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Entre ville et nature, les sites semi-naturels

 | 
François Ost
, 
Jean Remy
, 
Luc Van Campenhoudt

Troisième partie. Les sites semi-naturels bruxellois : statuts et stratégies juridiques

Chapitre II. Les espaces semi-naturels comme patrimoine

Les espaces semi-naturels et la protection du patrimoine immobilier

Texte intégral

1. – Introduction

1L’aménagement du territoire n’accorde qu’une protection partielle aux espaces semi-naturels. Ceux-ci se perdent dans les diverses affectations des plans de secteur. Parallèlement, la liste des activités soumises à permis d’urbanisme ne recouvre pas immédiatement les atteintes à la faune et à la flore qui constituent l’une des principales richesses de ces espaces.

2L’on en vient alors à se demander si, par-delà le régime de la planification territoriale, la protection des espaces semi-naturels ne requiert pas une reconnaissance spécifique par le biais d’une procédure qui puisse être utilisée chaque fois que la nécessité s’en fait sentir.

3La protection des espaces semi-naturels n’est plus alors le fruit direct ou indirect de la répartition de l’ensemble des activités sociales sur le territoire de la Région, comme l’opère le zonage territorial, mais d’une reconnaissance particulière en raison de leur richesse intrinsèque. Dans notre système juridique, la législation sur les “monuments et sites” comporte sans doute les instruments juridiques les plus appropriés pour conférer la protection recherchée.

2. – Les finalités de la législation sur la conservation du patrimoine immobilier

4Les législations sur la protection du patrimoine culturel en Europe ont souvent été utilisées à des fins plus larges que la seule conservation des monuments historiques. La France donne à cet égard un exemple particulièrement révélateur. Malgré les carences législatives en matière de conservation de la nature (ce n’est que le 14 juillet 1976 que la loi sur la conservation de la nature fut adoptée), la loi française du 2 mai 1930 relative à la “protection des monuments naturels et des sites” a permis d’assurer la préservation d’un grand nombre de sites naturels de haute valeur biologique.

5Il en va de même de la Belgique où la loi du 7 août 1931 sur la conservation des monuments et des sites, actuellement remplacée en Région de Bruxelles-Capitale par l’ordonnance du 4 mars 1993 relative à la conservation du patrimoine immobilier, a souvent été mise à profit dans le but d’assurer la sauvegarde des éléments caractéristiques du paysage belge. Sans le recours à de telles législations, de nombreux sites naturels et semi-naturels remarquables auraient disparu depuis longtemps du paysage européen.

  • 91 Doc. C.R.B.C., A-165/1, p. 3.

6La nouvelle législation en vigueur, l’ordonnance relative à la conservation du patrimoine immobilier, adoptée le 4 mars 1993, présente un intérêt indéniable quant à la conservation du patrimoine naturel de cette Région. En effet, la Région de Bruxelles-Capitale a souhaité d’emblée se doter d’un instrument juridique plus efficace que la vieille loi nationale du 7 août 1931 sur la conservation des monuments et des sites. Deux raisons majeures sont à l’origine de cette réforme. D’une part, la lenteur des procédures prévues par la législation antérieure n’avait pas permis d’assurer la protection d’un grand nombre de monuments et de sites de grande valeur91. D’autre part, la notion de patrimoine était entendue dans un sens étroit. Comme le précisent les travaux préparatoires de l’ordonnance :

  • 92 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.8 ; Cf. Doc. C.R.B.C., A-165/1, p. 4.

“En cette fin du 20ème siècle, le patrimoine ne se limite pas aux seuls châteaux, cathédrales ou hôtels de Ville. Il a acquis une dimension plus vivante, plus proche du citoyen. Chacun sait que l’environnement bâti joue un grand rôle dans la qualité de la vie. Le patrimoine, par sa cohérence, par son échelle humaine, par les repères qu'il apporte, contribue largement à la qualité de la vie en ville”92.

7C’est sur base de tels constats que les travaux préparatoires de l’ordonnance indiquent que :

  • 93 Doc. C.R.B.C., A-165/1, p. 5.

“Le but de la nouvelle ordonnance est de fournir à la Région un dispositif légal adapté au contexte socio-économique actuel, et débarrasser les défauts de fonctionnement constatés à l’application de la loi existante. La Région disposerait du moyen de conduire une politique adaptée et de la possibilité de donner à la protection du patrimoine la dimension et l’importance qu’il souhaiterait lui accorder”93.

3. – Champ d’application matériel de l’ordonnance du 4 mars 1993

  • 94 Article 2, 1°.

8L’ordonnance bruxelloise “relative à la conservation du patrimoine immobilier” tend à protéger le “patrimoine immobilier” de la région. Ce terme générique comprend “l’ensemble des biens immeubles qui présentent un intérêt historique, archéologique, artistique, esthétique, scientifique, social, technique ou folklorique”94. Le patrimoine immobilier est réparti en “monuments”, “ensembles”, “sites” et “sites archéologiques”.

  • 95 Article 2, 1°, a).

9Les monuments sont définis comme “toute réalisation particulièrement remarquable, y compris les installations ou les éléments décoratifs faisant partie intégrante de cette réalisation”95.

10Les ensembles, comme leur nom l’indique, recouvrent les “groupes de biens immobiliers” constituant un ensemble cohérent et présentant un intérêt en raison de leur homogénéité ou de leur intégration dans le paysage.

  • 96 Article 2, 1°, b).

11La notion de “site” est quant à elle centrale pour notre problématique. Est défini comme site “toute œuvre de la nature ou de l’homme ou toute œuvre combinée de l’homme et de la nature constituant un espace non ou partiellement construit et qui présente une cohérence spatiale96.

12L’on remarquera que cette définition de la notion de site inclut explicitement l’une des caractéristiques essentielles des espaces semi-naturels, à savoir “l’espace non ou partiellement construit et qui présente une cohérence spatiale”.

  • 97 Amendement no45-4, Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.135 et 137.
  • 98 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.29.
  • 99 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.28.

13Cette définition fut modifiée en commission pour en étendre explicitement le champ d’application. En effet, les termes “espace non ou partiellement construit” remplacèrent, suite à un amendement, les mots “espace où la construction est rare” qui étaient repris dans le projet d’ordonnance et dont le caractère ambigu fut relevé97. De même, il fut souligné que nombre de lieux dits naturels étaient déjà envahis par la présence ou modifiés par le travail de l’homme98. La définition de site fut dès lors étendue à toute œuvre de la nature, de l’homme ou de l’action conjointe des facteurs naturels et humains. Ces modifications furent explicitement perçues comme permettant d’étendre le champ d’application de la réglementation en projet aux sites semi-naturels99.

  • 100 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.30.

14Le Secrétaire d’Etat a eu l’occasion de préciser que la notion de site définie dans l’ordonnance recouvrait également les parcs, les jardins et encore les arbres isolés remarquables, œuvres propres de la nature100.

15Le patrimoine naturel relève de la sorte du concept de patrimoine immobilier et est dès lors susceptible d’être protégé par les dispositions de l’ordonnance.

  • 101 Article 6, alinéa 1er de la loi du 7 août 1931 sur la conservation des monuments et des sites.

16La loi de 1931 ne retenait comme critère de classement que l’”intérêt national au point de vue historique, esthétique ou scientifique”101. L’élargissement des critères d’intérêt – "historique, archéologique, artistique, esthétique, scientifique, social, technique ou folklorique” – permet d’étendre la possibilité de protéger différents biens immobiliers. L’on remarquera que le critère “social” est explicitement pris en compte par l’ordonnance qui pourrait ainsi appréhender la protection des espaces semi-naturels tant dans leur intérêt scientifique ou esthétique qu’en fonction de leur rôle social.

  • 102 Cf. pour un monument : C.E., Ville de Philippeville, no38.884, 13 mars 1992.

17Il convient enfin de souligner, et la remarque peut être importante en ce qui concerne les sites semi-naturels, que la dégradation d’un site ne fait pas nécessairement obstacle à son classement, à moins d’être totale et irréversible. Par contre, le constat d’une telle situation de dégradation doit conduire les autorités compétentes à faire preuve de circonspection et de diligence clans la procédure. A défaut d’une intervention rapide des pouvoirs publics, l’évolution défavorable du site pourrait contredire l’intérêt de sa protection102.

4. – Les régimes de protection du patrimoine immobilier

  • 103 Doc. C.R.B.C., A-165/1, p.10.

18La conservation du patrimoine immobilier s’articule autour de deux “instruments distincts permettant de moduler le degré et l’intensité de la protection en fonction de la situation et des nécessités locales ou d’espèces : les mesures de sauvegarde conçues comme devant assurer le maintien en bon état des biens immobiliers considérés et les mesures de classement qui impliquent en outre la valorisation du bien immobilier visé et qui justifient qu’un effort particulier soit fourni par les pouvoirs publics et notamment en termes de moyens financiers”103.

  • 104 Article 3, §2, 2.

19Le régime de la conservation du patrimoine immobilier se caractérise également par la présence d’une Commission royale des monuments et des sites de la Région de Bruxelles-Capitale. La commission est composée de “membres émanant de l’ensemble des milieux concernés par la conservation y compris les associations. Les membres de la commission ont une compétence notoire en matière de conservation du patrimoine immobilier”104. Parmi les disciplines qui y sont représentées l’on remarquera, pour notre propos, les sciences naturelles. Les compétences de cette commission sont, au niveau des procédures d’inscription et de classement, des compétences d’avis. Il n’en demeure pas moins que certains de ces avis doivent être favorables pour que l’on puisse poser certains actes sur les biens protégés. De plus, en raison de sa composition et de son droit de proposer des mesures de protection, cette commission est susceptible de jouer un rôle non négligeable dans le classement de sites semi-naturels.

1. – L’inventaire du patrimoine immobilier

  • 105 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 6.
  • 106 Doc. C.R.B.C., A-165/1, 92/93, p. 6.

20Pour protéger, il faut préalablement connaître105. Comment protéger un patrimoine si on n’a pas une idée précise de ce qui le constitue ? Afin de faciliter la mise en œuvre des deux régimes de protection que nous examinerons ci-dessous, il est prévu que l’Exécutif établisse un “inventaire du patrimoine immobilier” de la Région. Cet inventaire reprend les monuments et les sites dignes d’intérêt et pouvant, du fait de leur valeur, bénéficier d’une politique spécifique de protection. L’inventaire constitue non seulement un outil de connaissance, il constate également l’existence du patrimoine bruxellois. Il constitue à ce titre un bilan préparatoire à toute forme de protection renforcée. Les travaux préparatoires de l’ordonnance l’envisagent comme étant destiné à servir de “norme de référence” notamment pour tous les acteurs de l’immobilier, en contribuant de la sorte à diminuer le risque de projets et d’investissements inadéquats106.

  • 107 Article 4, §1er, al. 4.

21Si la portée de cet inventaire est essentiellement informative, l’on notera que l’inscription d’un site à l’inventaire entraîne néanmoins certains effets juridiques. Ceux-ci sont de nature procédurale. Il est en effet prévu que “toute demande de permis d’urbanisme, de permis de lotir ou certificat d’urbanisme se rapportant à un bien inscrit à l'inventaire est soumise à l’avis préalable de la Commission royale des monuments et des sites ainsi qu'à l’organisation des mesures particulières de publicité”107. De la sorte, l’inscription éventuelle d’un site semi-naturel à l’inventaire régional serait de nature à renforcer le contrôle démocratique (par l’organisation et la participation de la population à l’enquête publique) et offrirait la possibilité à un organe spécialisé en matière de protection du patrimoine, la Commission royale, de donner son avis sur l’affectation projetée.

  • 108 Article 4, § 1er, al. 2.

22Il convient de souligner que, si la commission ou le Collège des bourgmestre et échevins de la commune où le bien est situé peuvent proposer l’inscription d’un bien à l’inventaire108, le pouvoir d’inscription revient toujours à l’Exécutif.

23Il est incontestable que l’inscription des sites semi-naturels bruxellois sur cet inventaire constituera une première garantie – certes toute relative – de leur pérennité. L’on remarquera cependant que si l’inventaire comprend, à titre transitoire, tous les monuments autorisés ou construits avant le 1er janvier 1932, ce dont on ne peut que se réjouir, aucune mesure transitoire ne fut adoptée en ce qui concerne les immeubles non bâtis, et plus particulièrement en ce qui concerne les sites semi-naturels. Cette situation est d’autant plus regrettable que la prise de conscience de la nécessité d’un régime spécifique aux espaces semi-naturels est apparue lors de la réforme effectuée par l’ordonnance.

2. – La liste de sauvegarde

  • 109 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 6.

24La liste de sauvegarde constitue la première étape de la protection accordée au patrimoine immobilier. D’après les travaux préparatoires de l’ordonnance, la liste de sauvegarde répond à deux objectifs : “la protection d’urgence d’un bien gravement menacé de démolition rapide et pour lequel il faut prendre des mesures de sauvegarde immédiates et la planification de la protection qui permet de mieux étaler les classements dans le temps et d’envisager d’autres mesures de protection éventuelles”109.

  • 110 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 18.

25La liste de sauvegarde constitue donc une liste permanente des biens méritant protection, parmi lesquels certains pourront être proposés ultérieurement au classement. Elle n’est cependant pas conçue comme une simple étape intermédiaire vers le classement, elle représente plutôt le droit commun de la protection du patrimoine110.

1. La procédure d’inscription

  • 111 Article 7 § 5.

26La procédure d’inscription présente l’avantage d’être courte et souple. L’inscription est obtenue par décision de l’Exécutif régional après avoir recueilli les observations du propriétaire111.

27L’initiative de la procédure d’inscription sur la liste de sauvegarde appartient en principe à l’Exécutif. Mais pour renforcer le caractère préventif de la liste de sauvegarde, il est prévu que toute une série d’instances ainsi que les administrés eux-mêmes puissent proposer à l’Exécutif d’entamer une procédure d’inscription d’un bien sur la liste. La Commission royale des monuments et des sites, le collège des Bourgmestre et échevins, le propriétaire lui-même et les associations sans but lucratif ayant dans leur objet social la protection du patrimoine, pour autant qu’elles aient recueilli les signatures de cent cinquante personnes, peuvent proposer à l’Exécutif l’inscription sur la liste de sauvegarde.

2. Les effets juridiques de l’inscription

28Les effets juridiques que cette inscription entraîne sont particulièrement importants. Le propriétaire, ne pourra plus, sans autorisation préalable et écrite de l’Exécutif, délivrée sur avis conforme de la Commission royale des monuments et des sites, exécuter sur son bien une série d’actes qui seraient de nature à le dégrader. Est ainsi interdit, sans autorisation préalable et écrite de l’Exécutif bruxellois, le fait :

“1. d’exécuter sur un bien relevant du patrimoine immobilier inscrit sur la liste de sauvegarde les travaux suivants :
a) le démolir en tout ou en partie ;
b) le restaurer en tout ou en partie ;
c) le déplacer en tout ou en partie,
d) le transformer ou le modifier ;
e) en modifier l’aspect ;

2. d’utiliser un tel bien ou d’en modifier l’usage de manière telle qu’il perde son intérêt selon les critères définis à l’article 2, 1 ;

3. de faire des fouilles ou des recherches dans un tel bien. ”

29L’on ne saurait assez insister sur la portée des interdictions de modification d’usage des biens inscrits à la liste de sauvegarde pour la problématique des espaces semi-naturels. Alors qu’il est toujours possible pour le propriétaire d’accomplir un certain nombre de travaux sur son bien moyennant l’autorisation de l’Exécutif, en aucun cas le bien protégé ne pourrait être utilisé ou voir son usage modifié de manière telle qu’il perde l’intérêt qui a présidé à son inscription. Lorsque l’on réalise que la protection des espaces semi-naturels se fonde non seulement sur leur richesse écologique mais également sur le “site” qu’ils représentent – c’est-à-dire sur leur aspect général en ce compris leur fonction sociale, on comprend que par ce biais une protection renforcée de ces espaces puisse être acquise.

  • 112 Article 11.

30L’inscription à la liste de sauvegarde ne se limite pas à un régime d’interdictions. Le propriétaire d’un tel bien est également tenu “de le maintenir en bon état et de respecter les conditions particulières de conservation qui auraient été prescrites”112.

  • 113 Article 12, §§ 4 et 6.

31Enfin, le bénéfice de l’inscription à la liste de sauvegarde implique, le cas échéant, une limitation des prérogatives découlant d’autres systèmes réglementaires113. A titre d’exemple, un propriétaire titulaire d’un permis d’urbanisme délivré antérieurement à l’inscription du bien sur la liste de sauvegarde mais pas encore exécuté, ne pourra le mettre en œuvre si celui-ci entraîne des modifications interdites par l’ordonnance.

32Une fois inscrit sur la liste de sauvegarde, un bien relevant du patrimoine immobilier ne peut en être radié qu’après avis conforme de la Commission royale des monuments et sites et pour autant que soient intervenues des circonstances nouvelles ayant pour effet de diminuer l’intérêt qui présida à son classement.

33L’on peut présumer que, dans la mesure où différents sites semi-naturels se retrouveront inscrits en raison de leur valeur scientifique ou de leur valeur esthétique sur la liste de sauvegarde, l’interdiction de modifier leur aspect sans autorisation préalable et plus encore l’interdiction complète et absolue d’utiliser le bien inscrit de manière telle qu’il perde l’intérêt qui a présidé à son classement, pourraient offrir à ces sites une protection tout à fait considérable.

3. – Le classement

  • 114 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 15, 18 et 53.
  • 115 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 18.

34Alors que le classement avait été retenu comme l’unique mécanisme de protection sous l’empire de la loi nationale du 7 août 1931, l’ordonnance du 4 mars 1993 tend à minimiser son importance. Dorénavant, le classement deviendra une mesure exceptionnelle réservée en principe aux biens de haute valeur, au “patrimoine majeur”114. Les travaux préparatoires font l’écho de cette volonté : “trop souvent, aujourd’hui, on entame la procédure de classement parce qu’il n’y a pas d’autre moyen d’empêcher la démolition ou la dégradation grave. D’où l'aspect parfois hybride de la liste des biens classés qu’il conviendra peut-être de revoir. Dorénavant, grâce aux autres échelons de protection, le classement sera une reconnaissance du bien qui lui vaudra des mesures de sauvegarde approfondies”115.

35Le classement d’un site s’effectue par arrêté de l’Exécutif. Il constitue le régime le plus achevé dans le cadre de l’ordonnance du 4 mars 1993.

1. La procédure de classement

36L’initiative du classement revient à l’Exécutif. L’ordonnance introduit également, au niveau du classement, le même mécanisme de démocratisation mis en place dans la procédure d’inscription. Ainsi, la Commission royale des monuments et des sites de la Région de Bruxelles-Capitale, le collège des Bourgmestre et échevins de la commune où le bien est situé, le propriétaire du bien et les associations sans but lucratif ayant dans leur objet social la protection du patrimoine pour, autant qu’elles aient recueilli la signature de cent cinquante personnes, disposent également du droit de proposer le classement.

37L’Exécutif entame la procédure de classement après avis favorable de la Commission. Celle-ci donne son avis dans les 90 jours de la demande de classement. Passé ce délai, l’avis est réputé défavorable.

38L’arrêté ouvrant la procédure de classement est notifié à la Commission, à la commune, au propriétaire et à toute autre personne que l’Exécutif juge opportun d’informer. De surcroît il est publié par mention au Moniteur belge.

39Dans les 30 jours suivant la notification, le propriétaire peut faire connaître à l’Exécutif ses observations au sujet du projet de classement. L’avis du collège des Bourgmestre et échevins est également sollicité ainsi que celui de la Commission royale.

40L’Exécutif est enfin tenu d’adopter l’arrêté de classement au plus tard le 360ème jour à compter de la publication au Moniteur belge ou de la notification au propriétaire, si elle lui est antérieure, de l’arrêté ouvrant la procédure de classement. Passé ce délai, la procédure est caduque et doit être recommencée. L’arrêté de classement définitif fait l’objet de mesures de publicité.

2. Les effets du classement

  • 116 Articles 11 et 24.

41Les effets du classement peuvent être synthétisés de la manière suivante116 :

    • 117 Articles 26 et 11.

    l’obligation pour le propriétaire de “maintenir (le bien) en bon état” par des travaux d’entretien117 ;

    • 118 Ibidem.

    l’obligation pour le propriétaire de respecter “les conditions particulières de conservation” qui auraient été prescrites par l’arrêté de classement118 ;

    • 119 Article 27, § 1er, 1°, 2° et 3°.

    l’interdiction absolue imposée à tous de le “démolir en tout ou en partie”, de “l’utiliser ou d’en modifier l’usage de manière telle qu’il perde l’intérêt” qui a présidé à son classement, ainsi que “d’exécuter des travaux en méconnaissance des conditions particulières de conservation”119 ;

    • 120 Article 27, § 2.

    l’interdiction, sans autorisation préalable délivrée sur avis conforme de la Commission royale des monuments et sites, des travaux de restauration, de déplacement, de modification d’aspect, ou de fouilles120.

42Cette protection est assez analogue à celle instaurée par la liste de sauvegarde. L’on remarquera en outre l’interdiction absolue de tous travaux de démolition, fussent-ils partiels, ainsi que celle d’accomplir des travaux ayant pour conséquence de méconnaître les conditions particulières de conservation. La définition de ces conditions particulières est capitale pour une préservation adéquate des espaces semi-naturels dans la mesure où ceux-ci seraient classés. Une prise en compte précise, dans les conditions particulières, des spécificités des espaces semi-naturels que l’on entend protéger permettrait d’exclure le risque de voir autoriser des actes portant atteinte à l’intégrité des espaces semi-naturels. C’est à l’Exécutif, éclairé par la Commission, que revient cette tâche importante.

  • 121 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 30 et A-165/1, p. 7.
  • 122 Article 26.

43L’arrêté de classement établit en outre autour du site protégé une “zone de protection” dont il fixe les limites. Cette zone n’est pas destinée à protéger spécifiquement les biens qu’elle recouvre, mais à garantir l’identité visuelle ou la qualité de l’environnement du bien classé qu’elle entoure. Si l’on “ne peut pas classer une perspective, (...) on peut en tenir compte à partir d’un bien protégé”121. Cette notion est également intéressante pour la protection des espaces semi-naturels. Au-delà de leur richesse intrinsèque, c’est leur localisation, leur rapport à l’espace urbanisé, leur inscription géographique et visuelle qui contribuent à leur intérêt. La définition d’une zone de protection est à même de rencontrer le respect de cette spécificité. Dans une telle zone de protection, tous les actes et travaux de nature à modifier les perspectives sur le bien relevant du patrimoine immobilier ou à partir de celui-ci sont soumis à l’avis de la Commission, aux mesures particulières de publicité et à l’avis de la commission de concertation en application de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme122.

44La différence majeure entre les régimes d’inscription et de classement réside dans la possibilité pour les pouvoirs publics d’imposer des obligations complémentaires. Cette faculté s’accompagne d’une plus grande possibilité d’intervention dans le chef des pouvoirs publics. Ainsi le chapitre VI de l’ordonnance définit leurs modalités d’intervention financière dans l’exécution de travaux de conservation. L’ordonnance précise à cet égard que les pouvoirs publics peuvent intervenir dans les frais occasionnés par les travaux de conservation qui s’avéreraient nécessaires. Au cas où le propriétaire refuserait d’exécuter ceux-ci, les pouvoirs publics peuvent se substituer à lui.

  • 123 Article 2, 2°.

45La notion de “conservation” a été entendue dans un sens particulièrement large puisqu’elle recouvre “l’ensemble des mesures visant à l’identification, l'étude, la sauvegarde, la protection, le classement, l’entretien, la gestion, la restauration, la consolidation, la réaffectation et la mise en valeur du patrimoine immobilier, dans le but de l’intégrer dans le cadre de la vie contemporaine et de le maintenir dans un environnement approprié”123. Les notions de sauvegarde, protection, entretien et gestion sont particulièrement adaptées aux espaces semi-naturels. Dans l’optique de cette définition, des programmes de gestion de ces espaces pourraient recevoir l’appui financier des pouvoirs publics.

  • 124 Doc. C.R.B.C, A-165/1, 92/93, p. 14.

46L’ordonnance habilite l’Exécutif à fixer les conditions de ces interventions financières. “L’objectif de la fixation de critères d’octroi est d’éviter que des subsides puissent être alloués à des propriétaires qui ont laissé leur bien se dégrader ou à des spéculateurs immobiliers et d’une manière générale que les objectifs de la subsidiation ne se trouvent totalement détournés”124.

47Par ailleurs, le propriétaire d’un bien classé bénéficiera d’un certain nombre d’avantages au niveau fiscal. D’une part, il sera immunisé du précompte immobilier. D’autre part, au cas où il léguerait son bien classé à la Région ou à une fondation ayant le statut d’établissement d’utilité publique au sens de la loi du 27 juillet 1921, ce legs sera exempt des droits de succession et de mutation par décès.

48Dans le régime de la loi du 7 août 1931, ainsi que dans l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme, les restrictions au droit de propriété que constitue soit l’arrêté de classement (interdiction de modification, de construction...) soit l’affectation dans une zone particulière (zone d’espace vert...) permettent, dans des circonstances précises, au propriétaire de solliciter une compensation financière de ces restrictions. Il n’en va pas de même dans le cadre de l’ordonnance du 4 mars 1993. A l’instar de l’inscription sur la liste de sauvegarde, le classement n’ouvre pas, par son seul fait, au droit à une indemnisation financière.

  • 125 Doc. C.R.B.C., A-165/1, 92/93, p. 70.

49La Région bruxelloise n’avait en effet pas “les moyens de prévoir simultanément un mécanisme de subsidiation des travaux aux bâtiments classés et un système d'indemnisation”125.

50Cette modification de la législation antérieure est décisive pour la protection des espaces semi-naturels. L’expropriation ou le classement de ceux-ci peuvent créer un réel problème budgétaire pour les pouvoirs publics en raison de l’étendue des propriétés foncières. Le rejet d’un régime automatique de compensation financière en faveur d’un régime strict de subsidiation des opérations de conservation offre, au niveau budgétaire, davantage de possibilité de classer des grands espaces semi-naturels.

  • 126 Article 28.

51La conservation des sites ou monuments classés est en principe assurée pour le long terme. En effet, il serait périlleux pour la conservation du patrimoine culturel qu’un déclassement puisse intervenir au gré des aléas de la politique. Tel promoteur immobilier s’entendrait avec un nouvel Exécutif et demanderait que l’on procède au déclassement d’un site ayant fait l’objet d’un classement afin qu’il puisse mener à bien son projet. C’est pour parer à de telles éventualités que le législateur bruxellois a prévu que le déclassement ne peut intervenir que “s’il est établi que des circonstances nouvelles intervenues depuis la date de la signature de l’arrêté de classement ont eu pour effet de diminuer l'intérêt du bien relevant du patrimoine immobilier selon les critères définis à l’article 2, par. 1er”126.

4. – La conservation du patrimoine et la protection des sites

52L’on observera que le classement apparaît comme un instrument désormais privilégié par les pouvoirs publics pour assurer la sauvegarde de différents sites semi-naturels. Sur les six sites étudiés dans la présente étude, trois font l’objet d’une procédure de classement entamée sous l’empire de la loi du 7 août 1931 sur la conservation des monuments et des sites. Les avantages du recours à cette procédure ne sont pas négligeables. Le classement n’a certes pas pour effet de transférer la propriété des biens classés aux pouvoirs publics. Les sites ainsi protégés demeurent la propriété de personnes privées. En effet, seule l’expropriation permet aux pouvoirs publics de se rendre maîtres des biens expropriés, mais cette procédure impose cependant l’octroi d’une juste et préalable indemnité aux propriétaires. Nous avons déjà pu souligner que l’étendue spatiale des sites semi-naturels condamnait pratiquement la procédure d’expropriation en raison de son coût prohibitif. Les régimes de protection mis en œuvre par l’ordonnance du 4 mars 1993 résolvent ce problème, dans la mesure où ni l’inscription sur la liste de sauvegarde, ni le classement n’ouvriront automatiquement un droit à une indemnisation.

53L’allégement des procédures, et en particulier la création de la liste de sauvegarde, permet par ailleurs une intervention efficace, économique et rapide des pouvoirs publics pour instaurer un régime de protection qui peut s’avérer urgent.

54De plus, l’inscription sur la liste de sauvegarde ou le classement a l’avantage de permettre la mise en place de régimes adaptés aux spécificités de chaque espace semi-naturel. L’arrêté de l’Exécutif peut, en effet, prescrire des conditions particulières propres à chaque site. Les programmes d’entretien ou de gestion qu’envisageraient les intéressés pourraient être subventionnés par les pouvoirs publics. La souplesse de la procédure s’accompagne ici de la souplesse des effets. Il reste que ces procédures n’offrent pas en elles-mêmes une protection intégrale. A défaut de conditions particulières bien précises, le classement ou l’inscription emporte essentiellement l’interdiction de poser un certain nombre d’actes sans autorisation préalable. La protection effective des espaces semi-naturels appellera dès lors une administration compétente et vigilante chargée de gérer les multiples demandes introduites par les propriétaires privés.

55L’on doit enfin s’interroger sur l’articulation entre l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme avec l’ordonnance sur la conservation du patrimoine. Cette question est loin d’être purement théorique. En effet, les pouvoirs publics, et les exemples étudiés en témoignent, tentent souvent d’assurer la protection de sites semi-naturels situés dans des zones ayant une vocation à la construction. Se pose, dès lors, la question suivante : l’autorité qui effectue le classement du site est-elle tenue de respecter les prescriptions des plans d’aménagement ?

56Il faut d’abord souligner que le caractère réglementaire des plans d’aménagement s’impose en dehors de la matière de l’aménagement du territoire. Ainsi, lors de la délivrance d’un permis d’environnement d’une installation classée, permis qui constitue une autorisation individuelle, l’autorité est tenue de respecter les prescriptions générales de ces plans.

57L’autorité qui intervient dans le cadre d’une réglementation particulière doit respecter les prescriptions d’une autre réglementation qui sont dotées d’une plus grande intensité de force obligatoire que la décision qu’elle est appelée à prendre. Autrement dit, la disposition à caractère réglementaire (p. ex. les prescriptions d’un plan d’aménagement) s’impose à l’autorité qui doit prendre une décision à caractère individuel (p. ex. un permis d’environnement) dont certains éléments s’inscrivent dans le champ du règlement (en l’espèce la localisation de l’installation classée).

58En revanche, une disposition à caractère réglementaire peut déroger à une autre disposition réglementraire. Se pose donc la question de savoir si l’arrêté de classement est un acte à caractère réglementaire ou individuel.

59Un certain nombre de dispositions permettent d’apporter une réponse à cette question. L’article 45 de l’ordonnance est certainement la disposition la plus importante à cet égard quand elle précise : “lorsque la présente ordonnance et un autre texte législatif s’appliquent à un bien relevant du patrimoine immobilier, leurs effets et obligations sont d’application cumulative”. Cette disposition peut être mise en rapport avec d’autres dispositions de l’ordonnance, en particulier l’article 27, § 7 qui indique que “Les autorisations accordées en application de toutes autres dispositions législatives ou réglementaires ne dispensent pas le bénéficiaire de se conformer aux prescriptions des paragraphes 1er et 2”, c’est-à-dire de respecter les interdictions ou les limitations découlant du classement.

60Ces deux dispositions assurent l’application cumulative des textes des deux ordonnances sans que la primauté de l’une ne soit accordée sur l’autre. Autrement dit, les effets de la planification spatiale doivent se conjuguer, sans soumission ou dérogation, à ceux du classement.

61Le classement d’un site semi-naturel peut donc être arrêté indépendamment des affectations prévues dans les plans d’aménagement. Pour reprendre notre interrogation liminaire, les sites semi-naturels situés dans des zones ayant une vocation à la construction peuvent faire l’objet d’un arrêté de classement. Cette conclusion est, bien entendu, capitale pour tous les sites qui ne sont pas intégrés, au niveau de l’aménagement du territoire, en zone d’espaces verts.

62L’aménagement du territoire nous apporte, par sa planification générale, des instruments partiels de protection. La protection du patrimoine immobilier permet une intervention précise et calibrée à l’égard de sites particuliers. Il reste que cette démarche demeure largement inspirée de la conservation du patrimoine architectural et qu’elle ne se déploie sur le patrimoine naturel que par extension. D’autre part, cette législation nécessite une intervention des pouvoirs publics. Alors que l’ensemble du territoire régional est et sera divisé en zones au niveau de l’aménagement du territoire, rien ne contraint les pouvoirs publics à prendre l’initiative et à poursuivre les procédures de classement.

63Nous allons maintenant mettre en évidence les outils propres de conservation de la nature en insistant soit sur l’angle d’approche adopté – la protection du patrimoine naturel-, soit sur les instruments qu’elle comprend – c’est-à-dire sur les règles de protection des espèces naturelles qui s’imposent même en l’absence de toute intervention des pouvoirs publics.

Notes

91 Doc. C.R.B.C., A-165/1, p. 3.

92 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.8 ; Cf. Doc. C.R.B.C., A-165/1, p. 4.

93 Doc. C.R.B.C., A-165/1, p. 5.

94 Article 2, 1°.

95 Article 2, 1°, a).

96 Article 2, 1°, b).

97 Amendement no45-4, Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.135 et 137.

98 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.29.

99 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.28.

100 Doc. C.R.B.C., A-165/2, p.30.

101 Article 6, alinéa 1er de la loi du 7 août 1931 sur la conservation des monuments et des sites.

102 Cf. pour un monument : C.E., Ville de Philippeville, no38.884, 13 mars 1992.

103 Doc. C.R.B.C., A-165/1, p.10.

104 Article 3, §2, 2.

105 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 6.

106 Doc. C.R.B.C., A-165/1, 92/93, p. 6.

107 Article 4, §1er, al. 4.

108 Article 4, § 1er, al. 2.

109 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 6.

110 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 18.

111 Article 7 § 5.

112 Article 11.

113 Article 12, §§ 4 et 6.

114 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 15, 18 et 53.

115 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 18.

116 Articles 11 et 24.

117 Articles 26 et 11.

118 Ibidem.

119 Article 27, § 1er, 1°, 2° et 3°.

120 Article 27, § 2.

121 Doc. C.R.B.C., A-165/2, 92/93, p. 30 et A-165/1, p. 7.

122 Article 26.

123 Article 2, 2°.

124 Doc. C.R.B.C, A-165/1, 92/93, p. 14.

125 Doc. C.R.B.C., A-165/1, 92/93, p. 70.

126 Article 28.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1993

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