Table des matières

Introduction

11. A ce jour, nombreux sont les auteurs de projets, les collectivités publiques, les défenseurs de l'environnement et les praticiens du droit qui s'interrogent sur la nature et l'étendue du contrôle juridictionnel s'exerçant sur le "système d'évaluation des incidences sur l'environnement", pour reprendre la formulation du décret wallon du 11 septembre 1985 organisant l’évaluation des incidences sur l'environnement dans la Région wallonne1.

2Malheureusement, il faut bien le constater d'emblée : en dehors des péripéties juridictionnelles relatives au champ d'application du décret wallon et de ses arrêtés d'exécution (voir n^o 6 ci-dessous), la jurisprudence tant administrative que judiciaire (notamment celle des référés) est pratiquement inexistante en cette matière et n'est en tout cas pas encore entrée de plein pied dans la problématique de l'évaluation des incidences2.

3Nous n'en sommes pas pour autant réduits à n'émettre que de vagues conjectures sur l'importance de l'intervention du juge dans la mise en oeuvre de ce système. En effet, d'une part, l'expérience étrangère, essentiellement l'expérience française depuis une douzaine d'années, c'est-à-dire depuis l'entrée en vigueur du décret du 12 octobre 1977, nous fournit certains jalons qui permettent d’appréhender la démarche qui pourrait être adoptée par le juge belge. D'autre part, nous pouvons également tirer parti du contrôle juridictionnel exercé en Belgique depuis plusieurs années sur le respect d'autres formalités et procédures obligatoires qui sont proches du système d'évaluation des incidences sur l'environnement.

42. Poser la question du contrôle juridictionnel du système d'évaluation des incidences sur l'environnement nécessite préalablement de déterminer la nature et la portée de ce système.

5Pièces à contenu éminemment technique, la notice d'évaluation et l'étude d'incidences, qui sont les deux principales composantes du système wallon d'évaluation des incidences sur l'environnement, tendent à l’identification et à l'évaluation, préalablement à une décision, des effets physiques, écologiques ou esthétiques d'un équipement ou d'un ouvrage, et ce dans un triple but3 :

• tout d'abord servir d'instrument de conception pour l'auteur de projet, qui devra désormais y intégrer la dimension environnementale ;

• ensuite servir d'instrument d'information des tiers et de concertation, par la publicité donnée au dossier dans le cadre de l'enquête publique et par la tenue de séances publiques contradictoires ;

• enfin servir d'instrument de décision pour l’autorité compétente grâce à l'ensemble des données et avis que le dossier d'évaluation permet de rassembler4. En somme, la réglementation de l'évaluation des incidences sur l'environnement apparaît comme la formulation dans des règles précises, en ce qui concerne l'environnement, du principe général de droit administratif selon lequel une autorité qui dispose d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire doit procéder à un examen sérieux du dossier dont elle est saisie.

6Le système d'évaluation des incidences sur l'environnement apparaît ainsi "comme une règle de procédure administrative, une formalité ajoutée au dossier administratif de la demande devant porter sur tous les effets prévus du projet avec toutes ses incidences. L'étude d’impact écologique est une formalité administrative à contenu obligé"5. Pour B. Jadot, le système d'évaluation des incidences sur l'environnement peut être analysé comme "un faisceau d'éléments de procédure administrative, de règles de forme, qui viennent consolider la validité d'une décision ouvrant le droit de réaliser un projet qui a des incidences sur l'environnement"6.

7Le décret wallon du 11 septembre 1985 définit d'ailleurs lui-même le système d'évaluation des incidences sur l'environnement qu'il institue, comme "l'ensemble des procédures organisant, préalablement à toute autorisation, la prise en considération, comme élément de décision, des incidences des projets sur l'environnement" (art. 1er, 1°).

83. Cette qualification nous conduit à émettre d'ores et déjà une observation relative à l'intervention du juge dans ce domaine.

9Il résulte en effet de ce qui précède que le système wallon d'évaluation des incidences conduira logiquement le juge7 à renforcer son contrôle sur la légalité externe des décisions, spécialement sur le respect des procédures instituées par ce système.

10S'agissant de règles de forme, il importe d’examiner dès maintenant quand les illégalités commises dans la mise en oeuvre du système d'évaluation des incidences sur l'environnement affecteront la validité de l'acte administratif soumis à ce système. Autrement dit, pour reprendre la traditionnelle classification des règles de forme, dans quels cas les formes et procédures du système d'évaluation des incidences sont-elles substantielles, voire même prescrites à peine de nullité ?

11L’article 5, alinéa 2, du décret du 11 septembre 1985 prévoit que, dans certains cas déterminés, la nullité de l'autorisation délivrée en violation d'un élément du système d'évaluation "doit" être prononcée : le législateur décrétal a ainsi entendu disposer que ces règles de forme ou de procédure sont prescrites à peine de nullité.

12Dans les autres cas, l'article 5, alinéa 1er, se contente de préciser que la nullité de l'autorisation "peut" être prononcée : le décret renvoie sur ce point au droit commun selon lequel le vice de forme ou de procédure n'entraîne l'annulation d'un acte administratif que si les formalités requises sont substantielles. Sont traditionnellement considérées comme substantielles par le Conseil d'Etat, les formes et procédures qui touchent à l'ordre public et celles qui sont prescrites dans l'intérêt des administrés ou à la fois dans l'intérêt des administrés et de l'administration elle-même8. Or, comme on l'a vu ci-dessus (n^o 2), les formalités prescrites par la réglementation analysée répondent largement à ce dernier objectif. S’agissant de formalités substantielles, il est donc permis de soutenir qu'en principe, toute erreur ou illégalité affectant l'un des éléments essentiels9 du système d'évaluation des incidences constitue un vice de forme ou de procédure entchant d'illégalité la décision administrative10.

134. Nous avons divisé notre exposé en trois chapitres en fonction de l'intensité de plus en plus importante du contrôle juridictionnel exercé sur le respect du système d'évaluation des incidences.

14Dans le premier, nous analyserons le contrôle juridictionnel exercé sur la présence dans le dossier administratif des documents requis par le système d'évaluation des incidences et sur le respect des autres éléments constitutifs de la procédure d'évaluation des incidences (chapitre I). Ensuite, nous aborderons l'examen par le juge de la valeur des documents d'évaluation des incidences présents dans le dossier administratif (chapitre II). Enfin, il importera de se pencher sur le contrôle exercé par le juge à l'égard de la légalité externe et interne des actes administratifs eux-mêmes intervenant au cours du processus d'évaluation des incidences (décision d'imposer ou non une étude d'incidences, décision fixant le contenu et les modalités de l'étude d’incidences, décision de déroger à l'enquête publique préalable pour les projets d'entreprises publiques se trouvant en concurrence avec le secteur privé) ainsi qu'à l'égard de la légalité de la décision finale d'octroi ou de refus de l'autorisation (chapitre III).

Chapitre I. Le contrôle de l’existence des documents d'évaluation des incidences et du respect des autres formalités de la procédure d'évaluation

Section 1. Le contrôle de l’existence des documents d'évaluation

155. Les documents d'évaluation des incidences requis par le système wallon sont au nombre de trois : la notice d'évaluation, l'étude d'incidences et le rapport d'incidences, le troisième étant obligatoire dès que le deuxième l'est.

16Ce type de contentieux est intimement lié à la détermination du champ d'application dans le temps et dans l'espace de l’obligation de présence dans le dossier administratif de la notice d'évaluation et de l'étude d'incidences - et dans ce second cas du rapport d'incidences -, leur absence n'étant sanctionnée que dans les cas où ils sont juridiquement obligatoires (a). En un second temps, le juge est appelé à définir le stade à partir duquel on peut dire que le dossier contient bien une notice d'évaluation ou une étude d'incidences au sens du décret du 11 septembre 1985 (b). Enfin, nous verrons les sanctions qui sont attachées à l'absence des documents d'évaluation (c).

а. Le champ d'application dans le temps et dans l'espace du système d'évaluation des incidences

176. Le juge saisi d'un moyen pris de la violation de la procédure d'évaluation des incidences doit en premier lieu s'interroger sur le champ d'application dans le temps et dans l'espace de cette procédure, c'est-à-dire déterminer si les travaux envisagés sont assujettis à la notice d'évaluation et, éventuellement, à l'étude d'incidences compte tenu de la date d'entrée en vigueur des dispositions législatives et réglementaires et de la nature des travaux. Bien qu'un autre exposé soit consacré à l'état actuel du droit positif, notamment concernant cette question, nous rappellerons néanmoins brièvement les données du problème notamment parce que c'est essentiellement à ce sujet que s'est développée à l'heure actuelle la jurisprudence belge, ce qui n'est pas étonnant vu la complexité du sytème mis en place.

187. Tant le décret wallon du 11 septembre 1985 que l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 10 décembre 1987 sont entrés en vigueur le 24 janvier 198811 ; ils ne sont cependant applicables qu'aux demandes d’autorisation introduites à partir du 24 janvier 1988 en vertu de l'article 22 du décret12. A la suite d'un arrêt du Conseil d'Etat du 19 juin 199013 annulant dans sa totalité l'arrêté du 10 décembre 1987 pour vice de forme, l'Exécutif régional wallon a repris le 19 juillet 1990 un arrêté pratiquement semblable14, et ce, avec effet rétroactif au 24 janvier 1988 en vue de combler le vide juridique résultant de l'arrêt du 19 juin 1990 : en effet, en raison de la disparition rétroactive de l'arrêté du 10 décembre 1987, les demandes d'autorisation introduites après le 19 juin 1990, de même que les procédures d'autorisation encore en cours à cette date, n'étaient plus soumises au système d'évaluation des incidences sur l'environnement. Dans un arrêt récent, le Conseil d'Etat a cependant refusé l'application rétroactive de cet arrêté du 19 juillet 1990 en jugeant, à propos de l'obligation de consulter le public préalablement à la réalisation de certaines études d’incidences, qu'"(une) norme ne peut avoir d'effets contraignants avant qu’aient été formulées et portées à la connaissance des citoyens les mesures d'exécution indispensables ; que, dès lors, une telle consultation n'est devenue juridiquement obligatoire que depuis le 2 octobre 1990, date à laquelle l'arrêté du 19 juillet 1990 a été publié au Moniteur belge"15.

19L'on peut, semble-t-il, généraliser l'enseignement de l'arrêt de Ligne à l'ensemble de la procédure d'évaluation des incidences et en déduire que les dispositions du décret du 11 septembre 1985 qui nécessitent des mesures d'exécution ne sont juridiquement obligatoires que depuis la publication de l'arrêté d'exécution, le 2 octobre 1990, et ne conditionnent dès lors qu'à partir de cette date la validité des autorisations soumises à cette procédure16.

208. En ce qui concerne les "projets"17 assujettis à la procédure d'évaluation des incidences, il importe de distinguer entre l’obligation d'établir une notice d'évaluation et l'obligation d’établir une étude d'incidences18 19, la réglementation wallonne n'imposant pas nécessairement la présence de ces deux documents dans le dossier administratif.

219. Aux termes de l'article 7 du décret, la notice d'évaluation préalable est obligatoire pour toute demande d'autorisation20, c'est-à-dire, selon l'article 1er, 4, du décret, pour :

• tout "permis accordé en vertu de la réglementation des établissements classés comme dangereux, insalubres ou incommodes" : cette notion comprend les permis d'exploitation d'un établissement de première ou de deuxième classe délivré conformément au R.G.P.T., de même que les autorisations d'exploitation octroyées sur la base de réglementations qui y renvoient : les permis de valorisation de terril, les autorisations d'exploiter certaines installations d’élimination de déchets toxiques, les permis d'extraction dans le domaine des carrières et les autorisations d'exploiter une décharge de déchets qui sont désormais repris à l'article 3, 3° à 6°, de l'arrêté du 31 octobre 1991.

• tout "permis accordé en vertu des articles 41,45 et 53 du C.W.A.T.U.", c'est-à-dire tout permis de bâtir et de lotir ainsi que tout autre permis en tenant lieu ou emportant de plein droit délivrance des permis de bâtir ou de lotir ;

• tout "acte administratif, énuméré par l'exécutif, pris en application des lois, décrets et règlements, décidant de réaliser ou de permettre de réaliser un projet en tout ou en partie" : l'habilitation donnée à l'Exécutif pour déterminer d'autres actes administratifs soumis au système d'évaluation des incidences est particulièrement large en ce qu'elle permet à l'Exécutif non seulement de désigner d'autres "autorisations” en matière d'environnement21, mais aussi d'autres types d'actes à portée plus générale tels que les différentes sortes de plans actuellement existants dans la réglementation wallonne22, les arrêtés d'expropriation, les décisions administratives d'effectuer des travaux, etc... L'Exécutif a déjà usé de cette habilitation en englobant dans le champ d'application du système d'évaluation "les autorisations relatives aux circuits ou terrains utilisés de façon permanente pour l'organisation de courses, d'entraînement et d'essais de véhicules automoteurs, visés par l’arrêté royal du 10 juin 1976" et "les projets d'affectation de terres incultes ou d'étendues semi-naturelles à l'exploitation agricole intensive"23.

22La restriction du champ d’application de l'obligation d'établir une notice d'évaluation qui figurait à l'article 5, § 3, de l'arrêté du 10 décembre 1987 a été annulée par le Conseil d'Etat le 20 avril 199024 et n'a pas été reprise dans l’arrêté du 19 juillet 199025. De même, à la suite de l’arrêt précité du 24 mai 1988 de la Cour d'arbitrage, l’arrêté du 19 juillet 1990 ne reprend plus l'article 2, § 2, 2° et 3°, de l'arrêté du 10 décembre 1987 qui soumettait à celte obligation certaines installations relatives aux combustibles nucléaires et aux déchets radioactifs ; il ressort en effet de cet arrêt qu’en tant que règle de procédure, l'évaluation des incidences ne peut être imposée qu'à des autorisations relatives à des domaines relevant de la compétence régionale26.

2310. En plus de la notice d'évaluation, certains projets sont en outre soumis à une étude d'incidences et aux autres formalités qui s'en suivent, soit que la réglementation l'impose automatiquement, soit que l'autorité compétente juge que leurs effets sur l'environnement risquent d'être importants :

• Sont ainsi soumis d'office à une étude d’incidences les projets repris à l'annexe I du décret27 et les projets visés par toute autre réglementation28, soit actuellement les projets énumérés à l'article 2, § 2, de l'arrêté du 19 juillet 1990. L'autorité compétente n'a dans ces cas qu'une compétence liée, ces projets étant considérés légalement comme présentant des incidences importantes sur l'environnement.

• Selon que l'autorité compétente estime que les incidences des autres projets sur l'environnement risquent d’être importantes ou peu importantes, elle les soumet à une étude d'incidences ou les en dispense. L'autorité compétente a ici un pouvoir d'appréciation qu'elle exerce non seulement sur base des renseignements contenus dans la notice d'évaluation et, en vertu de l'article 9 du décret et de l'article 3, § 1er, de l’arrêté du 19 juillet 1990, d'un système de normes d'évaluation arrêté par l'Exécutif, mais aussi sur base de toute autre information qu'elle juge utile (art. 10, § 1er, al.1, du décret).

24Il en découle que le pouvoir d'appréciation de l'autorité compétente pour décider de prescrire ou non une étude d'incidences est plus ou moins large selon la formulation plus ou moins contraignante du système de normes d'évaluation.

25Pour l'heure, l'Exécutif n'a pas encore adopté un tel système de normes d'évaluation. L'article 3, § 2, de l'arrêté du 19 juillet 1990 prévoit qu'à titre transitoire, "les dispositions du § 2 de l'article 2 tiennent lieu de système de normes d'évaluation"29^-30.

26Une fois qu'elle a prescrit l'établissement d’une étude d'incidences, "l'autorité compétente établit (son) contenu et (ses) modalités en fonction de l'importance et de la nature des incidences du projet sur l'environnement" (art. 13, al. 1, du décret).

27Le contrôle juridictionnel de ces deux décisions administratives "intermédiaires" fera l’objet des n^o 24 et 25.

b. L'absence des documents d'évaluation

2811. Dès lors que la notice d'évaluation et l'étude d'incidences sont obligatoires, leur absence dans le dossier d'évaluation rend illégale l'autorisation administrative qui y est soumise (art. 5, al. 2, du décret). Mais dans quels cas le juge considérera-t-il ces documents comme absents et dans quels cas les considérera-t-il seulement comme insuffisants (hypothèse dans laquelle le juge devra en outre vérifier si cette insuffisance a empêché l'autorité compétente de se prononcer en connaissance de cause) ?

2912. La question a été abordée à plusieurs reprises en France où l'absence de l'étude d’impact autorise le juge à prononcer le sursis à exécution automatique de la décision soumise à son contrôle.

30Selon la jurisprudence administrative française, l'absence d'étude d'impact doit être regardée non seulement comme une absence matérielle mais aussi comme une absence juridique. Le juge ordonne dès lors le sursis à exécution lorsque l'étude d'impact n'a pas été réalisée - c'est l'absence formelle pure et simple31 - ou lorsqu'un document intitulé "étude d'impact" a été joint au dossier mais qu'il est gravement insuffisant ou qu'il lui manque un des cléments d’information exigés par une telle étude, même de façon sommaire, ce qui oblige le juge, déjà à ce stade, à procéder à un examen superficiel du document intitulé "étude d'impact”32.

3113. Le juge belge nous paraît pouvoir reprendre à son compte cette conception en englobant l'absence juridique, c'est-à-dire l'inexistence, de la notice d'évaluation et de l'étude d'incidences dans l'hypothèse de l'absence des documents d’évaluation sanctionnée de nullité par l'article 5, al. 2, du décret.

32Quoique les cas d'application de la théorie de l’inexistence en droit administratif soient peu nombreux en Belgique, l'acte administratif inexistant peut être défini comme celui qui est entaché d’une irrégularité à ce point grave qu'il ne peut être regardé comme existant juridiquement par quiconque33.

33En l'espèce, pour qu'un document puisse être considéré comme une notice d'évaluation ou une étude d'incidences, il doit nécessairement comporter chacune des rubriques imposées par le décret, l'arrêté ou l'autorité compétente selon le cas ; peu importe, à ce stade du contrôle juridictionnel, que leur contenu respectif soit présenté de façon sommaire. En effet, à défaut d'une seule de ces rubriques, peuvent-ils encore tenir lieu juridiquement d'un des documents requis par le système d'évaluation des incidences, c'est-à-dire atteindre le triple objectif qui est le leur dans ce système ? L'omission d'une de ces rubriques ne doit-elle pas être tenue pour une irrégularité suffisamment grave pour que le juge puisse tenir soit la notice soit l'étude pour juridiquement inexistantes et faire en conséquence application du § 2 (nullité d'office) plutôt que du § 1 (nullité en cas de violation d'une formalité substantielle) de l'article 5 du décret ?

34La jurisprudence récente des juges des référés semble aller dans ce sens34.

35Dans une ordonnance du 6 avril 1990, le Président ff. du Tribunal de première instance de Namur a jugé, après avoir constaté que "la demanderesse en autorisation d’exploitation n’a déposé aucune analyse des effets prévisibles du projet sur l'environnement et des mesures essentielles pour supprimer ou atténuer les éventuels inconvénients du projet pour l'environnement", qu'"il n'y a pas eu, en l'espèce, de notice d'évaluation préalable des incidences du projet sur l'environnement au sens de l'article 7 du décret du 11 septembre 1985", et ce bien que le Ministre compétent ait déclaré qu'il y en avait une sous la forme d'un document de 12 pages qui fournissait un certain nombre d'informations sur le projet35.

36Le juge des référés de Liège a, pour sa part, refusé, le 24 juillet 1990, d'assimiler à une notice d'évaluation des documents simplement requis par le C.W.A.T.U à l'appui d'une demande de permis de bâtir36, alors que d'aucuns estiment, au contraire, que le contenu requis d’une demande de permis de bâtir ou de lotir (art. 203 CWATU) pourrait être considéré comme allant plus loin en précision que celui de la notice37.

c. Les sanctions

3714. Les sanctions sont de trois ordres :

38A. S'inspirant du droit français, l'article 21 du décret organise une procédure particulière de sursis à exécution en cas de "non-respect des règles du système d'évaluation des incidences" par "une autorisation"38.

39Ce sursis à exécution peut être ordonné non seulement par une juridiction mais aussi par une "autorité administrative", c'est-à-dire par l’autorité saisie d'un recours administratif contre une autorisation. Les modalités d'application de cette compétence doivent encore être précisées par l'Exécutif. En attendant, l’autorité administrative saisie d'une telle demande appréciera ces modalités sans pouvoir cependant déroger aux deux conditions d’ores et déjà prescrites par le décret, à savoir l'obligation de statuer "de toute urgence" et la possibilité d'ordonner "d'office" le sursis39.

40L'article 21 du décret octroie également cette compétence aux "autorités juridictionnelles". Cependant, saisie à ce propos d'une question préjudicielle par le Conseil d'Etat40, la Cour d'arbitrage a, par un arrêt du 21 décembre 199041, invalidé cette disposition pour violation des compétences du législateur national : "En ce qu'il habilite toute autorité juridictionnelle et notamment le Conseil d'Etat à ordonner le sursis à exécution d'une autorisation fondée sur le non-respect du système d’évaluation des incidences des projets sur l'environnement, le législateur décrétal règle la compétence des juridictions et notamment du Conseil d'Etat. Ainsi le législateur décrétal règle une matière réservée par la Constitution au législateur national" (considérant B 4). Et la Cour d’arbitrage de conclure à la violation par l'article 21 précité des règles de répartition des compétences "dans la mesure où il habilite toute autorité juridictionnelle à ordonner le sursis à exécution d'une autorisation"42.

41Cet arrêt laisse certes intacte, telle qu'elle est prévue par ce même article 21, la compétence de l'autorité administrative d’ordonner un tel sursis (voir ci-dessus), de même que la compétence générale de suspension du Conseil d'Etat en vertu de l'article 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et celle du juge des référés résultant de l’article 584, alinéa 1, du Code judiciaire. Il nous paraît cependant hautement souhaitable que le législateur national adopte rapidement une loi reprenant la disposition du décret jugée contraire à la répartition des compétences des législateurs par la Cour d'arbitrage. En effet, c'est incontestablement en matière de protection de l'environnement que la procédure de sursis à exécution offre le plus d'utilité, en permettant d'éviter que des dommages irréversibles ne se produisent dans l'attente du jugement au fond. Or, la procédure de suspension actuellement organisée par l'article 17 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat peut rarement être mise en oeuvre, vu la difficulté d’invoquer une violation du principe d’égalité en cette matière43 et surtout vu la difficulté pour les tiers de démontrer les éventuels risques de préjudice du projet pour l'environnement44

42B. Selon l'article 5, alinéa 2, du décret, la nullité de l'autorisation "doit" être prononcée par l'autorité compétente45 et le juge administratif "en cas d'absence de notice d'évaluation lorsqu'il n'y a pas eu d'études d'incidences" et "en cas d'absence d'étude d’incidences lorsqu'elle est prévue par l'article 10, § 4, du décret", c'est-à-dire lorsqu'elle est prescrite d'office par les textes ou par l'autorité compétente qui estime importantes les incidences du projet ; mais cette nullité ne peut être prononcée qu'à la demande du requérant46.

43En outre, l'article 68 de la loi sur l'urbanisme du 29 mars 1962 trouve à s'appliquer. Pour rappel, cette disposition autorise un certain nombre de fonctionnaires à ordonner l'interruption de travaux irréguliers, avec apposition de scellés, et organise un recours de l'intéressé devant le président du tribunal de première instance statuant "comme en référé".

44C. Enfin, même si le décret du 11 septembre 1985 ne le prévoit pas expressément, il nous semble que l'autorité administrative qui est saisie d'une demande d’autorisation soumise au système d'évaluation des incidences dispose du pouvoir de la déclarer irrecevable si le dossier ne contient pas les documents d'évaluation requis, à l'instar de ce qui est prévu à l'article 50 du C.W.A.T.U. pour les demandes de permis de bâtir et de lotir. L'article 7 du décret prescrit en effet que la notice d'évaluation doit figurer dans la demande d'autorisation ; l'absence d'un élément aussi essentiel, qui est par ailleurs prescrit à peine de nullité de l’autorisation finale, nous paraît autoriser l'autorité à ne pas poursuivre la procédure, tout en informant l'auteur du projet que son dossier n'est pas complet.

Section 2. Les autres formalités du système d'évaluation des incidences

4515. Ces formalités ne doivent être observées que lorsque l'autorité compétente a décidé de soumettre un projet à l'étude d'incidences. Ces formalités sont tantôt préalables (a), tantôt postérieures (b) à la réalisation de l’étude d’incidences.

a. Les formalités préalables

4616. Préalablement à l'élaboration de l'étude d'incidences, les projets envisagés par les personnes de droit public doivent, selon l'article 12, § 2, du décret, être soumis à une phase de consultation du public, le but de cette phase étant de "susciter l’apparition d'alternatives au projet initial", qui "pourront viser la localisation, la technique d'exécution, les méthodes de résolution du problème, la finalité même du projet". Ce sont les articles 17 à 24 de l'arrêté du 19 juillet 1990 qui déterminent la procédure de consultation du public qui consiste en une réunion d’information et une enquête publique classique47.

47Il s'agit là incontestablement d'une formalité substantielle eu égard au but qu'elle poursuit.

48Le décret permet au ministre compétent de dispenser de l'obligation d’organiser cette procédure les entreprises publiques exerçant leur activité en concurrence avec des personnes de droit privé. Cette décision est susceptible d'un recours en annulation ou en suspension devant le Conseil d'Etat48.

4917. A l'inverse de la notice d'évaluation, l'auteur du projet n'établit pas lui-même l'étude d'incidences : à peine de nullité de l'autorisation49, l'auteur de projet choisit une personne agréée par l'Exécutif pour réaliser de telles études selon l'article 10, § 5, du décret, mis en oeuvre par les articles 6 à 16 de l’arrêté du 19 juillet 199050 Les décisions d'agrément ou de refus d'agrément peuvent également être contestées devant le Conseil d'Etat. D'autre part, l'article 18, § 2, du décret assimile les auteurs d'études d'incidences à des "personnes chargées d'un service public" pour l'application du titre IV, chapitre IV, du Code pénal réprimant la corruption.

b. Les formalités postérieures

5018. Les formalités qui suivent la réalisation de l'étude d'incidences sont essentiellement consultatives :

• d'une part, la consultation du Conseil wallon de l'environnement et, le cas échéant, de la Commission consultative d'aménagement du territoire (art. 26 de l’arrêté du 19 juillet 1990 - art. 38 de l'arrêté du 31 octobre 1991) ; ces formalités doivent être tenues pour substantielles ou non en fonction des circonstances de chaque espèce.

• d'autre part, indépendamment et parallèlement, la consultation de la population qui doit trouver un "résumé non technique" de l'étude d'incidences dans le dossier et, le cas échéant, une concertation avec elle51 (art. 15 du décret et art. 27 à 33 de l'arrêté du 19 juillet 1990 - art. 41 à 51 de l'arrêté du 31 octobre 1991). Cette procédure permet à la population de se prononcer tant sur la qualité de l'étude d'incidences que sur l'admissibilité du projet. L'article 34 de l'arrêté du 19 juillet 1990 (art. 52 à 55 de l’arrêté du 31 octobre 1991) prévoit qu’au terme de l'enquête publique et, le cas échéant, de la concertation, "l'autorité compétente établit un rapport d'incidences" ; il en fixe également le contenu et prescrit sa notification aux diverses parties ainsi que sa publication. Le non-respect de ces formalités est sanctionné par la nullité de l'autorisation administrative en vertu de l'article 5, alinéa 2, du décret.L'article 18, § 2, du décret prévoit par ailleurs des sanctions pénales pour "tout qui fera entrave à l'exercice de l'enquête publique ou soustraira à l'examen du public des pièces du dossier".

51Pour le surplus, il est permis de renvoyer à la jurisprudence du Conseil d'Etat en ce qui concerne le contrôle juridictionnel exercé sur le déroulement et les effets de ces procédures - somme toutes traditionnelles - de consultation52.

Chapitre II. Le contrôle de la valeur des documents d'évaluation des incidences

5219. Dès lors que les documents requis d'évaluation des incidences sur l'environnement sont présents dans le dossier, le juge peut-il pousser son intervention jusqu'à en contrôler le caractère suffisant et à en examiner le contenu ?

53Pour répondre à ces questions, il nous faut d'abord rappeler les exigences de la réglementation wallonne relatives au contenu de la notice d'évaluation et de l'étude d'incidences (section 1). Nous examinerons ensuite l'intensité du contrôle juridictionnel par rapport à ces prescriptions : le juge s'attachera-t-il uniquement à contrôler la valeur formelle des documents précités (section 2) ou contrôlera-t-il également leur valeur interne (section 3) ?

Section 1 : Contenu obligatoire et portée des documents d'évaluation des incidences. Rappel

5420. De la définition décrétale et du contenu réglementaire de la notice d'évaluation, il apparaît qu’elle doit se présenter comme "un document synthétique, comportant une introduction à l'analyse des incidences du projet, que seule l'étude d'incidences éventuellement prescrite établira de manière beaucoup plus fouillée"53. Le double rôle joué par la notice dans le système d'évaluation des incidences permet également de mieux apprécier quel doit être son contenu : elle doit permettre à l'autorité compétente, tout d’abord, de faire le tri entre les projets soumis ou non à une étude d'incidences54 et, ensuite, d'établir le contenu et les modalités de l'étude d'incidences si celle-ci est prescrite55. L'article 4, § 1er, de l'arrêté du 19 juillet 1990 énonce plus précisément les trois rubriques que doit au minimum contenir la notice56 Quant à l'étude d'incidences, la réglementation wallonne prévoit l'intervention de trois acteurs pour en déterminer le contenu :

• L’article 14 du décret prescrit d'abord un contenu minimum de l'étude d'incidences en reprenant pratiquement textuellement les termes de l'article 5, § 2, de la directive C.E.E. 85/337 du 27 juin 198557 : outre les rubriques qui sont déjà prescrites pour la notice et qui doivent faire l'objet d'une analyse plus fouillée dans l'étude d'incidences, celle-ci doit également comporter un résumé non technique de ces rubriques destiné aux procédures ultérieures de consultation. L'auteur de l'étude devra, ici aussi, prendre en considération les objectifs précités du décret de même qu'intégrer dans ses analyses les résultats de l'enquête publique préalable éventuelle.

• Selon l'article 13 du décret, il incombe à l’autorité compétente d'"établir le contenu de l'étude d'incidences en fonction de l'importance et de la nature des incidences du projet sur l'environnement".

• Enfin, l'article 5 de l'arrêté du 19 juillet 1990 permet58 à l'Exécutif d'adopter, sur avis du Conseil wallon de l'environnement, des normes établissant le contenu des études d'incidences. A ce jour, ce pouvoir n'a pas encore été utilisé.

Section 2. Le contrôle de la suffisance formelle des documents d'évaluation

5521. Il ressort de la jurisprudence française59 que, dans l'exercice de son pouvoir de contrôle, loin de se contenter de sanctionner leur absence, le juge entend vérifier si les études d'impact sont suffisantes et conforme, tant au niveau de leur présentation que de leur contenu. Un contrôle sérieux de la régularité formelle des documents d'évaluation est en effet important, le risque étant grand sinon de voir les auteurs de projet se contenter d’études alibi.

56a) Le juge administratif français - et, connaissant la jurisprudence du Conseil d'Etat belge, on peut penser qu'il en ira de même chez nous - est peu formaliste en ce sens qu'il s'est montré peu exigeant à l'égard de la présentation formelle du document d’évaluation. Ainsi, il n'a pas attaché d'importance particulière à l'ordre de présentation des rubriques dans l'étude d'impact, soit que l'ordre des rubriques prescrites soit différent de celui prévu dans la réglementation, soit encore que les rubriques soient traitées ensemble alors que la réglementation prévoit des rubriques séparées60.

57Ce refus d'un formalisme excessif ne devrait pas pour autant encourager les auteurs des études à disperser les informations ou à les noyer dans un ensemble confus61 ; le juge examine en effet si la présentation suivie dans le document d'évaluation a eu pour effet d'altérer gravement son caractère compréhensible pour le public et pour l'autorité compétente.

58b) Il importe ensuite d'examiner à partir de quel seuil le juge considère que les insuffisances affectant le contenu même des documents d'évaluation constituent des vices de forme de nature à entraîner l'annulation de la décision prise au vu de l’étude.

59Pour reprendre les termes généralement utilisés dans la jurisprudence française, les documents d'évaluation ne doivent pas êtres "superficiels", "sommaires", "exclusivement descriptifs", mais "précis", "clairs", "complets" et "concrets"62. Est jugée insuffisante l'étude qui ne procède pas, de manière complète et sérieuse et en tenant compte de l'importance et de la nature de l'ouvrage, à l'analyse de chacun des éléments d'information requis63.

60Trois lignes directrices se dégagent ainsi de l'expérience française :

• Les documents d'évaluation doivent tout d'abord être complets : ils doivent comporter toutes les informations requises par la réglementation et, le cas échéant, par l'autorité compétente. Chacune des rubriques prescrites doit contenir une description et une analyse complète des éléments qui doivent y figurer64.

• Les documents d'évaluation doivent également être sérieux : ils ne peuvent se réduire à des affirmations lénifiantes ou à des considérations générales qui ne seraient que des clauses de style valables pour tous les projets du même genre que celui qui est analysé ; l'auteur de l'étude doit la concevoir de manière concrète, c'est-à-dire examiner les incidences d'un projet bien déterminé sur l'environnement65. En outre, ils ne peuvent consister en des documents sommaires, particulièrement pour l'étude d'incidences dont le contenu doit être plus fouillé que celui de la notice d'évaluation. Doivent ainsi être écartés des documents de quelques paragraphes ou des formulaires érigés sous forme de questionnaire-type66. En tant qu'"élément essentiel et spécifique du dossier d'autorisation soumis à l'enquête publique"67, l'étude d'incidences doit contenir une analyse précise et quantifiée, exprimée dans un exposé détaillé68.

• Enfin, le contenu des documents d'évaluation doit être en relation avec l'importance et la nature du projet et de ses incidences prévisibles sur l'environnement : il s’agit là d’une application du principe général de proportionnalité69.

61Il est permis de penser que sur tous ces points la jurisprudence belge s'alignera sur la jurisprudence française70.

62c) L'insuffisance d'un des documents d'évaluation n'est pas prescrite à peine de nullité par l'article 5, alinéa 1, du décret wallon, seule son absence l'étant. Dès lors, conformément au droit commun, elle n'entraînera l'annulation par le Conseil d’Etat ou la suspension par le juge des référés de la décision administrative finale que si elle est substantielle : comme toute formalité, l’insuffisance des documents d'évaluation ne sera sanctionnée que dans la mesure où elle apparaîtra déterminante, c'est-à-dire, pour reprendre le critère retenu par la jurisprudence du Conseil d'Etat, que dans la mesure où l'autorité qui a délivré l'autorisation aura été induite en erreur ou n'aura pas pu statuer en connaissance de cause du fait de cette lacune71. Il ne faut en effet pas oublier le but pousuivi par la procédure d'évaluation des incidences, qui est précisément de permettre à l'administration compétente de se prononcer en connaissance de cause.

Section 3. Le contrôle de la valeur des documents d'évaluation

6322. Le juge ne pourrait-il aussi contrôler la qualité intrinsèque des analyses effectuées par l'auteur de l'étude ou le contenu de ses conclusions à l'occasion d'un recours contre la décision administrative finale ?

64Le juge administratif français ne semble pas jusqu'ici très enclin à s'engager dans cette voie et la doctrine ne l'y encourage guère72.

65Nous pensons, pour notre part, qu'un contrôle juridictionnel qualitatif des documents d'évaluation se conçoit tout autant qu'une évaluation purement formelle de ceux-ci.

66Certes, comme il s’agira souvent de contestations sur des points fort techniques, il est vraisemblable que le juge ne s'avancera sur ce terrain qu'avec précaution. Nous ne voyons cependant pas ce qui interdirait au juge de censurer des documents d'évaluation contenant des erreurs de fait, que ce soit au niveau de la description ou même des analyses qui y sont contenues, ces erreurs étant, le cas échéant, décelées à la suite d'une expertise décidée par lui ou diligentée par l'une des parties devant le juge73. Nous ne voyons pas non plus pourquoi il n'en irait pas de même des erreurs manifestes d'appréciations commises par l'auteur de l'étude dans ses conclusions, puisque, par définition, de telles erreurs sont évidentes et donc susceptibles d'être aperçues par quiconque74.

67Il appartiendra finalement au juge de donner leur véritable portée aux documents d'évaluation, lesquels doivent constituer bien plus qu'une simple formalité pour être de réels instruments d'information et de décision, ce qui implique nécessairement une certaine valeur intrinsèque.

Chapitre III. Le contrôle des décisions administratives75

Section 1. Les décisions intermédiaires

6823. Ces décisions ont en commun de s'inscrire dans le cours de la procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement : elles n'ont pas pour objet l'autorisation d'exécuter le projet, mais soit la nécessité d’établir une étude d’incidences ainsi que son contenu et ses modalités, soit la dispense de l'enquête publique préalable pour les projets de certaines entreprises publiques.

a. La décision sur la nécessité de poursuivre la procédure d'évaluation (art. 10, § 2 et 4, du décret)

6924. Une telle décision n'est pas nécessaire lorsque le projet doit "d'office" faire l'objet d'une étude d'incidences en vertu du décret ou de toute autre réglementation. A supposer que l'autorité compétente dispense malgré tout un tel projet de la suite de la procédure d'évaluation, sa décision pourrait être annulée et même, le cas échéant, suspendue pour violation des articles 9 et 10 du décret. En outre, à supposer que cette décision échappe au contrôle juridictionnel à ce stade, elle entraînerait en tout cas la nullité de la décision finale, du fait de l’absence d'étude d'incidences dans un cas où elle est obligatoire (art. 5, al. 2, du décret).

70Dans les autres cas, l'autorité compétente apprécie plus ou moins discrétionnairement si "les incidences du projet sur l'environnement risquent d’être importantes” sur base du système - plus ou moins précis - de normes d'évaluation que l'Exécutif doit arrêter conformément à l'article 9 du décret et, en fonction de cette appréciation, décide de prescrire l'établissement d'une étude d'incidences ou d’en dispenser l'auteur du projet. Cette décision sera soumise à un contrôle juridictionnel plus ou moins sévère selon que le juge considérera ou non que l'étude d'incidences et ses suites constituent la règle et donc que la dispense constitue une dérogation à cette règle76. A cet égard, les textes ne nous paraissent conforter qu'une certitude : l’autorité compétente est tenue de procéder à cette appréciation ; encore ne s'agit-il pas là d'une certitude absolue : en effet, l'article 10, § 1er, alinéa 2 du décret prévoit que si aucune décision n'est intervenue dans les trente jours de la réception de la notice d’évaluation, l'auteur du projet est dispensé tacitement de poursuivre la procédure d'évaluation, ce qui tendrait à conforter l'idée selon laquelle la dispense d'étude d'incidences constitue la règle77. Comme il est difficile de concevoir un contrôle juridictionnel sur une telle dispense tacite octroyée par le décret lui-même78, il est permis de penser que les décisions expresses de dispense seront rares et que le contrôle juridictionnel se portera dès lors essentiellement sur les décisions prescrivant une étude d'incidences.

71Par ce contrôle, le juge vérifiera essentiellement si la décision a été précédée d'un examen sérieux des circonstances concrètes du dossier, si elle repose sur des motifs légalement admissibles, c'est-à-dire matériellement exacts et pertinents, si elle respecte la règle de l'égalité et si elle n'est pas entachée d'une erreur de qualification au regard du concept légal de "projet risquant d'avoir des incidences importantes sur l'environnement"79. Lorsque le système de normes d’évaluation aura été arrêté par l’Exécutif, ce dernier contrôle s'en trouvera largement facilité ; entre-temps, la question de savoir si l'autorité compétente est aujourd'hui réellement libre d'apprécier discrétionnairement le risque d'incidences est sujette à controverse ainsi qu'on l'a vu plus haut (n^o 10 et notes 27 et 27bis)80.

b. La décision fixant le contenu et les modalités de l'étude d’incidences (art. 13 du décret)

7225. L'Exécutif peut aussi (mais ici il ne doit pas) arrêter des "normes établissant le contenu des études d'incidences et les modalités de leur réalisation" (art. 5 de l'arrêté du 19 juillet 1990). Comme le système de normes d'évaluation, elles serviront à la fois de guide à l'autorité compétente et de critère de contrôle au juge81 En attendant ces normes, la liberté d'appréciation de l'autorité compétente ne sera limitée, en dehors des principes généraux du droit administratif (examen sérieux, motifs légalement admissibles et égalité), que par l'obligation de proportionner la décision à l'importance et à la nature des incidences du projet sur l'environnement (art. 13 du décret) et par l’obligation de respecter le contenu minimum de l'étude d'incidences (art. 14 du décret)82.

73En outre, cette liberté d'appréciation est également restreinte dans le temps puisqu'une fois expiré le délai de trente jours, dont l’autorité compétente dispose pour décider de prescrire une étude d'incidences, aucune précision quant à son contenu ou à ses modalités ne peut, bien entendu, plus être non plus apportée.

c. La dérogation à l’enquête publique préalable

7426. Sur demande, notifiée au Ministre compétent en même temps que le choix de l'auteur de l'étude d'incidences, une personne de droit public peut se voir dispensée de l’enquête publique préalable.

75La décision ministérielle de dérogation sera soumise à un contrôle juridictionnel d'autant plus attentif qu'il s'agit d'une exception au principe de l'enquête publique préalable, que l'article 12, § 2, alinéa 3 du décret a strictement limité la possibilité de déroger en faveur d’une catégorie bien précise de personnes de droit public, celle des "entreprises publiques exerçant leur activité en concurrence avec des entreprises de droit privé"83 et qu'en vertu de l'article 17, alinéa 2 de l'arrêté, cette décision doit être motivée formellement84-85.

76En revanche, comme le pouvoir de dérogation est facultatif ("l'Exécutif pourra déroger..."), la décision du Ministre refusant la dérogation nous paraît devoir être considérée comme relevant davantage de son pouvoir discrétionnaire d'appréciation et échapper, en conséquence, au contrôle juridictionnel normal86 ; quant au fond de la décision, seuls une erreur de droit, une inexactitude matérielle dans les motifs, un détournement de pouvoir et une erreur manifeste d'appréciation nous semblent donc pouvoir entraîner son annulation87.

d. Remarque finale

7727. A défaut de recours en annulation contre ces trois décisions, faut-il les tenir pour définitives et, par conséquent, comme ne pouvant plus voir leur régularité mise en cause ultérieurement, par exemple dans le cadre d’un recours contre la décision finale relative à l'autorisation du projet ? Nous ne le pensons pas, parce qu'elles ne constituent qu'un élément d'une "procédure complexe" au sens de la jurisprudence du Conseil d'Etat88 - élément qui ne sera du reste connu des tiers que dans la phase finale de la procédure d'évaluation ou même seulement lors de la publication de la décision finale ce que confirme le libellé général de l'article 5, alinéa 2, du décret relatif aux causes de nullité de la décision finale.

Section 2. La décision administrative finale statuant sur le projet

7828. Le système d'évaluation des incidences sur l'environnement a notamment pour but, avons-nous vu, de servir d'instrument de décision pour l'autorité compétente grâce à l'ensemble des données et avis que le dossier d'évaluation permet de rassembler. Comme l’énonce expressément l'article 8 de la directive C.E.E. du 27 juin 1985, "les informations recueillies... doivent être prises en considération dans le cadre de la procédure d’autorisation".

79A l'instar d'autres procédures d'information de l'autorité compétente, comparables mais souvent moins complètes, le système wallon d'évaluation des incidences sur l'environnement tend à garantir que les incidences importantes d'un projet sur l'environnement ainsi que les observations exprimées à ce sujet par le demandeur, par les autorités consultatives et par le public soient prises en compte par l'autorité compétente, de manière notamment à "instaurer entre les besoins humains (généralement représentés par le demandeur) et le milieu de vie (généralement représenté par le public) un équilibre qui permette à l'ensemble de la population de jouir durablement d'un cadre et de conditions de vie convenables" (art. 2 du décret).

80Comme le système ne vise pas à orienter dans un certain sens la décision finale (par exemple vers le choix de la solution présentant le minimum de risques ou d'inconvénients du point de vue de la protection de l'environnement), mais à améliorer l'information de l'autorité compétente, il ne faudra pas s'étonner s'il n'entraînera pas de profonds bouleversements dans le contrôle juridictionnel des décisions finales que nous connaissons aujourd'hui. Il est ainsi permis de penser que la jurisprudence s'inspirera de celle qui existe en matière d'autorisations d’exploitation, matière dans laquelle la procédure de délivrance des autorisations prévoyait déjà, mais dans une moindre mesure, la prise en considération des effets du projet sur l'environnement, avec la consultation d'experts techniques et une enquête publique.

81Le contrôle juridictionnel exercé sur la décision administrative finale concernant le projet - autorisation ou refus d'autorisation, décision publique de réalisation d'un projet, adoption ou refus d'adoption d'un plan.... - s'orientera dès lors dans les trois directions que nous connaissons déjà, étant entendu que le système wallon d'évaluation des incidences sur l'environnement facilitera à bien des égards la tâche du juge89 :

1. le contrôle de l'examen sérieux du dossier par l’autorité compétente ;

2. le contrôle de la motivation formelle de la décision ;

3. le contrôle du contenu de la décision, c’est-à-dire de ses motifs et du choix final.

a. Le contrôle de l'examen sérieux du dossier par l'autorité compétente

8229. Dès sa création, le Conseil d'Etat posa le principe selon lequel un pouvoir conféré à une administration est aussi un devoir et donc selon lequel il faut vérifier, même lorsque l'acte attaqué devant lui est qualifié de discrétionnaire90, si son auteur ne s'est pas dérobé à son pouvoir-devoir d’appréciation. Il en a notamment déduit que l'autorité administrative ne peut se lier à l'avance mais doit, au contraire, procéder à un examen concret des circonstances de chaque dossier91, qu'elle doit exercer personnellement son pouvoir-devoir d'appréciation sans, par exemple, s'estimer liée par un avis92 et qu'elle est tenue de s’informer, c'est-à-dire de recueillir et d'examiner les éléments de nature à justifier son appréciation ou à réfuter certains arguments avancés dans le cours de la procédure d'élaboration de l'acte93. Dans plusieurs arrêts récents, le Conseil d'Etat a même consacré, à titre de principe général de droit, l'obligation pour l'administration de rechercher une information autorisée, au besoin par le recours à des experts, lorsque les arguments avancés en cours de procédure supposent "des appréciations techniques exigeant une certaine compétence spéciale"94. Dans certains autres arrêts, il a affirmé qu'il lui incombait de vérifier si l'auteur de l'acte attaqué a procédé à "la mise en balance des différents intérêts en cause" et, dans l'affirmative, si elle fut "suffisante", c'est-à-dire sérieuse95, ou encore s'il a procédé à un examen attentif portant "sur tous les éléments pertinents"96.

83Relevons qu'en matière d'urbanisme, en ce qui concerne l’examen par l'administration de la compatibilité d'un projet avec le voisinage immédiat, le Conseil d'Etat a jugé que cet examen peut ressortir des conditions dont le permis est accompagné97. Cet examen peut encore être déduit d'autres éléments pour autant qu'ils soient pertinents ; tel n'est pas le cas de l’absence de réclamation au cours de l'enquête publique, qui ne dispense nullement l'administration d’y procéder, ou le fait d'imposer des conditions qui ne concernent que l'esthétique du projet98.

84Il y a tout lieu de penser qu'en ce qui concerne l'application par l'administration du système wallon d'évaluation des incidences sur l'environnement, le Conseil d'Etat - et, à sa suite, les autres juridictions compétentes (juges judiciaires du fond et juges des référés) - veillera d'autant plus attentivement au respect de ces principes de bonne administration que les décisions finales soumises à sa censure rentreront davantage dans la catégorie des "actes administratifs discrétionnaires" (voir ci-dessous c). Il vérifiera notamment si, en présence d'une notice d'évaluation (voir art. 10, § 3, du décret) ou d’une étude d'incidences incomplète ou insuffisante99, l’autorité compétente - en ce compris, logiquement, l'autorité statuant sur recours bien que les textes n'aient pas prévu cette hypothèse - a exigé un complément d'information, si le rapport d'incidences prévu à l'article 1.6 du décret a été établi avec tout le sérieux qu'un document de cette importance exige, ou encore si elle a fait sérieusement usage du pouvoir que l’article 13 du décret lui donne d'établir le contenu et les modalités de l'étude d'incidences "en fonction de l’importance et de la nature des incidences du projet sur l'environnement". Dans un ordre d'idées voisin, il veillera peut-être aussi, si l'occasion lui en est donnée, à ce que l'Exécutif wallon ne tarde pas trop à arrêter le système de normes d'évaluation permettant de déterminer les cas où les incidences d'un projet risquent d'être importantes100.

b. Le contrôle de la motivation formelle de la décision

8530. En plus des dispositions spécifiques s'appliquant dans chaque matière101, les articles 6 et 17 du décret enjoignent à l'autorité compétente de motiver formellement non seulement les refus d'autorisation mais également les autorisations - en ce compris les autorisations conditionnelles -, et ce "en regard notamment des incidences sur l'environnement et des objectifs précisés à l'article 2". Cette exigence étendue de motivation s'explique, comme en matière d’autorisation d'exploitation, par le fait que le système wallon d'évaluation des incidences sur l'environnement a un but de conciliation entre les intérêts écologiques ("le milieu de vie") et les intérêts que l'on peut qualifier d'économiques ("les besoins humains")102. Cela signifie d’ailleurs aussi que si l'autorité doit éviter, dans toute la mesure du possible, d'autoriser des projets qui porteraient gravement atteinte au milieu de vie, elle doit tout autant éviter d'en refuser au seul motif qu'ils auraient certaines incidences, mêmes importantes, sur l'environnement103. Aucun de ces deux groupes d'intérêts n'ayant donc de prédominance sur l'autre, les tenants de l'un comme de l'autre doivent trouver dans la décision les raisons pour lesquelles, le cas échéant, la priorité a été donnée à l'un ou à l’autre104.

86Comme en matière d'autorisations d'exploitation également, l'on peut s'attendre à ce que le Conseil d'Etat fasse preuve de sévérité dans son contrôle de la motivation formelle des décisions, du fait que la procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement implique généralement, lorsqu'elle est complète, l'intervention d'organes consultatifs et l'organisation d’une enquête publique permettant aux tiers de faire valoir les observations qu'appelle à leurs yeux le projet, ainsi que la rédaction d’un rapport d’incidences détaillé :

• la motivation par référence aux avis ne sera donc en principe pas admise ; en effet, "la principale raison d'être de l'obligation de motiver réside dans la considération que l'administré concerné105 doit pouvoir trouver, dans la décision même qui l'intéresse, les motifs sur base desquels elle a été prise, afin notamment qu'il puisse déterminer en connaissance de cause s'il s'indique d'attaquer la décision par un recours en annulation (...). Cette raison d'être n'est pas rencontrée par une simple référence à des avis dont le contenu n'est pas connu de l'administré concerné"106. Cette jurisprudence n'aura peut-être pas, en matière d'études d'incidences, l'importance qu'elle a en matière d'autorisations d'exploitation du fait de l'article 16 du décret qui prévoit la publicité du "dossier" comprenant notamment les avis techniques et les "correspondances des citoyens". Nous pensons cependant qu'elle conserve toute sa raison d'être, d'une part, parce que ces avis ou correspondances seront rarement concordants et qu'il faudra donc clairement les départager et, d'autre part, parce que la publicité du dossier pendant l’enquête publique ne signifie pas qu'il sera communiqué sous forme de copie107 et que le délai séparant l'enquête publique (et la consultation du dossier) de la décision finale empêchera souvent les administrés de se souvenir avec précision de son contenu. Une motivation minimum nous paraît donc préférable en toute hypothèse de manière à "permettre aux intéressés de connaître les éléments de l'affaire qui ont déterminé la décision" à la seule lecture de celle-ci, pour reprendre la formulation de la jurisprudence.

• seront de même censurées les motivations trop générales, du genre "les inconvénients ne peuvent être ramenés dans les limites des charges normales du voisinage" ou "l'observation des prescriptions réglementaires et des conditions imposées est de nature à obvier aux dangers et inconvénients inhérents à l’exploitation". Pour le Conseil d'Etat, en effet, de telles constatations ne peuvent "par elles-mêmes" constituer une motivation parce qu'"il est impossible d'y retrouver les éléments concrets qui ont conduit à une telle constatation" et qu'il ne s'agit que d'une "clause de style"108. Pour échapper à l’annulation, la décision doit donc être assortie d'une motivation concrète109, précise110, suffisante - la suffisance de la motivation dépendant étroitement du contenu du dossier, en particulier des réclamations formulées au cours de l'enquête publique ou par le demandeur dans son recours administratif111 - et bien entendu non contradictoire.

• Dans le même ordre d'idées, rappelons que le Conseil d'Etat se montre particulièrement attentif à la motivation (souvent formelle) des revirements d'attitude ou contradictions apparentes de l'administration. En effet, l'autorité administrative qui change d'opinion, que ce soit à propos d'un même dossier ou à propos de dossiers semblables, est tenue d'en fournir les raisons, à peine, dans le premier cas, de violer le principe général de cohérence et, dans le second cas, de violer le principe de l’égalité des citoyens inscrit dans l'article 6 de la Constitution112. Le juge de l'excès de pouvoir exige également une motivation plus étendue lorsque l'administration s'écarte d'un avis préalable contraire113.

c. Le contrôle du contenu de la décision : le contrôle de ses motifs et du choix final

8731. Il n'appartient sans aucun doute pas au juge administratif ou judiciaire114 de substituer son appréciation des faits, son jugement de valeur sur les faits, à celle ou celui de l’administration et donc à décider que telle décision plutôt que telle autre devait être prise. Cela ne signifie cependant pas, loin de là, qu'il ne pourrait exercer aucun contrôle sur la légalité interne de la décision finale, sur sa valeur intrinsèque.

88Comme le système wallon d’évaluation des incidences sur l'environnement n'est qu'un "ensemble de procédures" (art. 1.1, du décret) et que l'article 2 du décret n'impose des objectifs que pour la mise en oeuvre de ces procédures et non pour la décision finale à prendre par l'autorité compétente115, nous ne pensons pas que le contrôle juridictionnel de la légalité interne de la décision finale s'en trouvera influencé116.

89Nous nous bornerons, en conséquence, ci-dessous à un bref rappel des deux voies qui s'offrent à cet égard au contrôle juridictionnel : le contrôle entier de la valeur des motifs de la décision et le contrôle marginal de la valeur de la décision elle-même.

A. Le contrôle des motifs de la décision

9032. Il ne suffit pas qu'une motivation soit donnée dans la décision finale. Encore faut-il que les motifs énoncés (et non surabondants) soient légalement admissibles, c'est-à-dire matériellement exacts et pertinents au regard de la législation concernant la décision finale en cause.

91-Au sujet de l'exactitude matérielle des motifs, rappelons que depuis très longtemps le Conseil d'Etat recourt, pour la contrôler, à des expertises, auditions de témoins ou autres moyens de preuve. Il y recourt même de plus en plus, sans doute compte tenu de la complexité technique grandissante des questions qui lui sont soumises117. L'institution de l'étude d'incidences, comme l'écrit C. Huglo, permettra "d'affiner le contrôle technique du juge et en définitive d'objectiver mieux le débat devant la juridiction administrative"118.

92-Concernant la pertinence des motifs, rappelons que le Conseil d'Etat vérifie si l’autorité n'a pas appliqué une disposition légale inexistante, inapplicable ou inexactement interprétée et, d'autre part, si les motifs avancés sont en rapport avec le but poursuivi par l’administration119. Tel est, en particulier, le cas lorsqu'il s'agit de vérifier la justification d'une discrimination.

93Le Conseil d'Etat vérifie également si les motifs répondent au prescrit légal ou réglementaire sur base duquel l'autorité a entendu agir. Les faits allégués doivent correspondre aux notions abstraites, aux concepts qualificateurs qui, dans la réglementation, délimitent son champ d'action en définissant, si peu que ce soit, ce que l'intérêt général requiert aux yeux du législateur120.

B. Le contrôle du choix contenu dans la décision

9433. Rappelons que le Conseil d'Etat se montre extrêmement prudent à l'égard des "choix d'opportunité" contenus dans les décisions administratives soumises à sa censure, c'est-à-dire à l'égard des choix par rapport à ce que requiert l'intérêt général non autrement défini par la réglementation. Lorsque celle-ci a laissé à la seule autorité administrative la détermination de ce que requiert l'intérêt général, seul un contrôle d'opportunité - politique et non juridique puisqu'il consiste à émettre un jugement de valeur - est encore possible121.

95Cependant, depuis plus de 15 ans, même dans cette hypothèse, le Conseil d'Etat ne se refuse plus à exercer tout contrôle. Avant de déclarer qu'il ne peut substituer son appréciation d'opportunité à celle de l'administration, il vérifie en effet :

• si, dans le cas d'espèce qui lui est soumis, il y avait bien matière à poser une appréciation d’opportunité122 ;

• et ensuite si les faits de l'espèce, en ce compris les actes antérieurs de l'administration, autorisaient un choix, c'est-à-dire permettaient deux ou plusieurs solutions entre lesquelles choisir ou seulement une seule ;

• ou, tout au moins, si l'administration n'a pas dénaturé son pouvoir d'apprécier ce que requiert l'intérêt général en retenant une solution manifestement inopportune. Le Conseil d'Etat entend donc, pour reprendre son expression, "apercevoir le caractère raisonnable de la décision attaquée"123.

96Un des arrêts qui nous paraît le mieux illustrer cette nouvelle jurisprudence demeure l'arrêt Gosseye et Rousseau, n^o 23.831, du 20 décembre 1983, qui a annulé un permis de bâtir pour les motifs suivants : "La loi du 29 mars 1962 impose à toute autorité investie du pouvoir d'accorder une autorisation l'obligation d'examiner la demande en fonction du bon aménagement des lieux. Il s'ensuit que l'autorité compétente est tenue de refuser le permis de bâtir lorsqu'il résulte des éléments de l’affaire que la construction projetée est manifestement de nature à créer un inconvénient excessif pour les voisins, en d'autres termes lorsque la mesure des charges normales du voisinage est dépassée. Tel est peut-être le cas pour un entrepôt.

97"Dans ces circonstances, l'octroi du permis de bâtir est manifestement une décision déraisonnable, c'est-à-dire une décision qu'aucune autorité ne prendrait dans le cadre de l'exercice de son pouvoir d'appréciation"124.

98Il est certain qu'en présence d'une étude d'incidences sérieuse, mettant clairement en évidence les avantages et désavantages du projet du point de vue de l'environnement, le juge administratif disposera de plus d'éléments encore pour exercer cette censure des décisions manifestement déraisonnables, et ce tant en faveur de l'environnement que de l'initiateur du projet.

Conclusion

9934. Le contentieux concernant le système wallon d'évaluation des incidences n'a pas donné lieu à une jurisprudence abondante jusqu'à présent. L'explication vient certainement du délai dans lequel sont jugées les affaires et du fait que ce système n'est réellement entré en vigueur qu'il y a six mois à peine si l'on prend en considération la date de publication de l'arrêté du 19 juillet 1990125 : il faut du temps avant que les nouvelles règles de droit positif fassent leur apparition en jurisprudence. De ce fait, la jurisprudence n’a pu prendre position sur tous les points sujets à discussion ou à interprétation et ce ne sera que dans quelques années que l’on pourra réellement faire un premier bilan jurisprudentiel de l'application de ce système, d'autant que l'arrêté du 19 juillet 1990 se présente comme un texte transitoire, destiné à combler le vide juridique résultant de l'annulation de l'arrêté du 10 décembre 1987 par le Conseil d'Etat, en attendant un nouvel arrêté qui sera, lui, soumis à l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat, et que ce nouvel arrêté modifiera peut-être fondamentalement le droit positif sur l'une ou l'autre question actuellement litigieuse 126

100Cela n'a toutefois pas empêché la jurisprudence déjà existante de souligner l'essentiel, à savoir que si l'évaluation des incidences n'est pas une règle de fond mais seulement un ensemble de règles de procédures et de formes, les juridictions chargées du contrôle entendent contrôler attentivement leur mise en oeuvre par les diverses parties en cause. A propos d'une législation qui a fait l’unanimité au Conseil régional wallon, n'est-ce pas là le moins que l’on puisse espérer ?