Introduction

11. Les modifications constitutionnelles réalisées depuis deux décennies ont confronté la Belgique à un problème historiquement nouveau et néanmoins délicat : celui de la répartition des attributions et des moyens entre l’Etat et des entités autonomes - les Communautés et les Régions. L’édification de structures dont l’apparition s’explique, au moins pour une part, par l’influence de conceptions fédéralistes a engagé le constituant et le législateur à créer et à organiser une juridiction constitutionnelle qui contribue à résoudre les conflits entre les diverses composantes de l’Etat. La Cour d’arbitrage, installée en 1984. a rendu ses premiers arrêts en avril 1985. Le contrôle que l’article 107ter de la Constitution lui assigne alors se limite au règlement des conflits entre les actes législatifs réputés équipollents, pris par les différentes entités.

22. Cependant, à l’issue de la seconde guerre mondiale, plusieurs démocraties occidentales, soucieuses d’assurer le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, se sont pénétrées de l’utilité de recourir à une justice constitutionnelle comme une garantie nécessaire et complémentaire de l’Etat de droit. Après beaucoup d’autres Etats fédéraux, la Belgique fait ainsi se conjoindre au premier objet de contrôle revenant à la juridiction constitutionnelle, un second objet désormais pris en charge par la Cour d’arbitrage : l’article 107ter de la Constitution revu le 15 juillet 1988 et la loi spéciale sur la Cour d’arbitrage du 6 janvier 1989 la rendent compétente pour se prononcer sur la violation commise par les différents législateurs des articles 6, 6bis et 17 de la Constitution voire - plus tard - de tous les articles de la Constitution que désignerait une loi votée à la majorité spéciale.

33. Sans qu’il faille analyser ici les motivations diverses - sinon contradictoires parfois avouées ou non, qui ont permis la création en Belgique d’une juridiction constitutionnelle, il faut insister sur ce que la Cour d’arbitrage accomplit une mission juridictionnelle.

4Certes, la nouvelle institution ne modifie pas l’ordonnancement fondamental de la fonction juridictionnelle, pas plus d’ailleurs que l’exercice des responsabilités qui lui incombent. La Cour occupe en ce sens une place marginale face à l’ordre judiciaire et à l’ordre administratif des juridictions1.

5La Cour, cependant, exerce la fonction de juger : elle tranche des conflits au nom des règles du droit constitutionnel dont elle assure le respect. Ses arrêts sont revêtus de l’autorité de la chose jugée2. Elle partage l’exercice de la fonction de juger avec l’ensemble des autres juridictions déjà existantes auxquelles elle ne s’est d’ailleurs pas substituée3. C’est à la Cour, en effet, qu’il appartient de déterminer quelles sont les juridictions, au sens de l’article 26, § 2, de la loi du 6 janvier 1989 qui peuvent la saisir valablement d’une question préjudicielle4. La Cour spécifie, par ailleurs, la répartition des compétences normatives à propos de la fonction de juger5.

64. Devant l’arsenal ainsi élargi des juridictions belges, faut-il s’étonner qu’une recherche interdisciplinaire menée à propos de la notion d’intérêt en droit tente de cerner les particularités de ce concept, de cette réalité aussi, dans la jurisprudence de la Cour d’arbitrage ?

75. De l’observation de la double caractéristique - juridictionnelle et constitutionnelle — de la Cour, on distingue deux pôles qui traceront l’axe de ma réflexion : le premier, fixé sur la « juridiction », orientera la recherche vers la problématique des conditions de recevabilité requises pour agir devant la Cour — parmi lesquelles figure traditionnellement l’intérêt des auteurs d’un recours. Il est vrai qu’en ce qui concerne la Cour d’arbitrage, le pivot de ce pôle pourrait paraître mouvant puisque l’intérêt défini en ce sens n’apparaît que par l’ouverture, en juillet 1988, d’un recours en annulation à « toute personne justifiant d’un intérêt » (art. l07ter Const.). Moins d’un an après la loi spéciale du 6 janvier 1989 réaménageant la Cour d’arbitrage, la jurisprudence de la Cour ne saurait être abondante sur le sujet, l’intérêt à agir étant jusque là présumé dans le chef des auteurs de la saisine d’un recours en annulation porté devant la Cour6. Pour rares qu’elles soient, les décisions de la Cour méritent de retenir l’attention surtout car elles pourraient faire entrevoir déjà l’apport original et la spécificité que la notion d’intérêt aurait dans le contentieux constitutionnel. Formons l’hypothèse, en outre, que cette analyse ne serait pas sans lien avec le second pôle de ma réflexion.

86. Celui-ci se concentre sur la qualité « constitutionnelle » de la juridiction arbitrale. L’investigation pourrait se déployer alors dans le champ du droit matériel pour relever comment s’articulent, dans la jurisprudence de la Cour d’arbitrage, les intérêts protégés ou défendus par elle et devant elle. La matière est suffisante pour oser une systématisation et même tenter de dégager la substance des enseignements de la Cour.

97. Si, par nature, deux pôles s’opposent, ils forment aussi les extrémités d’un axe de rotation. J’aimerais repérer cet axe plutôt que d’opposer des extrêmes et montrer que, dans le contentieux constitutionnel, l’intérêt comme condition de recevabilité d’une action se définit et s’explique par les intérêts véhiculés par le droit (constitutionnel) matériel. On verra que la problématique s’adosse au caractère « objectif » du contentieux constitutionnel tout en y butant aussi : que signifie en effet que ce contentieux englobe tant les conflits portés devant la Cour d’arbitrage par des autorités dont l’intérêt à agir est présumé (l’intérêt « d’un Etat en voie de réaménagement »7 que les conflits introduits pour les mêmes motifs par des individus dont l’intérêt cette fois doit être prouvé ? Le mécanisme comme tel des recours individuels changerait-il la nature du contentieux constitutionnel ? Sauf à montrer, ce que je tenterai de faire, que dans une démocratie attachée aussi bien au respect de leurs compétences respectives par toutes les autorités normatives qu’à celui des libertés fondamentales, les intérêts individuels pris en charge dans le contentieux constitutionnel visent la même « objectivité », laquelle se rapproche d’un intérêt collectif et général.

108. Le point d’aboutissement de cette étude ouvrira un chapitre final sur la nature du contentieux constitutionnel. Il nécessite qu’on examine d’abord la jurisprudence de la Cour d’arbitrage et, dans un premier chapitre, qu’on relève les intérêts structurels de l’Etat belge que la Cour entend faire respecter par les différentes autorités normatives.

11En précisant la nature des conflits et celle des questions dont elle a à connaître, la Cour a défini un premier type d’intérêts - au sens matériel du terme - qui conduisent à comprendre pourquoi l’intérêt à agir est toujours présumé dans le chef des autorités qui peuvent la saisir valablement d’un recours en annulation (Section I).

12Une deuxième section identifiera un autre type d’intérêts structurels et précisera comment la Cour d’arbitrage complète, nuance, accentue ou atténue les formes de l’Etat contenues en acte ou en puissance dans la Constitution.

13Certains arrêts de la Cour rendus avant la réforme du 15 juillet 1988 se sont prononcés sur les droits et les libertés reconnus par le droit constitutionnel belge et par le droit international. Sans pouvoir tous les recenser, on s’interrogera dans une troisième section sur le sens de ce qui pourrait paraître, de prime abord, comme une dérive dans l’exercice par la Cour des compétences qui lui revenaient à ce moment-là. Cette section fera la charnière avec le deuxième chapitre qui s’attachera à étudier l’innovation que constitue l’extension des compétences de la Cour d’arbitrage au contentieux de certaines libertés publiques, et par là même, l’existence de recours constitutionnels individuels.

14Enfin, je voudrais montrer, dans le dernier chapitre, que si les intérêts du droit matériel sauvegardés par la Cour contribuent - et réciproquement - à définir l’intérêt des individus à recourir à sa juridiction, c’est en raison de la nature même du contentieux constitutionnel dont j’aimerais pour terminer contribuer à définir certains contours.

Chapitre 1. Les intérêts structurels définis dans la jurisprudence de la Cour d’arbitrage

Section I - La Cour d’arbitrage garantit les règles du jeu institutionnel

159. La Cour d’arbitrage garantit les règles du jeu institutionnel belge : cette garantie est l’intérêt structurel qui s’impose d’abord à l’étude parce qu’elle apparaît comme liée primitivement à la raison d’être d’une juridiction constitutionnelle en Belgique.

§ 1. Les limites de la garantie : les conflits entre actes normatifs

1610. La Cour d’arbitrage, cependant, ne contrôle pas toutes les règles du jeu institutionnel : elle se prononce seulement, selon l’expression consacrée, sur les conflits entre actes législatifs, ou, plutôt, “entre actes normatifs”8. La création de la Cour d’arbitrage n’a en rien modifié les compétences des juridictions administratives, et de la section d’administration du Conseil d’Etat en particulier, relatives aux actes administratifs9. Par ailleurs, comme le remarque H. Simonart10, le terme de conflit peut paraître doublement inadéquat : il pourrait laisser entendre — à tort — qu’un excès de compétence n’est du ressort de la Cour que s’il y a eu empiétement de compétence11.

17Pourtant, l’expression ne pourrait signifier que la Cour n’intervient que s’il y a conflit actuel, c’est-à-dire lorsqu’un conflit naît de la coexistence effective entre deux règles de même niveau : la Cour peut aussi être saisie d’un conflit virtuel entre deux normes12.

1811. Bien qu’elle ne puisse contrôler la constitutionnalité des arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux, la Cour s’est déclarée compétente pour annuler les lois de confirmation et les arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux confirmés par elles13.

1912. Bien qu’en sens différents, la Cour s’est prononcée, dans plusieurs arrêts, sur une loi antérieure à la réforme de l’Etat.

20Dans une dizaine d’arrêts prononcés au contentieux des questions préjudicielles, la Cour a vérifié si les articles 52 et 59 des lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière administrative du 18 juillet 1966 respectaient le partage des compétences attribuées ultérieurement par l’article 59bis de la Constitution. Dans un attendu important, la Cour a considéré que la répartition de compétence intervenue dans cette matière en 1970 n’a pas eu pour effet d’abroger ni de modifier - ne serait-ce que tacitement - les règles adoptées auparavant par le législateur national. Dès lors, la régularité desdites règles devait s’apprécier en tenant compte des exigences - nouvelles - des règles de partage des compétences14. La Cour, en défendant une telle interprétation de sa compétence temporelle, a permis ainsi de sauvegarder les acquis de deux articles d’une loi qui, s’ils avaient été déclarés inconstitutionnels au contentieux préjudiciel, auraient pu être attaqués en annulation avec, dans la matière de l’emploi des langues dans les relations sociales, des conséquences non seulement communautaires mais aussi sociales fort peu maîtrisables.

21La jurisprudence de la Cour est cependant nuancée sur ce point. Dans un arrêt du 15 juin 1988 15, elle a admis que l’entrée en vigueur de la loi spéciale du 8 août 1980 avait eu pour effet de modifier implicitement la loi du 26 juillet 1962 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique. Aux termes de « Roi » et d’« arrêté royal ». précise la Cour, il faut substituer ceux d’« Exécutif » et d’« arrêté de l’Exécutif »15.

§ 2. La signification de la garantie : le principe de l’exclusivité des compétences et l’interdiction du dépassement de celles-ci

2213. « Il résulte de la rédaction des articles 1er et 15 de la loi du 28 juin 1983 que la compétence de la Cour d’arbitrage est limitée au contrôle de l’observation des règles constitutionnelles ou établies en vertu de la Constitution qui déterminent la compétence de chacun des législateurs national, communautaire ou régional »16. La Cour confirme donc que seules les questions de compétence entre législateurs différents entrent dans ses attributions. Ce contrôle comprend aussi celui des règles d’élaboration des normes selon lesquelles leurs différents auteurs doivent respecter des prescriptions qui leur imposent, par exemple, d’obtenir préalablement l’accord, l’approbation ou l’avis conforme d’une autre entité17.

2314. Selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe qui domine le partage des compétences est celui de l’exclusivité. Tant matériellement, que dans une perspective spatiale et temporelle, une seule autorité normative peut appréhender et régler une situation déterminée. La Cour a ainsi interprété, dès ses premiers arrêts, les dispositions constitutionnelles attributives de compétences.

2415. En matière d’enseignement, les Communautés qui disposent de la plénitude des compétences, doivent maintenir l’équilibre entre les différents réseaux d’enseignement et les principes fondamentaux établis par le législateur national dans les domaines énumérés à l’article 59bis, § 2,2°, de la Constitution.

25Cet arrêt, faut-il le préciser, a été rendu par la Cour avant la dernière réforme des articles 59bis et 17 de la Constitution18. En ce qui concerne la politique du crédit, les Régions qui ne peuvent qu’en régler les aspects régionaux, doivent respecter la politique nationale de crédit et le cadre normatif de l’union monétaire19.

2616. Le principe d’exclusivité vaut encore pour la réglementation d’objets à propos desquels ni la Constitution ni les lois de réformes institutionnelles ne prévoient formellement des réserves ou des exceptions.

27Ainsi, les Communautés sont-elles compétentes pour régler tous les aspects de la politique du troisième âge, même la sécurité relative aux établissements les abritant. Dans ce domaine, cependant, elles ne peuvent mettre en péril les normes nationales de base : elles devront donc adopter des normes qui, selon la Cour, seront toujours plus strictes que les premières20.

28La compétence des Régions quant à la production et à la distribution d’eau va, dit la Cour, jusqu’à la faculté d’assortir d’un privilège ou d’une hypothèque, une créance née des dispositions qu’elles édictent. Pour la détermination du rang du privilège, l’autorité régionale est toutefois tenue de comparer l’intérêt que le privilège entend protéger avec les intérêts protégés par les privilèges d’autres législateurs21. Saisie d’un recours en annulation de la loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux, la Cour a admis que la loi contestée s’inscrit dans le cadre de la santé publique et dans celui de la politique agricole. Aucun de ces deux secteurs n’a été soustrait comme tel de la compétence du législateur, même si les Communautés pour une part, et les Régions pour une autre, ont été déclarées compétentes pour en régler certains aspects. Les premières : la dispensation des soins, l’éducation sanitaire et la médecine préventive ; les secondes : la protection de l’environnement et l’aménagement du territoire.

29Cependant, « étant donné que la « santé publique » en vue de laquelle les maladies des animaux sont combattues, et l’« agriculture » dans le cadre de laquelle la prospérité économique des détenteurs d’animaux est poursuivie, n’ont pas été transférées en tant que telles aux Communautés ou Régions par une des dispositions expresses, elles continuent de relever du législateur national, au titre de sa compétence résiduaire, pour tous ceux de leurs aspects qui n’ont pas été confiés explicitement à la compétence des Communautés et des Régions »22.

30Dans plusieurs arrêts, enfin, la Cour d’arbitrage a fait allusion à un troisième niveau de compétence à respecter — le niveau européen23.

3117. Sans être exhaustive, la présentation des arrêts de la Cour sur le thème de l’exclusivité est assez diverse pour convaincre de ce que sa jurisprudence est assurée sur le principe de l’exclusivité des compétences matérielles qu’elle reconnaît aux autorités dont elle est chargée de contrôler l’activité normative. Cette fermeté s’explique sans nul doute par la lecture fidèle que la Cour a donnée de la Constitution et — dans une moindre mesure — des lois de réformes institutionnelles qui ont opéré le découpage des matières. Quant aux lois des 8 août 1980 - 1988 en particulier, les hésitations, les maladresses ou les imprécisions du législateur spécial ont pu (ou auraient pu, pour ce qui est de la Cour d’arbitrage) susciter des interprétations marquées par le principe d’un exercice concurrent des compétences.

32La Cour a préféré imposer un système d’interprétation unique — celui de l’exclusivité des compétences24 — et d’en atténuer la rigueur en développant le principe de compétences complémentaires. La complémentarité a cependant le mérite, par rapport à la concurrence, de préserver en toute hypothèse des domaines exclusifs (privatifs) de compétences. L’interprétation de la Cour paraît la seule qui puisse s’accommoder d’un système constitutionnel qui, tel le nôtre, reconnaît l’équipollence de toutes les normes adoptées par les diverses assemblées nationales, communautaires et régionales. Le juge constitutionnel a ainsi, là où c’était utile, traduit en acte la seule interprétation constitutionnelle en puissance susceptible de préserver la cohésion d’un Etat qui reconnaît cependant l’autonomie des entités qui le composent.

3318. Du point de vue des compétences territoriales, l’exclusivité signifie que toute règle adoptée par une autorité normative doit être rattachée uniquement à Faire de sa compétence. L’intérêt d’une telle interprétation est manifeste : il faut que toute relation et toute situation concrètes ne relèvent jamais que d’un seul législateur.

3419. C’est dans la matière de l’emploi des langues - dans les relations sociales25, d’abord, dans les assemblées, conseils, collèges composés en tout ou en partie de mandataires élus26, ensuite — que la Cour a, ici aussi de façon constante, développé et appliqué ces principes d’interprétation. Ces arrêts ont fait l’objet de commentaires autorisés qu’il serait vain de paraphraser ici27.

35L’enseignement à en retenir pour notre sujet est double.

36Lorsque, comme c’était le cas dans les espèces envisagées, des règles précisent leur champ d’application dans l’espace, elles ne peuvent le circonscrire qu’à l’intérieur du périmètre tracé par la constitution ou par les lois spéciales.

37Lorsque, à l’instar de ce qui se passe en droit international privé28, des facteurs de rattachement doivent être trouvés qui permettent de localiser les situations juridiques concrètes, la Cour affirme d’autorité qu’elle en contrôle la constitutionnalité29. Elle admet ainsi que le critère du siège d’exploitation entendu comme « tout établissement ou centre d’activité revêtant un certain caractère de stabilité », « auquel le membre du personnel est attaché » et où « ont lieu en principe les relations sociales entre les deux parties : c’est généralement là que les missions et les instructions sont données au membre du personnel, que lui sont faites les communications et qu’il s’adresse à son employeur » 30. Le contrôle opéré par la Cour est ici, faut-il le remarquer, positif puisque la Cour a estimé nécessaire de décrire avec une précision certaine un facteur de rattachement non défini par le décret querellé du 19 juillet 1973. S’agissant du décret de la Communauté française du30 juin 1982, la Cour a procédé à semblable contrôle positif quelques mois plus tard31. D’aucuns ont constaté que la marge de manœuvre des assemblées normatives se trouvait ainsi diminuée32. Assurément, mais il ne faut pas en tenir rigueur à la juridiction qui remplit ici sa mission constitutionnelle, soucieuse de voir respecté dans toute sa rigueur un choix de compétence qui, du point de vue territorial, fut affirmé sans contestation possible, par le constituant lui-même33.

3820. En affinant l’analyse de la jurisprudence de la Cour, on peut préciser que celle-ci entend poursuivre tout excès de compétence commis sous forme de débordement spatial, temporel ou matériel, par toute autorité normative sur laquelle elle exerce son contrôle.

39Comme l’a suggéré avec pertinence H. Simonart34, cette conception large de la notion d’excès de compétence permet de sanctionner non seulement l’empiétement de compétence, c’est-à-dire l’inconstitutionnalité résultant de la violation par une autorité du domaine d’intervention d’une autre (au sens strict des « compétences restrictives »), mais encore toute inconstitutionnalité procédant de la méconnaissance d’une règle attributive de compétence comme telle. C’est parce qu’il soumettait à sa législation sur l’emploi des langues les documents comptables non prescrits par la loi, que l’article 5 du décret du 19 juillet 1973 précité fut annulé par la Cour, non en raison d’un empiétement — en réalité inexistant — sur l’aire normative d’une autre autorité, mais parce qu’il réglait une matière que le constituant n’avait attribuée à personne — pas même à la compétence résiduelle du législateur national - et qui, partant, restait soumise au principe de la liberté voulue par l’article 23 de la Constitution35.

40Il ne faudrait pas minimiser l’importance de ce que certains pourraient tenir pour une nuance d’interprétation, ou, d’autres, pour une remarque sans incidence dans un système constitutionnel de compétences attribuées exclusivement (avec résidu au législateur national) et où, par conséquent, le débordement de compétence consiste le plus souvent en un empiétement de compétence. On se méprendrait sur l’ampleur d’une option prise par la Cour qui, en réalité, la conduit à censurer ainsi les excès commis qui constituent des atteintes au système constitutionnel de répartition des compétences mais aussi, toute forme de dépassement du système constitutionnel des libertés publiques visées au titre Il de la Constitution. La Cour a, dans d’autres arrêts encore, effectué de façon incidente ou directe pareil contrôle36. A ceux qui verraient là une manière de « gouvernement des juges », il faut faire remarquer que la Cour pouvait à l’époque s’autoriser de la loi du 28 juin 1983 et peut dorénavant s’appuyer sur la loi spéciale du 6 janvier 1989, lesquelles lui confient une mission plus large et non limitée au seul contrôle des compétences respectives des différentes autorités normatives : à savoir celle de garantir que chacune d’elles reste dans les limites de ce qui lui a été attribué par la Constitution. Voilà exprimée dans sa rigueur la garantie première qu’assure la Cour d’arbitrage : il y va ainsi de l’intérêt structurel, de ce point de vue fondamental, que chacun, dans un Etat composé sinon composite, respecte les règles du jeu institutionnel.

§ 3. La conséquence de celte garantie quant à la recevabilité du recours : la présomption de l’intérêt à agir. Conditions et limites

4121. A cet endroit du raisonnement il convient de rapprocher les deux notions d’intérêt précédemment définies au sens matériel et au sens procédural du terme. Faut-il s’étonner de ce que devant une juridiction chargée d’abord de garantir les règles du jeu institutionnel, on présume de l’intérêt à agir dans le chef des autorités politiques titulaires du droit de saisir la Cour37 ? Dans son premier arrêt, la Cour a opposé à la Communauté française qui invoquait l’irrecevabilité du recours introduit par l’Exécutif flamand contre un décret de la Communauté française au motif du défaut d’intérêt qu’il aurait à agir, l’argument décisif selon lequel « dans l’esprit du législateur, l’intérêt légitime est présumé dans le chef des organes de droit public qu’il a désignés pour ester en justice devant la Cour d’arbitrage. En effet, chacun de ces organes est directement concerné par la répartition des compétences entre les différents pouvoirs législatifs »38. Lorsqu’une autorité désignée à l’article 2, 1° et 3°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 saisit la Cour, elle n’agit donc pas pour défendre ses propres compétences normatives. Elle n’exerce pas davantage un contrôle sur l’Exécutif qui correspond à l’assemblée qui a voté la norme contestée : on sort ici du cadre classique de la séparation des pouvoirs et des fonctions39 En raison de ce que certains ont appelé « le contentieux au caractère objectif très prononcé »40 qu’elles engagent devant la Cour, les autorités, auteurs de la saisine, contribuent à faire respecter l’intérêt structurel fondamental déjà décrit, lequel doit être préservé pour permettre le fonctionnement des institutions et la cohérence du jeu. Dans cette mesure, il n’y a aucun obstacle à ce qu’une autorité politique saisisse la Cour d’une requête tendant à l’annulation d’une norme émanant de sa propre entité41.

4222. On peut se demander pourquoi les individus qui sont dorénavant investis d’un droit de recours devant la juridiction constitutionnelle ne bénéficient pas de la même présomption quant à l’intérêt de leur action42. Sont-ce le refus d’une « actio popularis » — la crainte d’un encombrement de la Cour d’arbitrage, des réticences plus occultes au principe même d’un recours individuel qui ont motivé dans leur décision le constituant et — plus tard — le législateur spécial ? Si, cependant, le contentieux devant la Cour est, à ce point « objectif », ces arguments suffisaient-ils à écarter la solution analogue à celle retenue pour les autorités politiques ? Il ne faudrait pas, en ce qui concerne ces dernières, mésestimer l’influence de comportements « subjectifs » qui pourraient, dans leur chef aussi, les écarter de cette voie de responsabilité noble qui les associe au bon fonctionnement des institutions. Je voudrais cependant faire de cette question une pierre d’attente qui trouvera d’autres points d’appui dans la suite de cette étude permettant une approche plus nuancée.

Section II - La Cour d’arbitrage précise les formes de l’Etat

4323. L’apparition des collectivités politiques nouvelles en Belgique s’explique - pour une part - par l’impact des idées fédéralistes43. Si, depuis 1980, la Belgique ne peut plus être seulement décrite comme un Etat unitaire, le virage négocié est long, la route est sinueuse, des étapes restent encore à franchir avant le point d’arrivée que l’on tenterait, en vain d’ailleurs, d’indiquer sur une carte d’Etat major. C’est plutôt une « carte du tendre » qu’il faudrait dessiner pour la Belgique avec les péripéties qui attendent les voyageurs téméraires.

4424. Quoiqu’il en soit, l’autonomie est reconnue aux Communautés et aux Régions qui disposent d’organes et de compétences propres, et échappent aux contrôles de tutelle44. Leur autonomie financière, naguère suspectée, s’est accrue par la révision constitutionnelle de 1988, suivie de l’adoption de la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989.

45D’autres caractéristiques du fédéralisme s’inscrivent progressivement dans les textes normatifs belges : ainsi en va-t-il du principe de la participation, selon lequel les organes régionaux et communautaires sont associés à certaines décisions nationales45.

46Ou encore des formes de coopération et de collaboration entre l’Etat, les Communautés et les Régions à présent définies dans plusieurs textes46.

4725. Enfin - mais ce trait est déterminant-, le seul contrôle qui s’exerce sur les collectivités autonomes est de nature juridictionnelle. Il revient, en Belgique, à la Cour d’arbitrage, laquelle garantit l’autonomie de chacune d’elles comme le respect par elles de toutes les formes de participation, de collaboration et de coopération reconnues dans les textes normatifs, à l’exception des accords de coopération visés à l’article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980, modifiée par la loi du 8 août 198847. Ainsi, la Cour qui, jusqu’ici refusait de sanctionner des normes adoptées qui n’auraient pas respecté ces règles particulières d’élaboration48, devra annuler celles qui auront méconnu lesdites règles.

4826. Il se dégage ainsi une deuxième série d’intérêts matériels dans la jurisprudence de la Cour, ceux qui tiennent au respect, par toutes les entités, des formes de l’Etat.

§ 1. La Cour d’arbitrage garantit l’autonomie des Communautés et des Régions49

4927. L’interprétation que donne la Cour d’arbitrage des attributions de compétences faites par le constituant et le législateur spécial précise celles-ci, rabote et burine des « blocs » trop bruts pour être praticables, détermine les contours et les enjeux de l’autonomie des Communautés et des Régions. La Cour d’arbitrage consacre le principe de l’autonomie en donnant même de celui-ci une définition large. Chaque fois que la Cour est amenée à tracer les limites de compétences, trop vaguement établies, une règle d’interprétation est formulée qui peut en convaincre : « le Constituant et le législateur spécial, dans la mesure où ils n’en disposent pas autrement, ont attribué aux Communautés et aux Régions toute la compétence d’édicter les règles propres aux matières qui leur ont été transférées ». Pareil mode d’interprétation des dispositions attributives de compétences n’a pas toujours été retenu ailleurs. La comparaison avec certains avis rendus par la section de législation du Conseil d’Etat est significative. Sur des avant-projets de lois ou de décrets soumis après leur adoption à la Cour d’arbitrage, il a estimé que les autorités communautaires ou régionales ne pouvaient prendre des dispositions relatives à des disciplines dont la compétence ne leur était pas expressément reconnue, même si la réglementation de celles-ci était nécessaire à la réalisation des objectifs d’une politique incontestablement communautaire ou régionale.

50Alors que le Conseil d’Etat avait considéré qu’en matière de tourisme, les Communautés, seulement habilitées à traiter des aspects culturels de ce secteur, ne pouvaient donc régler l’exercice d’activités commerciales liées au tourisme50, la Cour a jugé que le législateur communautaire pouvait fixer le statut des entreprises d’hébergement51. La Cour a tenu un raisonnement semblable en reconnaissant aux Communautés ou aux Régions le droit d’édicter des règles de protection contre l’incendie spécifiques aux maisons de repos, pour les premières, ou aux immeubles destinés à l’habitation, pour les secondes52. Le Conseil d’Etat avait opté dans des avis antérieurs pour une solution contraire favorable à une compétence unique revenant au législateur national53.

51Alors qu’à propos des compétences relatives à la protection de la jeunesse, le Conseil d’Etat avait soutenu la thèse selon laquelle la notion de matières personnalisables comprend un élément de communication entre individus et exclut que soient prises des mesures de contraintes à l’égard des personnes54, la Cour a adopté une interprétation large des attributions reconnues aux Communautés en cette matière : elle considère que ces attributions ne sont pas limitées aux aspects présentant un caractère communicationnel et autorise de plus que les Communautés prennent des mesures contraignantes si celles-ci revêtent une finalité d’aide et d’assistance55.

52On pourrait encore citer, pour illustrer le propos, l’interprétation, nettement plus ample que celle donnée par le Conseil d’Etat56, que fit la Cour des compétences régionales en matière de protection de la nature et de défense de l’environnement lorsqu’elle dut départager celles-ci des compétences du législateur national qui défendait, par la voix du Conseil des ministres, la loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux57.

5328. Corollaire de la première, la seconde règle d’interprétation établie par la Cour revient à contenir strictement les compétences du législateur national. Qu’il s’agisse, par exemple, des réserves de compétence en matière de publicité commerciale58, d’enseignement59, de fixation du statut administratif et pécuniaire et du contrôle des organismes d’intérêt public qui dépendent des Communautés et des Régions60, d’organisation de tutelles spécifiques61, que l’on considère encore les exceptions faites à la compétence fiscale de principe des Communautés et des Régions62, la Cour rappelle toujours le principe selon lequel une exception doit s’interpréter de manière stricte63 avant de rechercher quelle est, dans l’espèce envisagée, l’intention du constituant ou du législateur spécial justifiant l’exception ou la réserve pour, enfin, en établir la signification acceptable compte tenu du respect du principe de l’autonomie communautaire et régionale64.

5429. Sans s’étendre ici sur la question des « pouvoirs implicites » reconnus par l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 198065, il convient de remarquer que le principe sur lequel la Cour d’arbitrage se fonde consacre aussi la règle de l’autonomie communautaire et régionale66 : la Cour considère en effet que l’article 10 permet aux Communautés et aux Régions de régler une matière pour laquelle elles ne sont pas compétentes67. La Cour, d’ailleurs, ne fait pas grand usage de l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980, et d’autant moins que la référence aux compétences accessoires ne s’impose jamais qu’« au besoin », c’est-à-dire quand en l’occurrence l’interprétation large du principe d’autonomie ne suffit pas à justifier la compétence contestée68.

§ 2. La Cour d’arbitrage garantit les attributions réservées au législateur national

5530. Si l’autonomie des Communautés et des Régions est au fondement de l’interprétation par la Cour des pouvoirs implicites, autonomie à laquelle il convient de donner tous ses effets, il y a des limites à celle-ci que sa jurisprudence permet de préciser. Parmi elles, figurent les matières expressément réservées au législateur national par la constitution. Cette question qui préoccupait seulement les théoriciens trouva un regain d’intérêt avec la création de la Cour d’arbitrage placée tôt ou tard devant le choix de décider, quand le constituant dispose qu’un objet ne peut être réglé que par ou en vertu d’une loi, si l’expression concerne dans sa lettre le législateur national ou si, au contraire, elle vise aussi une des six autorités qui partagent dorénavant la fonction normative69. Il faut admettre que posent seulement une réelle difficulté d’interprétation les dispositions constitutionnelles antérieures au 24 décembre 197070 lorsque, tout en utilisant le terme « loi », elles n’ont pas fait l’objet d’une modification renvoyant aux décrets et aux ordonnances communautaires ou régionales.

5631. La Cour d’arbitrage n’a pas résolu l’ensemble de la problématique puisqu’elle ne s’est exprimée que sur quelques règles encore de la Constitution s’y rapportant.

57Une première règle d’interprétation cependant est énoncée : amenée à plusieurs reprises à se prononcer sur la portée d’un article de la Constitution dont le texte fait référence aux Communautés et aux Régions, la Cour a considéré que le mot « loi » qui y figure doit être compris comme désignant le seul législateur national. Il en va ainsi de l’article 108 de la Constitution, relatif aux institutions provinciales et communales71 ou de l’article 110 relatif aux impôts72.

58Une deuxième règle d’interprétation paraît consacrée par la jurisprudence de la Cour à propos des articles de la Constitution qui tels les articles 473, 974, 1075 et 9476, n’ont fait l’objet d’aucune modification constitutionnelle : la Cour considère que le mot « loi » qui est inséré dans chacun d’eux renvoie uniquement à la norme prise par le législateur national.

5932. Que des matières soient ainsi réservées par le constituant au législateur national n’empêche pas les Communautés et les Régions de les régler si toutefois, précise la Cour dans un arrêt de principe77, une disposition expresse de la Constitution ou des lois de réformes institutionnelles les habilite à-le faire78.

60Cette faculté cependant est assortie d’un tempérament. La Cour déduit en effet de l’article 19, § 1er, alinéa 1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 (lequel dispose que le décret règle les matières visées aux articles 4 à 11, « sans préjudice des compétences que la Constitution réserve à la loi ») que « sauf le cas où une habilitation spéciale et expresse a été donnée par les lois spéciale et ordinaire de réformes institutionnelles, le décret ne peut régler les matières attribuées qu’à la condition de n’empiéter d’aucune façon sur les compétences réservées à la loi par la Constitution... ». Appliquant aux espèces qui lui étaient soumises la restriction ainsi énoncée, la Cour avalise les dispositions d’un décret qui déterminent les cas dans lesquels une poursuite peut avoir lieu et celles qui établissent des peines 79. Par contre, à défaut d’habilitation expresse contenue dans les lois de réformes institutionnelles, les formes des poursuites79 ne sauraient être réglées par décret pas plus que les cas et les formes dans lesquels des visites domicilaires peuvent être autorisées au sens de l’article 10 de la Constitution80. C’est par identité de motifs que le décret de la Région wallonne validant certaines nominations faites au sein de la S. D. R. W. a été annulé : il violait l’article 94 de la Constitution en rendant inopérant l’exercice de la compétence légalement conférée au Conseil d’Etat81. Certaines dispositions d’un décret de la Communauté flamande furent annulées parce qu’elles réglaient, même de façon marginale, la compétence des tribunaux de la jeunesse82.

6133. D’aucuns pourraient voir dans la jurisprudence de la Cour sur les matières réservées une limitation au principe de l’autonomie des Communautés et des Régions. On manque certes de recul pour apprécier quel sera l’impact véritable des décisions de la Cour sur l’évolution des formes de l’Etat. Une autre appréciation peut être faite du raisonnement tenu par la Cour : il serait en réalité l’aboutissement et s’inscrirait dans la logique du principe de l’exclusivité des compétences qu’on tire non seulement des textes constitutionnels et légaux mais encore de l’enseignement de la Cour elle-même83. L’autonomie des Communautés et des Régions dans l’Etat belge contemporain dépend du respect par chacune des compétences des autres ; elle passe aussi par le respect des compétences reconnues au législateur national, que celles-ci aient été soustraites à titre d’exception aux Communautés et aux Régions, qu’il les détienne à titre résiduel ou, enfin, qu’elles lui soient réservées expressément. On voit ainsi comment l’intérêt garanti par la Cour du principe de l’autonomie rejoint l’intérêt structurel de cohésion que l’on avait distingué auparavant comme fondamental et dont il n’est qu’un des modes d’expression.

§ 3. La Cour garantit la fidélité fédérale. La coopération et l’union économique et monétaire

6234. La Cour d’arbitrage participe aussi à la définition des formes de l’Etat en assurant dans sa jurisprudence d’autres intérêts reconnus comme des principes fédéraux. Parmi ceux-ci, celui de la coopération nécessaire entre l’Etat, les Communautés et les Régions revêt une signification particulière dans un Etat dont l’articulation fondamentale s’ordonne autour de l’autonomie des entités fédérées. Il ne s’agit plus d’envisager ici des techniques particulières mises en place par les lois de réformes institutionnelles que l’on a présentées plus haut84. Si la Cour fait de l’exclusivité des compétences des collectivités politiques belges l’axe de sa jurisprudence et, partant, des comportements normatifs jugés par elle conformes à la Constitution, elle n’en déduit pas cependant que cette exclusivité emporterait l’isolement ou l’étanchéité des entités autonomes. Des arrêts de plus en plus nombreux semblent, au contraire, rejeter la thèse d’une séparation absolue entre l’Etat, les Communautés et les Régions et imposent même une collaboration entre les organes de ces différentes composantes.

6335. Il y va ainsi du principe de proportionnalité dont la Cour a fait application pour la première fois en considérant que « lorsqu’il fixe le rang du privilège qu’il crée, chaque législateur doit mettre en balance l’intérêt qu’il entend protéger en créant le privilège et les autres intérêts qui sont protégés par des privilèges créés par d’autres législateurs »85. C’est au nom du même principe qu’elle affirme qu’« en toute hypothèse, la Région ne peut concevoir l’urbanisme et l’aménagement du territoire de manière telle qu’il serait impraticable pour l’Etat de conduire une politique efficace dans les matières qui relèvent de sa compétence »86. La matière du placement des chômeurs, quant à elle, a fait l’objet d’une répartition des compétences entre l’autorité nationale, qui arrête les mesures réglant ce placement, et l’autorité régionale, qui dispose également d’un pouvoir propre, « limité toutefois par les mesures arrêtées ailleurs, auxquelles cependant les Exécutifs doivent être associés » (...). « L’autorité nationale peut agir (...), sans que pour autant et de ce fait elle empiète sur le terrain de la compétence attribuée aux Régions » (...). Par conséquent, « la compétence normative de l’autorité nationale ne permet (...) pas d’arrêter des mesures qui empêchent la Région d’établir, le cas échéant, des règles en exécution des mesures précitées et d’assurer l’application individuelle de ces mesures »87. C’est un raisonnement semblable qui permet à la Cour de départager les compétences respectives de l’Etat et de la Région wallonne laquelle postulait l’annulation de la loi du 24 mars 1987 relative à la santé des animaux et obtint l’annulation des dispositions de la loi qui ne permettaient pas l’exercice efficace du pouvoir qui lui est reconnu en matière de protection de la nature et de défense de l’environnement, notamment88.

6436. La Cour a encore eu l’occasion d’affirmer à plusieurs reprises la nécessité d’une coopération entre les différentes composantes de l’Etat dans le domaine économique et monétaire. La reconnaissance expresse par le législateur de 1988 du principe et des conséquences de l’union économique et monétaire89 n’est, en effet, que la consécration d’une règle jurisprudentielle développée par la Cour dans un premier arrêt le 25 février 198890 et confirmée ensuite, selon laquelle : « La nouvelle structure de l’Etat belge repose sur une union économique et monétaire, c’est-à-dire le cadre institutionnel d’une économie bâtie sur des composantes et caractérisée par un marché intégré (l’union dite économique) et l’unité de la monnaie (l’union dite monétaire) (...) ». Cette union implique « la libre circulation des marchandises et des facteurs de production entre les composantes de l’Etat. En ce qui concerne les échanges de biens, ne sont pas compatibles avec une union économique les mesures établies de façon autonome par les composantes de l’union - en l’espèce les Régions - qui entravent la libre circulation ; ceci s’applique nécessairement à tous droits de douane intérieurs et à toutes taxes d’effet équivalent »91.

6537. Comment apprécier ces différentes manières choisies par la Cour d’arbitrage pour définir ce loyalisme à la fédération que doit respecter chacune des composantes de celle-ci ? Retirerait-elle ici ce qu’elle a accordé auparavant, la fidélité compensant ainsi l’autonomie ? La cohérence de la jurisprudence de la Cour ne paraît pas devoir être trouvée dans la compensation opérée entre deux valeurs difficilement comparables - voire antinomiques - quand elles sont ainsi mises côte à côte. Sans jeu de mots, la cohérence est dans le souci de cohésion de l’Etat belge qui conduit la Cour à développer un raisonnement suffisamment nuancé pour permettre de faire respecter tout à la fois l’autonomie et d’en contenir les excès ainsi que d’assurer la complémentarité et l’équilibre qu’elle doit sauvegarder au nom de la mission constitutionnelle dont elle est chargée. La survie de l’Etat belge tient au respect par chacun de la fidélité à la règle fondamentale commune.

Section III - La Cour d’arbitrage protège les droits fondamentaux

6638. Il a fallu la révision constitutionnelle du 15 juillet 1988 pour que soit introduit en droit belge le principe d’un contrôle juridictionnel des actes normatifs92 contrevenant aux dispositions constitutionnelles relatives aux droits et aux libertés. Il revient dorénavant à la Cour d’arbitrage de sanctionner les lois, les décrets ou les ordonnances qui auraient violé les articles 6, 6bis et 17 de la Constitution. L’article 107ter de la Constitution prévoit cependant que la Cour pourra connaître d’un contrôle plus large de toutes les autres règles constitutionnelles qui seront désignées par une loi spéciale.

67Depuis le 6 janvier 1989, soixante et un recours individuels93 ont été introduits devant la Cour qui se fondent tous - au moins sur la violation de l’article 6 de la Constitution. On disposera donc bientôt d’une jurisprudence abondante sur le principe constitutionnel de l’égalité des citoyens devant la loi, qu’il faudra comparer, tout en en dégageant les apports, à celle déjà bien établie de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat94.

6839. Avant même cependant d’être investie de cette nouvelle compétence, la Cour d’arbitrage avait eu l’occasion de se prononcer dans plusieurs arrêts sur des règles de la Constitution belge ou du droit international relatives aux droits et aux libertés. Dans une contribution précieuse, Yves Lejeune a recensé ces arrêts et les a analysés avec vigueur95. Je voudrais, pour ma part, montrer, par quelques exemples, pourquoi il ne faut voir dans cette jurisprudence ni une dérive ni quelque trace de gouvernement de juges.

69Le contrôle marginal des droits et des libertés était (et restera) nécessaire à l’exercice de la mission initialement impartie à la Cour d’arbitrage : celle de censurer l’activité normative des collectivités supérieures de l’Etat. Le contrôle que la Cour exerce, en effet, n’est pas désincarné : il garantit les règles d’un jeu institutionnel en plein déroulement. Le constituant n’a pas chargé la Cour de se prononcer sur l’opportunité de ces règles pas plus que sur leur validité. Celles-ci sont établies souverainement par le constituant. Comme arbitre, la Cour doit s’engager sur un terrain où les joueurs appliquent déjà ces règles, défaillent ou ont peut-être créé des règles secondaires qui les contournent. Ce sont ces comportements qu’elle est, le cas échéant, amenée à sanctionner. Pour juger si une autorité n’a pas excédé le champ des compétences matérielles et territoriales qui lui revient, la Cour doit souvent - sinon toujours - rechercher le contenu de la norme contestée devant elle et apprécier ensuite celui-ci par rapport aux normes constitutionnelles attributives de compétence. Celles-ci s’intègrent dans un texte plus vaste — les 140 articles de la Constitution belge — d’où elles ne sauraient être abstraites. Sans avoir pour objet immédiat le contrôle des droits et des libertés, le recours relatif à un conflit de compétence y conduit nécessairement.

7040. La première illustration que l’on choisit concerne les garanties d’indépendance et d’impartialité que les parties requérantes devant la Cour d’arbitrage entendent voir respecter par la juridiction même qui est appelée à les juger. Consacré par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, le droit à une bonne administration de la justice comprend notamment celui d’être jugé dans un délai raisonnable par un juge indépendant et impartial. Selon plusieurs plaideurs devant la Cour, cette disposition aurait été méconnue de deux manières par la loi organique sur la Cour d’arbitrage : en raison d’abord de la composition du siège de la Cour qui reste inchangée pour une affaire non terminée, malgré l’alternance annuelle de la présidence. S’abstenant d’abord de décider si l’article 6, § 1er, de la Convention est applicable aux litiges portés devant elle, la Cour résout la question en s’inspirant des objectifs mêmes de la loi du 28 juin 1983 : « les affaires sont attribuées à un siège de sept membres suivant un critère objectif et déterminé préalablement : l’ordre de leur réception ». Appliquant le principe de l’immutabilité du siège, la Cour constate que celui-ci conserve une composition identique quelle que soit la durée de la procédure. Si une affaire est renvoyée en audience plénière, la voix prépondérante reviendra au président en exercice au moment du vote96.

71Mais l’article 6, § 1er, de la Convention aurait encore été méconnu par le fait que certains juges ont participé comme anciens parlementaires à la discussion et au vote de textes soumis plus tard à la Cour. Cette fois, la Cour déclare nettement l’article 6 de la Convention inapplicable à la Cour97. Par ailleurs, elle considère que « les dispositions de la loi organique du 28 juin 1983 règlent le caractère indépendant et impartial de la Cour d’arbitrage » à telle enseigne que « le fait d’avoir publiquement, en quelque qualité que ce soit, mais sans relation quelconque avec les faits ou la procédure envisagée, pris position antérieurement sur une question de droit qui surgit à nouveau dans cette procédure n’affecte pas l’indépendance ou l’impartialité du juge ».

72C’est un droit semblable que confèrent les articles 8 et 94 combinés, de la Constitution. On a montré comment la Cour a eu l’occasion, dans deux espèces différentes98, de préciser la portée de ce droit d’accès en justice dont chacun dispose et qui, selon la Constitution belge, reste soumis à une réglementation uniforme - c’est-à-dire nationale-, mise en œuvre par un système juridictionnel unique. On voit pourquoi la Cour, chargée de départager les compétences respectives de l’Etat, des Communautés et des Régions, ne pouvait admettre que les unes et les autres brisent, par des réglementations autonomes, cette double unicité99.

7341. Une autre illustration du contrôle incident des libertés par la Cour d’arbitrage est trouvée dans la jurisprudence qu’elle a développée autour de l’article 10 de la Constitution, lequel prévoit que l’inviolabilité du domicile ne saurait être énervée par « des visites domiciliaires » que dans les cas et selon la forme prescrits par la loi. Inférant de sa jurisprudence sur les matières réservées qu’il appartenait au seul législateur national de régler ces cas et cette forme, pour autant qu’il s’agisse de visites domiciliaires au sens de l’article 10 de la Constitution, la Cour a sanctionné à plusieurs reprises des décrets qui autorisaient des visites domiciliaires, dans la mesure où les lieux visés constituaient un domicile au sens de l’article 10100. Cette dernière précision est importante puisqu’il en résulte qu’un décret peut régler les cas et la forme de perquisitions dans des locaux non habités ou dans des lieux où des travaux seraient entrepris ou des déchets, par exemple, seraient entreposés.

7442. Autres illustrations, autres contrôles incidents que l’on ne fait qu’évoquer ici : sur l’article 17 de la Constitution - dans sa version antérieure à celle du 15 juillet 1988101 - et la liberté de l’enseignement qu’il garantit, sur l’article 23 de la Constitution relatif à la liberté d’emploi des langues102. Obligée de déterminer la signification de diverses notions contenues dans l’article 59bis de la Constitution, la Cour a ainsi considéré que la notion de matières administratives au sens de l’article 59bis, § 3, 1°, de la Constitution différait de la notion d’actes de l’autorité publique visée à l’article 23 103. La Cour a aussi interprété les articles 4 et 108 de la Constitution afin de pouvoir contrôler la validité des deux décrets de la Communauté française relatifs à l’emploi des langues par les mandataires publics locaux104. Il faut encore mentionner l’interprétation par la Cour de l’article 3bis de la Constitution lequel divise la Belgique en quatre régions linguistiques, interprétation qui, faut-il le rappeler, s’éloigne sensiblement de celle qui avait été soutenue jusque là par le Conseil d’Etat105. Il faudrait encore citer l’article 7 de la Constitution à propos duquel la Cour a, dans plusieurs espèces, rappelé les obligations fondamentales aux autorités qui, quelles qu’elles soient, prétendent régler les cas et les formes des poursuites en matière pénale106. Il s’agissait notamment ici de juger si différents décrets qui assortissent leur réglementation de sanctions pénales pouvaient le faire et dans quelles limites.

7543. On a décrit dans cette troisième section le mécanisme en raison duquel il apparaît que la Cour est forcée, pour assurer la mission d’arbitrage entre les différentes autorités qui lui revient, de contrôler, ne serait-ce que de manière incidente, certains droits et libertés protégés par d’autres règles constitutionnelles que celles qui départagent les compétences entre l’Etat, les Communautés et les Régions. La leçon à en tirer est essentielle : aucun conflit de compétence ne trouve de solution abstraite ; celle-ci passe par l’examen du contenu des normes contestées, ce qui a pour conséquence d’élargir le champ des normes constitutionnelles de référence par rapport auquel s’opère la censure des comportements normatifs. Le contrôle de la Cour est ainsi nécessaire.

76Le contrôle relatif aux droits et aux libertés est aussi utile : il permet de mieux connaître le contenu de règles constitutionnelles à l’évidence essentielles au fonctionnement d’un Etat de droit c’est-à-dire d’un Etat qui garantit à ses ressortissants tout à la fois la jouissance des droits et des libertés et le respect de ceux-ci par tous les organes du pouvoir.

Chapitre 2. La correspondance entre l’intérêt, comme condition de recevabilité des recours individuels et les intérêts matériels sanctionnés par la Cour d’arbitrage

7744. A l’autre extrémité de l’axe de notre réflexion sur la notion d’intérêt dans la jurisprudence de la Cour, on repérait l’autre pôle, celui de l’intérêt que l’article107 ter de la Constitution requiert des individus qui, dorénavant, peuvent saisir la Cour d’une requête tendant à l’annulation d’une loi, d’un décret ou d’une ordonnance régionale bruxelloise. Envisagé ici comme une condition de recevabilité de l’action, je souhaite montrer que la définition même de cet intérêt est liée aux intérêts matériels qu’il appartient par ailleurs à la Cour de protéger. Un rapprochement, une correspondance paraissent s’établir ainsi au contentieux constitutionnel entre ces deux notions considérées habituellement comme étrangères l’une à l’autre.

7845. Une première raison de ce rapprochement tient d’abord aux motifs pour lesquels les particuliers - personnes physiques ou morales 107 - peuvent saisir la Cour d’une requête : ils sont les mêmes que ceux que peuvent invoquer les autorités politiques. Ainsi le constituant n’a-t-il pas seulement laissé aux individus les recours formés contre des normes qui auraient violé les articles 6, 6bis ou 17 de la Constitution. Les particuliers peuvent aussi attaquer des règles au motif qu’elles auraient enfreint les normes répartissant les compétences entre l’Etat, les Communautés et les Régions.

7946. Une deuxième raison de cette correspondance vient du laconisme du constituant et du législateur qui ont délibérément108 choisi de ne pas préciser davantage - et ce malgré les observations de la section de législation du Conseil d’Etat, notamment109 - les caractères de l’intérêt requis dans le chef des auteurs de la saisine : il appartiendra à la Cour d’élaborer souverainement sa jurisprudence sur la question et de déterminer, partant, les critères d’admissibilité des recours introduits devant elle.

8047. La Cour aura donc, de par la volonté même du législateur spécial, un rôle décisif sur l’accès au prétoire des particuliers désireux de faire respecter la constitutionnalité des lois, des décrets et des ordonnances. On ne dispose à ce jour que de peu d’arrêts relatifs à la question de l’intérêt à agir reconnu à ceux-ci, mais ils balisent le tracé d’une voie que l’on pourra compléter ici en proposant quelques jalons - hypothétiques - complémentaires.

81Saisie par divers requérants d’une demande en suspension de la loi du 23 mars 1989 relative à l’élection du parlement européen, la Cour affirme d’emblée que la demande de suspension étant subordonnée au recours en annulation, « la question de la recevabilité du recours en annulation, et notamment de l’existence de l’intérêt légalement requis pour l’introduire, doit être abordée dès l’examen de la demande de suspension »110. Cette déduction paraît logique et s’inscrit dans les objectifs poursuivis par le législateur spécial, mais le préalable fait par la Cour est utile en raison précisément du silence de la loi sur la condition d’intérêt pour introduire une demande en suspension.

8248. La Cour, cependant, dans cet arrêt, émet d’autres considérations importantes.

83La première est un corollaire de l’existence même de la condition d’intérêt « imposée » par la Constitution et la loi spéciale : « il en résulte que l’action populaire n’est pas admissible ». L’affirmation est trop évidente pour qu’on ne s’interroge sur sa signification et sa portée véritables. La Cour n’exprime pas ici une simple redondance ; elle témoigne plutôt d’une prudence « bienveillante » qui, en situant le seuil minimal d’admissibilité d’une action au point le plus bas de l’échelle des conditions possibles, n’hypothèque en rien une attitude favorable et ouverte à l’introduction de recours individuels. La définition qui suit immédiatement la fixation de ce seuil, confirme cette interprétation. « L’intérêt requis », poursuit la Cour, « n’existe que dans le chef de toute personne dont la situation juridique pourrait être directement affectée par la norme attaquée ». Il faut être « affecté » de façon directe, mais pas nécessairement subir un préjudice. En outre, l’« affectation » peut être conditionnelle.

84« En l’espèce, la loi attaquée se rapporte au droit de vote. Le droit de vote est le droit politique fondamental de la démocratie représentative. Tout électeur ou tout candidat a un intérêt à demander l’annulation des dispositions de ladite loi électorale susceptibles d’affecter défavorablement son vote ou sa candidature ». L’application ainsi faite par la Cour d’une première définition plutôt large de la condition d’intérêt lui permet de repousser toutes les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Conseil des ministres déduites, notamment, de l’absence d’une « intérêt personnel, direct et actuel » dans le chef des électeurs — premiers requérants —, « l’intérêt, à supposer qu’il y en ait un revêtant un caractère purement potentiel ». Elle la fonde encore à déclarer irrecevable l’exception tirée de la qualité de candidat suppléant d’un autre requérant.

8549. Je voudrais relever encore un élément de la démonstration de la Cour : « le droit de vote est le droit politique fondamental de la démocratie représentative ». Cette considération est-elle la cause qui explique l’ouverture de principe d’un recours tant à l’électeur qu’au candidat dès lors qu’une loi électorale est en jeu ? Ou est-elle l’effet de la définition préalablement établie de l’intérêt ? Plus essentiellement, la Cour en choisissant de définir le droit de vote comme ce droit « fondamental de la démocratie représentative », et ce, alors même qu’elle doit préciser les caractères de l’intérêt autorisant des recours individuels, n’établit-elle pas elle-même les jalons de cette correspondance entre l’intérêt envisagé comme condition de recevabilité d’une action et les intérêts matériels dont elle assure la sauvegarde ? Certes on ne peut faire d’un arrêt un axiome. Est-il interdit cependant de formuler l’hypothèse que la Cour ne tentera pas, par une jurisprudence restrictive, d’étendre les conditions de recevabilité liées à l’intérêt à raison (sans pour autant admettre l’action populaire) de ce que l’individu susceptible d’être affecté directement par une norme suffit à justifier sa prétention à la constitutionnalité de celle-ci ? En définitive, l’intérêt individuel rejoint ici l’intérêt démocratique, enjeu essentiel du contentieux constitutionnel.

Chapitre 3. Considérations finales sur la nature du contentieux constitutionnel

8650. L’on est arrivé au point final de notre démonstration : en s’étendant à la protection des droits et des libertés reconnus par la constitution - et ceci non en raison d’une attribution spéciale de compétence mais par nécessité111. —, le contrôle de constitutionnalité exercé par la Cour d’arbitrage n’a pas pour seule finalité le respect des règles constitutionnelles répartissant les compétences entre l’Etat, les Communautés et les Régions. La Cour précise et impose — en raison de l’autorité qui s’attache à ses arrêts — la portée des règles constitutionnelles qui régissent les rapports entre les différentes composantes de l’Etat et, ce faisant, elle crée une jurisprudence constitutionnelle à propos d’autres règles constitutionnelles (l’égalité, la liberté de l’enseignement, le droit à une bonne administration de la justice, la légalité des infractions et des peines, l’inviolabilité du domicile, la liberté de commerce et d’association,...) appliquées et interprétées jusqu’ici seulement par le juge judiciaire et le juge administratif.

87Une première considération procède de cela qui concourt à dessiner les contours du contentieux constitutionnel. La jurisprudence de la Cour d’arbitrage parachève celle que développent les autres juridictions, quand il faut ajouter que la cohérence d’ensemble du système juridique devrait pouvoir être sauvegardée grâce à la connaissance que chaque institution aura de la jurisprudence des autres, à la conviction que chacune aura du caractère complémentaire des actions menées par chacune d’elles et à leur respect.

8851. Une deuxième considération sur la nature du contentieux constitutionnel m’est inspirée par l’observation de la correspondance que l’on a décrite entre l’intérêt comme condition de recevabilité et les intérêts matériels constitutionnels auxquels la Cour confère une reconnaissance juridictionnelle112. Il serait erroné de croire que l’accès dorénavant reconnu aux particuliers à la juridiction constitutionnelle change la nature de ce contentieux. Même si l’évolution des mentalités a contribué à en accélérer l’ouverture, celle-ci ne peut être considérée comme l’effet direct de ce changement.

89Que les individus puissent saisir d’un recours une juridiction constitutionnelle, s’impose en raison de la nature même du contentieux dont elle est chargée. Sans aller jusqu’à admettre une action populaire, il faut convenir que l’intérêt qui existe dans le chef de chacun — individu comme autorité politique — de voir respecter les normes fondatrices de l’Etat de droit rejoint l’intérêt général de la collectivité politique désireuse de perdurer. La vocation du contentieux constitutionnel est précisément de transformer cet intérêt et le réseau d’intérêts qu’il comprend afin qu’ils ne soient plus seulement des biens juridiques reconnus par la constitution mais encore des biens sanctionnés par une œuvre juridictionnelle. Ainsi s’accomplit la pleine maîtrise de l’ensemble des droits fondamentaux — tant individuels que collectifs — laquelle est la condition de possibilité même de la démocratie.

9052. Que penser alors de la qualification habituellement donnée du contentieux constitutionnel que l’on dit « objectif » ? C’est à ce titre que l’on présumait l’intérêt à agir des autorités politiques113. On n’en fait pas de même devant la section d’administration du Conseil d’Etat dont on souligne cependant aussi le caractère objectif du contentieux114. Par ailleurs, les particuliers autorisés à saisir la Cour d’une requête individuelle doivent, eux, démontrer leur intérêt à agir.

91Des rapprochements ont été faits pendant les travaux préparatoires à la révision de l’article 107ter de la Constitution et à la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage, entre le contentieux de l’annulation des actes administratifs et celui de l’annulation des lois et actes réputés équipollents115. Cependant, on a opportunément abandonné les propositions qui auraient voulu transférer dans les textes nouveaux les caractères retenus dans les arrêts du Conseil d’Etat pour qualifier l’intérêt à agir devant cette juridiction. La Cour d’arbitrage présidera donc, en ce qui la concerne, à la destinée de cette notion et, on l’a relevé, infléchira de ce fait l’évolution et le développement du contentieux constitutionnel. En laissant la juridiction constitutionnelle maître de l’avenir sur ce point, le législateur pressentait peut-être que le contentieux constitutionnel ne visait pas nécessairement la même objectivité que le contentieux administratif. Si, comme on a tenté d’en convaincre, la définition de l’intérêt à agir devant la Cour est tributaire des intérêts matériels qui sont sanctionnés par elle et si, à leur tour, ces intérêts matériels protégés expliquent pourquoi les particuliers et les autorités politiques se voient reconnaître un intérêt à déclencher un contrôle de constitutionnalité, c’est peut-être parce que le contentieux constitutionnel a par nature pour vocation de sauvegarder des valeurs et des biens juridiques tellement essentiels qu’ils doivent être tenus pour éminemment objectifs tant, en effet, ils sont supérieurement subjectifs.

92La démocratie a progressé en permettant que soient sanctionnés par une juridiction les comportements inconstitutionnels des législateurs. Ces comportements résultent des débordements de compétence qui, on l’a vu, n’affectent pas seulement les autres autorités politiques mais aussi chacun des ressortissants de l’Etat dans la mesure où ces comportements peuvent toucher l’exercice des libertés publiques. Ainsi a-t-on admis l’étroite imbrication, en ce domaine, de l’intérêt général et de l’intérêt particulier.

93L’originalité du contentieux constitutionnel, par rapport à tous les autres, tient sans doute à cela qu’il manifeste l’alliance qui se noue entre les individus et la collectivité en un point du champ juridique où il n’est plus possible d’opposer les premiers à la seconde parce que se joue à cet endroit la pérennité de l’homme, cet animal social.

94mars 1990