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Entre ville et nature, les sites semi-naturels

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Troisième partie. Les sites semi-naturels bruxellois : statuts et stratégies juridiques

Chapitre III. Les espaces semi-naturels comme refuges de la diversité biologique

Les espaces semi-naturels et le droit de la conservation de la nature

Texte intégral

1. – Introduction

  • 127 Doc. Parl., Sénat, session 1971-1972, no262, p. 2.
  • 128 Article 1er, al. 1er.

1Si la pêche et la chasse ont été réglementées dès le début de l’Ancien Régime, la conservation de la nature n’est apparue comme une priorité politique qu’au début des années septante. Le législateur avait en effet pris conscience, après une période de croissance économique particulièrement forte, qu’“un peuple soucieux de son avenir devait veiller à maintenir la qualité, la diversité et les potentialités de l’environnement naturel”127. Cette constatation devait déboucher, le 12 juillet 1973, sur l’adoption de la loi sur la conservation de la nature qui apparaît, dans la plupart de ses dispositions, comme une loi-cadre. Cette loi constitue à plus d’un titre la pièce maîtresse du droit de la conservation de la nature. Ses objectifs sont particulièrement larges. Elle tend à tout le moins à sauvegarder “le caractère, la diversité et l’intégrité de l’environnement naturel par des mesures de protection de la flore et de la faune, de leurs communautés et de leurs habitats, ainsi que du sol, du sous-sol, des eaux et de l’air”128.

2La loi du 12 juillet 1973 s’articule principalement autour des mesures spécifiques relatives à la protection des espèces animales et végétales (chapitre II) et de la protection de certains milieux naturels (chapitre III). De plus, certaines règles générales de protection du milieu naturel sont prévues (mesures assorties de subventions aux fins de protéger les forêts et l’espace rural, la réglementation de l’emploi de substances toxiques ou d’autres produits dangereux pour la vie sauvage ou pour l’intégrité biologique du sol et de l’eau...). Ces dernières dispositions sont toutefois restées lettre morte.

  • 129 La nature en milieu urbain se caractérise, entre autres, par l’hétérogénéité spatiale et la juxtapo (...)
  • 130 M.B., 23 avril 1991.
  • 131 M.B., 17 septembre 1991. Cette ordonnance tend à interdire l'emploi de tout pesticide sur les terra (...)

3En raison des caractéristiques du milieu urbain bruxellois, où la nature diffère radicalement des deux autres Régions du pays129, la loi sur la conservation de la nature devait connaître un certain nombre d’aménagements. La régionalisation tardive de Bruxelles (loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises) n’a toutefois pas empêché le législateur bruxellois de revoir relativement rapidement quelques pans du droit sur la conservation de la nature afin de les adapter aux réalités régionales bruxelloises. Les ordonnances du 7 mars 1991 visant à accélérer la procédure de protection de la nature130 et du 2 mai 1991 relative à l’utilisation des pesticides, visant à compléter la loi du 12 juillet 1973131, témoignent de cette volonté.

4Il faut enfin rappeler qu’une instance consultative propre à la Région de Bruxelles-Capitale a été instituée dans le cadre de la loi du 12 juillet 1973, à savoir le Conseil régional supérieur pour la conservation de la nature. Cette commission est en mesure de jouer un rôle important dans la mise en place d’une stratégie de la conservation de la nature.

5Il reste à examiner de quelle manière le droit de la conservation de la nature – droit particulièrement épars, voire même hétéroclite – est susceptible de contribuer au renforcement de la protection des sites semi-naturels. Notre analyse s’articulera autour de deux axes. D’une part, une protection optimale des espaces semi-naturels bruxellois peut être assurée par le recours à des instruments juridiques particulièrement contraignants (le classement du site en réserve naturelle ou en réserve forestière). D’autre part, d’autres règles, plus incidentes, sont susceptibles d’offrir également une protection à certains des éléments biotiques des sites semi-naturels. Nous distinguerons – d’une manière que les scientifiques trouveront quelque peu arbitraire – ces deux catégories de règles. La première section sera intitulée “la protection des espaces semi-naturels pour eux-mêmes”, la seconde “la protection des espaces à travers la protection des espèces”.

2. – La protection des espaces semi-naturels pour eux-mêmes

1. – Généralités

6La loi du 7 août 1931 sur la conservation des monuments et des sites et la loi organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme du 29 mars 1962 ont eu le mérite de mettre en place des instruments juridiques qui permettaient de mieux maîtriser l’impact du développement socio-économique sur certains espaces naturels. Cette approche ne constituait pas pour autant une panacée. Il fallut attendre l’adoption de la loi du 12 juillet 1973 sur la protection de la nature pour voir apparaître un cadre légal approprié à la protection des espaces naturels dont la vocation visait exclusivement à protéger la nature pour elle-même.

7La mise en œuvre en Région de Bruxelles-Capitale des régimes spécifiques de protection des espaces naturels prévue par la loi du 12 juillet 1973 s’est avérée une entreprise particulièrement ardue. En effet la dimension réduite de la Région, la densité de sa population et les impacts des activités socio-économiques ne permettent pas la mise en place d’une politique de conservation de la nature très ambitieuse. Le peu d’espaces naturels classés au titre de la loi du 12 juillet 1973 confirme la difficulté rencontrée par une telle démarche.

2. – Les régimes de protection des espaces naturels

  • 132 Article 6.
  • 133 Article 6 in fine.

8La loi du 12 juillet 1973 distingue différentes catégories de régimes de protection des espaces naturels. Les Exécutifs régionaux sont habilités, dans le but de sauvegarder les territoires présentant un intérêt pour la protection de la faune et de la flore, à ériger des réserves naturelles, des réserves forestières ou des parcs naturels132. Pour poursuivre de tels objectifs, les Exécutifs sont habilités à recourir à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique133.

  • 134 Article 6, al. 2.

9La procédure de classement est relativement lourde. Elle implique la consultation préalable des collèges échevinaux des communes concernées et des députations permanentes des conseils provinciaux compétents134. L’avis du Conseil supérieur régional de la conservation de la nature est également requis.

  • 135 Article 42. Le Conseil d'Etat a considéré que, dans le cas où l'arrêté créant la réserve naturelle (...)

10La loi sur la conservation de la nature entend, par ailleurs, résoudre les problèmes de coordination entre les prescriptions applicables dans une réserve naturelle ou forestière et les prescriptions des plans d’aménagement du territoire. L’arrêté créant une réserve ne peut aller à l’encontre des plans d’aménagement préexistants et des projets de plans régionaux et de secteur135.

1. Les réserves naturelles

  • 136 Articles 7 et 8.

11La réserve naturelle est qualifiée de réserve intégrale lorsqu’elle est créée dans le but d’y laisser évoluer les phénomènes naturels selon leurs lois. Elle sera, par contre, qualifiée de réserve dirigée lorsqu’elle fera l’objet d’interventions destinées à la maintenir en son état136.

  • 137 Articles 9 et 10.

12Par ailleurs, le législateur a procédé à une seconde distinction en qualifiant de domaniales les réserves qui appartiennent ou qui sont louées par la Région et de réserves agréées les réserves qui sont gérées par une personne physique ou morale autre que la Région137.

  • 138 Article 11. Un arrêté ministériel du 23 octobre 1975 établit le règlement relatif à la surveillance (...)
  • 139 Article 41.

13Les réserves naturelles font l’objet d’un régime de protection relativement strict puisque la faune et la flore sont intégralement protégées et qu’il est interdit de procéder à des travaux susceptibles de modifier le relief du sol, d’établir des conduites aériennes et souterraines, de construire des bâtiments ou des abris et de placer des panneaux et des affiches publicitaires138. Il ne peut être dérogé à ce régime d’interdictions que dans un but scientifique ou pour des raisons de santé publique ou d’utilité régionale ou locale139. En vertu de l’ordonnance du 7 mars 1991 visant à accélérer la procédure de protection de la nature, venue modifier la loi du 12 juillet 1973 en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, ces mesures de protection s’appliquent également pendant la procédure de classement dès que l’Exécutif a notifié au propriétaire d’un “site de haute valeur biologique” son intention d’ériger une réserve naturelle. L’Exécutif doit encore déterminer les modalités d’établissement de la haute valeur biologique des sites.

  • 140 Articles 13 à 17.

14Le ministre compétent pour la conservation de la nature est tenu d’établir pour chaque réserve naturelle domaniale un plan particulier de gestion et un plan des chemins. De même, le ministre doit désigner l’ingénieur des eaux et forêts chargé de la gestion de la réserve ainsi qu’une commission consultative pour chaque réserve ou chaque groupe de réserves qui rend des avis sur tous les problèmes qui sont soumis par l’ingénieur responsable140.

  • 141 Article 10.
  • 142 M.B., 4 décembre 1990.

15En ce qui concerne les réserves agréées, l’agrément doit être demandé par le propriétaire du terrain moyennant l’accord de l’occupant141. Les conditions d’agrément et de subvention des réserves sont fixées, en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale, par l’arrêté du 25 octobre 1990 concernant l’agrément et le subventionnement de réserves naturelles142. Cet arrêté autorise des associations privées de protection de la nature à obtenir l’agrément pour les réserves dont elles sont propriétaires ou qu’elles ont prises en location, fixe les règles de surveillance et de gestion dont ces réserves doivent faire l’objet et détermine les modalités de subventionnement desdites réserves. En raison de la valeur des terrains à Bruxelles, cet arrêté risque de demeurer lettre morte si les associations souhaitent se porter acquéreur de réserves naturelles. Il pourrait en aller autrement si des associations étaient en mesure de louer à un prix réduit des terrains dont la valeur naturelle est reconnue.

  • 143 Arrêtés de l’Exécutif du 26 juin 1989 et du 4 avril 1992.

16Sur base de la loi du 12 juillet 1973, différentes réserves naturelles domaniales ont été érigées sur le territoire de la Région. Il s’agit des sites suivants : le Kinsendael, le Poelbos, le Rouge Cloître, certaines parcelles de la forêt de Soignes, le Zavelenberg et le Moeraske143.

  • 144 Tel est notamment le cas du Kauwberg. Cf. H. de WAVRIN, La faune du Kauwberg, in Le Kauwberg, visag (...)

17Il est indéniable que l’érection d’un espace semi-naturel en réserve naturelle constitue à ce jour l’instrument juridique le plus approprié pour assurer la pérennité du site. A la différence de l’arrêté de classement pris en vertu de l’ordonnance du 4 mars 1993 sur la protection du patrimoine immobilier, acte qui ne permet pas, par lui-même, d’assurer la gestion du site, l’arrêté de classement d’une réserve naturelle permet en revanche d’aménager la nature de manière à favoriser le maintien ou le développement de telle ou telle espèce rare. Comme de nombreux scientifiques l’ont mis en évidence, le seul classement des sites semi-naturels ne sera pas de nature à maintenir l’écosystème original. En effet, sans intervention humaine, la majorité des milieux continueront à évoluer vers la forêt144. Néanmoins, comme nous l’avons vu, la mise en réserve ne pourra être envisagée que pour des terrains domaniaux, ou des terrains dont les propriétaires privés s’engagent à les protéger. Certes, l’Exécutif jouit d’un pouvoir d’expropriation. Mais la valeur des terrains à Bruxelles rend le succès d’une politique d’acquisition des terrains par les pouvoirs publics en vue d’y créer des réserves naturelles très relatif. De surcroît, la création de réserves naturelles n’est pas autorisée sur des terrains dont l’affectation aux plans d’aménagement serait incompatible avec la conservation de la nature. Ces différentes contraintes limitent sérieusement la possibilité d’articuler la conservation des espaces semi-naturels bruxellois avec une politique de classement des sites en réserve naturelle.

18Les aléas de la procédure d’expropriation d’une partie du site du Kauwberg en vue d’y créer une réserve naturelle témoignent des difficultés rencontrées lors du classement d’espaces semi-naturels de grande superficie comme réserve naturelle. Un arrêté royal du 3 avril 1989, fondé sur la loi du 12 juillet 1973, prévoyait l’expropriation d’une superficie de plus ou moins 20 hectares de ce site. Non seulement le montant de l’indemnité prévue était contesté par les propriétaires des terrains, mais encore il n’apparaissait pas certain que l’expropriation puisse être réalisée sur des terrains classés en zone à bâtir par un P.P.A.S. et comme zone de réserve par le plan de secteur. L’Exécutif décida de ne pas continuer la procédure d’expropriation, préférant entamer une procédure de classement du site en vertu de la loi du 7 août 1931 sur la protection des monuments et des sites.

2. Les réserves forestières

  • 145 Article 20.

19Le régime juridique de la réserve forestière se rapproche sensiblement de celui de la réserve naturelle. Ce type de réserve est défini comme “une forêt ou une partie de celle-ci protégée dans le but de sauvegarder des faciès caractéristiques ou remarquables de peuplements d’essences indigènes et d'y assurer l’intégrité du sol et du milieu”145. Ces réserves peuvent être créées pour les forêts appartenant à la Région ainsi que pour les forêts appartenant à des personnes privées ou publiques moyennant l’accord de ces personnes. Un arrêté royal du 2 avril 1979 établissant le règlement de gestion des réserves forestières précise l’organisation juridique de ces réserves.

  • 146 Article 22 de la loi et article 3 de l'A.R. du 2 avril 1979.
  • 147 Article 4 de l'A.R. du 2 avril 1979.

20Le classement d’une forêt en réserve forestière n’empêche pas pour autant l’exploitation forestière. Les forêts soumises au régime forestier restent placées sous ce régime mais font toutefois l’objet d’un arrêté ministériel précisant leur aménagement146. Quant aux réserves non soumises au régime forestier, elles font l’objet d’un plan de gestion proposé par le propriétaire, soumis à l’avis du Conseil régional de la conservation de la nature et approuvé par les ministres compétents147.

  • 148 Cf. Arrêté de l’Exécutif du 26 juin 1989.

21Sur base de la loi du 12 juillet 1973, deux réserves forestières ont été érigées sur le territoire de la Région. Il s’agit des sites suivants : le Rouge Cloître et certaines parcelles de la forêt de Soignes148.

22L’on peut espérer qu’à moyen terme la fonction productive de la forêt de Soignes sera remplacée par une fonction d’ordre “conservationniste”. A cet égard, le régime juridique de la réserve forestière apparaît comme particulièrement approprié. Il serait néanmoins difficile d’étendre une telle protection aux espaces semi-naturels du fait que la majorité d’entre eux ne sont pas composés de milieux forestiers.

3. Les parcs naturels

  • 149 Article 25.

23Enfin, la loi sur la conservation de la nature prévoit une troisième catégorie d’espaces protégés, le parc naturel. Celui-ci y est défini comme étant “un territoire soumis à des mesures ayant pour but de conserver le caractère, la diversité et les valeurs scientifiques de l’environnement, la flore et la faune indigènes ainsi que la pureté de l’air et des eaux et d’assurer la conservation de la qualité des sols”149. Les effets juridiques qu’entraîne le classement d’un territoire en parc naturel sont difficiles à cerner du fait qu’une distinction – quelque peu désuète, de nos jours – fut établie entre les parcs naturels nationaux et les parcs naturels régionaux.

24Le dispositif de la loi du 12 juillet 1973 sur la protection de la nature relatif aux parcs naturels n’a jamais été mis en œuvre dans la Région de Bruxelles-Capitale. Pourtant, rien n’empêcherait les pouvoirs publics de recourir à cette formule pour assurer la conservation de certains sites semi-naturels, dans la mesure où les effets juridiques de ce classement seraient mieux énoncés.

3. – La protection des espaces à travers la protection des espèces

1. – Généralités

25La régression et la disparition d’une partie importante de la faune et de la flore ont été causées principalement par la dégradation des milieux naturels et semi-naturels survenue ces dernières décennies en raison des besoins sans cesse accrus de l’industrialisation et de l’urbanisation, de l’intensification des pratiques agricoles et sylvicoles et de la multiplication des loisirs. Cette constatation a poussé le législateur à veiller, dans l’élaboration des réglementations relatives à la protection des espèces, à prendre en compte la protection de leurs habitats. Par ce biais, les mesures de protection ne se limitent plus aux espèces elles-mêmes, elles s’étendent désormais à leurs habitats, en d’autres termes à l’espace naturel qui est indispensable à leur survie. De la sorte, la protection des espaces naturels est indissociablement liée à la préservation des espèces peuplant ces milieux.

26Nous tenterons de mettre en exergue, dans les différentes réglementations ayant trait à la conservation des espèces de la faune et de la flore sauvages, les dispositions qui auraient également trait à la protection des milieux occupés par les espèces concernées. Trois réglementations seront ainsi analysées : d’une part, la loi du 28 février 1882 sur la chasse, d’autre part la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature et, enfin, l’ordonnance du 29 août 1991 relative à la conservation de la faune sauvage et à la chasse.

2. – La réglementation des pratiques cynégétiques

  • 150 M.B., 13 novembre 1991. Cette ordonnance accorde une protection totale à tous les mammifères, oisea (...)

27La loi du 28 février 1882 sur la chasse a constitué, en Belgique, la première réglementation conséquente de la vie sauvage. Néanmoins, cette loi présente aujourd’hui un cadre réglementaire vétuste, voire anachronique, conçu seulement pour garantir la sécurité publique et pour servir les intérêts des chasseurs et des agriculteurs. Elle est de plus dépassée par les faits, l'évolution des mentalités et les développements du droit international. Enfin, cette législation n’a pas trait à la protection des espaces naturels. Ces considérations ont conduit le législateur bruxellois à prohiber la pratique cynégétique sur le territoire de la Région par l’adoption de l’ordonnance du 29 août 1991 relative à la conservation de la faune sauvage et à la chasse150. Cette ordonnance n’abroge cependant pas la loi du 28 février 1882. L’on doit toutefois considérer que les dispositions de cette loi ayant trait à la chasse sont implicitement abrogées, en territoire bruxellois, par l’ordonnance du 29 août 1991.

28L’interdiction de la chasse par l’ordonnance du 29 août 1991 a eu une incidence sur la conservation des espaces semi-naturels, dans la mesure où la nouvelle réglementation prévoit la protection d’un grand nombre d’espèces de la faune sauvage.

3. – La conservation de la faune et de la flore sauvages dans le cadre de la loi du 12 juillet 1973 sur la protection de la nature

  • 151 Articles 2 et 3. En vertu de l'article 41, l'Exécutif ne peut accorder des dérogations aux mesures (...)

29En tendant à assurer la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel, la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature constitue, en principe, l’assise des règles de protection des espèces animales et végétales. C’est à l’Exécutif régional que revient le pouvoir de prendre les mesures de protection en faveur des animaux et des plantes vivant et croissant à l’état sauvage, dans le but de sauvegarder la faune et la flore indigènes151.

30Ces dispositions légales n’ont toutefois connu que peu d’applications en ce qui concerne la Région de Bruxelles-Capitale.

  • 152 M.B., 24 mars 1976.

31Un arrêté royal du 16 février 1976 relatif aux mesures de protection en faveur de certaines espèces végétales croissant à l’état sauvage152, pris en exécution de l’article 2 de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature, a pour objet la protection de 74 espèces de plantes. L’étendue de la protection varie en fonction de la rareté ou de la vulnérabilité de ces espèces.

32Les espèces les plus rares, reprises à l’annexe Λ, font l’objet d’une protection intégrale : il est interdit de les cueillir, de les déplacer, de les endommager, sauf dans les jardins, les parcs et les champs. Les espèces classées à l’annexe B ne sont protégées qu’en ce qui concerne leurs parties souterraines, tandis que les espèces inscrites à l’annexe C ne peuvent être récoltées à des fins commerciales ou industrielles. Si les habitats des espèces de la flore visées à l’arrêté royal du 16 février 1976 ne sont donc pas expressément visés par cette réglementation, l’on peut toutefois estimer que les interdictions sont telles qu’il serait prohibé d’aménager des fonds sur lesquels se trouvent des espèces classées à l’annexe A. Une échappatoire éventuelle serait de transformer le terrain à aménager en jardin ou en parc. A cet égard, la protection prévue à l’arrêté royal du 16 février 1976 ne pourrait plus s’appliquer.

  • 153 Μ.B., 27 novembre 1990.
  • 154 En adoptant l'ordonnance du 29 août 1991, le Conseil régional a entendu établir un régime de protec (...)

33Plus récemment, l’Exécutif régional a, en vue de se conformer à la directive 79/409/CEE, substitué à l’arrêté du 20 juillet 1972 un nouvel arrêté relatif à la protection des oiseaux, adopté le 25 octobre 1990153. Il faut souligner que cet arrêté n’est plus fondé sur l’article 31 de la loi du 28 février 1882 sur la chasse, mais bien sur l’article 3 de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature154. Cet arrêté ne vise pas expressément la protection des habitats des espèces d’oiseaux.

4. – La conservation de la faune sauvage dans le cadre de l’ordonnance du 29 août 1991 relative à la conservation de la faune sauvage et de la chasse

34En date du 29 août 1991, le Conseil régional bruxellois a adopté l’ordonnance relative à la conservation de la faune sauvage et à la chasse qui instaure une protection totale de tous les mammifères, oiseaux, batraciens et reptiles vivant à l'état sauvage. Il convient de souligner que la proposition initiale tendait uniquement à prohiber la chasse sur le territoire de la Région. Au cours des travaux parlementaires, il a été jugé utile d'aménager un régime complet de protection de certains ordres d’animaux sauvages. Cette ordonnance vient donc compléter la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature.

1. Champ d'application matériel

A. La faune protégée

35L'article 2, § 1er précise que sont protégés “toutes les espèces de mammifères, oiseaux, batraciens et reptiles vivant à l’état sauvage, ainsi que les nids (les nids habités ou en construction, de même que les nids abandonnés) et les œufs (les œufs comblés ou évidés ainsi que les coquilles d’œufs des espèces qui entrent dans le champ d'application de la présente ordonnance)”.

  • 155 D.C.R.B., A-8/5, 1989-1990, p. 51.

36L'ordonnance protège de la sorte les principales espèces de vertébrés vivant à l'état sauvage, à savoir les mammifères, les batraciens, les reptiles et les oiseaux155.

  • 156 Idem p. 52 et 95-96.

37Un amendement écarta la possibilité de protéger les animaux vivant “naturellement” à l'état sauvage. Cette qualification aurait pu soumettre de manière inadéquate les animaux domestiques de nos contrées à la réglementation (notamment en ce qui concerne la détention)156.

B. Les activités interdites

38La protection instaurée implique l'interdiction, au regard de l'article 2, paragraphe 2 :

“a. de les chasser, tuer, blesser, capturer, détenir en captivité et perturber ;

b. de les transporter, offrir en vente, céder à titre gratuit ou onéreux, acheter ou livrer ;

c. d'endommager ou de détruire intentionnellement leurs œufs, leurs habitats, leurs refuges ou nids ainsi que de ramasser leurs œufs. ”

39C'est évidemment au niveau de l'article 2, § 2, c que l'ordonnance a une portée particulièrement étendue. Cette disposition introduit une protection des “habitats, refuges ou nids” des espèces ainsi protégées. Par cette disposition, l'on constate que la protection des espèces débouche sur une protection des espaces qui constituent le territoire des espèces protégées à tout le moins pour la partie de ces espaces comprenant leurs “habitats, refuges ou nids”.

  • 157 Idem p. 37.

40Tout acte qui aurait pour conséquence d'endommager ou de détruire ces espaces protégés tombe sous le coup d'application de l'interdiction. Initialement, le projet condamnait tout acte ayant pour conséquence de “perturber” les espèces protégées, c'est-à-dire tout acte empêchant “le développement normal des espèces”157. Le terme fut écarté eu égard à la difficulté de la preuve matérielle du comportement incriminé.

41L'ordonnance précise que ces actes doivent être commis “intentionnellement”. Cette précision doit s'entendre non comme prescrivant la nécessité d'un dol spécial (c'est-à-dire une volonté de nuire aux habitats protégés) mais comme requérant l'accomplissement d'un acte positif dans le chef d'une personne. L'abstention d’agir n'est pas considérée comme une in fraction à la législation. Par contre l’endommagement ou la destruction peut être la conséquence directe ou indirecte de l'acte interdit. Cette remarque est d'importance lorsqu'il s'agira d'apprécier l'incidence de la réglementation sur des actes faisant l'objet d'autorisation administrative particulière (permis d'urbanisme, permis d'environnement,...) et dont l'exécution emporterait la destruction des habitats protégés.

2. Le régime des dérogations

42L'ordonnance prévoit que peuvent être accordées des dérogations aux interdictions de principe énoncées ci-dessus.

43L’octroi de telles dérogations est soumis à quatre conditions cumulatives :

  1. une autorisation expresse émanant de l'Exécutif de la Région de Bruxelles-Capitale est requise ;

  2. l'existence de “motifs de conservation de l’environnement et de la nature”, l'existence de “raisons d'hygiène et de santé publique humaine ou animale” ou encore la nécessité d'“éviter des dommages à des biens privés ou publics” doit justifier les mesures de dérogation sollicitées. L'ordonnance précise que c'est l'Exécutif qui détermine ce qu'il convient d'entendre par “motifs de conservation de l'environnement et de la nature” et “raisons d'hygiène et de santé publique humaine ou animale” ;

    • 158 Il fut envisagé de conférer au Conseil supérieur bruxellois de la conservation de la nature la comp (...)

    l'avis préalable du conseil de l'environnement pour la région de Bruxelles-Capitale qui pourra consulter le Conseil supérieur bruxellois de la conservation de la nature. Cet avis doit être rendu dans les trois semaines de sa sollicitation158 ;

  3. enfin, l'arrêté de dérogation doit préciser les mesures autorisées, à savoir les espèces qui font l’objet de dérogations, les moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort autorisés, les conditions de risque et les circonstances de temps et de lieux dans lesquelles ces dérogations peuvent être accordées, l'autorité habilitée à déclarer que les conditions exigées sont réunies...

44Il importe de souligner que les conditions de dérogations ainsi prescrites doivent éventuellement se conjuguer avec certaines exigences émanant d'actes supranationaux.

3. Portée de la législation

45L'interdiction prescrite par une ordonnance, acte législatif, prime sur tout arrêté réglementaire et autorisation individuelle. Ainsi, l'on doit considérer que des permis d'urbanisme délivrés en application de l'ordonnance organique de la planification et de l'urbanisme ou des permis d'environnement délivrés en application de l'ordonnance relative aux permis d'environnement qui auraient pour conséquence de porter atteinte aux habitats, refuges ou nids protégés ne pourraient être valablement délivrés.

46La protection très large accordée aux habitats de toutes les espèces de mammifères, de batraciens et de reptiles vivant à l'état sauvage semble constituer une garantie tout à fait extraordinaire pour les derniers espaces semi-naturels dans la Région de Bruxelles-Capitale. Une interprétation stricte de cette disposition empêche, en principe, toute activité portant atteinte aux habitats desdites espèces. Seules des dérogations, soumises à des conditions précises peuvent être accordées par l'Exécutif moyennant le respect des formes décrites ci-dessus.

47Les dispositions de cette nouvelle ordonnance ne semblent pas encore avoir été invoquées dans des litiges en matière d'aménagement du territoire. Il n'en demeure pas moins que, par la généralité de ses termes, cette ordonnance est susceptible de mettre un frein à une éventuelle pression immobilière susceptible de s'exercer pour certaines zones du plan de secteur qui ne reçoivent pas une protection spécifique au niveau de la conservation de la nature.

48Il reste que l'ordonnance entend protéger avant tout les espèces. La protection territoriale qui accompagne le régime de l’ordonnance est limitée aux “habitats, refuges ou nids” de ces espèces. La possibilité d’une protection indirecte de l'ensemble d'un espace semi-naturel par ce régime juridique dépendra tant de la richesse de sa faune que de la compréhension que l'on donnera au concept d'“habitat”. Pour certaines espèces, en particulier de l'avifaune, l'étendue territoriale que représentent les espaces semi-naturels est la condition sine qua non de leur permanence. A leur égard, toute atteinte à l'espace qui les accueille constituerait une atteinte à leur habitat.

4. – Les bois et forêts

1. – Généralités

49La Région de Bruxelles-Capitale constitue, en raison de la présence d’une partie non négligeable de la forêt de Soignes sur son territoire, l’une des régions urbaines les plus boisées d’Europe. Le commentaire de certaines des dispositions du Code forestier est donc loin d’être dépourvu d’intérêt dans le cadre de l’analyse du statut juridique des espaces semi-naturels en milieu urbain.

50Le droit forestier est contenu principalement dans le Code forestier du 19 décembre 1854 et dans l’arrêté royal du 20 du même mois. Cette réglementation ne définit pas pour autant ce qu’il faut entendre par bois et forêts et utilise indifféremment ces deux termes.

51Si, dans le langage courant, le terme bois est réservé aux terrains plantés d’une étendue moyenne et le terme forêt aux terres boisées d’une étendue importante, il ressort néanmoins de la doctrine que la définition des termes bois et forêt est intimement liée à leur fonction productive. Ne sont donc pas des bois, les vergers, les arbres épars dans les champs ou le long des routes, les bosquets dans les jardins et les parcs. Par contre, sont considérés comme bois et forêts les chemins de vidange, les coupe-feu, les prairies et les étangs qui y sont enclavés. Cette limite n’est pas toujours facile à tracer en raison de l’imbrication des espaces boisés et des zones vertes.

52Par ailleurs, le Code forestier distingue deux catégories de bois et forêts en fonction de la qualité du propriétaire : la première, qui recouvre les forêts publiques dont la gestion est soumise au régime forestier, et la seconde, reprenant les forêts privées dont la gestion n’est soumise qu’à titre exceptionnel à un régime particulier.

  • 159 En ce qui concerne la Région flamande, le Code forestier a été remplacé en grande partie par le déc (...)

53On restera frappé par la logique productiviste du Code forestier. Des considérations écologiques appellent plus que probablement une révision substantielle du Code de 1854159.

2. – Forêts soumises au régime forestier

1. Champ d’application du régime forestier

  • 160 Le droit de propriété ne constitue pas une condition indispensable à la soumission au régime de dro (...)
  • 161 Article 1er du Code forestier.
  • 162 Loi du 12 juillet 1952 autorisant à soumettre au régime forestier des bois et forêts, propriétés de (...)

54La loi du 19 décembre 1854 contenant le Code forestier institue un régime forestier applicable aux bois et forêts qui font partie du domaine de l’État, des Communautés et des Régions, aux bois et forêts des communes160 et des établissements publics et aux bois et forêts dans lesquels les pouvoirs publics ont des droits de propriété indivis entre eux ou avec des particuliers161. De même, les bois et forêts, propriétés des provinces, que les Exécutifs régionaux désigneraient à la demande du Conseil provincial, sont également soumis au régime forestier162.

  • 163 Article 2.

55Toutefois, les boqueteaux appartenant à des communes ou à des établissements publics, d’une superficie de moins de cinq hectares et situés à plus d’un kilomètre des bois soumis au régime forestier, échappent à ce régime, sauf si les communes intéressées le demandent163.

2. Nature du régime forestier

  • 164 R.P.D.B., verbo “forêt”, p. 4, no°3.

56Le régime forestier constitue un ensemble de règles spéciales tracées pour l’aménagement des bois et forêts sur lesquels les pouvoirs publics exercent un droit de propriété ou ont la tutelle164. Il convient d’emblée de souligner que le droit forestier se caractérise avant tout par sa logique productiviste et n’intègre aucunement des préoccupations d’ordre écologique. Le régime tend en effet à la mise en valeur des forêts par le biais d’une gestion efficace mais contrôlée par les pouvoirs publics.

  • 165 Article 31.

57Le Code forestier institue un régime uniforme d’aménagement, d’exploitation, de surveillance et de police des bois et forêts auxquels il s’applique. L’exploitation des bois et forêts soumis au régime forestier est assujettie à un aménagement spécifique arrêté par le Ministre régional chargé des forêts, sur base d’un projet établi par l’Administration des Eaux et Forêts165.

  • 166 Article 36 de l'A.R. du 20 décembre 1854.

58L’exploitation forestière repose sur un document d’aménagement indiquant les améliorations dont chaque forêt ou partie de forêt semble susceptible, sa distribution en coupes réglées, et désignant les cantons et leurs limites, l’ordre périodique de l’exploitation, le système qu’il paraît préférable d’adopter suivant la nature du sol, les essences, la consistance des forêts, le genre et la quantité des produits propres aux besoins de la consommation166. Les coupes établies en fonction du document d’aménagement, appelées coupes ordinaires, sont approuvées annuellement par l’Administration des Eaux et Forêts.

3. Mesures de police spécifiques aux bois soumis au régime forestier

59Outre les mesures de police générales s’appliquant aux forêts tant publiques que privées, le Code forestier prévoit certaines mesures de police spécifiques aux forêts relevant du régime forestier.

  • 167 Articles 103 à 108 du Code forestier et articles 79 à 81 de l'A.R. du 20 décembre 1854.

60Le défrichement, l’essartage, l’extraction de minéraux, de pierres et de sable, de même que l’enlèvement de certaines parties du couvert végétal sont, en principe, interdits, sauf autorisation délivrée selon le cas par le propriétaire des bois ou par l’autorité de tutelle167.

  • 168 Articles 111 à 119 du Code forestier et articles 88 et suivants de l'A.R. du 20 décembre 1854.

61Aux fins de réduire les risques auxquels sont exposées les forêts soumises au régime forestier en raison de la présence de bâtiments et d’installations sur les terrains environnants, le Code forestier grève ces terrains de différentes servitudes non aedificandi168.

3. – Forêts appartenant aux particuliers

  • 169 Articles 2 et 3 du Code forestier.

62Les bois et forêts appartenant aux particuliers, de même que les boqueteaux d’une superficie de moins de cinq hectares appartenant à des communes, échappent au régime forestier169. La gestion n’est réglementée que dans des cas exceptionnels.

63Seule la loi du 28 décembre 1931 vise à prévenir les abus en matière d’exploitation forestière et autorise le Ministre qui a les forêts dans ses compétences à s’opposer à toute coupe anormale ou excessive pour les bois et forêts dont la conservation importe à l’intérêt général. En raison de la superficie particulièrement limitée des forêts privées dans la Région de Bruxelles-Capitale, ce régime n’est pas appelé à s’appliquer en l’espèce.

Notes

127 Doc. Parl., Sénat, session 1971-1972, no262, p. 2.

128 Article 1er, al. 1er.

129 La nature en milieu urbain se caractérise, entre autres, par l’hétérogénéité spatiale et la juxtaposition d'espèces et de biotopes très différents, l'importance des perturbations dues à l’influence urbaine sur la dynamique naturelle, l'importance des zones de lisière par rapport à la superficie globale (IBGE, Stratégie globale pour la conservation de la nature en Région bruxelloise, Note d'orientation, 24janv. 1991).

130 M.B., 23 avril 1991.

131 M.B., 17 septembre 1991. Cette ordonnance tend à interdire l'emploi de tout pesticide sur les terrains relevant du domaine public, en tout lieu public où leur utilisation est susceptible de causer des nuisances à l'environnement ou des troubles de voisinage, de même que dans un diamètre de 6 mètres auprès des cours et des pièces d'eau.

132 Article 6.

133 Article 6 in fine.

134 Article 6, al. 2.

135 Article 42. Le Conseil d'Etat a considéré que, dans le cas où l'arrêté créant la réserve naturelle est antérieur à l'entrée en vigueur du plan, les prescriptions du plan pouvaient désaffecter la réserve naturelle moyennant l'accord exprès du ministre qui a la protection de la nature dans ses attributions, et cela sans que le Conseil supérieur de la conservation de la nature ne soit consulté (C.E., arrêt A.S.B.L. Inter-environnement Wallonie, no27.514, 11 février 1987).

136 Articles 7 et 8.

137 Articles 9 et 10.

138 Article 11. Un arrêté ministériel du 23 octobre 1975 établit le règlement relatif à la surveillance, la police et la circulation dans les réserves naturelles domaniales en dehors des chemins ouverts à la circulation publique. Le règlement distingue quatre types de zones en fonction de leur accessibilité au public. En outre, le règlement établit un régime d'interdictions plus spécifique que celui institué dans la loi du 12 juillet 1973.

139 Article 41.

140 Articles 13 à 17.

141 Article 10.

142 M.B., 4 décembre 1990.

143 Arrêtés de l’Exécutif du 26 juin 1989 et du 4 avril 1992.

144 Tel est notamment le cas du Kauwberg. Cf. H. de WAVRIN, La faune du Kauwberg, in Le Kauwberg, visages d'hier et de toujours, Bruxelles, 1991, p. 47.

145 Article 20.

146 Article 22 de la loi et article 3 de l'A.R. du 2 avril 1979.

147 Article 4 de l'A.R. du 2 avril 1979.

148 Cf. Arrêté de l’Exécutif du 26 juin 1989.

149 Article 25.

150 M.B., 13 novembre 1991. Cette ordonnance accorde une protection totale à tous les mammifères, oiseaux, batraciens et reptiles vivant à l'état sauvage puisqu'il est dorénavant interdit de les chasser, de les tuer, de les blesser et de les capturer.

151 Articles 2 et 3. En vertu de l'article 41, l'Exécutif ne peut accorder des dérogations aux mesures de protection que dans un but scientifique ou pour des raisons de santé publique ou d'utilité régionale ou locale.

152 M.B., 24 mars 1976.

153 Μ.B., 27 novembre 1990.

154 En adoptant l'ordonnance du 29 août 1991, le Conseil régional a entendu établir un régime de protection globale de la faune qui couvre également les me sures de protection en faveur de l'avifaune. Il n'en demeure pas moins que les dispositions de l'arrêté du 25 octobre 1977, qui ne seraient pas couvertes par les dispositions de l'ordonnance, continuent à s'appliquer.

155 D.C.R.B., A-8/5, 1989-1990, p. 51.

156 Idem p. 52 et 95-96.

157 Idem p. 37.

158 Il fut envisagé de conférer au Conseil supérieur bruxellois de la conservation de la nature la compétence d'émettre un avis contraignant (amendement no 1, D.C.R.B, A-8/2, p. 1.). Cette hypothèse fut rejetée au motif peu sérieux que le "Conseil est un organe consultatif. Il ne peut dès lors se voir attribuer un pouvoir contraignant" (D.C.R.B. A-8/5, p. 51, 52 et 57).

159 En ce qui concerne la Région flamande, le Code forestier a été remplacé en grande partie par le décret forestier du 13 juin 1990 (M.B., 28 septembre 1990). Ce décret attache beaucoup plus d'importance à la conservation et à la protection des bois.

160 Le droit de propriété ne constitue pas une condition indispensable à la soumission au régime de droit forestier. C'est ainsi que les bois appartenant à des tiers mais dans lesquels les communes possèdent des droits d'usage relèvent également du régime forestier (Cass., 27 février 1889, Pas., I, 134).

161 Article 1er du Code forestier.

162 Loi du 12 juillet 1952 autorisant à soumettre au régime forestier des bois et forêts, propriétés des provinces.

163 Article 2.

164 R.P.D.B., verbo “forêt”, p. 4, no°3.

165 Article 31.

166 Article 36 de l'A.R. du 20 décembre 1854.

167 Articles 103 à 108 du Code forestier et articles 79 à 81 de l'A.R. du 20 décembre 1854.

168 Articles 111 à 119 du Code forestier et articles 88 et suivants de l'A.R. du 20 décembre 1854.

169 Articles 2 et 3 du Code forestier.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1993

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