Version classiqueVersion mobile

L’évaluation des incidences sur l’environnement : Un progrès juridique ?

 | 
CEDRE (Centre d’étude du droit de l’environnement)

Deuxième partie : expériences étrangères

Het Nederlandse stelsel van milieu-effectrapportage

Piet C. Gilhuis

Résumé

La réglementation néerlandaise en matière d'évaluation des incidences sur l'environnement a été adoptée en 1986, après dix ans d'une large discussion qui a porté non pas sur le principe de cette réglementation - généralement admis - mais sur ses éléments.
Il est à signaler que, sur la base d'un rapport établi par la commission d'évaluation de la loi portant des dispositions générales en matière d'environnement, le gouvernement a, en 1991, annoncé que la réglementation ici examinée subirait des modifications.
Le système d'évaluation des incidences gravite autour d'un document, le rapport d’incidences sur l'environnement. Mais aussi, et plus fondamentalement, par les garanties procédurales qu'il présente, il tend à accorder une place pleine et entière aux intérêts écologiques dans le processus de décision administrative.
Dans la mise en oeuvre du système d'évaluation des incidences, un rôle particulier échoit à une commission d'experts, qui intervient à différents stades de la procédure. Les rapports annuels de cette commission comportent d’intéressantes informations relatives au fonctionnement du système d'évaluation.
Il a été dressé une liste des projets soumis à évaluation, ainsi que des décisions administratives concernant ces projets et dont la validité est subordonnée à la mise en oeuvre d’une évaluation. Les projets visés ont trait à des grands travaux d'infrastructures et à des installations industrielles importantes, avec le plus souvent la fixation de seuils déterminés. Pour chacun d'eux, la liste indique la décision considérée comme "cruciale", celle sur le processus duquel vient se greffer l'évaluation: ainsi l’autorisation permettant la réalisation du projet ou, dans certains cas, le premier plan d'aménagement prévoyant la localisation d'un équipement. Bien qu'il s'agisse de décisions essentielles pour les choix à faire concernant la réalisation d’un projet, peu de dispositions de planification sont soumises à évaluation.
Le caractère relativement rigide du procédé de la liste des projets et des décisions soumis à l'évaluation est atténué de diverses manières. Ainsi, les provinces ont le pouvoir de compléter cette liste en ce qui concerne leur ressort. Le ministre du logement, de l'aménagement du territoire et de l'environnement et son collègue chargé de l'agriculture, de la conservation de la nature et de la pêche peuvent aussi prescrire une évaluation pour un projet qui, normalement, n'y est pas soumis, sans attendre que la liste soit modifiée. En sens inverse, les mêmes ministres ont également compétence pour dispenser certains projets d'une évaluation alors qu'ils figurent sur la liste (ainsi, p. ex., lorsqu'il est constaté que l'activité en projet n'aura pas de conséquence préjudiciable importante pour l'environnement ou lorsque la conception d'un projet est à un stade tel qu'il ne peut plus être raisonnablement exigé l'organisation d'une évaluation).
On observera que, selon la Commission des Communautés européennes, la détermination du champ d'application du système d'évaluation ne satisfait pas, sur divers points, à la directive 85/337 du 27 juin 1985 : ainsi notamment, le régime des dérogations est conçu trop largement, et l'exécution de la directive en ce qui concerne les projets visés en son annexe II n'est pas suffisante. Il est cependant envisagé de remédier à ces diverses lacunes de la réglementation néerlandaise.
En ce qui concerne la procédure d'évaluation des incidences, qui, dans la mesure du possible, a été intégrée dans la procédure des décisions administratives auxquelles elle s'applique, elle est jalonnée de diverses étapes.
– En un premier temps, le promoteur du projet notifie son intention à l'autorité compétente pour prendre la décision concernée, en déposant un document présentant le projet et comportant une indication globale des incidences prévisibles. Le projet est alors rendu public.
– Il s'ensuit une procédure de "pré-concertation", lors de laquelle les services administratifs compétents et la commission d'experts donnent un avis sur les directives à suivre pour la réalisation du rapport d'incidences.
– Ces directives sont alors arrêtées par l'autorité compétente pour prendre la décision concernée. Portant tout spécialement sur les alternatives à examiner (voir ci-dessous), elles doivent être prises en compte pour la réalisation du rapport.
– C'est le promoteur qui est responsable du contenu du rapport, dont la réalisation est souvent confiée à un bureau d'experts. Le rapport doit envisager largement la notion d'incidences sur l'environnement, même si, dans l'état actuel de la réglementation, cette notion ne s'étend pas, par exemple, aux incidences socio-économiques et aux incidences sur la consommation d'énergie et de matières premières; toutefois, le gouvernement a décidé d'intégrer les dernières incidences citées, de manière à adhérer aux orientations pour un développement durable fixées dans le plan national pour la politique de l'environnement. Les incidences doivent être examinées dans leurs interrelations. Enfin, un élément essentiel du rapport consiste dans la mise en balance concrète et explicite des avantages et des inconvénients des alternatives à examiner.
– L’autorité compétente pour prendre la décision concernée est appelée à apprécier, notamment au regard des directives qu'elle avait définies, si le rapport est exact et complet. Elle peut exiger un rapport complémentaire.
– Après quoi le rapport est rendu public, pour permettre à la population de faire valoir ses observations. Les services administratifs compétents et la commission d'experts sont également consultés. La commission d’experts ne peut se prononcer que sur le contenu de l'étude; il est paradoxal qu'elle exerce sa compétence sur ce point après que l'autorité a apprécié le caractère exact et complet du rapport: aussi le gouvernement envisage-t-il de l’habiliter à ce moment à indiquer les compléments à apporter avant que soit prise la décision relative à l'admissibilité du projet.
– Vient enfin la décision relative au projet. Ses motifs doivent faire apparaître en quoi il a été tenu compte des différents éléments qui précèdent. La décision ne peut être prise sur la base de données notablement modifiées par rapport à celles sur la base desquelles l'évaluation a eu lieu. On observera aussi que le caractère global de l'évaluation des incidences permet de conférer aux autorités une compétence élargie par rapport à celle, plus étroite, dont elles disposent sur le fondement des lois sectorielles existantes.
– Quant aux recours, ce sont, pour l'essentiel, les recours de droit commun.
Le système néerlandais impose également l'obligation, pour l'autorité publique compétente, d’examiner les incidences effectives du projet, une fois celui-ci réalisé. Il appartient à l'autorité de prendre les mesures appropriées si les incidences négatives sont plus importantes que celles prises en compte dans la décision prise.
Un régime de coordination est prévu là où un projet soumis à évaluation requiert plusieurs décisions. En pareil cas, un seul rapport d'incidences est établi, et l'interdépendance des diverses incidences du projet doit être prise en considération, pour la détermination des directives à observer en vue du rapport et pour la décision finale; les procédures sont également harmonisées.
En conclusion, tout en soulignant qu'il est encore tôt pour se forger une opinion définitive et en réservant quelques critiques, l'auteur estime que la procédure existante apporte, pour l’essentiel, une contribution importante au bon fonctionnement du système d'évaluation des incidences sur l'environnement.
(Par B. Jadot)

Texte intégral

Inleiding

  • 1 Zie voor deze wet o.a. W. Brussaard, Th.G. Drupsteen, P.C. Gilhuis en N.S.J. Koeman (red.), Milieur (...)

11. Sinds 1986 kent Nederland een wettelijke regeling met betrekking tot milieu-effectrapportage (m.e.r.). Deze regeling is te vinden in hoofdstuk 4A van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (de Wabm), de Nederlandse milieukaderwet1.

  • 2 ΝΕΡΑ, Section 102 (2) (c). Voor een korte beschrijving van het Amerikaanse systeem zie men bijv. R. (...)

2M.e.r. is geen Europese uitvinding. Het instrument is afkomstig uit de Verenigde Staten waar het in 1969 werd opgenomen in de National Environmental Policy Act (ΝΕΡΑ). De wet bepaalt dat alle federale agencies verplicht zijn tot het opstellen van een Environmental Impact Statement (EIS) bij besluiten ter zake van activiteiten waarvan de uitvoering de kwaliteit van het milieu aanmerkelijk kan beïnvloeden2. Het Amerikaanse voorbeeld is door andere landen gevolgd. Bij het opstellen van het Nederlandse systeem is veel inspiratie geput uit de Amerikaanse - en eveneens uit de Canadese - ervaringen met m.e.r.

  • 3 Advies van de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne, Milieu-effectrapportering, 's-Gravenh (...)
  • 4 Kamerstukken II 1978-1979, 15715.
  • 5 Kamerstukken II 1980-1981, 16814.
  • 6 Zie J.J. Scholten, Milieu-effectrapportering en de bouw, in Bouwrecht, 1987, p. 173-179.

3Aan de introductie van m.e.r. in Nederland is een lange geschiedenis voorafgegaan. In 1976 bracht de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne advies over m.e.r. uit3. De daarop volgende discussie die tien jaar in beslag nam, leidde via een regeringsnota in 19794 en de indiening van een wetsvoorstel in 198 15, uiteindelijk tot de genoemde wijziging van de Wabm in 1986. De wenselijkheid van m.e.r. heeft in deze periode overigens nauwelijks ter discussie gestaan. Het debat concentreerde zich op de wijze waarop m.e.r. gestalte zou moeten worden gegeven. De m.e.r-procedure is, vooruitlopend op de komende wettelijke regeling, al sinds 1981 in het kader van het zogenaamde interim-beleid voor een aantal overheidsprojecten op vrijwillige basis in de praktijk toegepast6.

4In 1985 werd door de Raad van de Europese Gemeenschappen de richtlijn (85/337) inzake "milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten" uitgevaardigd. Vanaf 3 juli 1988 moet in de Lid-Staten een m.e.r.-procedure worden toepast. Aanvankelijk heeft men in Nederland wel erg gemakkelijk aangenomen dat met de Nederlandse regeling van m.e.r in de Wabm volledig aan de richtlijn werd voldaan. Het Nederlandse stelsel omvat voor een deel weliswaar veel meer dan hetgeen de EG-richtlijn voorschrijft, maar is daar echter op enkele punten niet mee in overeenstemming. Dientengevolge zal de Nederlandse regeling worden aangepast.

  • 7 De uit een vijftal hoogleraren bestaande ECW heeft tot taak de Minister van Volkshuisvesting, Ruimt (...)
  • 8 Evaluatiecommissie Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene, Naar een volwaardige plaats, 's-Gravenhag (...)
  • 9 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, in Kamerstukken II, 1990-1991, 22103.

5De Evaluatiecommissie Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, de ECW7, heeft de in de Wabm opgenomen m.e.r.-regeling geëvalueerd. Naar aanleiding van het in 1990 uitgebrachte advies8 van de ECW heeft de regering in 1991 verslag over de werking van m.e.r. aan het parlement uitgebracht9. In dat verslag is aangegeven welke voorstellen tot wijziging van de m.e.r.-regeling binnenkort zullen worden gedaan. In het navolgende zullen de belangrijkste wijzigingsvoorstellen worden vermeld.

Hoofdstuk I. Kenmerken Nederlandse regeling

62. De Nederlandse regeling is erop gericht door m.e.r. het milieubelang een volwaardige plaats in de overheidsbesluitvorming te geven. Dat kan alleen indien voldoende inzicht bestaat in de milieu-effecten van een voorgenomen activiteit. Door m.e.r. moet ervoor worden gezorgd dat er informatie aanwezig is die een samenhangend en integraal beeld biedt van de gevolgen van een voorgenomen activiteit. De procedure die in het kader van m.e.r wordt gevolgd moet er vervolgens toe bijdragen dat in de besluitvorming voldoende rekening met die informatie wordt gehouden.

7M.e.r. is geen besluitvormingsprocedure maar een hulpmiddel bij de besluitvorming. Dit hulpmiddel bestaat uit het maken, beoordelen en gebruiken van een milieu-effectrapport (MER).

8Voordat een besluit kan worden genomen over een aantal activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, moet een MER worden opgesteld. Deze activiteiten zijn opgesomd in een algemene maatregel van bestuur (amvb) die op basis van de Wabm is uitgevaardigd. Wanneer een besluit m.e.r.-plichtig is heeft de verplichting lot het opstellen van een MER dus een besluitblokkerende werking (art. 41aa). Het besluit mag slechts genomen worden wanneer de m.e.r.-procedure is doorlopen en in het kader daarvan een MER is opgesteld dat aan de gestelde eisen voldoet.

9Het MER is een openbaar document waarin van een voorgenomen activiteit en van redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven de te verwachten gevolgen voor het milieu in hun onderlinge samenhang op systematische en zo objectief mogelijke wijze worden beschreven. Bij de beschrijving van de te verwachten gevolgen wordt het milieu in zijn totaliteit bezien en worden de effecten in hun onderling verband bekeken. Dit blijkt uit artikel 41a, eerste lid van de wet, waarin een definitie van "de gevolgen voor het milieu" wordt gegeven. De wet verstaat daaronder: "gevolgen van een activiteit voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten, goederen, water, bodem en lucht en van de relaties daartussen, alsmede van de bescherming van esthetische, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden".

  • 10 Nationaal Milieubeleidsplan, in Kamerstukken II 1988-1989, 21137, nr. 2. Nadien is door het Kabinet (...)
  • 11 Kamerstukken II, 1989-1990, 21087.
  • 12 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, a.w., p. 10-11.

10Hoewel de reikwijdte van m.e.r. zich ver uitstrekt is zij niet onbeperkt. De gevolgen voor energie- en grondstoffenverbruik, voor arbeidsomstandigheden, alsmede ruimtelijke en sociaal-economische gevolgen vallen er in beginsel niet onder. Indirect kunnen ook deze gevolgen aan de orde worden gesteld, bij voorbeeld bij het beschrijven van de activiteit of bij de selectie van de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven. Door de ECW is voorgesteld om de reikwijdte van m.e.r. beter aan te laten sluiten bij het in het Nationaal milieubeleidsplan omschreven streven naar duurzame ontwikkeling10. Ook energie-extensivering en grondstoffenverbruik zouden onder de reikwijdte van m.e.r. moeten vallen. Daarbij zou aansluiting kunnen worden gezocht bij het begrip "gevolgen voor het milieu" zoals dat wordt geïntroduceerd in een wetsvoorstel tot wijziging van de Wabm dat momemteel in het parlement behandeld wordt, het wetsvoorstel Vergunningen en algemene regels voor inrichtingen c.a. (VAR)11. In dat wetsvoorstel worden volgens de MvT onder "gevolgen voor het milieu" alle gevolgen voor het milieu verstaan, grondstoffen en energie inbegrepen. De regering heeft inmiddels besloten dit advies op te volgen. Zij heeft voorgesteld om de definitie van "de gevolgen voor het milieu" van artikel 41a te laten vervallen12.

  • 13 J. Wessel, Een ontwerp-wet voor milieu-effectgevoelige besluitvorming, in Milieu en Recht, 1982, p. (...)

113. De m.e.r.-procedure is vrij uitgebreid en nogal complex. Dit komt doordat men de m.e.r-procedure zoveel mogelijk heeft ingepast in de bestaande besluitvormingsprocedure van het m.e.r-plichtige besluit. Enerzijds heeft men een waterdichte m.e.r-regeling willen maken, anderzijds heeft men deze willen inbedden in bestaande procedures13.

12Tijdens de m.e.r-procedure spelen verschillende actoren een rol. In de eerste plaats is er de initiatiefnemer die een activiteit wil ondernemen waarvoor een m.e.r-plichtig besluit moet worden genomen. De initiatiefnemer kan zowel een overheidsorgaan als een particulier zijn. De initiatiefnemer moet met het oog op het te nemen besluit een MER opstellen. In de tweede plaats is er het bevoegde overheidsorgaan dat over de activiteit van de initiatiefnemer een besluit moet nemen. Het bevoegde overheidsorgaan geeft richtlijnen voor het opstellen van het MER en beoordeelt de inhoud daarvan. In de derde plaats zijn er de wettelijke adviseurs. Bij elke m.e.r. wordt advies uitgebracht door de regionale inspecteur milieuhygiëne en de directeur landelijke gebieden en kwaliteitszorg in de provincie. In de vierde plaats kunnen insprekers opmerkingen maken over de richtlijnen voor de inhoud van het MER en - in een latere fase - over het MER zelf.

  • 14 Commissie Voor de Milieu-Effectrapportage, Jaarverslagen over 1987 en volgende. Deze verslagen vers (...)

134. Een speciale plaats in het m.e.r.-proces wordt door de uit deskundigen bestaande Commissie voor de milieu-effectrapportage ingenomen. De commissie moet (art. 77a) in alle gevallen waarin m.e.r. plaats vindt aan het bevoegde overheidsorgaan advies uitbrengen over de richtlijnen met betrekking tot het op te stellen MER (het zgn. richtlijnenadvies). Nadat het MER is gereedgekomen adviseert de commissie over de inhoud van het MER (het zgn. toetsingsadvies). Bij haar advies betrekt de commissie de resultaten van de inspraak en hetgeen in de adviezen van de wettelijke adviseurs naar voren is gebracht. De commissie heeft verder tot taak te adviseren bij besluiten van de ministers over ontheffingen van de m.e.r.-plicht. De jaarverslagen van de commissie bevatten interessante informatie over de toepassing van de m.e.r.-procedure14.

  • 15 Voor andere aspecten die aan m.e.r. verbonden zijn zie men de literatuurlijsten in de Handleiding m (...)

145. Uit het voorafgaande blijkt dat milieu-effectrapportage in Nederland meer is dan het overleggen van een rapport. Om het met de aanvankelijk wellicht wat cryptisch aandoende Nederlandse afkortingen te zeggen: m.e.r. omvat meer dan MER. Allerlei procedurele waarborgen ten aanzien van het maken, het beoordelen en het gebruiken van het MER moeten ervoor zorgen dat het milieubelang in de besluitvorming een volwaardige plaats kan krijgen. Hierna zal de m.e.r.-regeling in hoofdlijnen worden beschreven. Daarbij zal de nadruk op de juridische aspecten worden gelegd15.

Hoofdstuk II. De werkingsfeer van milieu-effectrapportage

  • 16 Besluit van 20 mei 1987, Stb. 1987, 278.

156. Aangezien m.e.r. in Nederland een betrekkelijk zware procedure is behoeft deze alleen te worden gevolgd bij besluiten over activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben (art. 41b). In een op basis van dit artikel vastgestelde amvb, het Besluit milieueffectrapportage16, dat op 1 september 1987 in werking is getreden, is nader vastgesteld voor welke activiteiten en daarover te nemen besluiten het maken van een MER verplicht is.

  • 17 Zie o.a. C. Lambers, Werkingssfeer van milieu-effectrapportage, in Milieu en Recht, 1982, p. 244-25 (...)
  • 18 Vz.. Agrus, 31 maart 1989, Milieu en Recht, 1989, p. 63, m. nt. CUP, AB, 1989, p. 432.

16Een bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage bevat een lijst waarop de m.e.r.-plichtige activiteiten en daarbij behorende besluiten zijn opgesomd. De lijst is na veel onderzoek en uitgebreide discussies tot stand gekomen17. Een dergelijke, zgn. positieve lijst verschaft duidelijkheid over de vraag wanneer de m.e.r.-plicht geldt. Wanneer bijvoorbeeld het storten van baggerspecie in oppervlaktewater niet op de lijst voorkomt behoeft geen m.e.r.-procedure gevolgd te worden18, ook al zou daar vanwege de nadelige gevolgen voor het milieu van de de activiteit op zichzelf veel voor te zeggen zijn. Wel is het uiteraard mogelijk op vrijwillige basis de m.e.r.-procedure toe te passen. Aangezien werken met een positieve lijst in de praktijk te star kan blijken te zijn, kennen de Wabm en het Besluit milieu-effectrapportage enkele flexibiliteitsbepalingen, die in de nrs. 10-12 zullen worden besproken. Bovendien is bepaald dat de amvb, en dus ook de lijst, periodiek moet worden herzien.

17Uitgangspunt van de regeling is dat de werkingssfeer van m.e.r. tot zeer grote projecten en plannen wordt beperkt. Bij de inwerkingtreding van de regeling verwachtte men dat niet meer dan circa twintig keer per jaar een MER zou moeten worden opgesteld.

18Voorspellen is echter een lastig karwei: in de praktijk blijkt dat dit aantal veel hoger ligt. Zo gingen in 1988 34 m.e.r.-procedures van start, in 1989 waren dat er 47 en in 1990 (tot 1 juli) 32. Tot 1 juli 1990 was blijkens het evaluatierapport van de ECW in 157 gevallen ter zake van 189 m.e.r.-plichtige activiteiten (één m.e.r.-procedure kan op meerdere m.e.r.-plichtige activiteiten betrekking hebben) een m.e.r.-procedure van start gegaan. Pas in circa veertig gevallen is een besluit genomen waarbij de m.e.r.-procedure is gevolgd. Dat aantal is aan de lage kant omdat m.e.r. veelal in erg gecompliceerde gevallen is toegepast.

  • 19 Evaluatiecommissie Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene, Naar een volwaardige plaats, op. cit., p. (...)

19Opvallend veel procedures hebben betrekking op afvalstoffen (afvalstoffenplannen en afvalstoffeninrichtingen), op recreatieve voorzieningen (vooral golfbanen) en op rijkswegen en autosnelwegen. Sinds de inwerkingtreding van het Besluit milieu-effectrapportage is in 7 gevallen op vrijwillig basis een m.e.r.-procedure gevolgd. In 19 gevallen is er ontheffing van de m.e.r.-plicht verleend. In het merendeel van de gevallen is de overheid initiatiefnemer van de m.e.r.-plichtige activiteit19.

Afdeling 1. M.e.r.-plichtige aktiviteiten

207. De lijst vermeldt 27 activiteiten en daarbij behorende m.e.r.-plichtige besluiten. Bij de m.e.r.-plichtige activiteiten gaat het vooral om aanleg van infrastructurele werken, om inrichting van gebieden voor een bepaald doel en om oprichting van inrichtingen.

21De genoemde activiteiten zijn van zeer uiteenlopende aard. Zo treffen we onder meer aan de aanleg van rijkswegen, spoorwegen en vaarwegen, van havens, kunstmatige eilanden, luchtvaartterreinen, militaire oefenterreinen en vliegvelden, van grote buisleidingen, van grote recreatieve voorzieningen en grote woningbouwlocaties en van waterstaatkundige werken als dijken, dammen en stormvloedkeringen. Andere genoemde activiteiten zijn delfstoffenwinning en verwijdering van afvalstoffen. Ook grote industriële activiteiten als aanleg van grote bedrijfsterreinen, raffinaderijen, hoogovensen staalbedrijven en grote chemische bedrijven staan op de lijst. Dat geldt ook voor electriciteitscentrales, waaronder kerncentrales, en de op- en overslag van brandstoffen.

22Steeds is aangegeven in welke gevallen de activiteit m.e.r.-plichtig is. Bij de meeste activiteiten geldt een drempelwaarde. Deze kan betrekking hebben op de omvang van de activiteit, bijvoorbeeld de oppervlakte of de capaciteit. Zo is de aanleg van een marinehaven m.e.r.-plichtig indien het havencomplex een oppervlakte van 100 ha of meer omvat, terwijl de oprichting van een olieraffinaderij m.e.r.-plichtig is bij een capaciteit van meer dan 1 mln. ton per jaar. Soms is de m.e.r.-plicht afhankelijk van de plaats waar de activiteit plaatsvindt, zoals bij buisleidingen. In enkele gevallen is er geen drempelwaarde, bijvoorbeeld bij aanleg van luchtvaartterreinen. Deze activiteiten zijn dan in alle gevallen m.e.r.-plichtig.

Afdeling 2. M.e.r.-plichtige besluiten

238. Al deze activiteiten kunnen niet worden gerealiseerd zonder dat besluiten door de overheid worden genomen. Een MER wordt altijd opgesteld ter voorbereiding van overheidsbesluiten. Over veel activiteiten zullen meerdere besluiten moeten worden genomen. De lijst wijst per activiteit een besluit aan dat "cruciaal" wordt geacht voor die activiteit. Een besluit is "cruciaal" zodra het één of meer alternatieven uitsluit of zodra er één of meer verplichtingen mee worden aangegaan die bepalend zijn voor het doorgaan van de activiteit Voor dat cruciale besluit geldt de m.e.r.-plicht. Soms betreft de aanwijzing een combinatie van besluiten, zoals bij milieuvergunningen.

24Bij het kiezen van de besluiten is zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande wettelijke besluitvormingsprocedures. Voor de oprichting van inrichtingen zijn bijvoorbeeld bijna altijd de besluiten over milieuvergunningen waarop hoofdstuk 3 van de Wabm van toepassing is, als m.e.r.-plichtig besluit aangewezen. Waar het niet mogelijk is een specifiek op de activiteit betrokken besluit aan te geven, is als m.e.r.-plichtig besluit aangewezen de vaststelling van een ruimtelijk plan (een streek-, structuur- of bestemmingsplan op basis van de WRO) dat als eerste in de mogelijke invoering van de activiteit voorziet. Indien m.e.r. ten aanzien van één van deze plannen wordt toegepast beperkt de m.e.r. zich tot de activiteit die in de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage is aangewezen.

  • 20 Zie daarover J.J. Scholten, Milieu-effectrapportage en de bouw, op. cit., p. 173-179.

25Artikel 3 van het Besluit milieu-effectrapportage geeft een aanvulling voor nationale plannen en nota's, voor zover deze niet reeds in de lijst bij de m.e.r.-plichtige activiteiten en besluiten zijn genoemd. Nationale ruimtelijke ordeningsplannen als de structuurschetsen en structuurschema's e.d., de gehele of gedeeltelijke herziening daarvan en beleidsnota's zijn m.e.r.-plichtig, indien daarin ten aanzien van een of meer in de bijlage genoemde activiteiten beslissingen op hoofdlijnen worden genomen over de plaats van die activiteiten20.

269. Uit het voorafgaande blijkt dat de meeste m.e.r.-plichtige besluiten op project- (bijvoorbeeld de beslissing over de aanleg van een depot voor de opslag van baggerspecie) of op uitvoeringsniveau (bijvoorbeeld de beslissing over de aanvraag voor de vergunning voor een raffinaderij) zijn gelegen. Op dat niveau kunnen door middel van m.e.r. alternatieve locaties en uitvoeringswijzen op hun milieugevolgen worden vergeleken.

27In het huidige stelsel zijn maar weinig besluiten op beleids- of planniveau m.e.r.-plichtig. Indertijd zijn twijfels geuit over de uitvoerbaarheid van m.e.r. op belcidsplanniveau. Daarom wilde men eerst op uitvoeringsniveau meer ervaring met m.e.r. opdoen. Een m.e.r. op beleids- of planniveau kan op zichzelf erg zinvol zijn omdat beslissingen op dit niveau randvoorwaarden kunnen stellen voor besluiten op uitvoeringsniveau. Sommige potentiële alternatieven die bij een MER aan de orde zouden kunnen komen, kunnen op beleids- of planniveau reeds uitgesloten zijn. Kan men bijvoorbeeld op beleidsplanniveau beslissen over keuzes als storten of verbranden van afvalstoffen, op uitvoeringsniveau is er vaak nog slechts de keus tussen meer of minder milieuvriendelijke uitvoeringstechnieken van een verbrandingsinstallatie.

  • 21 Zo ook J.J. Scholten, Al doende leert m.e.r., in Milieu en Recht, op. cit., p. 490-497.
  • 22 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, a.w., p. 23-24.

28In de praktijk blijkt m.e.r. op project- en uitvoeringsniveau goed te functioneren21. Hoewel m.e.r. ook bij onderdelen van beleidsplannen, zoals lokatiekeuzen en tracé vaststellingen een nuttige rol kan vervullen, verliest het instrument volgens de ECW aan scherpte wanneer het in zijn algemeenheid voor afwegingen op hoofdlijnen bij beleidsplannen zou worden toegepast. Dat neemt niet weg dat ook deze afwegingen alleen dan verantwoord kunnen worden gemaakt, indien er voldoende informatie over de gevolgen van de beslissing voorhanden is. De ECW beveelt daarom aan om voor niet m.e.r.-plichtige beleidsplannen met milieugevolgen een milieuparagraaf verplicht te stellen. De bestaande m.e.r.-plicht voor beleidsplannen zou moeten worden gehandhaafd. De regering heeft te kennen gegeven dat zij een commissie wil instellen die zal moeten adviseren over het pragmatisch gebruik van een milieuparagraaf voor beleidsplannen van de rijksoverheid22.

  • 23 Zie de bijlage, C 18.1 en C 18.2.
  • 24 Over de zin en betekenis van deze dubbele m.e.r.-plicht zie men een discussie in de Gemeentestem (G (...)

29Overigens kan het in het huidige stelsel voorkomen dat voor een bepaalde activiteit zowel op plan- als op uitvoeringsniveau m.e.r. moet plaatsvinden. Bij afvalverwerking kunnen bijvoorbeeld zowel de beslissingen over de plannen als over de vergunningen m.e.r.-plichtig zijn23 24.

Afdeling 3. Provinciale aanvulling, ministeriële aanwijzing en ontheffingen

  • 25 De artikelen, 41f, 41g en 41h van de Wet van 23 april 1986 inzake uitbreiding van de Wabm met een r (...)

3010. De hiervoor beschreven regeling van de m.e.r.-plicht heeft in beginsel een uitputtend karakter. Sinds mei 199025 hebben provinciale staten evenwel de bevoegdheid om bij provinciale verordening activiteiten die op hun grondgebied worden uitgevoerd, voor m.e.r.-plicht aan te wijzen. Krachtens artikel 41f Wabm kan aanwijzing plaatsvinden met het oog op de bescherming van het milieu in provinciale gebieden die van bijzondere betekenis zijn of reeds ernstig zijn verontreinigd. Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing van de provinciale m.e.r.-plicht verlenen. Artikel 41f geeft een regeling voor de totstandkoming van de provinciale verordening. In geen enkele provincie is al gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot aanvulling van de m.e.r.-plicht.

3111. Hoeveel aandacht er ook is besteed aan de samenstelling van de lijst van m.e.r.-plichtge activiteiten, in de praktijk zal het kunnen voorkomen dat een activiteit die belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu toch niet op de lijst voorkomt Indien er zoveel spoed geboden is dat een wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage niet kan worden afgewacht, mogen de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij zo'n activiteit krachtens art. 41d voor m.e.r.-plicht aanwijzen. De aanwijzing heeft een tijdelijk karakter. Het is de bedoeling dat de aanwijzing uiteindelijk resulteert in een aanvulling of wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage. Er is inmiddels één keer een aanwijzing tot het volgen van een m.e.r.-procedure gegeven.

3212. Ingevolge artikel 41e kunnen de beide ministers in een aantal gevallen ontheffing van de m.e.r.-plicht verlenen. Dit kan ingevolge het eerste lid wanneer:

33"a. de activiteit waarop die besluiten betrekking hebben, vanwege de omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, geen belangrijke nadelige gevolgen zal hebben voor het milieu;

34b. degene die de activiteit waarop die besluiten betrekking hebben, onderneemt, daarmee een activiteit ten aanzien waarvan reeds eerder een milieu-effectrapport is gemaakt, herhaalt of voortzet, indien het milieueffectrapport redelijkerwijs geen nieuwe gegevens betreffende mogelijke nadelige gevolgen van de te ondernemen activiteit voor het milieu kan bevatten;

35c. met betrekking tot dezelfde activiteit reeds eerder een milieueffectrapport overeenkomstig het bij of krachtens de artikelen 41i-41z bepaalde is gemaakt, indien het milieu-effectrapport redelijkerwijs geen nieuwe gegevens betreffende mogelijke nadelige gevolgen van die activiteit voor het milieu kan bevatten;

36d. het algemeen belang het onverwijld ondernemen van de activiteit waarop die besluiten betrekking hebben, noodzakelijk maakt."

37Tevens kunnen de Ministers op basis van artikel 41e, tweede lid, ontheffing verlenen, indien de voorbereiding van de activiteit of van het besluit waarop de m.e.r.-plicht in werking treedt, reeds zover is gevorderd, dat het maken van een milieu-effectrapport redelijkerwijs niet meer kan worden verlangd.

38In de praktijk worden meer ontheffingsverzoeken ingediend dan vooraf werd verwacht. Zij hebben vrijwel uitsluitend betrekking op de ontheffingsmogelijkheid op basis van de overgangsregeling van artikel 41e, tweede lid, of op de ontheffingsgrond van artikel 41e onder a, nl. de verwachting dat de activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben.

  • 26 Vz. AG RvS 22-3-1988, Milieu en Recht, 1988, 61, AB 1989, 93.

39Hoofdstuk 3 van het Besluit milieu-effectrapportage geeft nadere regels over de indiening en behandeling van verzoeken om ontheffing. De verzoeker zal in elk geval voldoende moeten aantonen dat zich een situatie voordoet die onder de ontheffïngsregeling valt. Indien onvoldoende gegevens verschaft worden, zodat niet beoordeeld kan worden of m.e.r.-plicht al dan niet vereist is, moet de verzoeker niet-ontvankelijk worden verklaard26.

  • 27 22 november 1989, AB, 1990, p. 107 m.nt. Otten
  • 28 zie o.a. Vz.AGRvS 23 juni 1989, AB, 1990, 106; Vz.AGRvS 31 oktober 1989, AB, 1990, 104; en AGRvS 14 (...)

40Het toepassen van de ontheffingsgrond "geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu" levert veel problemen op. Aangezien niet zonder meer duidelijk is wat onder "belangrijk nadelig" moet worden verstaan weet een initiatiefnemer vaak niet welke diepgang zijn ontheffingsverzoek moet hebben. Het bevoegde overheidsorgaan zal echter voldoende moeten worden geïnformeerd, aangezien het anders geen verantwoorde beslissing kan nemen. Dientengevolge nemen verzoeken om ontheffing soms de omvang van een "mini-MER" aan. Het dilemma mag niet omzeild worden door het verlenen van een voorwaardelijke ontheffing. Volgens de Afdeling geschillen van de Raad van State27 is dit in strijd met het systeem van de Wabm. Deze zaak (de mestzuiveringsinstallatie van COVAK te Sevenum) toont ook aan dat een initiatiefnemer door het indienen van een ontheffingsverzoek uiteindelijk van een koude kermis thuis kan komen. Door de vernietiging van de ontheffing had ook geen vergunning mogen worden verleend en moest de aanvraag om een vergunning alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard. Dat betekende dat van vooraf aan met het doorlopen van de m.e.r.-procedure moest worden begonnen. Indien voldoende informatie voorhanden is lijkt de Afdeling geschillen van de Raad van State verleende ontheffingen terughoudend te toetsen28.

41Een geheel andere vraag is of de ontheffingsgrond van artikel 41e onder a wel in overeenstemming is met het EG-recht. In de hierna volgende paragraaf, nr. 13, zal daarop worden ingegaan.

  • 29 Zie ook J.J. Scholten, Al doende leert m.e.r., op. cit., p. 490-497.

42Het verzoek om een ontheffing moet algemeen bekend worden gemaakt. Strijd met de procedurevoorschriften kan tot vernietiging van het besluit tot ontheffing leiden. Een ieder kan bezwaar indienen tegen het verlenen van de gevraagde ontheffing. In de meeste gevallen moeten het bevoegde overheidsorgaan en de Commissie voor de milieu-effectrapportage om advies worden gevraagd. Voor een overzicht van ingediende ontheffingsverzoeken - waaronder opvallend veel verzoeken met betrekking tot golfbanen - zie men de jaarverslagen van de Commissie en het evaluatierapport van de ECW29.

Afdeling 4. Komende veranderingen werkingssfeer

4313. Zoals eerder al is vermeld zal de regeling met betrekking tot de werkingssfeer van m.e.r. binnenkort om twee redenen worden gewijzigd.

  • 30 Zie C.M.S. Glim, De discrepantie tussen de EG-richtlijn inzake milieueffectrapportage en de Nederla (...)

44In de eerste plaats moet er een wijziging komen aangezien de Nederlandse regeling op onderdelen niet in overeenstemming is met de EG-richtlijn 85/337 van 27 juni 1985. Indertijd is te gemakkelijk aangenomen dat met de Nederlandse m.e.r.-regeling in de Wabm de EG-richtlijn volledig wordt nageleefd. Voor een deel gaat de Nederlandse regeling veel verder dan de EGrichtlijn: het vaststellen van richtlijnen, het onderzoeken van alternatieven en een adviserende instantie als de Commissie m.e.r. treft men in de EG-richtlijn niet aan. Volgens de Europese Commissie leeft Nederland de artikelen 2, eerste en derde lid, 4 en 7 van de richtlijn echter niet correct na. De Commissie heeft in april 1990 Nederland op basis van artikel 169 EEGverdrag ingebreke gesteld30.

  • 31 Vz.ARRvS 26 februari 1989, Milieu en Recht, 1989, p. 62, m.nt. Jans; AB, 1990, p. 71
  • 32 Staatscourant 3 januari 1991.

45Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn moeten projecten die op een bij de richtlijn behorende bijlage I voorkomen, zonder voorbehoud aan milieueffectbcoordeling worden onderworpen. Niet alle in Bijlage I genoemde gevallen zijn in het Besluit milieu-effectrapportage volledig verwerkt. Zo zijn er bijvoorbeeld drempels met betrekking tot de minimumcapaciteit van een inrichting of de lengte van een tracé gesteld die de richtlijn niet kent. Een ander geschilpunt vormt de interpretatie van het begrip "autoweg" in de richtlijn. Volgens de Raad van State31 zou het Besluit m.e.r. op dit punt verenigbaar met de richtlijn zijn. De Europese Commissie denkt daar anders over. Teneinde volledig aan de verplichtingen van Bijlage I te kunnen voldoen is een ontwerp-besluil tot wijziging van het Besluit m.e.r. gepubliceerd32.

46Volgens artikel 2, derde lid, van de richtlijn kan slechts in uitzonderlijke gevallen vrijstelling worden verleend. De Commissie vindt de ontheffingsregeling van artikel 41e onder a in strijd met de richtlijn, onder meer omdat de Nederlandse uitzonderingsgrond zodanig algemeen is dat zij niet alleen op uitzonderlijke gevallen betrekking heeft.

47Bij de richtlijn hoort ook een Bijlage II. Op grond van artikel 4, tweede lid, moet de nationale regelgeving het mogelijk maken dat de op deze bijlage genoemde projecten onder bepaalde omstandigheden aan m.e.r. worden onderworpen. Dat kan door deze activiteiten, eventueel met gebruikmaking van drempelwaarden, onder de m.e.r.-plicht te brengen. Voor zover genoemde activiteiten niet in algemene zin m.e.r.-plichtig zijn moet de mogelijkheid bestaan om in individuele gevallen ad hoc te besluiten tot m.e.r.-plichligheid. Het Nederlandse systeem kent wel de eerdergenoemde aanwijzingsbevoegdheid, maar een ad hoc aanwijzing zonder dat daarna het Besluit m.e.r. in algemene zin wordt gewijzigd, is niet mogclijk.

48Verder heeft Nederland geen uitvoering gegeven aan artikel 7 van de richtlijn. Dit artikel schrijft bij projecten met grensoverschrijdende effecten consultatie en informatie van lidstaten voor.

4914. Met de hiervoorvermelde ontwerp-wijziging van het Besluit m.e.r. is een eerste stap gezet om de discrepantie tussen de richtlijn en de Nederlandse regeling weg te nemen. Uit het regeringsverslag blijkt dat het Nederlandse systeem ook op de andere genoemde punten in overeenstemming met de eisen van de richtlijn zal worden gebracht. In de Wabm zal een regeling worden opgenomen voor de beoordeling van de noodzaak van het volgen van de m.e.r.-procedure voor projecten die op Bijlage II van de EG-richtlijn worden genoemd. Er zal voorts een regeling komen voor de informatie- en consultatieverplichtingen bij grensoverschrijdende milieugevolgen. De thans bestaande ontheffingsgrond van artikel 41e onder a in zake het "geen belangrijke nadelige gevolgen hebben voor het milieu" zal - de ECW had dat geadviseerd - worden geschrapt. De spanning met het EG-recht op dit punt zal daardoor worden opgeheven.

  • 33 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, a.w.

50In de tweede plaats bestaat ook los van deze EG-perikelen het voornemen om verdere wijzigingen in de Wabm en het Besluit m.e.r. aan te brengen. Mede naar aanleiding van de aanbevelingen van de ECW zal de werkingssfeer van m.e.r. worden uitgebreid. Bij de uitbreiding denkt men aan het onder de m.e.r-plicht brengen van meer industriële aktiviteiten en infrastructurele projecten, van olie- en gaswinning en van landinrichtingsprojecten33.

Hoofdstuk III. De bij milieu-effectrapportage te volgen procedure

Afdeling 1. Mededeling, bekendmaking, vooroverleg en richtlijnen

  • 34 Handleiding milieu-effectrapportage, VROM, opgesteld door Twijnstra en Gudde, Lelystad, 1987.

5115. Hoewel de Wabm in hoofdstuk 4A de stappen aangeeft die voor het toepassen van m.e.r. moeten worden gezet, is er met betrekking tot m.e.r. geen zelfstandige besluitvormingsprocedure in het leven geroepen. Uitgangspunt is dat m.e.r. zoveel mogelijk in bestaande besluitvormingsprocedures wordt geïntegreerd. De verschillende procedurestappen lopen waar mogelijk samen. Als een besluit op aanvraag moet worden genomen - zoals bij een vergunningprocedure - moet het MER bijvoorbeeld gelijk met de aanvraag bekend worden gemaakt. Ook bij de terinzageleggingen, inspraakmogelijkheden, openbare zittingen en termijnen gaat de m.e.r.-procedure zoveel mogelijk op in die van het m.e.r.-plichtige besluit. Voor een gedetailleerde beschrijving van de afstemming van de m.e.r.-procedure op een aantal belangrijke besluitvormingsprocedures - door de variëteit aan m.e.r.-plichtige besluiten zijn die op onderdelen nogal afwijkend - raadplege men de Handleiding m.e.r34.

52Niet alle procedurestappen van m.e.r. zijn echter aan de besluitvormingsprocedure van de moederprocedure te koppelen. De m.e.r.-procedure voegt ook nieuwe elementen aan de besluitvorming toe. Dit betreft vooral de fase voordat een aanvraag wordt ingediend of een ontwerp-besluit waarbij een MER moeten worden gevoegd, ter inzage wordt gelegd.

  • 35 Initiatiefnemer en bevoegd overheidsorgaan zullen vaak dezelfde instantie zijn. Het bevoegde overhe (...)
  • 36 Besluit van 28 juli 1987, Staatscourant 13 augustus 1987.

5316. De m.e.r.-procedure begint op het moment dat een initiatiefnemer het bevoegde overheidsorgaan schriftelijk meedeelt dat hij een m.e.r.-plichtige activiteit wil ondernemen35. Het Besluit startnotitie milieu-effectrapportage36, een amvb ex artikel 41, zesde lid, geeft aan welke gegevens ten minste door de initiatiefnemer bij zijn mededeling moeten worden verschaft. In elk geval moet hij doel, aard, omvang en plaats van de activiteit en een globale aanduiding van de verwachte gevolgen voor het milieu vermelden. Het bevoegde overheidsorgaan maakt het voornemen openbaar bekend. Hierna start het zogenaamde vooroverleg over de te geven richtlijnen. Deze zijn erop gericht de inhoud van het op te stellen MER nader af te bakenen. Gedurende het eerste deel van het vooroverleg brengen de wettelijke adviseurs hun advies uit en kan een ieder opmerkingen maken over de gewenste inhoud van het MER. Binnen twee maanden na de bekendmaking moet de Commissie voor de milieu-effectrapportage advies uitbrengen.

  • 37 Vz. ARRvS 23 juli 1985, Milieu en Recht, 1985, p. 82, m.nt. Samkalden.

54Aan het eind van het vooroverleg stelt het bevoegde overheidsorgaan de richtlijnen over de inhoud van het MER vast. In de regel moet dit uiterlijk drie maanden na de bekendmaking geschieden. De richtlijnen geven een nadere omlijning van de in artikel 41 i opgenomen eisen over de inhoud van een MER. Richtlijnen kunnen o.a. betrekking hebben op de uit te werken alternatieven en de wijze waarop het milieu moet worden beschreven. Hoewel de richtlijnen de koers aangeven die volgens het bevoegde overheidsorgaan gevolgd zou moeten worden zijn ze niet rechtstreeks bindend. Bij de toetsing van de aanvaardbaarheid van het MER zullen de richtlijnen echter betrokken worden. Wanneer bij het opstellen van het MER van de richtlijnen is afgeweken zal de initiatiefnemer moeten motiveren waarom hij meende dat dit gewenst was. De wet stelt geen beroep open tegen de vaststelling van richtlijnen. In 1985, in een zaak die speelde voordat de wettelijke regeling omtrent m.e.r. in werking was getreden, is een beroepschrift - dat was ingediend op grond van de Wet administratieve rechtsbescherming overheidsbeschikkingen (AROB) - tegen de vaststelling van richtlijnen nietontvankelijk verklaard, aangezien deze vaststelling niet gericht zou zijn op rechtsgevolg37.

Afdeling 2. Het MER

5517. Door de initiatiefnemer moet nu een MER worden opgesteld. Meestal zal hij dat door externe adviseurs (bijvoorbeeld een ingenieursbureau) laten doen. Uiteraard is hij ook in dat geval zelf voor de inhoud verantwoordelijk.

56Artikel 41j, eerste lid, formuleert eisen waaraan een MER tenminste moet voldoen:

57"a. een beschrijving van hetgeen met de voorgenomen activiteit wordt beoogd;

58b. een beschrijving van de voorgenomen activiteit en van de wijze waarop zij zal worden uitgevoerd, alsmede van de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen;

59c. een aanduiding van de besluiten bij de voorbereiding waarvan het milieueffectrapport wordt gemaakt, en een overzicht van de eerder genomen besluiten van overheidsorganen, die betrekking hebben op de voorgenomen activiteit en de beschreven alternatieven;

60d. een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, voor zover de voorgenomen activiteit of de beschreven alternatieven daarvoor gevolgen kunnen hebben, alsmede van de te verwachten ontwikkeling van dat milieu, indien die activiteit noch de alternatieven worden ondernomen;

61e. een beschrijving van de gevolgen voor het milieu, die de voorgenomen activiteit, onderscheidenlijk de beschreven alternatieven kunnen hebben, alsmede een motivering van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven;

62f. een vergelijking van de ingevolge onderdeel d beschreven te verwachten ontwikkeling van het milieu met de beschreven gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit, alsmede met de beschreven gevolgen voor het milieu van elk der in beschouwing genomen alternatieven;

63g. een overzicht van de leemten in de onder d en e bedoelde beschrijvingen ten gevolge van het ontbreken van de benodigde gegevens;

64h. een samenvatting die aan een algemeen publiek voldoende inzicht geeft voor de beoordeling van het milieu-effectrapport en van de daarin beschreven gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit en van de beschreven alternatieven."

65Het derde lid voegt daar nog aan toe dat:

66"Tot de ingevolge het eerste lid, onder b, te beschrijven alternatieven behoort in ieder geval het alternatief waarbij de beste bestaande mogelijkheden ter bescherming van het milieu worden toegepast."

6718. Het voert te ver in dit artikel uitvoerig in te gaan op het opstellen van een MER. Met een enkele opmerking moet daarom worden volstaan.

  • 38 Voor het nul-altematief en het meest vriendelijke alternatief zie men ook de Commissie Voor de Mili (...)
  • 39 De werking van de regeling milieu-effectrapportage, a.w., p. 11-12.

68Het is van belang dat in een MER duidelijk wordt gemaakt waarom nu juist een bepaalde activiteit wordt voorgesteld en niet een andere. Het beschrijven van alternatieven is wel het hart van m.e.r. genoemd. Door een expliciete afweging van voor- en nadelen van alle alternatieven kan bevorderd worden dat de milieugevolgen van het voornemen van de initiatiefnemer zorgvuldig worden afgewogen. In de richtlijnen wordt aangegeven welke alternatieven beschreven moeten worden. In de praktijk komen allerlei soorten alternatieven voor: doelstellingsalternatieven, uitvoeringsalternatieven, locatie-alternatieven, het nul-alternatief (het niet ondernemen van de activiteit) e.d. Van de concrete situatie zal afhangen welke alternatieven redelijkerwijs in aanmerking komen. Bij de te beschrijven alternatieven hoort in elk geval het alternatief dat de best bestaande mogelijkheden ter bescherming van het milieu biedt38. Dit alternatief dat men in de praktijk het "meest milieuvriendelijke alternatief" noemt, wordt vaak maar ten dele uitgewerkt. De ECW heeft, teneinde een serieuzere uitwerking van dit alternatief te bevorderen, voorgesteld de wettekst aan te passen en te spreken over "het alternatief waarbij wordt aangegeven hoe nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden voorkomen, dan wel zoveel mogelijk beperkt voor zover zij niet kunnen worden voorkomen". De regering heeft dit voorstel overgenomen39

  • 40 Deze serie wordt uitgegeven in de reeks Milieu-effectrapportage van VROM. Over MER zie men ook de H (...)

69Wat de te beschrijven milieugevolgen betreft zij ter aanvulling van hetgeen al in paragraaf 2 aan de orde is gesteld, nog opgemerkt dat het om verschillende typen van gevolgen gaat: directe, indirecte, secundaire, cumulatieve en synergistische milieugevolgen. Veel informatie over het lastige karwei van het voorspellen van milieu-effecten is te vinden in de serie "Effectvoorspelling" van het ministerie VROM40.

Afdeling 3. De beoordeling van het MER

7019. Nadat het MER gereedgekomen is dient de initiatiefnemer het bij het bevoegde overheidsorgaan in. Indien hij voor zijn m.e.r.-plichtige activiteit bijvoorbeeld een vergunning nodig heeft, zal hij het MER tegelijkertijd met de vergunningaanvraag indienen. Het bevoegde overheidsorgaan moet nu beoordelen of het MER juist en volledig is. De eisen van de wet en de opgestelde richtlijnen vormen hierbij het toetsingskader. Indien het bevoegde overheidsorgaan van mening is dat het MER niet-aanvaardbaar is moet het dit binnen zes weken na de indiening aan de initiatiefnemer meedelen. De initiatiefnemer zal het MER moeten aanvullen of verbeteren. Een dergelijke onaanvaardbaarverklaring betekent dat de besluitvormingsprocedure wordt stilgelegd. Ingevolge artikel 4lab moet de aanvrager van een besluit dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag moet worden genomen (o.a. inzake een vergunning) dan niet-ontvankelijk worden verklaard.

  • 41 Eerder in de procedure heeft het bevoegde overheidsorgaan zichzelf in dat geval richtlijnen gesteld (...)

71Wanneer de initiatiefnemer tevens het bevoegde overheidsorgaan is zal intern bekeken worden of het MER aanvaardbaar is. Wanneer men in dat geval het MER niet-aanvaardbaar acht, zal dit niet naar buiten blijken. De vraag kan worden gesteld of deze zelfbeoordeling wel zo geslaagd is. Het belang dat het bevoegde overheidsorgaan heeft bij een activiteit lijkt er te gemakkelijk toe te kunnen leiden dat men zonder een zorgvuldige toetsing tot een aanvaardbaarheidsoordeel komt41.

7220. Indien het MER door het bevoegde overheidsorgaan aanvaardbaar wordt geacht wordt het bekendgemaakt samen met het ter inzage leggen van de aanvraag voor of een ontwerp van het m.e.r.-plichtige besluit. Een expliciet oordeel over de aanvaardbaarheid wordt dus niet uitgesproken. Als er binnen zes weken na de indiening van een MER geen niet-aanvaardbaarheidsoordeel is uitgesproken mag een initiatiefnemer ervan uitgaan dat hij aan zijn verplichtingen heeft voldaan.

73Er volgt nu een fase van inspraak, advies en toetsing. Gedurende een periode van tenminste een maand - de exacte termijn wordt bepaald door de besluitvormingsprocedure van het m.e.r.-plichtige besluit - kan een ieder opmerkingen over het MER maken. De inspraak over het MER valt samen met de inspraak- en bezwaarprocedure ter zake van het m.e.r.-plichtige besluit. Tijdens deze periode kunnen ook de wettelijke adviseurs hun advies uitbrengen. De Commissie voor de milieu-effectrapportage heeft nog een maand extra om haar advies uit te brengen. In dit zogenaamde toetsingsadvies betrekt zij de tijdens de inspraak gemaakte opmerkingen en de adviezen. De Commissie mag uitsluitend de inhoud van het MER toetsen, zij mag zich niet uitspreken over de wenselijkheid van een aktiviteit. In de praktijk wordt veel betekenis aan het advies van de Commissie gehecht. Na kritiek van de Commissie op een MER vult het bevoegde overheidsorgaan, alvorens een besluit te nemen, zelf nogal eens gesignaleerde tekortkomingen aan.

  • 42 Evaluatiecommissie Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene, Naar een volwaardige plaats, 's-Gravenhag (...)

74De wettelijke regeling voorziet pas in inspraak, advies van de wettelijke adviseurs en het toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r. nadat het bevoegde overheidsorgaan het MER al heeft aanvaard. Aangezien het bevoegde overheidsorgaan enerzijds nogal eens de kennis mist om het MER voldoende op zijn kwaliteit te kunnen beoordelen en anderzijds beducht is voor een negatief toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r., vraagt het vaak voordat het een oordeel over de aanvaardbaarheid uitspreekt, op informele basis een voorlopig oordeel aan het secretariaat van de Commissie m.e.r. Een schaduwzijde van deze informele voortoetsing is dat de positie van de insprekers en de wettelijke adviseurs tijdens de formele procedure wordt uitgehold. De ECW heeft daarom voorgesteld inspraak, advies, en toetsing door de Commissie voor de m.e.r. plaats te laten vinden voordat het bevoegde overheidsorgaan over de aanvaardbaarheid van het MER oordeelt42.

  • 43 De werking van de regeling milieu-effectrapportage, a.w., p. 14-15.

75De regering heeft dat advies niet gevolgd maar heeft wel toegezegd dat zij een betere regeling zal voorstellen terzake van aanvullingen op het MER na de toetsing. De Commissie voor de m.e.r. zal de bevoegdheid krijgen om in haar toetsingsadvies aan te geven welke aanvulling op het MER nodig is voordat tot besluitvorming kan worden overgegaan43.

Afdeling 4. Besluitvorming, verruimde beslissingsbevoegdheid en beroep

  • 44 Hof Den Haag 15 februari 1990, BR, 1990, p. 447.

7621. In het algemeen kan het bevoegde overheidsorgaan hierna een besluit nemen. Uit de motivering van het besluit zal moeten blijken op welke wijze rekening is gehouden met de gevolgen voor het milieu. Tevens moet worden vermeld wat is overwogen omtrent de in het MER beschreven alternatieven en de in het kader van inspraak en advies gemaakte opmerkingen. Bij het besluit moet verder worden bepaald hoe de evaluatie - die hierna in paragraaf 24 zal worden besproken - zal worden verricht. Het bevoegde overheidsorgaan mag echter geen besluit nemen indien de gegevens uit het MER redelijkerwijs niet aan het besluit ten grondslag kunnen worden gelegd in verband met aanmerkelijke wijziging van de omstandigheden waarvan bij het maken van het MER is uitgegaan (art. 41aa). Een interessant voorbeeld is het geval van de Blankcnburgtunnel. Volgens de minister van Verkeer en Waterstaat was geen volledige m.e.r.-procedure nodig, omdat voor deze tunnel reeds eerder een MER was gemaakt. Het Hof oordeelt dat bij fundamentele veranderingen - in casu was het tracé iets gewijzigd en had de tunnel een andere functie gekregen - een nieuwe m.e.r.-procedure gestart moet worden44. Bij het opstellen van het MER zullen daarbij wel gegevens uit het eerder opgestelde MER mogen worden gebruikt.

7722. Speciale aandacht verdient de verruimde beslissingsbevoegdheid van artikel 41ai. Bij het nemen van het besluit moet het bevoegde overheidsorgaan, zoals gezegd, rekening houden met alle gevolgen, die de activiteit waarop het besluit betrekking heeft, voor het milieu kan hebben. Dit kan echter slechts voor zover de wettelijke regeling op grond waarvan het besluit genomen wordt zich daartegen niet verzet. Een grondbeginsel van het Nederlandse bestuursrecht is dat een door de wet gegeven bevoegdheid uitsluitend mag worden gebruikt voor het doel waartoe de wetgever haar aan het bestuursorgaan heeft gegeven. Een en ander heeft tot gevolg dat niet bij elk m.e.r.-plichtig besluit volledig gebruik gemaakt kan worden van alle informatie die in het MER is vervat. Met name doet dit probleem zich voor bij beslissingen over milieuvergunningen, waarbij per scctorwet is bepaald welke gevolgen voor het milieu in beschouwing mogen worden genomen. Teneinde ervoor te zorgen dat in de besluitvorming toch rekening kan worden gehouden met zogenaamde "witte vlekken" in bestaande competenties en cumulatie van milieugevolgen, kent de wet een regeling inzake verruimde beslissingsbevoegdheid. Deze geldt alleen ten aanzien van besluiten (voornamelijk over vergunningen) waarop hoofdstuk 3 van de Wabm van toepassing is. Als er één besluit is waarvoor het MER is opgcsteld, kan het bevoegde overheidsorgaan bij zijn besluit rekening houden met alle gevolgen voor het milieu. Het is dan mogelijk extra voorschriften op te nemen of zelfs tot weigering van de vergunning over te gaan. Als er verschillende besluiten zijn waarvoor een MER is opgesteld geldt de verruimde beslissingsbevoegdheid voor het besluit dat daartoe in artikel 8 van het Besluit milieu-effectrapportage is aangewezen. In dat geval is de verruiming van de beslissingsbevoegdheid beperkt tot het stellen van voorschriften over aspecten waarover in het kader van de niet aangewezen besluiten geen voorschriften kunnen worden gesteld.

  • 45 Voor een geval waaruit blijkt dat het geldingsbereik van de verruimde beslissingsbevoegdheid soms o (...)

78In de praktijk wordt tot nu toe maar weinig van de verruimde beslissingsbevoegdheid gebruik gemaakt45.

7923. Daar m.e.r. zoveel mogelijk in bestaande besluitvormingsprocedures is geïntegreerd, bestaan er in het algemeen geen aparte beroepsmogelijkheden met betrekking tot het toepassen van de m.e.r.-procedure. Indien men bezwaren heeft zal men gebruik moeten maken van de bestaande bezwaar- en beroepsmogelijkheden ter zake van het m.e.r.-plichtige besluit. Dit betekent, wat het beroep betreft, dat men beroep tegen het m.e.r.-plichtige besluit zal moeten instellen. Doordat de m.e.r.-plicht aan zeer verschillende besluiten gekoppeld kan zijn, zullen diverse beroepsinstanties zich over de wijze waarop de m.e.r.-regeling wordt toegepast kunnen uitspreken. Voor zover het gaat om beroep tegen milieuvergunningen zal dit de Afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State zijn, bij beroep tegen besluiten over plannen in de ruimtelijke ordening is dit in het algemeen de Kroon. Als deze instanties niet bevoegd zijn zal men soms beroep in kunnen stellen bij de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State op grond van de Wet Arob; als dat niet mogelijk is kan men zijn toevlucht zoeken bij de burgerlijke rechter.

80Alleen voor enkele besluiten die zeer specifiek zijn voor m.e.r. zijn aparte beroepsmogelijkheden in het leven geroepen. Het betreft besluiten tot spoedshalve aanwijzing van de m.e.r.-plicht of tot ontheffing daarvan, alsmede enige besluiten in het kader van de coördinatieregeling. In die gevallen kan men beroep instellen tegen het besluit bij de Afdeling voor de Geschillen van Bestuur van de Raad van State.

Afdeling 5. Evaluatie

8124. Met het nemen van het m.e.r.-plichtige besluit is nog geen einde aan de m.e.r.-procedure gekomen. De wet kent ook (art. 4 lam) een evaluatieartikel. Nadat de m.e.r.-plichtige activiteit is gerealiseerd moet het bevoegde overheidsorgaan de gevolgen voor het milieu onderzoeken. Op deze manier kan worden nagegaan of de zich voordoende gevolgen binnen de grenzen van de voorwaarden blijven, die deel uitmaken van het mede op basis van een MER genomen besluit. Indien blijkt dat de gevolgen nadeliger zijn dan bij het nemen van het besluit werd verwacht, neemt het bevoegde overheidsorgaan zo nodig maatregelen om ongewenste effecten tegen te gaan.

  • 46 F.J. Meijer Drees (red.), Handleiding milieuhygiëne, losbladig, Alphen aan den Rijn, 1974, A2, p. 1 (...)
  • 47 Handleiding milieu-effectrapportage, VROM, opgesteld door Twijnstra en Gudde, Lelystad, 1987, p. 63

82Met de weinig omlijnde en nogal vrijblijvend46 aandoende regeling van de evaluatie is nog nauwelijks ervaring opgedaan. De invulling van deze bepalingen zal in de praktijk in elk geval nader vorm moeten krijgen47.

Afdeling 6. Coördinatie

8325. In een aantal gevallen zal voor een activiteit de m.e.r.-plicht gelden met betrekking tot verschillende besluiten van verschillende overheidsorganen. Tevens moeten dikwijls tegelijkertijd ook niet m.e.r.-plichtige besluiten over de activiteit worden genomen. Met het oog daarop kent de wet een coördinatieregeling die in hoofdstuk 2 van de Wabm, de artikelen 5a t/m 51 is opgenomen. De regeling sluit aan bij de coördinatieregeling voor vergunningen uit de Wabm en is èn daardoor èn doordat er allerlei combinaties van al dan niet m.e.r.-plichtige besluiten zijn nogal ingewikkeld. De coördinatieregeling heeft zowel betrekking op inhoudelijke als procedurele aspecten. Bij coördinatie moet er één MER voor meerdere m.e.r.-plichtige besluiten worden opgesteld. Verder moet er bij het vaststellen van richtlijnen rekening worden gehouden met de onderlinge samenhang tussen die richtlijnen. Ook bij het nemen van de besluiten moet op de onderlinge samenhang worden gelet. De procedurele coördinatie zorgt ervoor dat allerlei procedurele stappen (zoals bekendmakingen etc.) zoveel mogelijk gezamenlijk worden gedaan.

84De coördinatieregeling moet worden gevolgd, indien er meer dan één m.e.r.-plichtig besluit moet worden genomen,waarop hoofdstuk 3 van de Wabm van toepassing is. In alle andere gevallen kan er wanneer er sprake is van meerdere m.e.r.-plichtige besluiten, worden gecoördineerd. Tot coördinatie kan in dat geval op verzoek van de initiatiefnemer of één der bevoegde overheidsorganen worden overgegaan. Tegen een beslissing op een verzoek om coördinatie staat beroep open op de Afdeling voor de geschillen voor Bestuur van de Raad van State.

85Tenslotte moet nog worden vermeld dat eventueel ook niet m.e.r.-plichtige besluiten bij de coördinatie kunnen worden betrokken.

Is milieu-effectrapportage doeltreffend?

8626. Na deze beschrijving van het Nederlandse stelsel van m.e.r. moet tot slot de hamvraag worden gesteld: is het sop de kool waard oftewel wordt het hoofddoel van de m.e.r.-regeling, het geven van een volwaardige plaats aan het milieubelang in de besluitvorming, in de praktijk bereikt? Gezien de beperkte ervaring die met m.e.r. is opgedaan is het te vroeg om die vraag definitief te kunnen beantwoorden.

  • 48 Jaarverslagen Commissie Milieu-Effectrapportage, a.w. Zie ook M. Buitenkamp en H. Koldewee, Toepass (...)

87Er kan echter worden geconstateerd dat in de eerste reacties uit de praktijk vrij positief wordt geoordeeld. Zo stelt de Commissie voor de milieueffectrapportage in haar jaarverslagen o.a. dat m.e.r. in een aantal gevallen tot het formuleren van goede alternatieven heeft geleid, dat de inspraak serieus is genomen en dat m.e.r. een toegevoegde waarde heeft voor de besluitvorming. De Commissie kraakt overigens ook een aantal kritische noten over elementen uit de m.e.r.-procedure48.

88Ook de ECW concludeert op basis van haar evaluatie van de regeling dat m.e.r. een redelijk functionerend instrument is.

89Door m.e.r. wordt een ruime hoeveelheid informatie bij de besluitvorming ingebracht. Zowel initiatiefnemer als bevoegd gezag worden daardoor eerder en intensiever geconfronteerd met de gevolgen voor het milieu van een voorgenomen activiteit. Het zoeken naar oplossingen wordt hierdoor gestimuleerd. M.e.r. noodzaakt het bevoegd gezag te motiveren op welke wijze met het milieu bij het nemen van de beslissing rekening is gehouden. Dat leidt overigens in de praktijk lang niet altijd tot milieuvriendelijkere besluiten al lijkt m.e.r. hier wel een aanzet toe te geven. De m.e.r.-procedure kan echter als breekijzer functioneren. Wanneer het milieubelang het onderspit delft, zal het bevoegd gezag immers aan moeten geven waarom andere belangen zwaarder hebben gewogen.

90Het is echter te vroeg om definitieve conclusies te trekken. We werken in Nederland pas kort met m.e.r. De looptijd van een m.e.r.-procedure is bovendien vrij aanzienlijk: er zijn nog maar betrekkelijk weinig besluiten genomen, waarbij een m.e.r.-procedure is gevolgd. De ECW-evaluatie is dientengevolge op de allereerste ervaringen gebaseerd.

91Dat het voorlopig oordeel positief kan luiden hangt mede samen met de procedure die met betrekking tot m.e.r. wordt gevolgd. Een belangrijke rol spelen daarin onderdelen als de richtlijnen, het MER dat tevens alternatieven bevat, de inspraak en de adviezen. Bij de advisering moet met met name de Commissie voor de milieu-effectrapportage worden genoemd. De adviezen van deze onafhankelijke commissie van deskundigen hebben het beschikbaar komen van kwalitatief goede milieu-informatie zeer bevorderd. Hoewel uit dit artikel blijkt dat hier en daar kritische noten te plaatsen zijn, kan geconcludeerd worden dat de procedure in haar totaliteit een belangrijke bijdrage aan de goede werking van m.e.r. levert.

Notes

1 Zie voor deze wet o.a. W. Brussaard, Th.G. Drupsteen, P.C. Gilhuis en N.S.J. Koeman (red.), Milieurecht, tweede druk, Zwolle, 1991, hoofdstuk 2.2 en F.L.C. Tonnaer, Het Nederlandsmilieurecht in ontwikkeling, Alphen aan den Rijn, 1990.

2 ΝΕΡΑ, Section 102 (2) (c). Voor een korte beschrijving van het Amerikaanse systeem zie men bijv. R.W. Findley en D.W. Farber, Environmental law, tweede druk, St. Paul, Minnesota, 1990, en G. Arbuckle, Environmental Law Handbook, tiende druk, Rockville, 1989, p. 441-472.

3 Advies van de Voorlopige Centrale Raad voor de Milieuhygiëne, Milieu-effectrapportering, 's-Gravenhage, 1976.

4 Kamerstukken II 1978-1979, 15715.

5 Kamerstukken II 1980-1981, 16814.

6 Zie J.J. Scholten, Milieu-effectrapportering en de bouw, in Bouwrecht, 1987, p. 173-179.

7 De uit een vijftal hoogleraren bestaande ECW heeft tot taak de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en milieubeheer (VROm) advies uit te brengen over de werking van de Wabm. De commissie heeft een multidisciplinaire samenstelling. Alvorens over een onderwerp te adviseren laat de commissie empirisch onderzoek verrichten over het desbetreffende gedeelte van de wet.

8 Evaluatiecommissie Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene, Naar een volwaardige plaats, 's-Gravenhage, 1990. Zie daarover T. Kroesen-Verjaal en C. Lambers, De plaats van het milieubelang, in Milieu en Recht, 1991, p. 130-141.

9 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, in Kamerstukken II, 1990-1991, 22103.

10 Nationaal Milieubeleidsplan, in Kamerstukken II 1988-1989, 21137, nr. 2. Nadien is door het Kabinet Lubbers-Kok een geamendeerde versie, het zgn. NMP-plus uitgebracht. Zie Kamerstukken II 1989-1990, 21137, nr. 21.

11 Kamerstukken II, 1989-1990, 21087.

12 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, a.w., p. 10-11.

13 J. Wessel, Een ontwerp-wet voor milieu-effectgevoelige besluitvorming, in Milieu en Recht, 1982, p. 229-233.

14 Commissie Voor de Milieu-Effectrapportage, Jaarverslagen over 1987 en volgende. Deze verslagen verschijnen in de serie Milieu-effectrapportage van het Ministerie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer (VROM).

15 Voor andere aspecten die aan m.e.r. verbonden zijn zie men de literatuurlijsten in de Handleiding milieu-effectrapportage, VROM, opgesteld door Twijnstra en Gudde, Lelystad, 1987. In dit boek vindt men ook gedetailleerde beschrijvingen van de procedures.

16 Besluit van 20 mei 1987, Stb. 1987, 278.

17 Zie o.a. C. Lambers, Werkingssfeer van milieu-effectrapportage, in Milieu en Recht, 1982, p. 244-250.

18 Vz.. Agrus, 31 maart 1989, Milieu en Recht, 1989, p. 63, m. nt. CUP, AB, 1989, p. 432.

19 Evaluatiecommissie Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene, Naar een volwaardige plaats, op. cit., p. 14-18.

20 Zie daarover J.J. Scholten, Milieu-effectrapportage en de bouw, op. cit., p. 173-179.

21 Zo ook J.J. Scholten, Al doende leert m.e.r., in Milieu en Recht, op. cit., p. 490-497.

22 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, a.w., p. 23-24.

23 Zie de bijlage, C 18.1 en C 18.2.

24 Over de zin en betekenis van deze dubbele m.e.r.-plicht zie men een discussie in de Gemeentestem (Gst) 6872, 3 naar aanleiding van Vz. RvS 22-3-1988, Gst 6862, 7; Milieu en Recht, 1988, 61 m.nt. Samkalden; AB, 1989, 93, m.nt. CUP.

25 De artikelen, 41f, 41g en 41h van de Wet van 23 april 1986 inzake uitbreiding van de Wabm met een regeling voor m.e.r. zijn niet per 1 mei 1986 in werking getreden.

26 Vz. AG RvS 22-3-1988, Milieu en Recht, 1988, 61, AB 1989, 93.

27 22 november 1989, AB, 1990, p. 107 m.nt. Otten

28 zie o.a. Vz.AGRvS 23 juni 1989, AB, 1990, 106; Vz.AGRvS 31 oktober 1989, AB, 1990, 104; en AGRvS 14 november 1989, AB, 1990,105

29 Zie ook J.J. Scholten, Al doende leert m.e.r., op. cit., p. 490-497.

30 Zie C.M.S. Glim, De discrepantie tussen de EG-richtlijn inzake milieueffectrapportage en de Nederlandse regelgeving, Achtergrondstudie ECW nr. 12, 's-Gravenhage, 1990; J.H. Jans en H.W. Diender, Effecten van het Europese integratie proces op de Nederlandse milieuwetgeving en het Nederlandse milieubeleid, Achtergrondstudie CRMH 1990/13, 's-Gravenhage, 1990; en N.E.M. Kohll, Recht op een schoon en gezond leefmilieu en de naleving van EGmilieurecht in Nederland, TMA, 1990, p. 43-47.

31 Vz.ARRvS 26 februari 1989, Milieu en Recht, 1989, p. 62, m.nt. Jans; AB, 1990, p. 71

32 Staatscourant 3 januari 1991.

33 De werking van de regeling van milieu-effectrapportage, a.w.

34 Handleiding milieu-effectrapportage, VROM, opgesteld door Twijnstra en Gudde, Lelystad, 1987.

35 Initiatiefnemer en bevoegd overheidsorgaan zullen vaak dezelfde instantie zijn. Het bevoegde overheidsorgaan vervult dan een dubbelrol. In het navolgende zullen beide functies toch steeds onderscheiden worden.

36 Besluit van 28 juli 1987, Staatscourant 13 augustus 1987.

37 Vz. ARRvS 23 juli 1985, Milieu en Recht, 1985, p. 82, m.nt. Samkalden.

38 Voor het nul-altematief en het meest vriendelijke alternatief zie men ook de Commissie Voor de Milieu-Effectrapportage, Jaarverslag 1987, p. 18-21.

39 De werking van de regeling milieu-effectrapportage, a.w., p. 11-12.

40 Deze serie wordt uitgegeven in de reeks Milieu-effectrapportage van VROM. Over MER zie men ook de Handleiding milieu-effectrapportage, a.w., p. 39-66.

41 Eerder in de procedure heeft het bevoegde overheidsorgaan zichzelf in dat geval richtlijnen gesteld. Over het probleem zie men de Evaluatiecommissie Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene, Naar een volwaardige plaats, 's-Gravenhage, 1990, p. 95-96.

42 Evaluatiecommissie Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene, Naar een volwaardige plaats, 's-Gravenhage, 1990, p. 94.

43 De werking van de regeling milieu-effectrapportage, a.w., p. 14-15.

44 Hof Den Haag 15 februari 1990, BR, 1990, p. 447.

45 Voor een geval waaruit blijkt dat het geldingsbereik van de verruimde beslissingsbevoegdheid soms ook zeer beperkt kan zijn zie men AGRvS 1 oktober 1990, Milieu en Recht, nr. 41 m. nt. Gilhuis.

46 F.J. Meijer Drees (red.), Handleiding milieuhygiëne, losbladig, Alphen aan den Rijn, 1974, A2, p. 136.

47 Handleiding milieu-effectrapportage, VROM, opgesteld door Twijnstra en Gudde, Lelystad, 1987, p. 63.

48 Jaarverslagen Commissie Milieu-Effectrapportage, a.w. Zie ook M. Buitenkamp en H. Koldewee, Toepassing milieu-effectrapportage bij elkaar uitsluitende activiteiten niet volmaakt, in Milieu en Recht, 1988, p. 389-393.

Auteur

Hoogleraar staats-en bestuursrecht, met inbegrip van het recht van de ruimtelijke ordening en het milieurecht aan de Katholieke Universiteit Brabant

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1991

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search