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Droit et intérêt - vol. 3

 | 
Philippe Gérard
, 
François Ost
, 
Michel Van de Kerchove

Le juge de l’excès de pouvoir et la mise en balance des intérêts en présence

Robert Andersen

Texte intégral

  • 1 Actualité du référé, in Ann. dr. Lv. 1989, pp. 141 à 172, spécialement pp. 146 et 147 et 150 et 15 (...)

1La notion de « mise en balance des intérêts en présence » évoque immédiatement la procédure du référé dans laquelle elle joue un rôle essentiel. En effet, comme le relève le doyen J. Van Compernolle, la balance des intérêts en présence doit non seulement permettre au juge des référés d’apprécier si la condition d’urgence est remplie, mais également lui inspirer les mesures conservatoires à prendre pour aménager une situation d’attente qui sauvegarde les intérêts en conflit1.

2Si la notion doit ainsi sa notoriété à la procédure des référés, elle est susceptible de recevoir et reçoit application dans d’autres procédures. C’est le cas dans la procédure pour excès de pouvoir. Le juge de l’excès de pouvoir y a. notamment, recours pour vérifier, dans le cadre du contrôle qu’il exerce sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, si, entre autres principes de bonne administration, l’autorité administrative a procédé à une appréciation raisonnable des intérêts en présence (chapitre Ier) ou encore, dans le domaine particulier de la voirie, si la solution retenue par l’administration ne comporte pas plus d’inconvénients qu’elle ne présente d’avantages (chapitre II).

Chapitre I. Les principes généraux de bonne administration

  • 2 T.B.P., 1970, pp. 363 et 364
  • 3 T.B.P., 1970, pp. 365 à 378

3Dans son introduction au numéro spécial publié à l’occasion des 25 ans d’existence du « Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht », le comité de rédaction de cette revue marquait sa volonté de poursuivre dans la voie tracée par le professeur F. de Visscher ayant, le premier, présidé le comité de rédaction, qui est de ne plus chercher exclusivement ses sources d’inspiration dans la doctrine et la jurisprudence de droit administratif français, mais d’être également attentif à l’état et à l’évolution du droit public et administratif néerlandais. La lumière ne doit plus seulement venir du Sud, elle doit également venir du Nord2. Illustrant ce propos introductif, le numéro jubilaire s’ouvre par un article de G.J. Wiarda intitulé « Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur in het Nederlandse Recht »3. L’auteur y expose qu’aux Pays-Bas, les principes généraux de bonne administration ont, dès l’origine, été conçus comme devant former contre- poids à l’extension constante du pouvoir discrétionnaire de l’administration. En présence de ce phénomène, le contrôle juridictionnel, entendu au sens classique du terme comme étant essentiellement un contrôle de la conformité de l’action administrative au droit écrit, est apparu comme trop limité. Le besoin a été impérieusement ressenti de renforcer ce contrôle en recourant précisément aux principes généraux de bonne administration. De contrôle de légalité (wetmatigheidscontrole), le contrôle juridictionnel, s’est progressivement mué en un contrôle de conformité au droit de l’action administrative (rechtmachtigheidscontrole).

4Les textes de droit administratif néerlandais qui instituent des recours au profit des administrés, se bornent généralement à citer, parmi les causes de censure, la méconnaissance des principes généraux de bonne administration sans plus de précision quant à leur dénombrement et à leur contenu.

5Dans son article, G.J. Wiarda estime que ces principes sont au nombre de cinq, à savoir : le principe de « fair-play » ; le principe selon lequel les décisions doivent être préparées avec soin ; l’absence de détournement de pouvoir ; le principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence et celui de la sécurité juridique. Comme toute classification, celle-ci réduit la réalité.

6D’autres classifications sont possibles et ont d’ailleurs été proposées par d’autres auteurs.

7Fait notable, le principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence figure d’une façon ou d’une autre dans toutes les classifications. La doctrine ne fait ainsi qu’emboîter le pas au législateur qui, dans la Wet Administratieve Rechtspraak Bedrijfsorganisatie et la Wet Beroep Administratieve Beschikkingen, cite nommément ce principe, sans doute en raison de l’importance qu’il y attache. Ce principe est emprunté à la jurisprudence civile en matière de responsabilité pour faute de la puissance publique, et singulièrement à l’arrêt du Hoge Raad du 25 février 1949 (N.J.. 558).

  • 4 T.B.P., 1970, pp. 377 et 378. Mr. J. IN’T VELD (Beginselen van behoorlijk bestuur, W.E.J. Tjeenk W (...)

8Comme le relève l’éminent auteur, le principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence n’est pas seulement le plus vague des principes généraux de bonne administration et celui qui se prête le moins à concrétisation, c’est également celui dont le contrôle se rapproche le plus du contrôle de l’opportunité. Aussi, pour éviter que le juge n’excède ses pouvoirs, il lui est recommandé d’agir avec la plus grande circonspection et de ne censurer l’administration que lorsque l’appréciation de l’administration est manifestement déraisonnable. Son contrôle ne peut aussi bien être que marginal4.

9Le principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence est complexe. Il présente un double aspect. D’une part, il revêt un aspect formel en ce sens qu’il suppose que lors de la préparation de la décision, l’autorité administrative a effectivement pris en considération les différents intérêts en présence. Envisagé sous cet aspect, le principe est difficilement dissociable de celui selon lequel l’administration doit préparer soigneusement ses décisions (zorgvuldigheidsprincipe).

10D’autre part, le même principe a un aspect matériel. Il ne suffit pas que l’autorité ait examiné les différents intérêts en présence, il faut encore que la solution adoptée, au terme de leur examen, soit raisonnable, ou plus exactement, qu’elle ne soit pas manifestement déraisonnable. Le contrôle ne porte plus ici sur les aspects formels de la décision, sur la légalité externe, mais bien sur son contenu même, sur la légalité interne.

  • 5 W.E.J., Tjeenk Willink, Zwolle, 1987, pp. 34 à 36.

11Dans un ouvrage récent, intitulé « Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur en Buitenlandse Equivalenten », A.J.C. de Moor-van Vugt donne un bref aperçu des principales applications de ce principe. Sont notamment citées la jurisprudence à laquelle a donné lieu l’article 58, alinéa 3, de l’Ambtenarenwet qui prescrit que la sanction disciplinaire doit être proportionnée à la faute commise, ainsi que la jurisprudence en matière de réorganisation d’un service administratif en raison de situations conflictuelles entre ses membres5.

  • 6 T.B.P., 1970, pp. 379 à 396

12L’article de G.J. Wiarda a exercé une influence non négligeable sur la doctrine et la jurisprudence administratives belges. Déjà, dans le même numéro jubilaire du « Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht », le professeur L.P. Suetens consacrait un article aux « Algemene Rechtsbeginselen en Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur in het Belgisch Administratief Recht » dans lequel il montrait que les principes généraux de bonne administration n’étaient pas inconnus du Conseil d’Etat de Belgique, même si celui-ci, à cette époque, n’en faisait encore qu’inconsciemment application6.

13Onze ans plus tard, le même auteur faisait le point de la situation dans un article portant le même intitulé et publié dans la même revue.

  • 7 T.B.P., 1981, pp. 81 à 89

14De cet article, il ressortait que le Conseil d’Etat de Belgique avait recours de plus en plus fréquemment aux principes généraux de bonne administration, et notamment au principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence, en utilisant désormais la même terminologie que le juge néerlandais7.

15L’examen de la jurisprudence du Conseil d’Etat publiée depuis ce dernier article montre que la greffe a depuis lors fait souche.

16Comme en droit néerlandais, il a été fait de nombreuses applications du principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence dans le domaine de la fonction publique.

17Ainsi, en matière de nominations, l’autorité administrative investie du pouvoir de nomination ne peut nommer que des candidats qui satisfont aux conditions légales prescrites. Vérification faite, elle doit ensuite procéder à la comparaison de leurs titres et mérites respectifs.

18Le dossier administratif’ doit faire apparaître que cette comparaison a bien eu lieu. De plus, même lorsque l’autorité qui nomme dispose d’une réelle liberté d’appréciation lui permettant de comparer les mérites des candidats selon son meilleur entendement, spécialement lorsqu’il s’agit de candidats qui se trouvent dans des situations comparables, c’est-à-dire équivalentes, celte liberté d’appréciation ne peut s’exercer que dans les limites du raisonnable. Tel n’est pas le cas lorsque, par exemple, les titres d’un candidat apparaissent prima facie comme étant nettement plus importants que ceux d’un autre candidat, à moins que l’autorité ne puisse apporter la preuve qu’elle a écarté ces titres sur la base d’éléments concrets particuliers qui - précision importante - touchent l’intérêt du service (jurisprudence inaugurée par l’arrêt no 19.244 du 14 novembre 1978, Bossuyt). L’autorité investie du pouvoir de nomination doit donc tenir compte des intérêts des candidats en présence et arrêter son choix en fonction de l’intérêt supérieur du service. Le choix opéré ne peut être manifestement déraisonnable.

19L’examen de la décision administrative, si celle-ci est motivée en la forme, ou du dossier administratif, doit mettre le Conseil d’Etat en mesure de vérifier qu’il en a bien été ainsi.

20Ainsi encore, en matière de mutations d’office par mesure d’ordre, la jurisprudence du Conseil d’Etat est également constante : l’autorité responsable de la bonne organisation du service peut procéder à une mutation d’office par mesure d’ordre lorsqu’il est établi que les conditions d’entente minimale indispensable au bon fonctionnement du service sont durablement perturbées et s’il peut être raisonnablement escompté que le déplacement d’un membre du personnel dudit service sera de nature sinon à supprimer, du moins à atténuer les tensions au sein du service.

21Le choix de la personne à déplacer est une question d’ordre purement pratique dans laquelle la préoccupation d’apporter le moindre trouble au fonctionnement du service doit être déterminante. Dans cette perspective, il est normal de déplacer l’agent qui paraît avoir des conflits avec de nombreux collègues. Ce choix doit être raisonnable — ce qui implique qu’il ait été tenu compte des intérêts des membres du personnel et de l’intérêt supérieur du service (voir, entre autres, arrêt no 25.367 du 29 mai 1985, Vermeulen).

22Quant au droit disciplinaire, il est le domaine d’élection du principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence. Depuis l’arrêt no 16.592 du 26 juillet 1974, Noë, le Conseil d’Etat contrôle la proportionnalité de la peine par rapport à la gravité des faits disciplinaires retenus à charge de l’agent public. Comme le relève à juste titre l’arrêt no 25.755 du 22 octobre 1985, Gezels, le principe de proportionnalité en matière disciplinaire n’est rien d’autre qu’une application concrète du principe du raisonnable (voir, dans le même sens, arrêt no 26.600 du 3 juin 1986, Van Rompay). Cette relation entre les deux principes est exprimée avec une particulière netteté dans les arrêts nos 22.899 du 1er février 1983, Lostermans, et 23.455 du 26 juillet 1983, Regniers, là où il est dit que « la disproportion visée par le requérant ne pourrait... donner lieu à l’annulation de la peine disciplinaire que s’il fallait admettre qu’aucune autorité qui décide en connaissance de cause et qui procède réellement à une mise en balance concrète des intérêts du service et de ceux de l’agent concerné ne pourrait être amenée, dans les circonstances données, à infliger la peine disciplinaire dénoncée comme disproportionnée ».

23Le principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence ne voit pas son application limitée au seul domaine du droit de la fonction publique ; il est applicable et s’applique en toute matière comme le montrent les deux exemples suivants= empruntés, le premier, à la matière de la police de la bâtisse et, le second, à la police des établissements classés.

24Dans l’arrêt no 12.745, du 3 janvier 1968, Dereuse, le Conseil d’Etat considère que pour décider qu’il y a lieu, dans l’intérêt de la salubrité publique, de déclarer l’immeuble inhabitable ou simplement de prescrire des travaux d’amélioration, le bourgmestre doit mettre en balance les exigences de la santé publique et les intérêts des particuliers en cause. Les éléments fournis dans le domaine administratif doivent prouver que cette confrontation des intérêts en présence a effectivement eu lieu. Le contrôle du juge administratif ne se limite pas à ce seul aspect formel. Il faut encore que la solution retenue au terme de cette confrontation n’apparaisse pas comme déraisonnable de la part d’une autorité agissant avec la diligence normale.

25Dans l’arrêt no 16.922 du 11 mars 1975, Van Belleghem, le Conseil d’Etat constate d’abord qu’il ressort nettement de la motivation de l’arrêté attaqué que la Députation permanente a procédé concrètement à l’examen comparé des intérêts en jeu — soit, d’une part, les intérêts des voisins et leurs prétentions légitimes à jouir de leur demeure sans troubles excessifs causés par des tiers et, d’autre part, les intérêts du demandeur d’autorisation et sa prétention au libre usage de sa propriété et à la libre exploitation d’une entreprise et qu’elle en a tiré la conclusion que, concrètement, les incommodités que susciterait l’entreprise aux fins de l’exploitation de laquelle l’autorisation est sollicitée excéderaient la mesure qu’il est raisonnable d’imposer aux voisins.

26Le Conseil d’Etat estime, ensuite, que cet examen comparé des intérêts en jeu ayant effectivement eu lieu, il ne pourrait tenir la solution retenue par la Députation permanente au terme de celui-ci comme injustifiée que si la solution était manifestement déraisonnable, autrement dit, s’il s’agissait d’une appréciation dont il ne se conçoit pas qu’une quelconque autorité, statuant selon les principes de la raison, puisse l’émettre.

27Cette jurisprudence nous inspire les quelques réflexions suivantes.

281. Le principe envisagé en tant qu’il oblige l’administration à procéder à la mise en balance des intérêts en présence, est, comme il a été indiqué ci-dessus, difficilement dissociable de cet autre principe général de bonne administration qu’est l’obligation faite à l’administration de préparer avec soin ses décisions (zorgvuldigheidsprincipe).

  • 8 A.C.J., DE MOOR-VAN VUGT, op. cit., p. 19.

29L’administration doit, quelle que soit la nature - réglementaire ou individuelle de ses actes, se déterminer en pleine connaissance de cause. En d’autres termes, elle doit prendre en considération les divers intérêts en jeu. Ceci suppose, à la fois, un travail d’identification de ces intérêts et de rassemblement des données de fait nécessaires à la prise de décision. Comme le relève A.J.C. de Moor-van Vugt, « la connaissance des intérêts affectés par la décision est assurée par le rassemblement des données de fait. Inversement, la détermination de ces données dépend des intérêts enjeu. Il y a donc interaction entre les deux »8

30Dans de nombreux cas, les intérêts en cause sont prédéterminés et des procédures particulières sont prévues qui doivent leur permettre de s’exprimer. Dans d’autres, là où l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, il lui appartient de procéder, sous le contrôle du juge, à cette identification des intérêts en jeu et au relevé des faits, au besoin en recourant à des consultations, à des auditions ou à des expertises.

31L’administration ne peut retenir que des faits constants, c’est-à-dire des faits qui sont matériellement exacts.

  • 9 voir en ce sens l’arrêt no 25.781, Bortels, du 29 octobre 1985 ; arrêt no 30.538, Saoukili, du 30 (...)

32Le devoir qu’a l’administration de s’informer n’est pas illimité — il doit être raisonnablement compris — et a pour pendant l’obligation des intéressés eux-mêmes d’informer l’administration des faits dont ils ont connaissance et qui leur paraissent pertinents pour la solution du litige9.

  • 10 J. MEGRET. De l’obligation pour l’administration de procéder à un examen particulier des circonsta (...)

332. Le même principe, toujours envisagé sous le même angle, peut être entendu comme s’étendant à l’obligation faite à l’autorité administrative investie d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire se traduisant par des décisions individuelles, de procéder, dans chaque cas, à l’examen particulier des circonstances de l’affaire — ce qui implique, à la fois, l’obligation pour l’autorité investie du pouvoir de décision, de se forger sa propre opinion et la défense, pour elle, d’appliquer de manière mécanique et intangible des critères prédéterminés10

  • 11 Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire dans la jurisprudence récente du Conseil d’E (...)

343. Comme le relève à juste titre A. de Laubadère, « lorsque le juge administratif veille au respect de l’obligation qu’a l’autorité administrative investie d’un pouvoir discrétionnaire de procéder à un examen particulier des circonstances de l’affaire avant de se décider dans un sens ou dans l’autre, son contrôle ne porte pas atteinte à ce qui constitue l’essence même du pouvoir discrétionnaire, à savoir le choix de la décision la plus opportune »11

35Lorsque, par contre, le juge examine si la solution retenue n’est pas (manifestement) déraisonnable, son contrôle s’exerce à l’extrême limite du domaine qui sépare la légalité de l’opportunité. L’expression « marginale toetsing » est à cet égard particulièrement significative.

36Ce contrôle marginal est, dans un certain nombre de cas, un contrôle qui porte sur la qualification juridique des motifs. Pour des raisons diverses, comme la volonté exprimée ou supposée du législateur ou la technicité de la matière, le juge administratif estime ne pouvoir exercer un contrôle normal de la qualification juridique des faits et ne pouvoir censurer que les erreurs manifestes.

37Dans d’autres cas, les plus nombreux, le problème n’est pas un problème de qualification. Les mesures que l’autorité administrative est fondée à prendre sont définies exclusivement par leur objet et parfois, en outre, par le but à poursuivre, mais sans indication des circonstances de fait ou de droit conditionnant la légalité des dites mesures. A quelques rares exceptions près, le juge administratif estime alors qu’il sortirait de sa mission en substituant son appréciation de ce que l’intérêt général requiert à celle de l’administration.

38Le choix de la mesure la plus opportune appartient alors sans partage à l’administrateur actif, à la seule condition près que ce choix ne soit pas manifestement déraisonnable. Le juge se défend de substituer son appréciation personnelle à celle de l’administrateur actif. Le caractère raisonnable ou manifestement déraisonnable de la mesure attaquée doit être appréciée objectivement. Le juge ne doit pas, pour ce faire, se placer à son propre point de vue, mais bien à celui d’une autorité agissant avec la diligence normale ou encore d’une quelconque autorité statuant selon les principes de la raison.

  • 12 Sur le contrôle de l’erreur manifeste, voir D. LAGASSE, L’erreur manifeste d’appréciation en droit (...)

39Le contrôle du principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en cause, envisagé sous ce second aspect, est, abstraction faite des différences d’ordre terminologique, identique à celui exercé par le Conseil d’Etat de France et, à sa suite, par le Conseil d’Etat de Belgique lorsqu’ils censurent l’erreur manifeste d’appréciation en matière de pouvoir discrétionnaire12.

404. Le Conseil d’Etat se base sur la motivation formelle de la décision attaquée ainsi que sur le dossier administratif et, le cas échéant, les explications fournies par l’auteur de l’acte pour vérifier si celui-ci a apprécié les différents intérêts en présence et si son appréciation n’est pas manifestement déraisonnable.

415. L’arrêt Zoete no 22.446 du 8 juillet 1982 mérite de retenir tout particulièrement l’attention en raison des importants développements qu’il consacre au pouvoir discrétionnaire de l’administration et aux limites que le principe du raisonnable met à son exercice. Il fait largement écho aux considérations qui précèdent.

42Selon cet arrêt, l’étendue du pouvoir discrétionnaire est déterminée par la nature de la mission confiée à l’autorité administrative. C’est d’elle en effet qu’il dépend si tels ou tels faits présentent un rapport significatif avec celle-ci.

43Lorsque la mission confiée à l’autorité n’implique pas des options purement politiques mais consiste uniquement à prendre des décisions concrétisant le droit, c’est à l’autorité administrative qu’il appartient de déterminer les faits qui sont significatifs pour l’accomplissement de cette mission. Cette détermination ne peut être purement subjective et - a fortiori - arbitraire. La décision administrative doit — selon l’arrêt — être conforme à la raison. Sera déclarée telle la décision prise de façon telle que d’autres personnes qui, par la suite, refont de la même manière et en conduisant bien leur raison le processus décisionnel suivi dans l’affaire concernée, aboutissent à la conclusion que la marge de subjectivité inévitable, et donc tolérée, n’a pas été dépassée lors de l’appréciation de la valeur ou de la signification des éléments concrèts retenus. C’est dans cette mesure seulement qu’il peut être satisfait aux exigences d’égalité dans l’application de la règle de droit et de la sécurité juridique, qui suppose une régularité prévisible dans l’application de la dite règle.

44Le même principe du raisonnable implique que seuls soient retenus des faits recueillis et établis avec le soin nécessaire, de sorte que l’autorité prenne sa décision sur la base d’éléments constants et en parfaite connaissance de cause.

45Encore faut-il que la relation jugée significative selon le principe du raisonnable entre les faits concrets retenus et la mission incombant à l’autorité administrative n’aille pas à l’encontre d’une règle juridique qui interdirait d’établir cette relation.

46Enfin, l’autorité administrative ne doit pas qu’agir raisonnablement, elle doit pouvoir apporter la preuve du caractère raisonnable de sa décision, ce qui revient à dire qu’elle doit être en mesure de montrer de quelle manière elle en est arrivée, en fait, à prendre la décision qu’elle a prise. Cela permet au juge administratif de vérifier si elle a bien apporté le soin nécessaire à recueillir les faits et si ce qu’elle a jugé bon de décider sur la base de ces faits peut effectivement être réputé demeurer dans les limites du raisonnable.

Chapitre II. La jurisprudence dite du bilan

47Davantage ouverts que dans le passé à l’influence du droit administratif des Pays-Bas, les administrativistes belges restent également attentifs aux évolutions de la jurisprudence du Conseil d’Etat de France.

48S’agissant de la mise en balance des intérêts en présence, la haute juridiction administrative française a, avec l’arrêt du 28 mai 1971, Ville nouvelle Est, inauguré une jurisprudence connue sous l’appellation de jurisprudence du bilan.

  • 13 A. de LAUBADÈRE, op. cit., pp. 545 à 549.
  • 14 R. CHAPUS, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, 1988, t. l, pp.674 et 675, no 1092.

49L’expression parle d’elle-même : il s’agit de dresser le bilan de la mesure administrative litigieuse, en inscrivant à l’actif les avantages qu’elle présente et au passif les inconvénients qu’elle entraîne. Ce bilan doit être sincère et exact en ce sens que doivent figurer au passif non seulement les atteintes portées aux intérêts privés, mais également les atteintes à d’autres intérêts publics que la mesure est susceptible de comporter. Selon la formule consacrée par l’arrêt du 20 octobre 1972, Société civile Ste-Marie de l’Assomption, « une opération ne peut légalement être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ». Cette jurisprudence nouvelle a été accueillie de façon diverse, certains auteurs — et non des moindres, comme A. de Laubadère — lui reprochant de ne porter en elle, à la différence de la théorie de l’erreur manifeste d’appréciation, aucune idée limitative de son application et, par suite, de comporter le risque non négligeable de voir le juge administratif substituer son appréciation à celle de l’administrateur actif dans des matières où les textes paraissent laisser à l’administration une compétence largement discrétionnaire13. Nonobstant ces critiques, le Conseil d’Etat a maintenu cette jurisprudence et l’a même étendue à d’autres domaines d’application. Le bilan ne sert plus seulement à apprécier la légalité des décrets déclaratifs d’utilité publique en cas d’expropriation, mais également la légalité des dérogations en matière d’urbanisme, des décisions instituant des servitudes de passage de lignes électriques ou des zones de protection autour de sites classés, mais également, plus récemment, la légalité des refus d’autorisation de licenciement de travailleurs protégés14.

50Cette jurisprudence peut être comparée à celle du Conseil d’Etat de Belgique en matière d’élargissement, de redressement, d’ouverture et de suppression de chemins vicinaux. Dans un arrêt du 18 décembre 1979, Bogaert, le Conseil d’Etat a annulé un arrêté royal qui refusait la suppression d’un chemin vicinal au motif que cet arrêté n’avait pas - ainsi que le soutenait le requérant - vraiment pondéré les intérêts en présence, plus explicite encore est l’arrêt no 21.004 du 5 mars 1981, De Wispelaere qui annule une décision, qui cette fois, supprime une partie d’une voirie vicinale. La haute juridiction administrative considère que s’il ne lui appartient pas de se substituer à l’autorité compétente pour procéder à la mise en balance des différents intérêts en cause, elle est toutefois compétente pour vérifier si l’arrêté attaqué est justifié à suffisance en ce qui concerne cette mise en balance qui, dans une affaire comme celle-là, s’impose. Tel n’a pas été le cas car il ne ressort ni de l’arrêté attaqué ni davantage du dossier administratif que l’autorité compétente aurait procédé à une mise en balance sérieuse des intérêts.

51En se déclarant d’emblée incompétent pour procéder en lieu et place de l’administration à la mise en balance des intérêts en présence, le Conseil d’Etat de Belgique adopte une position qui se situe en retrait de celle de son homologue français et échappe, dans cette mesure même, au reproche formulé par une certaine doctrine à l’encontre de la jurisprudence Ville nouvelle Est, d’immixtion du juge dans la fonction administrative.

  • 15 D. LAGASSE (op. cit., pp. 434 à 437) estime que dans l’arrêt Wispelaere le Conseil d’Etat exerce u (...)

52Prudent, le Conseil d’Etat de Belgique, plutôt que d’innover, applique, dans ces deux arrêts, le principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence15

Conclusion

53Tout le monde est d’accord pour considérer que le pouvoir discrétionnaire constitue une nécessité et pour estimer que le contrôle juridictionnel ne peut porter sur l’opportunité des décisions prises dans l’exercice de ce pouvoir.

54Face à l’extension considérable de ce pouvoir à la suite de la multiplication et de la diversification des interventions de l’administration, la préoccupation s’est toutefois manifestée d’éviter que le « discrétionnaire » ne dégénère en « arbitraire ».

55Répondant à cette préoccupation, le juge de l’excès de pouvoir a, avec l’aide de la doctrine, imaginé des procédés nouveaux lui permettant de pousser plus avant son contrôle de la légalité interne des décisions de l’administration prises dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire jusqu’à la limite extrême qui sépare la légalité de l’opportunité et, parfois, peut-être, même, au-delà

56Quelques-uns de ces procédés viennent d’être passés en revue : le principe de l’appréciation raisonnable des intérêts en présence, dont il est significatif de relever qu’il est également qualifié par la doctrine néerlandaise comme celui de l’interdiction de l’arbitraire, le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation et la jurisprudence dite du bilan.

57Au-delà de leurs particularités, ces procédés ont en commun d’exiger de l’administration qu’elle agisse dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire avec un minimum de bon sens, celui que l’on est en droit d’espérer de quiconque et, singulièrement, d’un administrateur normalement consciencieux. Une telle exigence n’est assurément pas manifestement déraisonnable.

Notes

1 Actualité du référé, in Ann. dr. Lv. 1989, pp. 141 à 172, spécialement pp. 146 et 147 et 150 et 151.

2 T.B.P., 1970, pp. 363 et 364

3 T.B.P., 1970, pp. 365 à 378

4 T.B.P., 1970, pp. 377 et 378. Mr. J. IN’T VELD (Beginselen van behoorlijk bestuur, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1976, p. 73) se prononce dans le même sens. Il suggère au tribunal d’adopter comme ligne de conduite de s’abstenir d’exercer sa censure dès l’instant où un seul de ses membres doute du caractère manifestement déraisonnable de l’acte administratif attaqué.

5 W.E.J., Tjeenk Willink, Zwolle, 1987, pp. 34 à 36.

6 T.B.P., 1970, pp. 379 à 396

7 T.B.P., 1981, pp. 81 à 89

8 A.C.J., DE MOOR-VAN VUGT, op. cit., p. 19.

9 voir en ce sens l’arrêt no 25.781, Bortels, du 29 octobre 1985 ; arrêt no 30.538, Saoukili, du 30 juin 1988.

10 J. MEGRET. De l’obligation pour l’administration de procéder à un examen particulier des circonstances de l’affaire, in E.D.C.E. 1953, pp. 77 à 79, et M. WALINE, Précis de droit administratif, Paris. Montchrestien, 1969, T. II, p. 353, no 670. Dans l’état actuel de la jurisprudence, tant du Conseil d’Etat de France que du Conseil d’Etat de Belgique, il est admis que l’autorité administrative puisse auto-limiter son pouvoir d’appréciation en fixant à l’avance, dans des directives, la ligne de conduite qu’elle entend suivre.
Mais il a bien été précisé que cette auto-limitation ne la dispense pas de son obligation de procéder, à chaque fois, à l’examen du cas individuel, ne fût-ce que pour s’assurer que celui-ci ne présente pas, par rapport à la directive, des caractéristiques propres qui justifieraient que l’autorité s’en écarte. Dans l’arrêt no 24.467 du 20 juin 1984, Beheyt, le Conseil d’Etat de Belgique a ainsi jugé que la nature même du pouvoir discrétionnaire n’emporte pas que la règle de conduite que l’autorité a fixée doive être automatiquement appliquée dans les cas individuels ; au contraire, à l’occasion de l’examen de chaque cas, l’autorité doit se demander s’il y a lieu de suivre cette ligne de conduite. L’arrêt ajoute qu’afin toutefois de ne pas enlever toute portée à la directive, il faut que l’autorité, lorsqu’elle s’en écarte dans un cas particulier, puisse invoquer un motif raisonnablement acceptable, étant entendu que pour l’appréciation du caractère raisonnable de ce motif, il y a lieu de prendre en considération le fait que de telles directives trouvent leur sens dans des principes comme l’administration cohérente, le traitement égal et la sécurité juridique.

11 Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire dans la jurisprudence récente du Conseil d’Etat français, Mélanges en l’honneur de Μ. Waline, Paris, L.G.D.J., 1974, T. II, pp. 531 à 549, spécialement pp. 534 et 535.

12 Sur le contrôle de l’erreur manifeste, voir D. LAGASSE, L’erreur manifeste d’appréciation en droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 1986.

13 A. de LAUBADÈRE, op. cit., pp. 545 à 549.

14 R. CHAPUS, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, 1988, t. l, pp.674 et 675, no 1092.

15 D. LAGASSE (op. cit., pp. 434 à 437) estime que dans l’arrêt Wispelaere le Conseil d’Etat exerce un quasi-contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. C’est — écrit-il — dans les qualificatifs « suffisant » et « sérieux » que réside toute la différence entre le simple contrôle de légalité externe que constitue le contrôle de l’examen concret de l’affaire et le contrôle de légalité interne que constitue le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Nous serions plutôt d’avis que le constat presque matériel par le Conseil d’Etat du peu de sérieux mis par l’administration à peser les intérêts en balance dispense celui-ci de devoir examiner la correction du raisonnement tenu par l’administration.
L’absence de prise en considération de certains intérêts affectés par la mesure et, par suite, le défaut d’examen de certains faits relevants ne peut en effet conduire qu’à une solution erronée.

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© Presses de l’Université Saint-Louis, 1990

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