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Du bon usage de la ville. Utilisateurs et décideurs

 | 
Anne-Marie Kumps
, 
Jean Remy
, 
Robert Wtterwulghe

Première partie. Faire revivre

La planification des transports, de la ville centrale à la dynamique régionale : jeux et enjeux politiques*

Louise Roy

Texte intégral

  • * Les propos de cette communication sont personnels à l'auteur et n'engagent pas le Ministère des Tr (...)

"Pourquoi avec tous ces problèmes aime-t-on Montréal ? C'est qu'elle est sans doute une image dérisoire, presque ironique, douce et silencieuse, "soft", de toutes les "misères du monde", de toutes les contradictions sociales, de tous les exils, de tous les "désirs d'être" malgré tout... On aime Montréal comme un drap de lit, comme l'enveloppement des mouvements de son corps dont chaque "trace de geste" est aussi, à sa manière, comme une bénédiction : une preuve de la vie, la confirmation que la vie est là, que la vie est cela."
Alain Medam
Montréal Interdite, 1978.

INTRODUCTION

1Si tous les intervenants économiques et politiques en milieu urbain avaient aimé la ville comme le sociologue Alain MEDAM aime Montréal, on ne s'interrogerait pas aujourd'hui sur "Paire revivre la ville".

2Cette assertion, thème de cet atelier, comporte implicitement une forme d'accusation. Si l'on s'interroge aujourd'hui sur le "Faire revivre la ville", c'est qu'elle est morte ou encore, malade d'avoir été trop peu ou mal aimée.

3Mais la ville n'est pas un corps malade auquel on peut administrer simplement une série de remèdes miracles. On en tient pour preuves, les interventions d'aménagement et d'urbanisme, les politiques de transport collectif et d'habitation, les tentatives, même timides, de maîtrise foncière, les règlements de circulation, etc.. Ces interventions "publiques" existent, mais de façon partielle, sectorielle et fragmentée entre les niveaux politiques, sans perspective d'ensemble, s'attaquant plutôt aux symptômes qu'aux causes réelles des "maux" de la ville.

4Face aux diverses politiques qui tentent de la structurer, la ville est devenue un enjeu territorial où s'affrontent constamment des logiques sectorielles et des logiques politiques contradictoires.

5Les transports dans la ville constituent un de ces champs d'intervention où des logiques politiques, parfois contradictoires, s'affrontent pour le contrôle de l'espace urbain.

6Depuis près de 10 ans, dans la région de Montréal, les transports urbains sont devenus un enjeu politique de plus en plus important pour les collectivités locales, regroupées au sein de la Communauté Urbaine de Montréal (C.U.M.) » et pour l'État québécois. La planification et le développement des infrastructures de transport urbain sont devenus des motifs d'affrontements politiques significatifs entre le pouvoir central et le pouvoir local.

7Pour le pouvoir local, les interventions de l'État, au niveau des transports collectifs, portent atteinte à son autonomie et à sa capacité d'orienter et de structurer le développement de son territoire. Pour le Gouvernement du Québec, les transports urbains, malgré qu'ils concernent un domaine relativement récent d'interventions, constituent un fardeau financier si important qu'il se trouve justifié d'intervenir sur l'orientation et le développement des infrastructures.

8Depuis près de dix ans qu'il participe au financement du transport en commun, le Gouvernement du Québec n'a cessé d'augmenter sa contribution depuis 1976 ; aujourd'hui, il en est le principal bailleur de fonds et contribue pour 45 % des coûts totaux. Cette implication financière importante faisait partie d'une politique volontariste accordant priorité au transport collectif dans la région de Montréal et s'est affirmée, essentiellement, depuis 1976.

9Toutefois, l'ensemble des autres politiques mises de l'avant par le Gouvernement du Québec, pendant la même période, au plan de la fiscalité municipale, de l'aménagement du territoire et de la réforme de la Loi de la Communauté Urbaine de Montréal, ont donné lieu à des orientations ou à des lois décentralisatrices faisant du transport collectif une responsabilité des pouvoirs locaux.

10L'État du Québec se retrouve aujourd'hui dans une situation contradictoire importante entre sa volonté politique et financière d'intervenir en milieu urbain sur le développement d'infrastructures de transport et son discours décentralisateur axé sur l'autonomie municipale.

11Cette situation ambiguë et contradictoire a entraîné récemment le Ministère des Transports du Québec dans une double situation : de restrictions financières et de crise de légitimité dans ses interventions dans le domaine des transports urbains.

12En effet, devant l'augmentation constante de sa contribution au transport en commun, le Ministère des Transports du Québec s'est vu contraint de limiter, à partir de 1984, l'importance de ses subventions au fonctionnement des transports collectifs. Il se voit aussi obligé de retourner au secteur privé une partie des territoires de desserte qui, jusqu'alors, faisaient partie du territoire des services publics subventionnés dans la région de Montréal.

  • 1 C.U.M., Intégration des modes de transport publie sur le territoire de la Communauté Urbaine de Mo (...)

13De plus, face à une communauté urbaine forte de nouveaux pouvoirs depuis 1982 et dotée de nouveaux outils d'intervention politique, le Gouvernement du Québec connaît certains problèmes de légitimité dans ses interventions en matière de transport sur le territoire urbain montréalais. En effet, depuis un an, tous les projets de développement de transport qui avaient fait l'objet d'entente entre le Gouvernement et la C.U.M.1 sont bloqués. Celle-ci propose de nouveaux projets conformes à des plans antérieurs aux interventions du Gouvernement et conteste sa légitimité d’intervention dans ce domaine de responsabilité locale.

14Les transports urbains, et à travers eux la ville et son développement, sont donc devenus un enjeu territorial où s'affrontent les forces politiques en présence. Révélateurs de la logique économique d'organisation de l'espace urbain, révélateurs des enjeux socio-économiques à travers la ségrégation de l'espace qu'ils traduisent, les transports sont aussi révélateurs des forces politiques qui s'affrontent sur le territoire urbain.

15A travers ces affrontements sur le développement des infrastructures de transport collectif et le coût des équipements pour les collectivités locales, c'est un débat, sur le pouvoir et le contrôle exercé par les intervenants politiques sur le territoire urbain, qui se déroule. C'est également une remise en question de la légitimité de l'intervention de l'État dans la planification des transports urbains.

16Nous allons mettre en relief le rôle que le Gouvernement du Québec a joué dans la structuration de l'espace montréalais, d'abord à travers le développement autoroutier, de 1960 à 1976. Ensuite, le rôle qu'il s'est conféré dans la planification des transports collectifs et à partir de 1976, les problèmes de légitimité auxquels il fait aujourd'hui face dans le contexte d'un pouvoir local qui s'affirme face aux interventions structurantes du Gouvernement central.

CHAPITRE I. Les tendances récentes du développement urbain : le dépeuplement de Montréal et la croissance des banlieues

17En 1981, le Québec compte 6.438.400 habitants dont près de 80 % vivent, au sens du recensement, en milieu urbain. La région métropolitaine de Montréal regroupe 2,8 millions de résidants. Elle comprend l'ile de Montréal, territoire de la communauté urbaine (29 villes, 1,8 million de personnes) et une couronne suburbaine composée de près de 75 localités qui rassemblent environ un million de personnes.

  • 2 G. DIVAY e.a., La dynamique des espaces résidentiels, I.N.R.S. - Urbanisation, juin 1982.

18Plus de cinq fois plus peuplée que l'agglomération de Québec, siège du Gouvernement, la métropole comprend 44$ de la population du Québec. Ce déséquilibre démographique est accentué par la spécificité socio-économique et historique de la métropole2. Montréal est le cœur du Québec industriel, 70$ de la production industrielle s'y retrouve et 50$ des ouvriers québécois. Elle est le lieu de concentration des sièges sociaux, des commerces et des activités culturelles. Elle est la porte d'entrée des immigrants au Québec, cosmopolite et longtemps dominée par les anglophones.

19La répartition des populations dans l'espace montréalais manifeste encore de façon marquée une ségrégation sociale doublée d'une ségrégation ethnique : les anglophones, propriétaires à revenu élevé, occupent l'ouest, et les francophones à dominante cols bleus, locataires, se concentrent dans l'est de l'Ile. Le centre, particulièrement le centre-ville, quant à lui, a été au cours des 15 dernières années un champ de bataille, livré à la spéculation, à la propriété étrangère, au pic des démolisseurs et à l'automobile.

  • 3 M. FAUTEUX, La croissance de la population dans la région de Montréal, 1971-1981, in Cahiers de gé (...)
  • 4 C. MANGAZOL, L'évolution récente de l'industrie manufacturière à Montréal, in Cahiers de géographi (...)

20Tout le rythme de croissance démographique régionale s'est ralenti au cours des vingt dernières années. Ce ralentissement a touché principalement la métropole, en particulier la ville de Montréal, alors que la population du reste de la région, l'arrière-pays, s'accroît plus qu'auparavant, 3. Mais plus particulièrement depuis les années soixante-dix, c'est le dépeuplement de la ville de Montréal qui doit être mis en relief. Celle-ci a perdu près de 236.000 habitants et l'Ile de Montréal près de 200.000. La ville de Montréal a également connu une véritable désindustrialisation qui se poursuit depuis dix ans4 mais qui s'est accentuée au cours des dernières années.

21Malgré cette baisse de population du centre de la région, il n'en demeure pas moins que le nombre de ménages a continué d'augmenter. La baisse de la taille moyenne des ménages, le démembrement des familles et la multiplication des ménages non familiaux expliquent cette situation (3).

22Ce sont les villes de la couronne suburbaine qui ont tiré une partie importante de leur croissance de la venue de nouveaux ménages. Entre 1976 et 1981, pour chaque nouveau ménage qui s'ajoutait dans l'Ile, les banlieues sud et nord en gagnaient plus de deux.

  • 5 G.DIVAY e.a., op. cit..

23On assiste également en milieu urbain à un phénomène de "gentrification" de certains quartiers périphériques au centre-ville. Ce phénomène n'est pas la conséquence d'un véritable retour à la ville mais plutôt du "non départ" pour la banlieue d'un certain nombre de ménages à revenu plus élevé5.

24Plusieurs facteurs ont contribué au déclin démographique de Montréal et simultanément au développement de la couronne suburbaine.

25Le développement du réseau routier qui s'est effectué à partir des années soixante constitue un élément majeur qui a contribué à structurer l'espace montréalais et à lui donner sa configuration actuelle. Nous allons donc examiner brièvement les conséquences des politiques de l'État dans ce domaine, entre 1960 et 1976, période majeure de développement des infrastructures.

CHAPITRE II. Les aimées 1960-1976 : de la croissance des infrastructures à la crise financière appréhendée

1. L'État, le développement du réseau routier et l'organisation sociale de l'espace montréalais

26Comme dans la plupart des pays occidentaux, au début des années soixante, et pour une période de près de quinze ans, l'État québécois investira presque sans restriction dans le développement du réseau routier. Au Québec, en 1975, les autoroutes régionales et interrégionales avaient une valeur de remplacement de près de 2 milliards $. En dix ans, entre 1958 et 1970, près de 40 nouveaux tronçons d'autoroutes et d'échangeurs seront mis en service dans la région de Montréal, au coût de centaine de millions de dollars. Ces autoroutes qui ne s'étendaient que sur 40 km en 1960, auront, quinze ans plus tard, une longueur totale de près de 535 km, dans un rayon de 50 km autour de Montréal.

27Parallèlement au développement vertigineux des infrastructures routières, on assiste également à l'accroissement du nombre de véhicules automobiles rendu nécessaire par le type de développement urbain entraîné par le développement autoroutier.

28Le Québec double son taux de possession d'automobiles entre 1961 et 1971, passant de 1.182.000 à 2.600.000 véhicules automobiles, le taux de possession d'automobiles augmentant plus rapidement que la population pendant cette période.

29De cet accroissement de véhicules automobiles et de l'extension du réseau autoroutier dans la région de Montréal, a résulté, en 1980, un partage des déplacements nettement en faveur de la voiture (63 %), comparativement au transport en commun (37$). La voiture s'est donc imposée comme le mode de transport le plus efficace, à la fois symbole de mobilité sociale et garante de l'accessibilité au lieu de travail et de consommation.

30Sans considérer le réseau de transport comme le facteur principal de l’expansion urbaine, il est permis d’affirmer qu'avec la croissance économique, l'élévation du niveau de vie et les politiques d'accès à la propriété individuelle, le développement du réseau autoroutier a fortement contribué à orienter l'urbanisation à l'extérieur de l'Ile de Montréal et favoriser l'exode des ménages en banlieue.

31La superficie urbanisée de la région métropolitaine est passée de 54.845 hectares en 1966 à 79.289 hectares en 1979, de nouveaux logements ont été construits sur des territoires à densité faible et de plus en plus éloignés du centre-ville. Par contre, les populations ont continué d'être majoritairement dépendantes de Montréal pour leur emploi. En 1971, la ville de Montréal concentrait 65$ des emplois de la région de Montréal, la totalité des établissements d'enseignement supérieur, les commerces et les services. Ce phénomène est toujours vrai en 1981, où 1.034.000 emplois (78$) se retrouvent sur le territoire de l'ile de Montréal par rapport à 288.000 emplois en périphérie.

32Une division spatiale a donné lieu aux migrations pendulaires quotidiennes dont la majorité s'effectue toujours en automobile. Près de un million de déplacements s'effectuaient quotidiennement en automobile en 1970, dix ans plus tard, c'est près de 1.800.000 déplacements qui s'effectuent en transport privé.

  • 6 L. ROY, Du transport privé au transport collectif : pour qui sonne-t-on le glas des autoroutes ? i (...)

33Cette ségrégation des activités dans l'espace se double d'une ségrégation sociale puisque l'expansion urbaine a entraîné principalement l'exode de familles de classe moyenne en banlieue. Encouragés par les programmes gouvernementaux d'accession à la propriété unifamiliale, ce sont les cols blancs, les administrateurs, les professionnels, les ouvriers spécialisés qui ont bénéficié de ce nouveau modèle de structuration de l'espace et qui se sont déplacés vers les banlieues confortables, à faible densité6.

34Pendant quinze ans, entre 1960 et 1975, se poursuivra le programme de développement autoroutier sur l'ile de Montréal et en périphérie. Ces interventions seront effectuées par le Gouvernement du Québec, seul maître d'œuvre, sans intervention significative de la part des collectivités locales. Au contraire, l'idéologie de rattrapage, de progrès, d'économie de coûts du transport, de meilleure gestion routière dominera le discours des municipalités, en particulier celui de la ville de Montréal.

  • 7 S. REICHMAN, Les transports : servitude ou liberté, Paris, PUF, 1983, 197 p.

35Pourtant, la nature nettement autoritaire des politiques autoroutières7 et le manque de concertation avec les résidants concernés vont entraîner un affrontement majeur, au début des années soixante-dix, entre le Gouvernement et la population.

36En effet, la construction d'une autoroute de pénétration au centre-ville de Montréal, l'autoroute est-ouest, entraînera l'organisation d'un Front commun contre l'autoroute, regroupant 110 associations, des syndicats, des groupes populaires et des associations de locataires.

  • 8 J.P. DAGENAIS, Ironie du char, essai, 1982, p. 92.

37Des audiences publiques seront tenues sur le projet. Le Front commun oppose à l'autoroute un ensemble d'alternatives axées sur les besoins des citoyens montréalais : priorité au transport public, rénovation de logements, prise en compte des effets des projets d'infrastructures sur la qualité de vie, respect de la volonté populaire et participation des citoyens aux décisions qui les concernent8.

38L'échec du Front commun et la construction de l'autoroute entraîneront la démolition de plus de 2.000 logements des quartiers urbains centraux, déstructurant ainsi le tissu urbain ancien et des espaces sociaux jusque-là bien intégrés. Toutefois, le débat public suscité autour de cette intervention gouvernementale en milieu urbain et l'évolution de la conjoncture économique et énergétique susciteront d'importantes remises en question.

39Ainsi, après avoir investi pendant vingt ans dans un système autoroutier sophistiqué, l'État du Québec se retrouve aux prises avec un système coûteux socialement (démolitions, relocalisations des familles) et économiquement (coûts de viabilisation, perte de sols agricoles, coûts croissants des infrastructures) et en partie responsable du déclin démographique et de la baisse de la qualité de vie au centre de Montréal.

  • 9 L. ROY, Du transport privé..., op. cit..

40L'absence de politique d'urbanisation, le manque de planification d'ensemble et de vision intégrée du développement urbain, la croissance des coûts des infrastructures conduisent l'État du Québec, en 1976, à sonner le glas de la construction des autoroutes9 et à se réorienter en faveur du transport collectif.

2. La construction du métro : la régionalisation des services et la relance du transport public

41Les années 1960-1976 se déroulent sous le signe de la croissance, non seulement des infrastructures autoroutières, mais le métro de Montréal voit également le jour.

42Toutefois, cette réalisation sera précédée de batailles importantes sur la question du partage des coûts de construction. Contrairement au réseau routier, dont le financement est assuré totalement par l'État, la ville de Montréal veut trouver un moyen de faire partager ses coûts par les banlieues qui profitent des services dispensés par elle.

  • 10 Par la Loi 46, le Gouvernement a instauré en 1982 une parité entre Montréal et les banlieues au se (...)

43Déjà, la problématique des transports collectifs est dominée par deux ordres de questions très contemporaines : qui doit contrôler les transports urbains et qui doit en payer la note. A cette époque, la ville de Montréal contrôle la Commission des transports mais les banlieues participent aux coûts sans pouvoir décisionnel. La ville de Montréal est très jalouse de sa prépondérance sur les banlieues et continuera de l'être jusqu'en 1982 alors qu'elle refusera de participer à tout organisme qui ne lui accorderait pas la direction de l'activité métropolitaine10.

  • 11 G. DIVAY et J.P. COLLIN, La Communauté Urbaine de Montréal : de la ville centrale à l'Ile centrale(...)

44Tout au cours des années soixante, le transport en commun est au cœur de la controverse entre Montréal et les banlieues de l'Ile de Montréal11.

45Les plans initiaux prévoyaient trois lignes de métro dont une desservant les proches banlieues de Montréal (7). Les velléités de Montréal à cette époque sont annexionnistes ("une Ile, une ville"), mais sa stratégie d'expropriation échouera et la riposte sera punitive à l'égard des banlieues : le 6 août 1963, la ligne no 3 qui devait incorporer le service de banlieue des chemins de fer nationaux depuis la Gare Centrale jusqu'à Cartierville via le tunnel de Mont-Royal, est abandonnée définitivement par la ville de Montréal.

46Le réseau initial, qui comptera 28 stations, trois lignes, au coût de 233 millions $, sera entièrement construit dans la ville de Montréal, à l'exception d'une antenne sur la Rive-Sud qui desservira l'emplacement de l'Exposition universelle.

47En 1968, une loi de l'Assemblée nationale crée la Communauté Urbaine de Montréal et regroupe 29 municipalités situées sur l'Ile de Montréal. Dans le choix des limites extérieures de la Communauté, les arguments écologiques priment sur les arguments économiques qui auraient permis d'associer les rives nord et sud du Saint-Laurent à la région économique de Montréal.

48La Commission des transports, jusque-là mandataire de la ville de Montréal, devient alors la Commission de transport de la C.U.M. et une étape importante dans la régionalisation des coûts et des services est alors franchie.

49Dès 1970, la C.U.M. décide d'étendre le réseau initial du métro. Cette option a la faveur incontestée de Montréal qui détient une position dominante à la C.U.M. et également celle des banlieues qui souhaitent enfin en profiter.

50L'option de prolonger le métro en 1971 est retenue sans débat approfondi sur les modes alternatifs de transport. Les extensions prévues font tripler la longueur du réseau (de 22 km à 83 km) et le nombre de stations de 28 à 98. À la fin de 1976, 9 nouvelles stations étaient en service desservant des quartiers densément peuplés.

51Le Gouvernement du Québec commence à s'impliquer dans le financement des infrastructures du métro en 1976. Il défraie alors 60 % du service de dette pour un montant de 22 millions $ cette année-là.

52Les extensions prévues par la C.U.M. étaient évaluées à 600 millions $ en 1973. Trois ans plus tard, la note se montait à un milliard et demi de dollars pour compléter le réseau planifié.

53Devant la croissance fulgurante des coûts, le Gouvernement du Québec impose un moratoire aux prolongements du métro. En 1976, en même temps qu'il sonne le glas des autoroutes, l'État, essoufflé financièrement, impose un temps de réflexion à la poursuite des infrastructures de métro qui ont été construites pendant la période des grandes réalisations routières. Il crée le Comité de Transport de la Région de Montréal (C.T.R.M.) afin de dégager une vision régionale et une perspective d'ensemble de l'orientation des infrastructures de transport collectif et du développement autoroutier à compléter.

54En l'absence de gouvernement à l'échelle métropolitaine c'est l'État du Québec qui développe une perspective régionale de la planification des transports comme en feront foi ses multiples interventions entre 1977 et 1984·

55Mais avant de s'y pencher, examinons brièvement les impacts de la construction du métro souterrain sur la valeur foncière et sur l'accessibilité au centre-ville.

3. Le réseau du métro et son impact sur le développement du centre-ville

56Le développement initial du métro s'est effectué dans les zones résidentielles les plus denses du centre de Montréal et s'est substitué sans plus de planification aux axes lourds du réseau d'autobus. Par ailleurs, deux lignes de métro comprenant 11 stations, dont une de correspondance, traversent le centre-ville, dès 1967. Avec la construction de la Place Ville-Marie, en 1960, le métro va donc stimuler le développement immobilier du centre-ville, mais cet effet mettra un certain nombre d'années avant de se faire sentir. C'est surtout l'extension du réseau piétonnier souterrain articulé autour des stations de métro du centre-ville qui permettra, dans un premier temps, de maintenir et de développer les fonctions tertiaires et commerciales du centre-ville montréalais.

  • 12 C. DEMERS, Le nouveau centre-ville de Montréal, in Cahiers de géographie du Québec, vol.27, no 71, (...)

57Plus récemment, une étude du service d'urbanisme de la ville de Montréal12 attribuait au métro et au réseau piétonnier souterrain d'être l'axe principal d'attraction et de développement du centre-ville. "Des 840.000 m² de planchers construits, ou en chantier depuis 1980, 52 % sont directement reliés au métro, 7 $ n'y sont pas reliés mais sont à 60 m d'une station de métro et 51 $ sont à moins de 150 m".

  • 13 L. BEAUREGARD et N. DUPONT, La réorganisation spatiale du Commerce dans la région métropolitaine d (...)

58Une autre étude sur la réorganisation du commerce dans la région métropolitaine de Montréal13 indique que si le commerce du centre-ville a connu un recul relatif de 1961 à 1971, suite à la multiplication des centres commerciaux en banlieue, l'accessibilité accrue par le métro aux réseaux de boutiques souterraines a permis au centre-ville de mieux résister à la concurrence des banlieues.

59Le métro a donc joué un rôle clé dans le maintien du dynamisme économique du centre et a contribué à maintenir et à renforcer sa spécialisation fonctionnelle puisque la moitié de la superficie de plancher est consacrée, en 1980, à l'emploi tertiaire.

60Par ailleurs, si l'impact du métro s'est surtout fait sentir positivement dans les secteurs commerciaux du centre, il a précipité le déclin de certaines aires commerciales de quartier.

61En facilitant l'accès des résidants au centreville et en entraînant la concentration accrue des activités autour des stations de métro situées à l'intérieur et aux frontières du centre-ville, le métro a provoqué l'affaiblissement des activités commerciales locales, entre autres celle du Plateau Mont-Royal.

62Ainsi, dans le cas des autoroutes comme du métro, c'est l'accessibilité au centre-ville qui a été privilégiée et c'est au centre-ville que les augmentations de valeur foncière se sont manifestées.

63On peut donc conclure que le marché foncier est devenu le grand régulateur de la répartition dans l'espace des activités urbaines. Comme l'on considère que la valeur d'un emplacement est liée à l'économie des coûts de transport, on peut en déduire que le système de transport est devenu à Montréal la base de la répartition spatiale des loyers, des usages du sol et de leur valeur foncière.

CHAPITRE III. Les années 1976-1983 : qui financera le transport collectif et qui contrôlera l'espace urbain montréalais ?

1. Un temps de réflexion sur le transport et 1'aménagement

64L'année 1976 marquera donc un temps de réflexion pour le Gouvernement du Québec dans la poursuite des infrastructures de transport routier et collectif. La montée fulgurante des coûts du transport et des infrastructures urbaines, le développement désordonné de la région de Montréal, la fuite des populations hors de l'Ile de Montréal, la perte de sols agricoles, constitueront les paramètres de la réflexion qui s'amorce au sein de l'appareil gouvernemental. Mais en même temps qu'une pause dans la poursuite des infrastructures, cette période marquera le début d'une implication gouvernementale importante non seulement dans l'organisation et le financement des transports urbains mais aussi dans les orientations d'aménagement et de développement de la région de Montréal.

65Ainsi, l'État québécois confie simultanément au Ministère des Transports et au Ministère des Affaires municipales le soin d'élaborer une politique de transport des personnes, articulée sur une politique cohérente d'aménagement urbain dans la région de Montréal.

66Après avoir favorisé des politiques qui ont contribué largement à l'exode des populations et à l'étalement urbain, on cherche maintenant des solutions pour contrer les maux liés à la croissance accélérée des banlieues et intégrer des préoccupations de qualité de vie dans la ville et de rendement énergétique accru.

67En 1977, le Comité des Transports de la Région de Montréal jette les bases d’orientation d'une politique des transports privilégiant le transport collectif au transport privé. L'extension des lignes de métro, la modernisation des lignes de trains de banlieue, la transformation de l'autoroute est-ouest en boulevard urbain et la création d'une structure conseil en matière de planification au niveau régional (COTREM) constituent les principales recommandations du Comité et la réponse politique du Gouvernement à la crise du transport privé.

68Quant à la nouvelle politique d'aménagement urbain pour Montréal, elle mettra en relief les coûts de l'étalement urbain et proposera une option de consolidation et de concentration des populations et des activités sur l'Ile de Montréal et à l'intérieur du territoire déjà urbanisé. Cette option d'aménagement sonne maintenant le glas de la croissance des banlieues, afin de rationaliser les dépenses d'équipements, de rentabiliser au maximum les investissements et de ramener les populations sur l'ile de Montréal.

69Pendant cette période de réflexion sur l'évolution du développement urbain dans la région de Montréal, l'État se dote également de trois nouvelles lois qui marqueront aussi sa volonté d'intervention sur la planification urbaine et régionale. La Loi sur la protection du territoire agricole (1978) circonscrit indirectement le périmètre urbain et limitera l'offre de terrains à développer. La Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (1979) établit que l'aménagement est d'abord une responsabilité politique partagée par les trois niveaux de gouvernement (local, régional, provincial) mais identifiera le palier régional, comme niveau décisionnel sur les grandes orientations en matière d'aménagement du territoire.

70La Loi sur la fiscalité municipale, adoptée aussi en 1979, par les règles nouvelles qu’elle définit en matière de subventions aux infrastructures, agira sur le financement des services. Par cette loi, le Gouvernement se dote en même temps d'une nouvelle politique d'aide au transport en commun. Dorénavant, l'État québécois défraiera 100 % des infrastructures lourdes de transport en commun et subventionnera entièrement les réductions tarifaires des tarifs sociaux (étudiants et personnes âgées) et des laissez-passer mensuels.

2. Le plan de transport intégré : un triple saut périlleux : technique, financier et politique

71Simultanément à cette politique d'aide, le Gouvernement du Québec dépose, en 1979, un Plan de transport intégré pour l'ensemble de la région de Montréal.

72Du point de vue technique, ce plan repose en grande partie sur une philosophie de l'utilisation des emprises ferroviaires existantes et propose, en plus de la modernisation des trains de banlieue, un réseau de trois nouvelles lignes de métro régional en surface utilisant une technologie ferroviaire moderne et desservant les banlieues du nord-ouest et de l'est de l'Ile ainsi que la deuxième ville en importance au Québec, sise au nord de Montréal ; Laval. Il met un terme à l'expansion du métro souterrain, propose de terminer les 21 km de ligne en construction, d'y ajouter 9 km supplémentaires mais de mettre fin au développement d'un mode de transport jugé trop coûteux pour être prolongé en périphérie.

73Du point de vue financier, la mise en place des principaux éléments du plan de transport proposé porte les investissements à un milliard de dollars à être dépensés en cinq ans et financés à 100 % par le Gouvernement du Québec.

74Intervenant majeur au niveau du développement autoroutier mais presque complètement absent jusqu'alors de la planification des transports en commun, le Gouvernement du Québec y fait donc une entrée magistrale en 1979.

75Avec comme outils une politique de financement qui en fait le principal bailleur de fonds et un plan de transport à l'échelle de l'agglomération, le Gouvernement du Québec jouit donc d'une légitimité d'intervention et d'un pouvoir décisionnel sur le développement des transports collectifs qui n'est pas sans rappeler celui dont il jouissait déjà sur le développement du réseau routier et autoroutier.

76Du point de vue politique, ce plan de transport, préparé sans la participation des élus locaux ni des populations concernées, fera l'objet pendant deux années de longues et ardues négociations entre le Gouvernement et les autorités locales, avant qu'un accord n'intervienne en 1981. Le plan gouvernemental modifie substantiellement et unilatéralement le plan que la Communauté Urbaine de Montréal avait déposé un an plus tôt, en novembre 1978. Il change les tracés prévus du métro souterrain, abolit certains prolongements et surtout instaure des lignes de métro régional dont la technologie, en surface et sur fer, n'est pas l'apanage des ingénieurs de la C.U.M.

77Les prémisses du conflit qui opposeront, en 1983, la C.U.M. au Gouvernement du Québec, sont donc d'ores et déjà posées. Conflit technique : un métro souterrain sur pneus versus un métro de surface sur fer opposeront les techniciens de la Communauté et ceux du Ministère des Transports. Conflit politique : la bataille du métro de surface deviendra à partir de 1983 un enjeu politique majeur opposant les élus locaux de Montréal et de la C.U.M. au Gouvernement du Québec sur l'avenir des infrastructures de transport dans le nord-est de l'Ile de Montréal.

3. La drôle de guerre : le métro en surface ou en tranchée

78La légitimité de l'intervention de l'État dans le projet du métro de surface se fonde à la fois sur son implication financière totale et sur l'aspect régional du plan. Le Gouvernement finance la totalité des infrastructures lourdes et en l'absence de gouvernement regroupant les entités de la Communauté Urbaine de Montréal, de Laval et de la Rive-Sud dans une structure métropolitaine, le Gouvernement du Québec est le seul intervenant à prendre en compte les dimensions régionales dans la planification d'infrastructures desservant plus d'un territoire politique.

79Toutefois, après avoir signé en 1981 une entente avec les élus locaux de la C.U.M. sur la réalisation du plan et après avoir consacré 10 millions de $ à la planification de l'avant-projet, le Gouvernement du Québec, en 1983, subit un revers important dans ses velléités d'intervention. A l'unanimité, les élus de la C.U.M. rejettent le projet de métro de surface et proposent un plan différent pour un montant atteignant également près d'un milliard $. Qu'est-ce qui a motivé ce refus de la part des élus et quels en sont les enjeux politiques sous-jacents ?

80Ce rejet des élus locaux se fonde sur de multiples arguments techniques : refus de la technologie proposée, mauvais tracé, trop faible densité résidentielle, coûts élevés d'exploitation, etc... Mais la réalité des enjeux politiques est différente et plus profonde. A travers ce rejet, on doit lire une remise en question de la légitimité d'intervention de l'État central sur l'espace montréalais et l'affirmation de la volonté des intervenants politiques locaux de contrôler l'espace urbain et d'exercer leur pouvoir sur la ville. Celle-ci devient donc de plus en plus un enjeu territorial où s'affrontent les forces politiques du Gouvernement central et du Gouvernement local.

81En effet, pour les élus locaux, et la ville de Montréal en particulier, le métro souterrain a toujours constitué un des éléments les plus prestigieux de ses interventions en milieu urbain. Pour son Maire, Jean DRAPEAU, il constitue parmi d'autres réalisations de prestige (Exposition universelle en 1967, Stade olympique en 1976), un des fleurons de son long mandat politique. Il n’est pas question pour la ville de Montréal de renier les choix technologiques qu'elle a effectués, il y a vingt ans.

82Rappelons que c'est elle qui a initié la construction des premières lignes de métro, ensuite la Communauté Urbaine de Montréal qui les a prolongées, avant que le Gouvernement du Québec ne s'implique de façon importante au plan du financement et de la planification.

83Pour les élus locaux, la planification du métro urbain et ses conséquences sur l'aménagement constituent donc un champ de pouvoir et de responsabilités qu'ils ont vu diminuer au fur et à mesure de l'implication financière du Gouvernement du Québec entre 1976 et 1983.

84Pour les élus locaux, l'enjeu politique de la drôle de bataille du métro en surface ou souterrain est la reconquête de leur pouvoir et de leur contrôle sur leur territoire et le refus, non pas d'une nouvelle technologie fer sur fer, mais de l'intervention structurante du Gouvernement central sur l'organisation de l'espace montréalais.

85Pour le Gouvernement du Québec, la réalisation des lignes de métro régional constituait l'élément principal de son plan de transport de 1979. Au départ, le projet proposait trois lignes de métro régional desservant la C.U.M et s'étendant à l'extérieur du territoire de l'Ile.

86Mais au cours des années, à cause des restrictions budgétaires et d'une option d'aménagement favorisant la concentration sur l'Ile de Montréal, le projet s'est réduit à une ligne de métro en surface de 23 km, dont le tracé était entièrement contenu sur l'ile de Montréal.

87On a alors parlé de métro de surface plutôt que de métro régional, l'accent étant mis sur cette particularité technique de circuler en surface dans une emprise ferroviaire existante plutôt que sur la dimension régionale de la desserte.

88Cette transformation du discours a polarisé tout le débat sur les caractéristiques techniques des modes : en surface, fer sur fer, en souterrain ou sur pneus plutôt que sur les objectifs de mobilité et d'aménagement urbain que devraient atteindre les modes de transport.

  • 14 L. ROY, Entre ingénieurs et usagers : le sociologue et la planification des transports, in L'inter (...)

89Le débat s'est effectué entre les techniciens des organismes locaux et gouvernementaux et également, entre les hommes politiques qui ont argumenté essentiellement sur les aspects techniques du projet alors que leur opposition était principalement politique. Quant à la population, elle a été, à quelques exceptions près, complètement absente et évacuée du débat technique dont elle ne maîtrisait ni le code ni le discours14.

90La priorité accordée par le Gouvernement à la réalisation de la ligne de métro de surface dans le nord-est de l'ile comportait un double enjeu. D'abord, en s'appuyant sur une technologie moderne, on escomptait par le développement du métro de surface, des retombées économiques importantes pour le Québec et une percée technologique pour les firmes québécoises de construction de matériel roulant.

91Ensuite, et surtout, la ligne de métro de surface était localisée dans la partie nord-est de l'Ile de Montréal : territoire concentrant une population à majorité francophone, non motorisée et très mal desservie par les modes de transport en commun traditionnels. Cette ligne de métro de surface devenait une réalisation concrète de la technologie québécoise affirmant la présence politique et économique du Gouvernement du Québec dans cette partie du territoire montréalais, base politique importante du Gouvernement du Parti québécois.

92Enjeu économique et politique, la réalisation du plan de transport régional comportait également des enjeux financiers importants.

93Après seulement trois ans d'une nouvelle politique d'aide au transport en commun, la contribution du Gouvernement du Québec au financement des infrastructures et à l'exploitation des réseaux atteint plus de 300 millions de $ par année en 1983, ce qui représente une contribution de 45 % du coût total du transport en commun dans la région de Montréal. Or, au lieu de remettre en question sa contribution au financement des infrastructures lourdes, ce qui lui confère la légitimité nécessaire à ses interventions, le Gouvernement en 1983 resserre plutôt sa politique de financement à l'exploitation du transport en commun, ce qui entraînera une plus grande participation financière des municipalités.

94Mais le contexte décisionnel de contrôle du transport en commun se caractérise toujours par une situation contradictoire.

95En effet, les lois sur l'aménagement du territoire et la fiscalité municipale font du transport collectif une responsabilité locale ; une proposition gouvernementale de réforme du cadre institutionnel et financier du transport en commun dans la région de Montréal (1982) propose de remettre aux élus locaux le contrôle d'un organisme régional de transport ; des projets de loi sont en préparation pour remettre aux élus locaux le contrôle effectif de l'organisation des services de transport en commun. Pendant ce temps, l'État du Québec défraie toujours 100 % des coûts des infrastructures lourdes, ce qui tend à accentuer sa volonté de contrôle sur le développement des infrastructures en proportion à ses engagements financiers.

96Cette contradiction, entre la volonté d'intervention de l'État central, fondée sur son importante participation financière et sur l'absence de gouvernement métropolitain et le discours décentralisateur favorisant la reconquête du pouvoir des élus locaux sur le transport urbain, a conduit l'État dans une crise de légitimité face à ses interventions et à une impasse dans le développement des infrastructures de transport sur l'Ile de Montréal.

97Les élus locaux bloquent le projet de l'État qui finance, y opposent un autre plan qu'ils ne financeront pas, empêchent pendant ce temps le développement des infrastructures et l'État ne peut imposer sa volonté, pris dans la contradiction de son discours décentralisateur et son implication financière majeure.

CONCLUSION

98L'impasse dans le développement des infrastructures de transport collectif à Montréal connaîtra sans doute son dénouement au cours de la prochaine année. A travers la résolution des conflits actuels, une nouvelle phase devrait s'ouvrir dans le rôle de l'État et dans le contrôle exercé sur ce domaine par les élus locaux ainsi que par les utilisateurs, grands absents de tout ce débat.

  • 15 La reprivatisation de certains services de transport en commun dans la région de Montréal en est d (...)

99On assistera sans aucun doute à une décentralisation en matière de planification et de gestion des transports urbains. Cette décentralisation qui prendra la forme de pouvoirs accrus aux élus locaux répondra en même temps à un certain désengagement de l’État face à des services publics qu'il ne peut plus financer au même rythme qu'antérieurement.15

100Par ailleurs, la responsabilité directe des élus locaux sur l'organisation des transports urbains devrait favoriser, du moins c'est ce qui est souhaité, une plus grande implication des utilisateurs. En effet, à travers les mécanismes de la démocratie municipale, une meilleure visibilité des responsabilités et des enjeux est à prévoir, facilitant ainsi une participation accrue des citoyens et des usagers.

101Cette décentralisation, ayant comme corollaire une augmentation de la contribution financière des municipalités et des usagers, devrait entraîner une réflexion sur la croissance des équipements et la prise en compte de certaines caractéristiques socio-économiques dans la planification des transports urbains.

  • 16 Y. BUSSIERES, Vieillissement de la population et demande de transport dans la région de Montréal, (...)
  • 17 M. FAUTEUX, La croissance de la population.., op. cit..

102En effet, il est à noter que les débats techniques ou politiques récents sur le développement des infrastructures n'ont pas remis en question la nécessité de la croissance des infrastructures de transport collectif et ce, malgré les coûts fulgurants pour les collectivités locales et pour l'État. De plus, le vieillissement progressif de la population de l'Ile de Montréal16 et la diminution de la croissance démographique dans l'ensemble de l'agglomération au cours des dernières années17, devraient également contribuer à stimuler une réflexion sur la nécessité de multiplier les infrastructures lourdes.

103D'ailleurs, les limites mêmes de l'implication financière de l'État et des collectivités locales favoriseront plutôt l'émergence de préoccupations de gestion plus rationnelle des transports et le développement de modes alternatifs de transport. On pense ici à des voies réservées aux autobus, ou encore au covoiturage (car pooling) et aux taxis collectifs, modes qui reposent sur la volonté des citoyens d'adopter des pratiques plus collectives à l'endroit de leurs déplacements.

  • 18 L. ROY, Entre ingénieurs et usagers…, op. cit

104L'État et les collectivités locales feront donc appel à la bonne volonté des exploitants en transport de rationaliser leur mode de gestion et aux citoyens de s'organiser collectivement pour l'aider à gérer la crise financière et urbaine. Dans ce cas, une plus grande visibilité sociale des enjeux devra être mise de l'avant afin de rendre plus manifeste les contraintes économiques et dégager un minimum de cohésion sociale à l'endroit de ces pratiques alternatives18.

105Intervenant majeur dans le développement autoroutier, l'État, seul maître d'œuvre, a favorisé de façon relativement autoritaire, sans concertation définitive avec ses partenaires, élus locaux ou population, la croissance des infrastructures autoroutières avec les conséquences que l'on connaît.

106Son implication au niveau de la planification des infrastructures de transport collectif régional a procédé d'une logique relativement semblable. Fondant sa légitimité d'intervention sur sa vision d'ensemble au niveau métropolitain, et sur sa contribution financière totale, l'État a sous-estimé dans son approche la nécessité de se concerter avec des interlocuteurs particulièrement intéressés ; les élus locaux et les utilisateurs.

107Les élus locaux lui ont résisté, malgré le fait que les projets gouvernementaux comportaient des aspects positifs et nouveaux pour le territoire de la C.U.M. Ceux-ci ont opposé d'autres projets, affirmant ainsi leur refus de l'intervention de l'État central sur l'espace urbain, même au nom de la dynamique régionale, que seul le Gouvernement du Québec peut représenter.

108Quant aux utilisateurs, leur participation a été évacuée des débats technique et politique. Fragmentés, dispersés et peu organisés les usagers des transports collectifs sont difficilement mobilisables sur les dossiers techniques de planification de transport urbain.

109Par contre, sur le plan politique, les dossiers de planification de transports et de développement des réseaux posent le problème de l'orientation du développement urbain et du type de ville à vivre.

110C'est à un débat sur les enjeux urbains, sur les impacts des modes de transport sur le cadre de vie, sur la mobilité des citoyens, sur l'avenir du développement urbain, qu'auraient pu être conviés les utilisateurs et les décideurs.

111Mais les jeux se sont cristallisés autour des débats techniques alors que les enjeux politiques avaient pour noms : autonomie locale et contrôle politique du territoire urbain montréalais.

112La légitimité de l'intervention de l'État dans le développement des équipements structurant l'espace urbain a été posée à travers ce conflit sur la réalisation du plan de transport de la région de Montréal. Le revers récent qu'a connu le Gouvernement central dans son approche et la montée du pouvoir des élus locaux, devraient entraîner inévitablement une redéfinition de la logique d'intervention politique et financière de l'État auprès des collectivités locales dans le domaine des équipements collectifs urbains.

113Une redéfinition de l'implication financière de l'État, la recherche de nouveaux partenaires financiers, une visibilité et un contrôle accrus des élus locaux sur le développement des réseaux, une interrogation sur la nécessité de la croissance des infrastructures, l'émergence de nouveaux modes de gestion du transport collectif, une participation plus articulée des utilisateurs devraient caractériser les principaux paramètres à l’intérieur desquels s'exerceront dans l'avenir les interventions de l'État dans le domaine des transports collectifs.

Notes

1 C.U.M., Intégration des modes de transport publie sur le territoire de la Communauté Urbaine de Montréal, Novembre 1978, 103 p·

2 G. DIVAY e.a., La dynamique des espaces résidentiels, I.N.R.S. - Urbanisation, juin 1982.

3 M. FAUTEUX, La croissance de la population dans la région de Montréal, 1971-1981, in Cahiers de géographie du Québec, vol 27, no 71, Septembre 1983, pp. 165-184.

4 C. MANGAZOL, L'évolution récente de l'industrie manufacturière à Montréal, in Cahiers de géographie du Québec, vol 27, no 71, Septembre 1983, pp. 237-254.

5 G.DIVAY e.a., op. cit..

6 L. ROY, Du transport privé au transport collectif : pour qui sonne-t-on le glas des autoroutes ? in Critère, printemps 1977, no 18, pp. 173-184.

7 S. REICHMAN, Les transports : servitude ou liberté, Paris, PUF, 1983, 197 p.

8 J.P. DAGENAIS, Ironie du char, essai, 1982, p. 92.

9 L. ROY, Du transport privé..., op. cit..

10 Par la Loi 46, le Gouvernement a instauré en 1982 une parité entre Montréal et les banlieues au sein de la C.U.M. La ville centrale s'est battue de toutes ses armes pour contrer ce projet qui l'affaiblissait en réalité et symboliquement au sein d'une communauté urbaine qu'elle avait contrôlée jusqu'à cette date.

11 G. DIVAY et J.P. COLLIN, La Communauté Urbaine de Montréal : de la ville centrale à l'Ile centrale, INRS - Urbanisation, 1977, 250 p.

12 C. DEMERS, Le nouveau centre-ville de Montréal, in Cahiers de géographie du Québec, vol.27, no 71, Septembre 1983, pp. 209-236.

13 L. BEAUREGARD et N. DUPONT, La réorganisation spatiale du Commerce dans la région métropolitaine de Montréal, in Cahiers de géographie du Québec, vol. 27, no 71, Septembre 1983, pp. 277-306.

14 L. ROY, Entre ingénieurs et usagers : le sociologue et la planification des transports, in L'intervention sociale, Ed. coopératives Albert Saint-Martin, 1981, pp. 313-319.

15 La reprivatisation de certains services de transport en commun dans la région de Montréal en est d'ailleurs un indice. Les élus locaux ne désirent pas l'implication financière qu'accompagnent des pouvoirs accrus. Par conséquent, là où des transporteurs privés peuvent prendre la relève du transport public, on assistera à un transfert de responsabilités du public au privé et les usagers auront à supporter entièrement les charges d'exploitation des services offerts.

16 Y. BUSSIERES, Vieillissement de la population et demande de transport dans la région de Montréal, 1978-1991, INRS - Urbanisation, Mai 1983, 83 p.

17 M. FAUTEUX, La croissance de la population.., op. cit..

18 L. ROY, Entre ingénieurs et usagers…, op. cit

Notes de fin

* Les propos de cette communication sont personnels à l'auteur et n'engagent pas le Ministère des Transports du Québec.

Auteur

Conseiller au Cabinet du Ministre des Transports du Québec, Canada

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1984

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