenant principalement des immeubles qui ont été utilisés à l’exploitation d’entreprises industrielles ou artisanales ou d’entreprises du secteur des services, non exploitées ou abandonnées depuis au moins cinq années et dont le maintien dans l’état actuel est contraire au bon aménagement du territoire. Il peut accessoirement comprendre d'autres immeubles inclus dans le site dont l’aménagement ou la disposition est indispensable à la rénovation”.

41L’opération de rénovation se décompose en deux étapes essentielles.

42La première est relative à la reconnaissance de l’état de désaffection du site et à la décision de principe de rénovation. La procédure se déroule d’une manière similaire à celle du classement des monuments et sites (propositions, décisions de principe de l’Exécutif, notifications de la proposition pour avis et observations, arrêtés, notifications et publicité) et n’intéresse guère notre propos.

43C’est la mise en œuvre de la seconde étape qui retiendra notre attention. A l’expiration de la première phase, l’Exécutif décide, par arrêté motivé, la désaffectation du site, sa rénovation et en fixe la destination. Conjointement à la notification de l’arrêté de désaffectation, l’Exécutif invite le propriétaire à lui proposer un programme et un calendrier de travaux qu’il envisage d’exécuter conformément à la destination fixée par l’arrêté de désaffectation.

44Le propriétaire dispose d’un délai de 90 jours pour adresser ses propositions à l’Exécutif ou exprimer sa décision de renoncer à l’exécution des travaux. Si le propriétaire refuse de rénover le site ou s’il s’abstient de faire des propositions, l’Exécutif notifie ce refus ou cette abstention au conservateur des hypothèques, qui en fait mention en marge de la transcription de l’arrêté de désaffectation. Dans ce cas, les autres titulaires de droit réel peuvent également proposer à l’Exécutif de réaliser eux-mêmes les travaux. Si les travaux sont exécutés par un créancier hypothécaire, les impenses effectuées par ce dernier sont couvertes par une hypothèque légale, qui fait l’objet d’une inscription hypothécaire et qui prend rang à la date de celle-ci.

45Si aucune proposition n’a été formulée ni par le propriétaire ni par les titulaires de droit réel ou les créanciers hypothécaires, ou s’il y a désaccord sur le calendrier ou le programme des travaux, l’autorité publique a la faculté de saisir par requête le Président du tribunal de première instance afin qu’il statue sur la demande de l’autorité publique soit d’entreprendre ou d’achever elle-même les travaux prévus dans le délai précisé par l’ordonnance, soit de procéder à la vente publique du bien concerné.

46Lorsque l’autorité publique entreprend elle-même les travaux, la valeur des biens immobiliers est évaluée avant et après la rénovation et l’autorité peut réclamer au propriétaire le montant des frais exposés, sans que celui-ci excède une somme égale à celle dont le fonds a augmenté de valeur. Si la vente du site public a été autorisée, le cahier des charges de la vente publique comporte, à peine de nullité, le programme des travaux et le délai d’exécution par l’acquéreur du bien.

47L’intérêt de cette procédure est double :

  • D’une part, la première intervention de l’autorité publique, dans le cadre de la nécessité de la rénovation d’un site, consiste à proposer un “contrat de gestion” du site – en l’espèce un contrat de rénovation – en vue d’une affectation nouvelle. Le mode contractuel est assez étendu puisque le propriétaire n’est lié initialement que par la proposition d’affectation nouvelle et qu’il lui appartient d’effectuer des propositions de travaux concrets permettant la réalisation de cette affectation. Il lui est donc loisible de négocier avec l’autorité publique les modalités concrètes de ces travaux et les délais dans lesquels ils doivent être entrepris.

  • Si le mode contractuel amiable n’a pu aboutir, la procédure prévoit deux modes d’exécution forcée du contrat de gestion. Soit l’autorité publique procède à l’exécution d’office (elle sera habilitée à récupérer les frais ainsi exposés à concurrence de la plus-value dont a bénéficié le fonds), soit l’autorité procède à la vente publique du bien à un acquéreur chargé de l’exécution du cahier des charges en reprenant les modalités du contrat de rénovation.

48Il s’agit donc d’une procédure particulièrement originale où, dans le cadre de la rénovation d’un site industriel désaffecté dont la destination est définie par les pouvoirs publics, l’on propose d’abord au propriétaire l’exécution des travaux nécessaires et, dans l’hypothèse de la carence de celui-ci, l’on procède d’office à l’exécution de ces travaux, avec la possibilité de récupérer dans une certaine mesure les fonds exposés.

2. – La proposition de loi relative à l’introduction dans le marché locatif des biens immobiliers inoccupés en vue de satisfaire aux demandes en matière de logements

  • 205 Doc. Parl., Sénat, sess. 1991-1992, no 453/l.

49Le 14 juillet 1992 fut déposée au Sénat de Belgique la proposition de loi relative à l’introduction dans le marché locatif des biens immobiliers inoccupés en vue de satisfaire aux demandes en matière de logements205.

50L’objet de la proposition est de favoriser une mise en disponibilité plus grande des logements inhabités, notamment dans de nombreuses métropoles.

  • 206 Doc. Parl., op.cit., p. 1 et 2.

51“Le mécanisme proposé est simple : un acteur public ou privé, expérimenté dans la gestion d’immeubles et poursuivant déjà en la matière une mission d’intérêt général, propose ses services au propriétaire d’un bien inoccupé. Il se donne pour mission de faire fructifier ce bien et de l’affecter au logement familial. Le propriétaire peut évidemment refuser cette assistance s’il a d'autres projets d’aménagement ou d’usage de son bien. Si, d’aventure, le propriétaire oppose une fin de non-recevoir à la proposition de gestion locative sous divers prétextes manifestement inexacts ou déraisonnables ou n’y répond même pas, le juge de paix peut confier l’administration de son bien à l'acteur, manifestement plus dynamique qui, d’initiative, a exprimé le vœu de le mettre sur le marché locatif'206.

52Les biens immobiliers visés sont les immeubles ou les parties d’immeubles inoccupés en raison de la carence du propriétaire ou inoccupés parce que la sécurité, la salubrité ou l’habitabilité n’est plus garantie.

  • 207 Proposition, article 3.

53L’initiative de l’opération est laissée à la commune, à la société immobilière de service public ou au Fonds du logement. Cet opérateur immobilier propose au propriétaire de louer son bien et, s’il échet, d’effectuer les travaux pour le remettre en état207. Le contrat, dont le Roi est habilité à déterminer le contenu, comprend au moins la mention de la nature des travaux à effectuer et de la modalité de récupération des coûts des travaux nécessaires exposés par l’opérateur immobilier.

  • 208 Proposition, article 4.
  • 209 Proposition, article 5.

54En l’absence d’accord entre les parties, l’opérateur immobilier peut mettre le propriétaire en demeure de louer son bien dans un délai de 6 mois208 et, à défaut d’exécution, peut saisir par requête le juge de paix afin d’obtenir l’autorisation d’administrer provisoirement le bien, en ce compris la possibilité de louer et d’exécuter les travaux nécessaires à la mise en location209. L’opérateur immobilier peut soit consentir un “bail de rénovation” selon les modalités de la loi du 20 février 1991 relative aux baux de résidence principale, soit procéder aux travaux de rénovation dans l’immeuble pour louer celui-ci dans la suite. Dans cette hypothèse, l’opérateur immobilier peut percevoir les loyers jusqu’au remboursement intégral des frais exposés majorés de l’intérêt légal. Lorsque les montants avancés sont intégralement remboursés, l’opérateur immobilier verse les loyers au propriétaire.

  • 210 Proposition, articles 6 et 7.

55Λ tout moment, le propriétaire peut, par requête au juge de paix, demander de reprendre l’administration de son bien à charge de rembourser immédiatement à l’opérateur immobilier le solde des frais exposés et non récupérés. Il va de soi que, dans cette circonstance, le propriétaire sera tenu de respecter le bail conclu par l’opérateur immobilier avec le locataire210.

56Au-delà d’un simple droit de réquisition, c’est un programme de gestion immobilière qui, à l’instar de la rénovation des sites industriels désaffectés, est d’abord proposé sur le mode contractuel et qui, à défaut de convention entre parties intéressées, se voit revêtu de la possibilité d’une exécution forcée.

3. – Considérations critiques

57Il est important de souligner que ces deux modes d’intervention sont finalisés par la volonté de voir les biens concernés affectés à une destination conforme à la volonté des pouvoirs publics, dans le cas d’espèce, à l’habitat. Ces instruments sont également intéressants dans la mesure où ils permettent d’assurer l’accomplissement de prestations positives à charge du propriétaire du bien immobilier dont l’état actuel ne correspond pas aux exigences de l’intérêt général.

58L’utilisation de telles procédures n’est cependant pas sans limite. Deux remarques méritent d’être émises :

  • La première est que ce mode de “contrat forcé” se conçoit avant tout dans l’hypothèse de travaux de conservation ou de rénovation. La spécificité de la protection des espaces semi-naturels se prête plus difficilement à l’exécution de tels contrats forcés. En effet, l’objectif est celui d’une conservation de l’espace, à savoir, dans une certaine mesure, le maintien d’une situation existante. Dans l’hypothèse des sites industriels désaffectés et des logement inhabités, l’état du bien immobilier, lorsque l’autorité publique entend intervenir, est un état que l’on entend dépasser. A l’opposé, l’état de l’espace semi-naturel est un état que l’on entend conserver. La différence peut être essentielle dans la mesure où, dans les deux hypothèses précédentes, l’intervention de l’autorité publique peut être déterminée d’une manière précise et ponctuelle : il s’agit de réaliser une affectation précise et d’effectuer les travaux nécessaires pour ce faire. Au-delà de cette intervention, et pour autant que l’affectation persiste, le propriétaire récupère l’entièreté de ses droits. Vis-à-vis des espaces semi-naturels, il importe moins de “rénover” que de “gérer”. Il peut être plus difficile de déterminer les modalités d’un contrat de gestion que d’identifier de manière plus ponctuelle des travaux de rénovation. De surcroît, la gestion même d’un espace semi-naturel apparaît comme une opération continue. Comment envisager la situation du propriétaire d’un espace semi-naturel dont le “contrat de gestion” serait d’une durée indéterminée, pour ne pas dire indéfinie ? Certes, à un niveau écologique et biologique, l’espace semi-naturel n’est qu’une étape transitoire dans l’évolution d’un site et son maintien à une étape spécifique nécessite l’intervention de l’homme. La difficulté est que l’on peut difficilement considérer que le propriétaire privé, a priori dénué des connaissances scientifiques nécessaires, puisse de lui-même accomplir ce genre de prestations.

    • 211 M. PAQUES, op.cit., p. 187.

    La seconde difficulté porte sur la question de l’éventuelle indemnisation des propriétaires des sites concernés. Dans l’hypothèse où l’intervention de l’autorité publique se limite à des restrictions, imposées par l’intérêt général, à l’exercice du droit de propriété, l’autorité publique dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer les modalités de l’indemnisation211. Tel est le cas notamment en ce qui concerne les modalités des travaux de rénovation et de location forcée des immeubles inhabités pour lesquels la proposition de loi prévoit la récupération des frais exposés par l’autorité publique. Dans le cadre de la rénovation des sites industriels, l’on remarquera que la récupération des frais exposés est expressément limitée à la plus-value qu’a reçue le fonds. Si une telle limite devait s’imposer, comment déterminer la “plus-value” que recevrait un fonds immobilier dont l’affectation serait de conserver sa diversité biologique de site semi-naturel ? Cette question rejoint, bien entendu, celle de la difficulté liée à la permanence de la gestion du site, c’est-à-dire, en quelque sorte, à une dépossession permanente des attributs de la propriété. La notion de subvention peut prendre ici tout son sens. Au régime réparateur de l’indemnisation pour limitation forcée du droit de propriété, se substituerait le régime incitatif de la subvention des opérations de gestion. Ce glissement manifeste à quel point un régime complet de gestion des espaces semi-naturels doit dépasser le domaine des seules contraintes unilatérales des pouvoirs publics pour rejoindre le terrain de la collaboration et de l’accord de volonté.

6. – Les instruments d’interventions ponctuelles

59Avant d’évoquer les modes contractuels de protection, il nous faut, pour être complet, rappeler les instruments d’interventions ponctuelles, c’est-à-dire toutes les dispositions réglementaires dont l’objet ne peut porter sur la globalité d’un site mais qui concerne plus précisément la protection de certaines de ses composants. Ainsi, toutes les mesures de protection de la faune ou de la flore peuvent évidemment contribuer indirectement à la protection des espaces semi-naturels.

60Ces instruments ont été abordés dans le cours de cette étude. Nous les évoquons ici pour souligner leur limite fondamentale qui est, bien entendu, relative à leur champ d’application restreint. Il ne peut être concevable – il serait même fondamentalement paradoxal, eu égard à la richesse propre des espaces semi-naturels qu’est leur biodiversité – de vouloir assurer une protection spécifique de ceux-ci par le biais de mesures strictement individualisées. Si ces instruments peuvent apporter un soutien non négligeable à la protection des espaces semi-naturels, ils ne sauraient remplacer la définition d’un régime général de protection.

7. – Le mode contractuel

61Enfin, dans la hiérarchie de la force obligatoire des instruments susceptibles d’être mis en œuvre pour la protection des espaces semi-naturels, il reste à évoquer le mode strictement contractuel.

  • 212 En France, la loi sur la protection de la nature permet à l'Etat de passer des conventions de gesti (...)
  • 213 En France, depuis quelques années, l'un des instruments incitatifs pour mettre en œuvre les cartes (...)

62Deux types d’instruments de nature contractuelle semblent être relativement féconds en matière de conservation de la nature. Il s’agit, d’une part, de l’agrément et la subsidiation conséquente de réserves naturelles appartenant à des particuliers212 et, d’autre part, de la mise en place de contrats de rivières entre les collectivités publiques et les particuliers pour un bassin hydrographique213.

63Ces instruments ont la portée que leur confèrent leurs acteurs. Ils se fondent effectivement sur une démarche de collaboration entre les particuliers et les pouvoirs publics. Cette convergence d’action témoigne de leur richesse mais définit aussi leurs limites : sans volonté commune, ils ne présentent guère d’intérêt.

  • 214 Ph. BILLET et M. ZAMUTH, Les contrats de rivières, in Actes, numéro spécial “L'eau”, 1992, p. 13.

64Le premier mode d’intervention relève avant tout d’une politique de subsidiation qui conjugue à la fois l’initiative ou le dynamisme de personnes privées et les moyens financiers de l’action publique. La conjonction de ces deux composantes, dont chacune représente un investissement important – soit à un niveau économique, soit à un niveau d’investissement personnel – manifeste que le procédé n’est pas indéfiniment généralisable. Le second mode est plus ambigu au niveau juridique. Les “contrats” ainsi conclus apparaissent plutôt comme des directives pour la programmation et sont dépourvus de valeur contraignante214. Ils relèvent davantage du “gentlemen’s agreement” que de la convention déterminant les droits réciproques des cocontractants.

65Cette ambiguïté manifeste peut-être la difficulté d’instaurer un véritable régime de partenariat entre pouvoirs publics et personnes privées. Elle témoigne également des limites du droit et de l’impossibilité d’assurer une solution satisfaisante à la gestion du patrimoine naturel sans l’existence d’un consensus social et d’une volonté conjointe des pouvoirs publics et du corps social.

66De cette leçon ressort sans nul doute que la protection réelle des espaces semi-naturels dépend de deux conditions qui débordent la sphère juridique : une prise de conscience collective de la nécessité du maintien de ces sites dans le tissu urbain, et une volonté politique claire de les défendre.

Notes

186 A. MAST, op. cit., no 193.

187 Constitution, article 11.

188 L. BELVA et al., L'expropriation pour cause d'utilité publique, in Les Novelles, 1980, no 7.

189 M. PAQUES, Servitudes légales d'utilité publique et indemnisation, in A.P.T., 1983, p. 184.

190 Ainsi, si des personnes privées peuvent se voir investies par la force de la loi d'un pouvoir d'expropriation (tels que les exploitants des mines, minières et carrières), elles n'agissent que pour le compte de l'autorité publique dans le cadre d'une finalité publique (en l'espèce, l'aménagement de voies de jonction et l'exécution de travaux d'écoulement des eaux).

191 E.BETTE, L'expropriation industrielle, in J.T., 1958, p. 396.

192 Ainsi, la loi du 25 juin 1956, remplacée par la loi du 22 juillet 1970, sur le remembrement légal des biens ruraux permet l'échange forcé de parcelles en vue de permettre une expropriation plus rationnelle, plus économique, de la propriété privée, et ce, dans l'utilité privée des propriétaires ruraux visés ; la loi du 18 juillet 1959, devenue l'article 30 de la loi du 30 décembre 1970, autorisant l'expropriation des immeubles destinés à l'aménagement de terrains nécessaires à l'industrie, à l'aménagement de leurs voies d'accès ou à d'autres travaux d'infrastructure et permettant la revente des biens ainsi expropriés à des particuliers pour l'extension de leur entreprise privée ; la loi du 9 avril 1965 permettant au Roi de procéder à l’expropriation de parcelles immobilières au nom et pour le compte des universités.

193 La loi sur la conservation de la nature du 12 juillet 1973, article 6, in fine.

194 Ordonnance, article 68.

195 F. DAOUT, La réalisation des prescriptions du PPA par la voie de l'expropriation pour cause d'utilité publique, in A.P.T., 1977, p. 323 qui parle d'utilité publique d'urbanisme.

196 Le calcul de la juste et préalable indemnité peut d'ailleurs poser des problèmes particulièrement ardus à l’égard des espaces semi-naturels, en particulier ceux qui sont constitués en “zone de réserve”. Ces zones étant vouées à une affectation future, toutes les spéculations sont ouvertes sur la réalité et le contenu de celles-ci, de manière telle qu'une expropriation intervenant avant la réalisation de ces affectations pose un délicat problème d'évaluation.

197 Citons, à titre d'exemple, le quartier de la gare du Midi où la perspective de l'arrivée du TGV a généré une très forte spéculation immobilière.

198 Pour un premier commentaire, Cf. Ph. VERSAILLES, La loi Onkelinx et les sans abri, in J.D.J., 1993, no 124, p. 10.

199 Pour certains exemples de servitudes d'utilité publique, voir M.-A. FLAMME, op.cit., no 368.

200 L'on a pu exposer ci-dessus que, dans la matière de la protection du patrimoine immobilier, la procédure de classement peut aboutir à des actes positifs de conservation.

201 Pour un exposé de la question, Cf. M. PAQUES, Servitudes légales d'utilité publique et indemnisation, in Aménagement, 1983, p. 187.

202 M. DENYS, De la quasi-expropriation ou de l'indemnisation des interdictions de bâtir, in J.T., 1983, p. 405.

203 “Pour ce qui est des plans de secteur, le fait d'être pris en zone d'habitation ou en zone verte n'entraîne pas nécessairement pour un terrain respectivement la possibilité d'y construire ou, au contraire, l'interdiction de le faire. Ce n'est évidemment pas le cas pour un plan particulier d'aménagement” (Fr. HAUMONT, Urbanisme, in Rep. not., no 257).

204 Cette condition implique qu’une discordance existe soit entre la situation existante et la situation donnée par le plan d'aménagement, soit entre la vocation normale du terrain et l’affectation qui lui est donnée. En ce qui concerne cette dernière condition, la notion de “destination normale d'un terrain”, quant à sa possibilité de bâtir, est appréciée en fonction de certains critères jurisprudentiels (être riverain d'une voie de communication suffisamment équipée, être voisin d'autres terrains à bâtir, être apte à recevoir des constructions).

205 Doc. Parl., Sénat, sess. 1991-1992, no 453/l.

206 Doc. Parl., op.cit., p. 1 et 2.

207 Proposition, article 3.

208 Proposition, article 4.

209 Proposition, article 5.

210 Proposition, articles 6 et 7.

211 M. PAQUES, op.cit., p. 187.

212 En France, la loi sur la protection de la nature permet à l'Etat de passer des conventions de gestion des réserves naturelles avec des collectivités locales ou des établissements publics (loi du 10 juillet 1976, article 25). En Belgique, les réglementations prévoient, au contraire, la subsidiation des particuliers par les pouvoirs publics. Cette formule connaît un succès certain en Région wallonne où l'intervention des sociétés de protection de la nature a pallié les déficiences d'une politique d'acquisition foncière dans le chef des pouvoirs publics. Quant aux réglementations en vigueur, Cf. notamment l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 17 juillet 1986 concernant l'agrément des réserves naturelles et le subventionnement des achats de terrains à ériger en réserves naturelles agréées par les associations privées, modifié par l’arrêté du 18 juillet 1991 ainsi que l'arrêté de l'Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 octobre 1990 concernant l'agrément et le subventionnement de réserves naturelles.

213 En France, depuis quelques années, l'un des instruments incitatifs pour mettre en œuvre les cartes départementales d'objectifs de qualité de l'eau est la passation d'un contrat de rivière entre le département et le Ministère de l'environnement. Depuis peu, certains contrats français innovent en associant des chambres d'agriculture et des associations de protection de la nature (M. PRIEUR, Droit de l'environnement, Dalloz, Paris, 1991, no 136, p. 120). En Belgique, Inter-Environnement-Wallonie tente depuis près de deux ans de développer des expériences similaires.

214 Ph. BILLET et M. ZAMUTH, Les contrats de rivières, in Actes, numéro spécial “L'eau”, 1992, p. 13.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1993

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