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Entre ville et nature, les sites semi-naturels

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Troisième partie. Les sites semi-naturels bruxellois : statuts et stratégies juridiques

Chapitre IV. L’espace semi-naturel comme patrimoine spécifique des pouvoirs publics

Les espaces semi-naturels et la domanialité publique

Texte intégral

1. – Introduction

1Nous avons abordé jusqu’à présent les espaces semi-naturels sous différents angles selon une démarche qui part du général vers le particulier. Nous avons ainsi appréhendé successivement ces espaces comme des parties du territoire urbain, une fraction de notre patrimoine immobilier et enfin comme refuges de la diversité biologique. Néanmoins, cette analyse reste toujours liée à la prise en compte, plus ou moins complète, de la nature spécifique des espaces semi-naturels. Il nous est toutefois possible d’opérer un changement d’optique en appréhendant le régime juridique des espaces semi-naturels sur base de caractéristiques qui leur sont externes. En effet, un grand nombre d’espaces verts, et plus particulièrement certains espaces semi-naturels, relèvent du domaine des pouvoirs publics. Il convient dès lors d’examiner si le statut juridique de la domanialité est susceptible d’accorder une protection spécifique aux espaces semi-naturels bruxellois, voire même une protection complémentaire par rapport aux modèles décrits ci-dessus.

2Il s’agit d’examiner si, indépendamment d’une politique volontariste des pouvoirs publics, le fait pour un espace semi-naturel d’être intégré dans leur patrimoine modifie son régime de protection. Pour ce faire, il convient de rappeler les caractéristiques des régimes de la domanialité et ensuite d’examiner dans quelle mesure et pour quels espaces la domanialité publique pourrait être invoquée.

2. – Les espaces naturels appartenant aux pouvoirs publics, entre domanialité publique et domanialité privée

1. – Les notions de domaine public et de domaine privé

  • 170 A. BUTTGENBACH, Manuel de droit administratif Bruxelles, 1966, p. 369.

3Les biens que possèdent diverses personnes publiques – État, provinces et communes, établissements publics,... – peuvent relever soit du domaine public, soit du domaine privé. Le régime juridique du domaine assigne aux éléments relevant de cet ensemble un statut juridique et régit la manière dont l’administration peut en user pour les besoins de son action. En outre, le régime juridique du domaine tend à assurer la prédominance de l’intérêt général sur les intérêts particuliers170.

  • 171 C. CAMBIER, Droit administratif Bruxelles, 1968, p. 334.

4Le domaine public consiste en “un ensemble de biens de nature corporelle appartenant à l’autorité publique”171 et ne relevant pas de leur domaine privé. Relève donc du domaine public ce qui n’appartient pas au domaine privé. La distinction entre les deux catégories de domanialité s’avère néanmoins particulièrement difficile à établir dans la pratique.

2. – Le effets juridiques liés à l’appartenance d’un bien au régime juridique du domaine public

  • 172 C. CAMBIER, op.cit., p. 341.
  • 173 Ph. FLAMME, Crise ou cure de jouvence de la domanialité publique : un obstacle au financement priv (...)

5Les biens du domaine public jouissent d’une protection renforcée par rapport aux biens du domaine privé du fait qu’ils sont “hors commerce”. Ils le sont non en raison de leur nature, mais bien en raison de leur affectation à l’utilité publique. En effet, tant qu’ils font l’objet d’un usage collectif, ces biens ne pourraient faire l’objet de droits privatifs172. Λ ce titre, les biens du domaine public sont soumis à un régime juridique spécial qui consacre leur inaliénabilité, leur imprescriptibilité ainsi que leur insaisissabilité173.

6Si l’insaisissabilité est commune aux biens relevant des deux catégories, par contre, les biens du domaine public présentent la caractéristique, à la différence de ceux relevant du domaine privé, d’être inaliénables et imprescriptibles. Du fait de leur inaliénabilité, ils ne pourront être vendus ou donnés, sans qu’une formalité consacre effectivement la désaffectation du bien. En d’autres termes, la sortie d’un bien du domaine public exige une décision expresse de l’autorité leur enlevant leur affectation. Néanmoins, le risque est grand de voir l’autorité propriétaire du bien relevant du domaine public décréter elle-même que le bien n’est plus affecté à un service public afin de pouvoir l’aliéner.

3. – Les critères de distinction entre domaine public et domaine privé

7La distinction entre les biens du domaine public et du domaine privé s’est souvent avérée une opération malaisée. Néanmoins la jurisprudence et la doctrine ont retenu certains critères permettant d’opérer cette distinction. Ces critères ne sont pas pour autant communément admis par tous. Nous tâcherons de synthétiser les différentes interprétations en présence.

  • 174 Cass., 2 juin 1898, Pas. p. 219 ; 21 janvier 1926, Pas. p. 187 ; 8 mars 1951, Pas. p. 17 ; 28 mars (...)

8La Cour de cassation donne une interprétation fort restrictive de la notion de domaine public. Selon elle, les biens meubles et immeubles appartenant aux pouvoirs publics font partie, en principe, du domaine privé, sauf lorsque174 :

  • ces biens ont été expressément affectés au domaine public par une loi ;
  • ces biens servent indistinctement “à l’usage de tous”, étant entendu qu’une simple destination d’utilité publique ne suffit pas, mais qu’il faut une affectation réelle, soit par nature, soit par une décision formelle de l’autorité publique.

9Il ressort de cette jurisprudence que la domanialité privée est la règle et la domanialité publique l’exception.

  • 175 H. DE PAGE, Précis de droit administratif, éd. 1950, T. II, p. 393, no 280 ; M. VAUTHIER, Précis d (...)
  • 176 M.-A. FLAMME, op.cit., p. 1030, no 414.

10Cette interprétation est loin d’être partagée par la doctrine du fait qu’elle en exclut les biens affectés à un service public. En effet, la majorité des auteurs conçoit la domanialité publique comme une notion s’étendant aux “biens affectés par l’autorité compétente à l'utilité générale, c’est-à-dire, à un service public ou à l’usage de tous”175. Certains auteurs ont proposé de considérer comme faisant partie du domaine public les biens qui appartiennent à une personne publique et “qui sont affectés soit directement à l’usage du public, soit à un service public pourvu cependant que, dans cette seconde hypothèse, les biens soient, ou par nature, ou par des aménagements spéciaux, adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier du service considéré et en quelque sorte irremplaçables”176.

  • 177 Cf. la jurisprudence citée par Ph. FLAMME, op.cit., p. 442 et références citées au no 5.

11La jurisprudence des Cours et tribunaux et du Conseil d’État, relayant cette position doctrinale, a affiné et élargi les critères donnés par la Cour de cassation en considérant que la notion d’usage public ne pouvait se limiter à la notion d’usage “collectif’(c’est-à-dire par la totalité ou la quasi-totalité des administrés), mais devait également s’étendre aux biens qui étaient affectés à l’usage de certaines catégories d’administrés, nettement individualisés ou aisément identifiables : par exemple des biens tels que les aéroports, les halles et marchés, les abattoirs, les cimetières177.

3. – Application du régime de la domanialité publique aux espaces semi-naturels bruxellois

12Comme nous l’avons vu, l’application du régime de la domanialité publique aux espaces naturels est susceptible d’accroître leur protection du fait que leur aliénation et leur réaffectation seront rendues beaucoup plus difficiles par rapport aux biens relevant du domaine privé. Il convient dès lors d’examiner au regard des définitions données ci-dessus quels types d’espaces semi-naturels sont susceptibles d’entrer éventuellement dans cette catégorie.

  • 178 Cf. articles 538 et 541 du Code civil.

13Les éléments suivants relèvent traditionnellement du domaine public : les chemins, routes et rues, les fleuves et rivières navigables et flottables, les rivages, les lacs et relais de mer178.

  • 179 Voyez C. E., 28 novembre 1975, ONF c/ ABOMONTE, A.J.D.A., 1976, p. 148, note F. JULIEN-LEFERRIERE.
  • 180 Cass., 8 mars 1951, Pas., 1951, I, pp. 461-462.

14En principe, les parcs publics et les forêts domaniales ne sont pas repris comme éléments du domaine public179. Dans cette veine, le Conseil d’État de France a jugé qu’une forêt domaniale qui avait été ouverte au public notamment par la “réalisation d’aménagements spéciaux”, ne faisait pas non plus partie du domaine public. Il en va de même des “terrains vagues” ouverts à la circulation de tous. La Cour de cassation a en effet jugé que le seul usage par le public ne suffit pas pour faire entrer de tels terrains dans le domaine public d’une commune180.

  • 181 C. CAMBIER, Droit administratif, op. cit, p. 334.
  • 182 M. WALINE, in R.D.P., 1976, p. 279, p. 1057.

15Au regard des exemples donnés ci-dessus, l’on devrait conclure, de prime abord, que la majorité des espaces verts bruxellois échappent au régime du domaine public. Il faut cependant relever que l’énumération ci-dessus a été critiquée par de nombreux juristes en raison de son caractère forcément limitatif. Ainsi, le classement des forêts domaniales dans le domaine privé des pouvoirs publics a été jugé comme tout à fait inadapté compte tenu du rôle écologique du milieu forestier181. L’on retiendra, à cet égard, la critique particulièrement pertinente développée par M. WALINE : “C’est le problème de la domanialité publique des forêts dans leur ensemble qui se trouve maintenant posé par les préoccupations croissantes d’écologie et d'amélioration de l’environnement. Qu’est-ce que la domanialité publique ? C’est un régime particulièrement protecteur de certains biens des personnes de droit public. Quels sont les biens qui ont le plus besoin d’une protection maximum ? Ceux dont l’intégrité importe particulièrement à l’intérêt public. Cela étant, il est facile de prouver que la forêt domaniale doit être placée au premier rang des biens ayant besoin de cette protection”182. De même, l’on a vu qu’au regard de la définition retenue par la Cour de cassation, l’on pourrait plaider que les biens tels les parcs publics ou les forêts domaniales qui sont indistinctement à l’usage de tous relèvent du domaine public. Autrement dit, si la forêt de Soignes est à la disposition de tous les particuliers, nous ne voyons pas comment cette forêt pourrait encore relever du domaine privé de la Région de Bruxelles-Capitale.

  • 183 C. CAMBIER, Droit administratif, op.cit., p. 334. En ce sens, J. DEMBOUR. Droit administratif, op. (...)
  • 184 M. VAUTHIER, Droit administratif op.cit., no 242, p. 391 ; P. WIGNY, Droit administratif Bruxelles (...)
  • 185 L'hypothèse se vérifie en matière de voiries par terre. Ainsi, un chemin vicinal dont l'assiette a (...)

16Du fait que la majorité des espaces semi-naturels bruxellois appartiennent à des particuliers, nous devons nous interroger sur la possibilité d’étendre le régime juridique du domaine public à des biens privés. Une partie de la doctrine considère que “les biens du domaine sont ceux qui appartiennent à l’autorité. L’on n’y comprend point les choses qui appartiennent à des particuliers, fussent-elles grevées de services et de charges les rendant inaptes à toute utilisation privative”183. En revanche, d’autres auteurs défendent la thèse selon laquelle un bien appartenant à un particulier peut, le cas échéant, être soumis au régime de la domanialité publique184. Cette dernière opinion se fonde sur le fait qu’un bien est parfois directement affecté à l’usage du public ou est indispensable à l’accomplissement de la mission confiée à un service public185.

17A priori, même si l’on donnait une interprétation extensive à cette dernière thèse doctrinale, le rôle social joué par les espaces semi-naturels bruxellois n’est pas en soi à ce point indispensable que l’on puisse envisager l’extension de la qualification de domanialité publique à ces sites. En revanche, si certains sites appartenant à des particuliers se révélaient directement affectés à l’usage du public, il serait envisageable de plaider en faveur d’une extension de ce régime. Il n’en demeure pas moins que la jurisprudence sera certainement appelée à évoluer sur ce point.

Notes

170 A. BUTTGENBACH, Manuel de droit administratif Bruxelles, 1966, p. 369.

171 C. CAMBIER, Droit administratif Bruxelles, 1968, p. 334.

172 C. CAMBIER, op.cit., p. 341.

173 Ph. FLAMME, Crise ou cure de jouvence de la domanialité publique : un obstacle au financement privé des biens collectifs ?, in J.T., 1991, p. 445 et svt.

174 Cass., 2 juin 1898, Pas. p. 219 ; 21 janvier 1926, Pas. p. 187 ; 8 mars 1951, Pas. p. 17 ; 28 mars 1968, J.T., p. 454 ; 3 mai 1968, R.C.J.B., 1969, p. 5.

175 H. DE PAGE, Précis de droit administratif, éd. 1950, T. II, p. 393, no 280 ; M. VAUTHIER, Précis de droit administratif, Τ.II, Bruxelles, no 278 ; J. DEMBOUR, Droit administratif, Liège, 1978, p. 378 et sv. ; M.-A. FLAMME, Droit administratif, Bruxelles, 1989, p. 1030 et sv. ; A. MAST et al., Précis de droit administratif belge, Bruxelles, 1989, no 187, p. 184 à 185.

176 M.-A. FLAMME, op.cit., p. 1030, no 414.

177 Cf. la jurisprudence citée par Ph. FLAMME, op.cit., p. 442 et références citées au no 5.

178 Cf. articles 538 et 541 du Code civil.

179 Voyez C. E., 28 novembre 1975, ONF c/ ABOMONTE, A.J.D.A., 1976, p. 148, note F. JULIEN-LEFERRIERE.

180 Cass., 8 mars 1951, Pas., 1951, I, pp. 461-462.

181 C. CAMBIER, Droit administratif, op. cit, p. 334.

182 M. WALINE, in R.D.P., 1976, p. 279, p. 1057.

183 C. CAMBIER, Droit administratif, op.cit., p. 334. En ce sens, J. DEMBOUR. Droit administratif, op.cit., p. 375.

184 M. VAUTHIER, Droit administratif op.cit., no 242, p. 391 ; P. WIGNY, Droit administratif Bruxelles, 1962, no 306, p. 225 ; A. BUTTGENBACH, Droit administratif op.cit., no 242, p. 137.

185 L'hypothèse se vérifie en matière de voiries par terre. Ainsi, un chemin vicinal dont l'assiette appartient à un particulier ferait partie du domaine public.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1993

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