1L'étude d'impact écologique résulte, comme on le sait, d'une initiative gouvernementale mais surtout de la volonté du législateur de 19761.

2Dans la conception française, l'institution consiste, en substance, à obliger celui qui sollicite une autorisation de l'administration à étudier par lui-même ou à faire étudier les effets de son projet sur l'environnement et les solutions possibles pour en réduire les inconvénients éventuels.

3Cette institution nous vient des Etats-Unis2 et elle est aujourd'hui répandue en Europe. La C.E.E. a même édicté une directive le 27 juin 19853.

4L'institution, bien accueillie dans l'opinion publique, a fait l'objet d'un texte d'application très minutieux, le décret du 12 octobre 1977. Ce texte, agoni par les uns, loué par d'autres, a malgré tout résisté. L'institution est entrée dans les moeurs administratives et dans la pratique quotidienne du contentieux.

5Les tribunaux administratifs les premiers, puis le Conseil d'Etat, ont fixé la jurisprudence, mais celle-ci n’est pas pour autant totalement figée. C'est pourquoi nous en avions montré dans deux précédents articles les premières orientations possibles et les voeux que l'on pouvait formuler4.

6On peut donc faire aujourd'hui un bilan des dernières années depuis 1981, date de notre première étude.

7Pour la clarté de l'exposé d'une matière si abondante, on adoptera le plan suivant en deux chapitres et quatre sections.

8Chapitre I : Le champ d'application et la procédure non contentieuse de l'étude d'impact

9Section 1. Le champ d'application de l'étude d'impact écologique

1. dans le temps

2. matière par matière

10Section 2. La procédure de l'étude d’impact

1. Le moment de l’étude d’impact et contrôle administratif de l'étude d'impact

2. la publicité de l'étude d'impact écologique

3. le contrôle administratif de l’étude d'impact écologique

11Chapitre II. Les problèmes de fond et de procédure contentieuse

12Section 1. Le contrôle de fond

1. Le problème de l'étude d'impact et de l'étude des variantes

2. L'absence d'étude d’impact

3. L'insuffisance

1. Les règles communes

2. La méthode

3. L'erreur admise

4. L'erreur sanctionnée

1. Le rapprochement entre étude d'impact écologique et notice d'impact écologique

13Section 2. Problèmes de procédure

1. Le moyen tiré de l'absence d'étude d'impact constitue-t-il un moyen d'ordre public ?

2. Les limites du sursis à exécution automatique

Chapitre I. Champ d'application et procédure administrative préalable

Section 1. Le champ d'application de l'étude d'impact écologique

a. Dans le temps

14Le pouvoir réglementaire a pleinement utilisé les possibilités offertes par notre droit public de différer l'entrée en vigueur de la réforme puisque la loi n'avait elle-même rien dit à cet égard.

15Non seulement le pouvoir réglementaire a pris son temps, et ceci ne lui a pas été reproché par le Conseil d'Etat5, mais encore, il a donné une certaine latitude à l’administration pour lui permettre de laisser échapper un certain nombre de projets à l'obligation de l'étude d'impact écologique.

16Les principes relatifs à l'entrée en vigueur de la réforme sont contenus à l'article 18 du décret du 12 octobre 1977.

17Ce texte prévoyait :

1. que les dispositions de la réforme n'entreront en vigueur que le premier jour du troisième mois à compter de sa publication (soit le 1er janvier 1978) ;

2. qu'en ce qui concernait les procédures administratives en cours d’instruction à cette dernière date, les dispositions du décret ne s'appliqueraient pas si l’une des deux conditions ci-dessous était remplie :

   1. s'agissant d'une procédure d'instruction soumise à enquête publique, si la décision de prescription de l'enquête publique (et non celle de l’enquête elle-même) était publiée avant le 31 décembre 1977 ;

   2. si la procédure administrative d'instruction ne comportait pas d'enquête publique, deux sous-cas de figure devaient être distingués :

      1. si la date de la présentation de la demande d’autorisation administrative était antérieure au 31 décembre 1977,

      2. et lorsqu'il n'y a pas lieu à autorisation ou à approbation, si la décision de réalisation lui était antérieure6.

18Ce système, qui a permis sans nul doute bien des échappatoires, a pour lui le mérite de la clarté et de la simplicité.

19Le Conseil d'Etat en a confirmé la légalité dans une décision non publiée du 6 mai 19857.

20Il a jugé en effet qu’aucune disposition de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature n'avait marqué la volonté du législateur d'en assurer l'application immédiate.

21Il s'agit là d'une appréciation d'une prise de position antérieure, énoncée à l'occasion d'un contentieux concernant la déclaration d'utilité publique de lignes électriques à très haute tension ; la date de réalisation de la prescription de l’enquête publique avait été seule prise en considération ; le Conseil d’Etat avait expressément jugé "que les dispositions de l'art. 2, alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1976 n'avaient pu recevoir application que dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat prévu aux 3e et 4e alinéas du même article" et que "légalement, le décret du 12 octobre 1977... avait pu en différer l’entrée en vigueur"8. Déjà, les tribunaux administratifs avaient-ils statué dans le même sens9.

22Ces solutions sont en réalité induites du texte même des dispositions de l'article 19 du décret du 12 octobre 1977.

23Restait une question plus délicate à trancher. Comment faire jouer les dispositions concernant l’entrée en vigueur de la réforme contenue dans le décret du 12 octobre 1977 lorsque le processus administratif (devant aboutir à une décision d'autorisation d'approbation ou de prise en considération) a été soit interrompu, soit suspendu, voire même abandonné pendant une longue période ?

24Trois décisions de la haute assemblée fournissent des indications intéressantes :

• la première concerne l'allongement d'une piste d'un aérodrome ;

• la seconde, une autorisation d'exploitation d’une carrière ;

• la troisième, la réalisation de travaux maritimes.

25On sait les difficultés et les questions posées par l'indemnisation des riverains installés autour d'un aérodrome.

26Pour une majeure parue, les nuisances subies dépendent, d'une part, des choix opérés par les instructions administratives de décollage et d'atterrissage des avions, d'autre part et surtout, des conditions dans lesquelles la piste se trouve orientée.

27C'est ainsi qu'avait été posée au contentieux la question de l'allongement de la piste n^o 2 de l'aéroport de Roissy réalisée seulement en 1979 sur la base d'un simple ordre de service notifié à l'entreprise chargée de la réalisation des travaux.

28Pour refuser l'application de la réforme concernant les études d'impact aux allongements de pistes d’aérodromes, le Conseil d'Etat a considéré que la piste n^o 2 était mentionnée avec ses principales caractéristiques et notamment une longueur d'au moins 4.000 m. parmi les ouvrages que devait comporter l'aérodrome "aménagé en exécution d'un arrêté ministériel du 16 juin 1964". Le juge en a donc déduit que les travaux entrepris en juin 1979 pour porter de 2.800 m. à 3.600 m. la longueur de la piste n^o 2 étaient déjà autorisés par l'arrêté primitif. La haute assemblée n'a pas pris en considération l'argument de la péremption de la déclaration d'utilité publique10.

29Par contre, est soumise à étude d'impact une demande d'autorisation d'extension de carrière, déposée avant l'entrée en vigueur du décret, suspendue postérieurement, puis reprise.

30Le Conseil d'Etat considère en effet que la demande faite par le pétitionnaire concernant la suspension de l'instruction équivaut au retrait de la demande primitive. La solution est logique juridiquement ; en effet, la seconde demande est une demande nouvelle pour laquelle la réforme est pleinement applicable.

31La solution est non seulement logique mais elle est heureuse car elle permet théoriquement l'existence d'une jurisprudence considérant comme suspecte une demande présentée pour la forme sur la base d'un dossier incomplet ou insuffisant pendant la période du délai de grâce laissé par le pouvoir réglementaire courant du 13 octobre 1977 (date de publication du décret au Journal Officiel) au 31 décembre 1977 (date de référence fixée par l'article 19 du décret du 12 octobre 1977).

32Malheureusement, on ne connaît aucun exemple de ce type et la décision la plus intéressante rendue sur ce sujet repose sur une interprétation qui va en sens inverse. Il s'agit de l'arrêt du Conseil d’Etat du 23 avril 1982, Société nationale pour l’étude de la protection de la nature11 ; l'espèce concernait l'application de l’article R. 15-1 du Code des ports maritimes ; ce texte prévoit que la prise en considération des avant-projets de travaux de construction, d'extension, de modernisation et l'autorisation des travaux portuaires font l'objet de décisions du ministre après avis du conseil d'administration du port autonome concerné.

33En l'espèce, l'avant-projet de travaux avait été pris en considération, puis le projet définitif adopté dans la période transitoire ; de plus, le préfet avait établi une concertation qui avait eu pour effet de suspendre momentanément le démarrage de l'opération.

34Le Conseil d'Etat a considéré que la décision prise finalement par le préfet, et postérieurement à l'entrée en vigueur du décret, n'était pas justiciable de l'étude d'impact.

35Sans doute, la haute assemblée n'a-t-elle pas voulu pénaliser le préfet qui avait établi la concertation, mais, pour autant, l'existence de celle-ci ne permettait pas à l'administration, sur le strict plan du droit, d'écarter l'application d'un principe légal et réglementaire destiné à protéger encore mieux l'environnement.

36Aujourd'hui, et cela est naturel, le contentieux sur l'entrée en vigueur de la réforme va s'amenuisant, mais la jurisprudence sur le champ d'application de la réforme conserve intégralement toute son importance.

b. Le champ d'application matériel de la réforme

37La définition du champ d'application de l'étude d'impact implique la réponse à deux questions :

• tout d'abord, quelle est la portée générale de l’obligation du recours à l'étude d'impact écologique ?

• ensuite, à quelles réglementations l’étude d'impact s'applique-t-elle ?

1. La portée du principe de l'étude d'impact écologique

38La loi du 10 juillet 1976 (article 2) a renvoyé à un décret d'application le soin de fixer la liste limitative des ouvrages "qui, en raison de leur faible répercussion sur l"environnement, ne sont pas soumis à la procédure d'étude d'impact".

39Deux règles d'inégale valeur se dégagent de cette proposition : a) tout d'abord, celle selon laquelle l'étude d'impact doit être la règle et l'absence d’étude d'impact l'exception ; b) la seconde, selon laquelle le critère de non-soumission à l'étude d’impact doit être tiré de la faiblesse de la répercussion du projet sur l'environnement.

40On le sait, le décret du 12 octobre 1977 pris pour l'application de la loi est allé en sens inverse. L'obligation d'étude d'impact n'est donc pas une règle générale de procédure administrative non contentieuse. Elle ne peut exister que lorsqu'elle a été formellement prévue, d’une part et, d’autre part, lorsqu'elle l'est, ce n'est pas spécifiquement en référence aux répercussions d'un projet sur l'environnement mais en raison de seuils purement techniques ou financiers dont le Conseil d'Etat a validé le procédé dans un arrêt du 30 janvier 1985, Amis de la terre.

41Pourtant, et pour se borner à la simple question du champ d'application de la réforme, les décisions rendues au coup par coup par les tribunaux administratifs ou même par le Conseil d'Etat lui-même ne traduisent pas la même orientation restrictive que l'on ressent à la lecture de l’arrêt précité du 30 janvier 1985.

42Si cette conception restrictive du champ d'application de la réforme se trouve très nettement affirmée en matière d’urbanisme (car l'application de l'étude d'impact aux plans d'urbanisme a été écartée dès le vote de la loi), en revanche, en ce qui concerne certaines procédures complexes comme celle concernant les installations classées ou la réglementation des mines et des carrières ou encore la réglementation concernant le remembrement, l'impression qui se dégage est celle d'une volonté d'application en définitive relativement large.

2. En matière d'urbanisme

43Le Conseil d'Etat a appliqué très largement la règle selon laquelle l'existence d'un plan d'occupation des sols (et même tant qu'il est resté en vigueur, d'un plan d'urbanisme) excluait toute application de la réforme.

44Le Conseil d'Etat l'a clairement jugé tout d'abord dans un recours dirigé contre un arrêté préfectoral approuvant le plan d'aménagement d'une zone d'aménagement concertée.

45Dans un arrêt "Union départementale des Bouches-du-Rhône pour la sauvegarde de la vie et de la nature" du 6 janvier 1981, req. 20.786, la haute assemblée a considéré que les plans d'aménagement des zones d'aménagement concernées étaient des documents d'urbanisme au sens des prescriptions de l'article 2, 2ème alinéa de la loi du 10 juillet 1976, lesquels étaient soumis simplement "au respect des préoccupations d'environnement dans le cadre des procédures qui leur sont propres", ainsi que le prévoit l'article 1er du décret du 12 octobre 1977 pris pour l'application de la loi du 10 juillet 1976.

46Les plans d'aménagement des zones étant des documents d'urbanisme, l'étude d'impact ne leur est pas applicable. On pouvait effectivement discuter puisque le plan d'aménagement de zone ne figurait pas dans la liste des dispenses d'étude d'impact auxquelles se référait expressément le dernier alinéa de l'article 1er du décret du 12 octobre 1977.

47Il est vrai, en revanche, que l'obligation d'étude d'impact étant imposée dans le processus de la décision de la création de la zone (article R. 331-3), l'exiger au moment de la réalisation du P.A.Z. pouvait présenter un certain caractère superflu.

48La question s'est trouvée à nouveau posée plus tardivement et tranchée de façon totalement définitive dans un arrêt du 2 mars 198312. Le Conseil d'Etat a été amené à refaire le même raisonnement concernant non plus seulement le plan d'aménagement de zone mais le permis de construire délivré dans la zone d'aménagement concernée.

49A cet égard, la haute assemblée a considéré que l'obligation de réaliser une étude d'impact, au niveau de la création de la zone d'aménagement concertée et, ultérieurement, l'obligation de respecter les préoccupations d'environnement dans le cadre de l'élaboration du plan d'aménagement de zone, rendait superfétatoire l'exigence d'une étude d'impact au niveau de la demande du permis de construire concernant la zone d'aménagement concernée elle-même.

50Ici, la solution est plus immédiate.

51Mais est-ce à dire pour autant que la notion de respect de préoccupations d'environnement apporte autant de garanties que l’étude d'impact écologique elle-même ?

52Le tribunal administratif de Rennes, dans un intéressant jugement du 27 mars 1985, a refusé d'assimiler l'un à l'autre, et cela à propos d'un P.O.S.

53Le tribunal distingue soigneusement la procédure de l'étude d'impact (qui n'intervient que pour la réalisation d'aménagements ou ouvrages) et l'élaboration d’un P.O.S. dans lequel le respect des préoccupations d'environnement se trouve satisfait au niveau du rapport de présentation qui doit notamment "analyser l'état initial de l'environnement, et la mesure dans laquelle le projet prend en compte le souci de la préservation".

54Comme on aura l'occasion de le voir ci-après, le contrôle exercé par le tribunal administratif sur le contenu des obligations du rapport de présentation est tout de même intéressant puisque, dans cette espèce toute particulière, il n'a pas hésité à annuler le plan d'occupation des sols pour "insuffisance de justification des prescriptions du rapport de présentation".

55Ainsi, au niveau formel, les deux procédures de prise en considération des préoccupations d’environnement (rapport de présentation ou étude d'impact) sont-elles au moins entièrement distinctes.

56Le fait que certains tribunaux administratifs acceptent de pousser le contrôle du contenu relativement fort est un autre problème.

57La règle elle-même est claire : la simple existence d'un document d'urbanisme réglementaire tel qu'un P.O.S. ou un plan d'aménagement de zone dispense de l'étude d'impact ; la solution est la même, bien entendu, lorsque l'acte créant la Z.A.C. a prévu le maintien en vigueur des dispositions du P.O.S.13.

58Et le Conseil d'Etat, approuvant un jugement du tribunal administratif de Paris du 28 juin 198314, a-t-il consacré la dispense de l'étude d'impact non seulement pour la présentation des demandes de permis de construire mais pour toutes les études préalables prévues à l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976, et notamment les enquêtes préalables aux déclarations d'utilité publique15.

59De même, dans un arrêt du 4 mars 198316, le Conseil a-t-il validé le principe même de la dispense de l'étude d'impact écologique pour les constructions de plus de 3.000 m², dès lors que la commune sur le territoire de laquelle le permis de construire était sollicité était pourvue d'un P.O.S. rendu public ou approuvé.

3. En matière d'installations classées

60L'obligation de procéder à deux études d'impact, l'une prévue par le décret du 12 octobre 1977 pris pour l'application de la loi de protection de la nature, l’autre prévue par les dispositions de l'article 3 du décret 77-1133 du 21 septembre 1977 relatif à l'application de la législation des installations classées, a été tranchée définitivement après une longue controverse.

61Tout d'abord, dans un jugement du 11 mars 198017, le tribunal administratif de Strasbourg avait considéré que les deux dispositions devaient se combiner et se compléter ; en revanche, le tribunal administratif de Nice, dans une décision du 23 juillet 198218, a jugé en sens contraire.

62L'arrêt du Conseil d'Etat du 29 juin 1984 a tranché dans le sens du jugement du Tribunal administratif de Strasbourg19.

63Une première application de cette combinaison des deux réglementations a été faite par un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 26 septembre 1984 rendu en formation plénière20.

64C'est donc une position extensive et libérale que le Conseil d'Etat a adoptée en ce qui concerne les études d'impact et la législation sur les installations classées.

65Toutefois, une jurisprudence restrictive s'est développée dans un domaine voisin : c'est la question des arrêtés complémentaires et provisoires.

66Dans un arrêt du 11 juillet 1986, le Conseil d'Etat a jugé que, lorsque des arrêtés complémentaires étaient pris pour une installation existante et même lorsque les noms de rejet étaient changés, il n'y avait pas lieu à étude d’impact21.

67Cette jurisprudence n'est pas sans rappeler celle issue de l'arrêt de section légalisant des arrêtés provisoires du 18 avril 198622.

4. En matière de mines et carrières

68Le Conseil d’Etat a adopté une même position favorable à une application complète de la législation Le pas décisif a été franchi dans un arrêt de section du 5 février 1982 rendu aux conclusions de M. le Commissaire du gouvernement Pinault23.

69Le Conseil d'Etat a tiré de l'absence de mention des carrières dans la liste des dispenses du décret du 12 octobre 1977 la conséquence que les carrières sont bien soumises à étude d'impact écologique.

70Le décret du 20 décembre 1979 a repris le problème dans un autre sens mais en le précisant et le complétant ainsi qu'il est jugé dans un arrêt du 3 juin 198324.

71Cette solution a été confirmée à plusieurs reprises25.

72En revanche, les travaux de recherches de mines soumis à autorisation sont dispensés de la procédure d'étude d'impact à condition que soit élaborée une notice d'impact26.

5. En matière de remembrement

73Le Conseil d'Etat a tranché plusieurs points de discussion : par exemple était controversée la question de savoir si le remembrement urbain devait être soumis à étude d'impact, quel qu'en soit le coût, comme c'est le cas en matière de remembrement rural27. Dans une décision Fédération des Associations du Sud Seine et Marne pour la protection de la Vallée de la Seine du 13 février 1985, req. 58.000, il a été jugé que le remembrement urbain n’est pas au nombre des opérations soumises à une étude d'impact, quel qu'en soit le coût de réalisation.

6. En matière de coût d'un projet

74Pour la détermination du seuil de 6 millions de francs, le Conseil d'Etat a appliqué strictement les dispositions de l'article 3.B du décret 77-1141 du 12 octobre 1977 qui impose, en cas de réalisation fractionnée, de prendre en considération le montant du programme général ; en l'espèce, il s'agissait de la création d'une zone d'activité d’une collectivité territoriale comportant l'acquisition du terrain dans un premier temps, l'aménagement d'une partie de la zone et, dans un second temps, l'aménagement de la partie restante ; il a considéré qu'il s'agissait là d'une opération globale dont le coût total, évalué à 6 millions de francs, était donc soumis à étude d'impact écologique28 ; le coût doit s'apprécier à la date de l'enquête29.

75Peut-on estimer que certains travaux pourraient échapper à l'obligation d'étude d'impact parce qu'ils ont précisément pour but de protéger l'environnement ?

76Un tribunal a répondu par l'affirmative : le tribunal administratif de Nice avait été saisi d'un pourvoi dirigé contre un arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique l'acquisition par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, d'immeubles situés sur le territoire de la commune de Fréjus.

77Le tribunal considère que le Conservatoire national de l'espace du littoral et des rivages lacustres, bénéficiaire de l'acte attaqué, a pour objectif la protection des espaces naturels qu'il se propose d'acquérir et n'entend réaliser aucun travail ou aménagement, les seuls travaux envisageables étant ceux devant aboutir à la remise en état des terrains ou étangs occupés par les sablières et dont la réalisation incombait aux exploitants de ces sablières30. A la vérité, cette solution se déduit logiquement de la loi.

Section 2. Les règles de procédure applicables à l'étude d'impact

78Les règles de procédure applicables à l'étude 'impact sont, on l'a déjà vu, diverses et variées ; plusieurs problèmes se sont posés dans la pratique et se posent toujours : 1° le moment auquel la procédure d’étude d'impact doit intervenir : quelles sont les influences sur l'étude d’impact écologique des modifications successives d'un projet ?

792° la publicité de l'étude d'impact ; 3° son contrôle par l'administration.

a. Le contrôle du moment de l'étude d'impact et des modifications du projet

80Selon l'arrêt du Conseil d'Etat du 30 janvier 1985 statuant sur le pourvoi formé contre le décret du 12 octobre 197731 : "En l'absence d'autres partis envisagés, le dossier n'a pas à indiquer notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, les raisons pour lesquelles le projet présenté avait été retenu".

81La formulation adoptée par l’arrêt a laissé ouverte la question de savoir qui doit proposer d'autres partis, lorsqu'il y a matière.

82Deux décisions l'ont précisé.

83- Tout d’abord, un arrêt du Conseil d’Etat rendu sur le fondement des dispositions de l’article R. 421-2 du Code de l'urbanisme.

84En l'espèce, il ressortait des pièces du dossier que l'étude d’impact du projet de construction soumis à l'étude d'impact avait été communiquée par les services départementaux de l'équipement postérieurement à la date de délivrance du permis de construire à la commune.

85Le Conseil d'Etat censure le permis de construire ainsi illégalement obtenu32.

86- Dans une décision du 10 novembre 1981 rendue en matière d'utilité publique, le tribunal administratif de Nice semble être allé un peu plus loin dans la précision.

87Dans les documents soumis à l'enquête, figurait seulement l'avant-projet et non le projet définitif de nature totalement différente.

88Le tribunal administratif considère que cette erreur ne saurait être une excuse : que le point de savoir si le projet est ou non soumis à étude d'impact écologique doit s'apprécier uniquement eu égard aux documents soumis effectivement à l'enquête publique.

89Le fait que l'administration ait ultérieurement et postérieurement à l'enquête changé son fusil d'épaule nécessitait la reprise complète de la procédure33. L'étude d'impact, qui n'a plus de rapport avec la décision en vue de laquelle elle a été conçue, n'a naturellement plus aucun intérêt.

90Mais le Conseil d'Etat n'a pas toujours une optique aussi méticuleuse si de grands travaux sont en cause.

91Ainsi, en ce qui concerne les travaux de recalibrage de la Garonne, rendus nécessaires par la création de la centrale nucléaire de Golfech, il constate que le décret attaqué comporte des changements par rapport au projet soumis à enquête, mais il ne les analyse pas ; il considère qu'il s'agit là de "modifications mineures qui n'ont pas porté atteinte à l'économie générale du projet"34.

b. La publicité de l'étude d’impact écologique

92La loi du 10 juillet 1976 a renvoyé à un décret d'application le soin de définir "les conditions dans lesquelles l'étude d'impact sera rendue publique". C'était sans nul doute, implicitement au moins, considérer que l'élément de publicité de l'étude d'impact était un élément essentiel de sa légalité.

93En effet, que vaut l’étude d'impact confidentielle ? Pour qui est-elle faite en définitive ? Pour l'administration seulement ? Ou pour les usagers ? Ou pour établir un dialogue entre l’administration et les usagers ? On voit bien l'intérêt du débat et le législateur, tenant compte des enseignements et des expériences étrangères en la matière, en avait fait un élément fondamental. Or, le juge administratif a vraiment manqué le rendez-vous et cela, à deux reprises : tout d'abord, dans une décision du 7 janvier 198335, il a considéré que le fait qu'une étude n'ait pas été rendue publique dans les conditions prescrites à l'article 6 du décret avant la réalisation des travaux autorisés par le permis de construire était sans influence sur la légalité du permis de construire.

94On sait que, traditionnellement, les conditions relatives à la publicité de l'acte administratif sont des conditions indifférentes quant à sa légalité. Elle n'interfère que quant à l’opposabilité. Si l'on considère effectivement que l'étude d'impact écologique a pour but d'établir, comme on l'a signalé, au moins un dialogue (indirect ?) entre l'administration, les usagers et le bénéficiaire, alors, effectivement, la publicité a toute sa signification. Si l’on voit dans l'étude d’impact une simple formalité, la jurisprudence peut se comprendre mais elle ne peut pas être admise pour autant.

95Le principe énoncé par l'arrêt Schaffhauser précité a été repris et réaffirmé dans l'arrêt de principe concernant la légalité du décret du 12 octobre 197736.

96Le Conseil d'Etat a expressément jugé que la loi du 10 juillet 1976 n'a pas imposé que l’étude d'impact dût être rendue publique "à un moment déterminé".

97Formellement, il est vrai que le texte de la loi n'a pas prévu la publicité "à un moment déterminé", mais n'est-ce pas en retirer tout son sens que de refuser de considérer d'imposer, à peine de nullité ou d'inopposabilité, la publicité de l'étude d'impact lorsque la publicité de la décision (c'était le cas dans l'espèce Schaffhauser) est organisée par les textes.

98La publicité est une garantie quant au contenu et à la nécessité de l'étude d'impact.

c. Le contrôle de l'étude d'impact par l'administration

99De toute évidence, l'idée de permettre au ministre de se saisir de l'étude d'impact était essentielle, compte tenu de la conception française de l'étude d'impact. On pouvait parfaitement adopter la position de faire réaliser l'étude d'impact écologique par une autorité impartiale, un expert ou un organisme public. Or, la conception choisie a consisté à désigner le destinataire des travaux ou le bénéficiaire futur de l'autorisation. Ces derniers ne peuvent être en eux-mêmes les garants de l'objectivité de l'étude d'impact, d'où l'utilité théorique du pouvoir de contrôle du ministre chargé de l'environnement.

100Le Conseil d'Etat n’a attribué aucune portée à cette règle.

101Dans son arrêt concernant la légalité du décret du 12 octobre 1977, il a considéré "qu’il ne résultait pas des dispositions de la loi du 10 juillet 1976 que le ministre chargé de l’environnement était légalement tenu de faire connaître son avis sur toute étude d’impact qui lui serait soumise par des tiers"37.

102Dans son arrêt de section du 5 février 198238, le Conseil d’Etat avait déjà affirmé "que la procédure instituée par les dispositions de l'article 7 du décret 77-1141 du 12 octobre 1977 qui permet au ministre de l'Environnement de se saisir de l'étude d’impact, n'étant enfermée dans aucun délai et pouvant être mise en oeuvre à tout moment, même après la délivrance par l'autorité compétente de l'autorisation sollicitée, est dépourvue d'effet juridique sur le déroulement de celle à l'issue de laquelle l'autorité compétente accorde ou refuse l'autorisation dont il s'agit".

103L'avis présenté comme utile et obligatoire dans les travaux préparatoires n'a plus aucune portée ; dans ceux-ci, on lit : "nous avons voulu que celui qui devait décider, qu’il s'agisse d'un ministre technique ou le plus souvent du préfet, puisse entendre, si je puis dire, un autre son de cloche que celui qui sera donné par l'administration à l'origine du projet. Comment pourra-t-il recueillir cet avis compétent autrement qu'en faisant appel aux spécialistes du ministère de l'environnement39 ?

104En en ôtant toute sanction et tout intérêt, soit à la saisine du ministre, soit à la publicité de l'étude d'impact, la jurisprudence du Conseil d'Etat a tout de même diminué la portée de l'institution ; fort heureusement, elle en a maintenu l'exigence du caractère préalable !

105Il reste à savoir quelle est la portée du contrôle de fond.

Chapitre II. Les règles de fond et de procédure contentieuse

Section 1. L'examen de fond de l'étude d'impact

106Les principales questions que la jurisprudence à eu à résoudre sont :

• le problème préalable des variantes ;

• l'absence d'étude d'impact et sa sanction ;

• l'insuffisance d'étude d'impact ;

• l'alignement du régime juridique de la notice d'impact sur l'étude d'impact écologique.

a. Le problème des variantes

107L'étude d’impact doit envisager les solutions d'un projet : la question des variantes est essentielle pour deux raisons au moins.

108Tout d'abord, parce que l'obligation faite au pétitionnaire de rechercher de vraies options ôte à l'étude d’impact son caractère artificiel ou justificatif, voire même d'alibi, d'une part et, d'autre part, la question des variantes ne vise pas seulement le système institué par l'étude d'impact, mais aussi le contenu du dossier d'un projet mis à l'enquête publique.

109Le décret du 14 mai 1976 réformant l'enquête publique avait prévu que la notice explicative jointe au dossier d'enquête devait "indiquer les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement parmi les partis envisagés, le projet soumis à enquête retenu".

110Quant à l'article 2 du décret du 12 octobre 1977, il prévoyait "la justification du projet présenté et retenu parmi les partis envisagés".

111On sait que l'étude d'impact écologique comprend quatre phases essentielles :

• l'analyse de l'état initial ;

• l'analyse de effets du projet sur l'environnement ;

• les raisons du choix ;

• et enfin, les mesures destinées à compenser, réduire ou même supprimer les conséquences dommageables du projet sur l'environnement ainsi que l’estimation des dépenses correspondantes.

112Dans la mesure où l'étude d'impact a pour but de justifier les choix en matière d'aménagement et d'obliger l'aménageur à raisonner sur un autre critère que le critère financier ou économique, l'étude des variantes du projet est naturellement fondamentale.

113La notion de variantes concerne donc l'ensemble des réglementations destinées à protéger l’environnement en imposant une étude préalable à la réalisation ou d’aménagement.

114La notion même de variantes avait été introduite par le rapporteur du projet de loi.

115Devant l’assemblée nationale, des amendements avaient été déposés tendant à ce que "le projet comporte au moins plusieurs variantes évaluées d'un point de vue économique, technique et écologique aussi bien en ce qui concerne le site choisi que le processus mis en oeuvre"40.

116Les amendements proposés furent retirés sur la promesse du gouvernement d'introduire cette notion dans les dispositions d'ordre réglementaire41.

117Finalement, le texte du décret du 12 octobre 1977 n'a pas tenu cette promesse puisque, d'une part, il prévoit seulement la justification des raisons du choix et non pas l'étude du choix lui-même et, d'autre part, il se réfère à la notion "de parti envisagé" qui est beaucoup plus vague que la notion de variantes.

118Le Conseil d’Etat a lui-même jugé qu'"aucune des dispositions de la loi du 10 juillet 1976 n'impose que l'étude d'impact fasse référence aux éventuelles variantes envisagées par l'aménageur"42.

119Les travaux préparatoires de la loi sont là pour l'établir, cette renonciation a été volontaire et si la notion de variantes n’y figure pas, c’est que le gouvernement n'a pas tenu les engagements pris devant le Parlement.

b. L'absence de l'étude d'impact et sa sanction

120Selon l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976, l'absence d'étude d'impact écologique est sanctionnée par le sursis à exécution automatique de la décision d'autorisation ou d'approbation de travaux, ou d'aménagements. Le problème qui se pose ici est de savoir quel type exact de carence se trouve sanctionné par le juge.

121L’étude d'impact écologique apparaît comme une règle de procédure administrative, une formalité ajoutée au dossier administratif de la demande devant porter sur les effets prévus du projet avec toutes ses incidences. L'étude d'impact écologique est une formalité administrative à contenu obligé puisque le décret du 12 octobre 1977, comme d'ailleurs le législateur, ont défini ce qu'il faut entendre par étude d'impact écologique.

122On a rappelé ci-dessus que l'étude d'impact doit comporter au minimum quatre éléments lorsque le décret du 12 octobre 1977 est seul applicable.

123Que faut-il entendre par absence d'étude d'impact écologique et dans quelle mesure peut-on assimiler l'insuffisance d'étude d'impact écologique à l'absence d'étude d'impact ?

124La jurisprudence s’est fixée sur ce point dans les années 1982-1983.

125Ainsi que le résument de façon excellente les auteurs de la chronique de l'Actualité Juridique : "sera jugée insuffisante l'étude qui ne procède pas de manière sérieuse, et compte tenu de l'importance de la nature de l'ouvrage, à l'analyse de chacun des éléments d’information prévue par le décret du 12 octobre 197743, et sera regardée comme inexistante l'étude qui ne comporte, même de façon sommaire, aucun de ces éléments d'information44 ".

126En fait, l'analyse de la jurisprudence montre des degrés dans la carence d'étude d'impact.

127Tout d'abord, le premier degré est l'inexistence matérielle pure et simple : il n'y a pas du tout de document d'étude d'impact, l'étude d'impact est formellement absente : dans ce cas, le sursis à exécution est automatique45.

128Ensuite, le cas de figure le plus fréquent est celui dans lequel il y a absence d'un des éléments d'information (même de façon sommaire), énumérés à l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 (à noter que le Conseil d'Etat se réfère ici à la loi et non pas au décret, c'est l'hypothèse commune de Roquevaire du 29 juillet 1983 : il s'agit, en fait, d'une absence au niveau juridique ou si l'on préfère une "déficience" ou encore une "carence" de l'étude d'impact). Ici encore, la sanction est le sursis à exécution automatique.

129Dans une espèce Rondeau et Chemouny, 28 septembre 1984, req. 35.638 et 35.744, il a rappelé, après avoir cité les dispositions de l’article 2 de la loi du 10 juillet 1976 : "qu'à l'exception du cas où, en raison de sa gravité, elle équivaut à une absence, l'insuffisance d'une étude d'impact ne permet pas de faire application de cette disposition législative".

130Dans cette hypothèse, le Conseil d'Etat applique à la lettre les conditions de droit commun du sursis à exécution et vérifie l'existence d'un préjudice irréparable ou difficilement réparable (même espèce).

131C’est donc l’insuffisance formelle qui peut seule rendre applicable l’institution du sursis automatique.

132Ceci s'explique sans doute par le fait que le contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur le contenu même de l'étude d'impact n’est, malheureusement, à de rares exceptions près, qu'un contrôle minimum ; ceci conduit la haute assemblée - mais pas nécessairement à leur suite les tribunaux administratifs - à limiter leur contrôle du contenu de l'étude d'impact écologique.

133Ainsi, la faiblesse, l'inefficience d'une étude d'impact ne sont pas, à elles seules, un motif d'annulation ; tout dépend, semble-t-il, de l'espèce et du contexte.

c. L'insuffisance

134Il a fallu une abondante jurisprudence et donc une assez longue période de temps pour déterminer à la fois en quoi une étude d'impact est insuffisante et surtout les critères sur la base desquels le juge peut censurer une étude d'impact.

135Pour approcher ces notions délicates et pour la clarté de l'exposé, il convient de dégager :

1. les règles communes de contrôle du contenu de l'étude d'impact ;

2. la méthode de contrôle de l'insuffisance d'étude d'impact par le juge ;

3. la notion d'erreur admissible dans l'étude d'impact ou le caractère "sérieux" de l'étude d’impact ;

4. les lacunes de l'étude d’impact effectivement sanctionnées.

136On l'a vu, l'étude d'impact n'est pas une institution à part dans la procédure non contentieuse administrative.

137De ce fait, le juge de l'excès de pouvoir, compte tenu du fait qu'il se refuse à être le juge de l'opportunité, n'exerce qu'un contrôle minimum de l'inexactitude matérielle des faits ou de l'erreur manifeste d'appréciation.

138Au surplus, et certains tribunaux administratifs l'ont rappelé, l'étude d'impact est un document qui n'est pas la décision administrative : elle n'en constitue pas le motif exact et ne s'incorpore pas à elle mais simplement à la procédure qui y conduit.

139Deux jugements l'ont explicitement et clairement établi, d'une part, un jugement du 12 juillet 1985 du tribunal administratif de Nice46 dans lequel, à propos d'une déclaration d'utilité publique, il était rappelé que l'étude d'impact avait à respecter les prescriptions du décret du 12 octobre 1977 et n'avait pas à "se prononcer sur l’utilité publique du projet en cause".

140De même, le tribunal administratif d'Amiens, à propos d'un arrêté de Z.A.C., a-t-il rappelé que les requérants n'étaient pas fondés à soutenir qu'en s'abstenant de préciser dans l'étude d'impact les motifs pour lesquels le projet nouveau avait été adopté, l'administration n'avait pas méconnu les dispositions qui la prévoyaient47.

141Ceci explique, sans nul doute, les raisons pour lesquelles le contrôle des juridictions administratives est, en définitive, assez peu poussé bien que quelques décisions très significatives soient allées beaucoup plus loin que l'erreur manifeste d'appréciation.

142En définitive, l'étude d'impact permet au juge d'apprécier l'importance du projet, son incidence sur l'environnement ; à travers la lecture de ce document, il va dégager une impression générale de non validité ou de validité qui le fera basculer vers l'annulation ou le rejet de l'opération.

143Avant d'examiner dans quelles conditions le juge administratif évalue les études d'impact, pourquoi il admet certaines erreurs, pourquoi il s'arrête à certaines lacunes, il est nécessaire de dégager quelques règles générales sur sa méthode de contrôle.

1. Les règles communes s'appliquant à toutes les études d'impact

144On peut en distinguer trois :

• l'une tenant à la charge de la preuve et à la méthode appliquée par le juge (A) ;

• la seconde, selon laquelle le juge va se borner à se référer aux moyens soulevés par les parties pour contrôler l’étude d'impact (B) ;

• la troisième est la règle générale de la proportionnalité : plus le projet est important, plus l'étude d'impact doit être importante et inversement (C).

145A.- La règle de la charge de la preuve a été fort heureusement et clairement rappelée par un jugement du tribunal administratif de Rouen du 30 octobre 198148.

146Dans ce jugement, le tribunal a estimé que "l'Association requérante ne démontrait pas que l'étude d'impact comportait des inexactitudes matérielles et n'apportait aucun élément d'appréciation permettant de retenir qu'elle serait insuffisante".

147Il est arrivé que l'institution de l'étude d'impact joue en sens inverse de la défense de l'environnement ; ainsi, dans un arrêt du 8 mars 198549, le Conseil d'Etat relève-t-il "qu'il résulte des pièces du dossier, notamment de l’étude d'impact réalisée par le bureau de recherches géologiques et minières ainsi que l'étude hydro-géologique complémentaire établie, que si le site concerné présente une grande vulnérabilité aux infiltrations polluantes, l'exploitation prévue par la société requérante ne comportait pas, pour la préservation de la nappe aquifère qui se trouvait à cet endroit, de risques qu'il est impossible de prévenir par des mesures appropriées".

148Cet arrêt est pratiquement passé inaperçu ; il est pourtant intéressant car si l'étude d'impact est un révélateur de danger, elle doit aussi permettre d'instaurer un débat. Il est assez curieux et piquant de noter que dans l'espèce rapportée, ce débat s'est introduit au niveau de la discussion devant le juge qui a, en définitive, substitué sa propre appréciation à celle de l'administration en fonction des éléments de preuve qu'il a lui-même découverts dans le dossier.

149Quant à la doctrine du contrôle elle-même, elle a été clairement rappelée par un jugement du tribunal administratif de Limoges du 4 décembre 198450.

150Dans cette affaire, les requérants soutenaient que le permis de construire avait été délivré sur la base d'une étude d'impact insuffisante.

151Le tribunal administratif a jugé qu'"il appartient au juge administratif de vérifier, d'une part, si les prescriptions relatives au contenu de l'étude d'impact ont été respectées, et d'autre part, de contrôler si le permis de construire délivré notamment sur le fondement de cette étude ne repose pas sur des faits matériellement inexacts ou n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation".

152Dans l'espèce, le tribunal administratif a estimé qu’il ne résultait pas de l'instruction une telle impression.

153Les méthodes de contrôle contentieux, quant à la charge de la preuve et au contrôle du juge, n'ont donc rien que de très classique.

154B.- La règle de l'étendue du contrôle en fonction des normes invoquées.

155On est, ici encore, dans la méthode la plus classique.

156Le contrôle du juge dépend étroitement, comme c'est la règle en matière d’excès de pouvoir, de la nature des dispositions invoquées.

157Ainsi, un requérant dans une affaire concernant l'exploitation d'une station de concassage de minerai, l'installation classée avait invoqué seulement les dispositions de l'article 3-4 du décret du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1976 pour critiquer l'étude d'impact Le requérant n'avait pas invoqué les dispositions du décret du 12 octobre 1977 et le Conseil d'Etat lui en fait reproche51.

158C.- La règle de proportionnalité.

159Cette règle de proportionnalité se trouve dans le décret lui-même.

160Il semble que cette règle de proportionnalité soit apparue pour la première fois dans un arrêt du Conseil d’Etat du 9 juillet 198252.

161Il s'agissait de la création des couloirs de lignes électriques provenant de la centrale nucléaire de Flamanville et le tribunal administratif de Caen avait annulé la décision pour insuffisance d'étude d'impact53.

162Dans cet arrêt, le Conseil d'Etat rappelle que le contenu de l'étude d'impact "dans lequel n'avait pas figuré l'emplacement précis des supports de la ligne électrique envisagée était en relation avec l'importance des travaux projetés et leur incidence prévisible sur l'environnement".

163Cette règle est issue littéralement du premier alinéa de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977.

164Elle impose que pour un projet important l'étude d'impact soit détaillée, mais il est intéressant de noter que le Conseil d'Etat a rajouté aussi une prescription qui ne figure pas dans le décret. Cette prescription, ou plutôt cette référence, concerne la décision administrative mise en cause. Ainsi, on sait qu'au niveau du principe même du projet, par exemple de la déclaration d'utilité publique, l'administration ne doit pas aller nécessairement dans le détail (par exemple pour une estimation sommaire des dépenses n'est pas exigé un compte détaillé, mais un compte global suffit)54.

165Or, pour la création du T.G.V. Atlantique, dans son arrêt du 23 janvier 198555, le Conseil d'Etat a-t-il admis que l'administration n'était pas tenue, au stade de l'enquête préalable à la déclaration d’utilité publique, de prescrire le détail des mesures à prendre pour atteindre un objectif relatif à un niveau admissible de nuisances sonores.

166Ainsi, la règle de proportionnalité s'arrête au niveau du processus de la décision lui-même. Ceci n'est peut-être pas très heureux car on voit mal, en cas de dispense du permis de construire, quelle autre exigence d'autorisation existe à part la déclaration d'utilité publique.

167Ainsi, si le projet doit être globalement analysé, les effets définitifs de l'étude d'impact importants, le système instauré aboutit à donner un véritable "blanc seing" à l'administration.

168On notera enfin, et ceci n'est pas inintéressant, que la règle de la proportionnalité s'applique aussi au niveau de la notice d'impact56.

2. Les méthodes de contrôle de l'insuffisance adoptées par la jurisprudence

169Deux observations doivent être faites sur la méthode adoptée par le juge pour contrôler au fond l'insuffisance de l'étude d'impact Tout d'abord, la première méthode adoptée par le juge consiste à vérifier si les quatre éléments de l'étude d'impact écologique sont bien compris.

170Pour qu'une étude d'impact soit jugée suffisante, elle doit énumérer la liste des quatre éléments contenus dans l'article 2 du décret du 12 octobre 197757 ; ce simple contrôle formel de la présence des quatre éléments se retrouve dans diverses décisions comme celles concernant la création des centrales nucléaires58.

171Le Conseil d'Etat vérifie si le contrôle est conforme aux normes invoquées59.

172Le Conseil d'Etat se bornera, en général, à vérifier s'il y a eu un contrôle et une analyse sérieuse des éléments sans dire d'ailleurs en quoi ce contrôle est sérieux ou non. Il se borne à l'affirmer purement et simplement en se référant à la lecture du document60.

173En réalité, le Conseil d'Etat a appliqué une jurisprudence relativement classique et se contente d'une approche globale des problèmes d'environnement examinés à travers l'étude d'impact écologique.

174On peut fournir les exemples suivants : Ainsi, le pétitionnaire n'est-il pas obligé de couvrir l'ensemble des raisons du choix d'un projet61.

175La critique globale de l'absence d'intérêt économique d'un projet n'est pas non plus susceptible de prospérer. Il est vrai que certains types d'aménagement, tels que l'exploitation minière ou l'exploitation de carrières, peuvent difficilement faire apparaître des variantes ou des raisons du choix originales (sauf peut-être en ce qui concerne le mode d'exploitation à ciel ouvert ou en souterrain par exemple).

176On note une très réelle tendance du Conseil d'Etat à ne pas considérer comme sérieuse l'absence de parti envisagée en matière de carrières ; deux décisions l'établissent clairement62 où le Conseil d'Etat semble impressionné par le sérieux des prescriptions imposées par l'administration.

177En matière d'installations classées, si les intéressés ne soutiennent pas que d'autres partis étaient envisagés ou envisageables, le moyen est rejeté63. Au niveau des mesures envisagées, le pétitionnaire n'a pas à faire une revue exhaustive et complète de toutes les mesures envisagées pour compenser, réduire les nuisances64.

178Quant au chiffrage des mesures, il peut être global, il n'a pas besoin d'être détaillé65 et l'administration peut même aller jusqu'à omettre un élément négligeable du chiffrage de la mesure destinée à compenser une nuisance particulière66.

179La plupart du temps, comme on l’a déjà signalé, le Conseil d'Etat se borne à faire état du sérieux de l'étude d'impact sans aller toujours dans le détail67 ; il est quelquefois amené "à sauver" la décision prise sur une étude d'impact incomplète. Ainsi, dans l'arrêt précité, Fédération française de sociétés de protection de la nature du 23 janvier 1984, req. 21.796, le Conseil d'Etat s'exprime ainsi : "que si les raisons pour lesquelles le projet présenté a été retenu ne faisant pas l'objet d'une rubrique séparée dans l'étude d’impact, cette circonstance est également sans influence sur la régularité du contenu de l’étude, dès lors que ces raisons ressortent clairement des documents présentés par Electricité de France dont les indications répondent aux exigences des textes précités".

3. En réalité, la jurisprudence aboutit à admettre un certain nombre d'erreurs admissibles

180Par exemple, si l'étude d'impact ou tout au moins l'étude de l'état initial est effectuée sur une exploitation de carrière voisine, non pas sur la carrière en projet68.

181Si l'étude d'impact fait état "d'études complémentaires en cours de réalisation notamment sur l'hydrologie", ceci n'est pas en soit un critère d'insuffisance69.

182Il a même été admis qu'une seule et même étude pouvait être réalisée pour deux procédures différentes70 ; dans cette décision, le tribunal administratif s'est exprimé ainsi : "que la circonstance que l'étude d'impact jointe à la demande du permis de construire soit la même que celle fournie à l'appui de la déclaration d'utilité publique est sans influence sur sa validité, que l'étude réalisée qui comporte 82 pages ainsi que de nombreux plans routiers et tableaux, analyse de façon détaillée l’état initial des lieux ainsi que les effets des travaux sur la faune et sur la flore, qu'elle fournit des justifications quant au choix du parti retenu parmi ceux qui avaient été envisagés, expose les mesures prévues pour compenser ou réduire les conséquences du projet sur l'environnement et donne une évaluation suffisante des dépenses nécessaires".

183Dans la plupart des cas, le juge valide s'il y a absence d'omissions graves ou d'erreurs manifestes71.

184En somme, il suffit de faire, comme le juge le Conseil d'Etat, une analyse sérieuse de l'état initial du site, des effets de l'exploitation et des mesures susceptibles de limiter lesdits effets72.

185Un satisfecit est décerné quelquefois de façon lapidaire : pour un couloir de lignes, l'étude comportait ainsi une analyse sérieuse des éléments énumérés aux 1, 2, 3 4 de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 et son contenu était en relation avec l'importance des travaux projetés et leurs incidences prévisibles sur l'environnement73.

186Quelquefois, la juridiction administrative préfère employer l’expression "suffisamment de précisions" plutôt que l'adjectif "sérieux"74.

187En définitive, c'est sur des projets de faible dimension et encore surtout sur le problème de l'analyse de l'état initial et d'effets du projet sur l'environnement qu'interviennent les annulations.

4. La censure des lacunes significatives

188La carence dans l'analyse de l'état initial a été ainsi censurée par le Conseil d'Etat et les tribunaux administratifs dans les espèces suivantes.

189En ce qui concerne l'analyse de l'état initial, ont été censurées :

• l’omission dans l'état initial du site de l'énumération d'une frayère d'aloses et d'esturgeons très importante75 ;

• pour un camping caravaning, l’omission de l'existence d'un plan d'eau et d'un terrain de jeux qui n'exploitent pas les effets sur l'environnement de la venue de 1.500 personnes76.

190En ce qui concerne l'analyse des effets, celle-ci doit être complète77.

191Une étude d’impact concernant un lotissement doit mentionner la liste des monuments historiques et l'importance de la population apportée par les logements78.

192En matière d'installation classée, doit être réalisée l'étude des effets des poussières et des gaz rejetés par une centrale d'enrobage à chaud de matériel routier79.

193De même, une étude d'impact rédigée sur un formulaire questionnaire tout préparé à l'avance ne répond pas aux prescriptions du décret du 21 septembre 1977 et du décret du 12 octobre 197780.

194Le tribunal administratif de Rennes a eu à faire plusieurs applications de ce jugement en matière de porcherie, en relevant qu'aucun document ne mentionnait ni une analyse des effets de l'exploitation sur l’environnement, en particulier sur les eaux souterraines et de surface, ni les mesures envisagées pour remédier aux conséquences dommageables pour l’environnement aux étangs de l'extension des importants épandages de lisiers qui en résultent81.

195Si l'analyse des effets est trop succincte, le Conseil d'Etat censure également82.

196L’arrêt de principe en la matière est la décision de section du 18 juin 1983 (req. 46.877) rendue aux conclusions conformes de Mlle le Commissaire de gouvernement Laroque.

197Cette décision est importante à deux titres différents : le Conseil d'Etat a eu à trancher une controverse importante : celle de savoir si l'étude d'impact avait pour but d'étudier non seulement l'environnement naturel, mais encore l'environnement urbain, ce qu'il est convenu d'appeler d'une façon générale le voisinage.

198Le commentaire de cette décision à la chronique de l’Actualité juridique83 éclaire parfaitement la démarche de la haute assemblée.

199Les auteurs prennent soin de démontrer qu'en l'espèce, les textes sur le permis de construire prévoient la protection de l’environnement à la fois humain et naturel.

200Nous avons souligné dans nos précédentes chroniques qu'une telle préoccupation résultait bien des dispositions combinées des articles 1er du décret du 12 octobre 1977 et de la loi du 10 juillet 1976 ; le rapprochement de ces textes montre que les préoccupations d'environnement comprennent la protection du milieu naturel comme celle de "l'équilibre harmonieux de la population résidant dans les milieux urbains et ruraux".

201C'est également dans cette décision que le contrôle de l'étude d'impact est le plus perfectionné.

202La décision procède à l'analyse des conséquences de l'implantation d'un centre commercial en milieu urbain et relève les différents inconvénients qu'une telle installation pourrait engendrer pour le voisinage. Elle constate un certain nombre de lacunes au niveau de la protection contre les bruits et les odeurs, l’absence de précisions sur les autres sources de bruit, notamment les horaires de livraisons la nuit.

203Cette décision n'est pas restée isolée ; on peut en noter deux d'égale importance :

• l'une relativement importante parce qu'elle a pris l'aspect d'une décision de principe (assemblée plénière) rendue par le tribunal administratif de Grenoble le 24 octobre 1984, à la requête de l'Association des Amis de la Terre. Le tribunal administratif, une fois résolue la difficulté du point de savoir si le changement d'un processus de production pourrait être soumis à l'étude d'impact, annule parce qu'il constate l'insuffisance et même l'absence des remèdes envisagés ; ici, le tribunal administratif emploie l'adjectif "satisfaisant".

• le Conseil d'Etat relève, à propos d'une autorisation d'ouverture des travaux d'exploitation d'une mine d'uranium, des insuffisances qui, à son sens, présentent un caractère substantiel. Dans l'espèce, il s'agissait de l'absence d'étude précise des conséquences éventuelles sur les équilibres biologiques de la radioactivité et également l'absence de mesures de contrôle de radioactivité84.

204Le juge ne paraît pas se satisfaire d'une critique superficielle de l'étude d'impact. De toute évidence, le requérant doit faire un effort particulier, au besoin recourir à une expertise privée relevant à la fois les lacunes de l'analyse de l'état initial lui-même et, d'autre part, des mesures particulières des études de l'effet du projet sur l'environnement, au sens large du terme.

205Ainsi, sauf le cas d'absence (particulièrement évidente en elle-même), l'étude d'impact porte en elle-même la présomption de sa régularité, dès lors qu’elle présente un caractère apparemment sérieux.

d. Le rapprochement entre la notice d'impact et l'étude d'impact

206Le décret du 12 octobre 1977, on l'a vu, a défini avec soin le contenu de l’étude d'impact écologique.

207Tel n'est pas le cas de la notice ; d'après l'article 4 du décret du 12 octobre 1977, la notice d'impact doit indiquer les conséquences éventuelles des projets sur l'environnement et les conditions dans lesquelles l'opération projetée satisfait aux préoccupations d'environnement ; il y manque l'analyse de l'état initial et les raisons du choix.

208La doctrine concernant la notice d'impact a été effectuée essentiellement dans les conclusions de M. le Commissaire de gouvernement Denoix de Saint Marc dans l'arrêt du 11 février 198385.

209Le commissaire du gouvernement s'était proposé de faire admettre par la haute assemblée que la notice doit comporter des indications sérieuses sur les incidences prévisibles du projet d'équipement considéré sur l'environnement et sur la nature des moyens à mettre en oeuvre pour concilier, autant que faire se peut, la réalisation du projet et les préoccupations d'environnement.

210Les préoccupations d'environnement sont, d'après les dispositions combinées des articles 1 et 2 de la loi du 10 juillet 1976 :

• la protection des espaces naturels et des paysages ;

• la préservation des espèces animales et végétales ;

• le maintien des équilibres biologiques auquel il participe ;

• la protection des ressources naturelles contre toutes causes de dégradations qui les menacent.

211Le Conseil d'Etat a repris cette formule dans son arrêt et il est donc clair, dans ces conditions, qu'il a largement suppléé au caractère très laconique de la définition de la notice d'impact écologique par le pouvoir réglementaire.

212Dans l'espèce, le Conseil d'Etat a censuré une notice d'impact qui s'était bornée à prévoir que le dépeuplement d'une rivière pourrait être compensé par le versement spontané d’une indemnité piscicole à la société de pêche locale "sans contenir aucune indication sur les conséquences de l'existence et du fonctionnement de l'ouvrage sur la faune aquatique et les mesures à prendre pour la protéger".

213Ce rapprochement entre la notice et l'étude d'impact est heureux.

214La méthode de contrôle adoptée par le juge sur le contenu de l'étude d'impact n’a rien de surprenant C'est celle du contrôle minimum. Le juge ne sanctionne, en définitive, que l'erreur de fait ou l'erreur manifeste d'appréciation.

215De préférence, il constate les lacunes dès lors qu'elles sont évidentes ou sérieusement prouvées, plutôt qu'il accepte d'entrer dans un débat pour lequel, sans expertise, il n'est nullement armé.

216Il reste à examiner maintenant si les règles de procédure applicables aux études d'impact présentent une certaine particularité ou si elles se cantonnent dans les règles classiques du contentieux administratif.

Section 2. La sanction contentieuse de l'étude d'impact écologique

217L'originalité du régime contentieux de l'étude d'impact réside dans le mécanisme du sursis à exécution automatique prononcé par le juge en cas d'absence d'étude d’impact.

218Le texte de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 instituant le sursis à exécution automatique en cas d'absence d'étude d'impact a deux objectifs précis :

• il s'agit tout d'abord d'ôter au juge administratif son pouvoir d'appréciation d'accorder ou de ne pas accorder le sursis à exécution "compte tenu des intérêts en présence" ;

• ensuite, il dispense le juge de vérifier le caractère difficilement réparable du préjudice qui, comme chacun sait, est une question très liée aux circonstances de l'espèce.

219De toute évidence, il s'agit donc là d'une institution de procédure assez exceptionnelle que l'on retrouvera dans la loi du 12 juillet 198386.

220Nous avons montré dans notre précédente chronique87 que la haute assemblée n'a pas imprimé à cette disposition tout ce qu'elle aurait pu produire.

221Le contentieux aurait pu, d'un point de vue théorique, prendre les directions suivantes :

• tout d'abord, on aurait pu se demander si, compte tenu du caractère très exceptionnel du sursis à exécution dans cette matière particulière, la juridiction administrative aurait considéré que l'absence d'étude d’impact constitue, en définitive, un moyen d'ordre public ;

• la seconde question qui se posait était celle de savoir jusqu'où le juge administratif pouvait faire jouer le sursis à exécution automatique en l'absence formelle d'étude d’impact ou en l'absence matérielle.

a. Le moyen tiré de l'absence d’étude d’impact constitue-t-il un moyen d’ordre public ?

222La jurisprudence n'a pas considéré que l'absence d'étude d'impact écologique constituait un moyen d'ordre public.

223Cette solution résulte à l'évidence d'un arrêt du Conseil d'Etat rendu en matière de carrières du 23 novembre 198488.

224Le tribunal administratif de Nancy, sur le même sujet, a rendu le 28 novembre 1982 un jugement intéressant ; les requérants soulevaient devant lui la violation de la loi du 10 juillet 1976 sans autre précision ; le Tribunal examine tout de même si les prescriptions de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 sont respectées manifestement.

225Le tribunal a voulu ici faire une bonne administration de la justice.

b. Les limites du sursis à exécution automatique

226En ce qui concerne l'application de la règle du sursis à exécution automatique pour absence d'étude d'impact, celle-ci a été, en définitive, appliquée très étroitement.

227La haute assemblée exige l'absence formelle et matérielle d'étude d'impact pour faire jouer la disposition du sursis automatique de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976.

228Elle s'est prononcée à deux reprises de façon très nette sur le sujet ; tout d'abord, dans un arrêt du 16 avril 198289, il relève qu'en l'état du dossier soumis au Conseil d'Etat, aucune étude d'impact n'a précédé l'intervention de la décision attaquée et, dans un arrêt du 29 juillet 1983 à propos d'une D.U.P., il relève que le dossier ne comprend aucune étude d'impact, même de façon sommaire90.

229Cette formulation annonçait la jurisprudence refusant le sursis à exécution automatique pour insuffisance d’étude d'impact écologique : le pas a été clairement franchi par une décision du 28 septembre 198491.

230En présence d'une étude d'impact insuffisante, le juge réclame qu'on lui rapporte la preuve d'un préjudice irréparable ou difficilement réparable (ce qu'il n'accorde pas dans l'espèce).

231Presque le même jour, le tribunal administratif de Strasbourg rendait un jugement exactement dans le même sens92.

232Naturellement, pour accorder le sursis à exécution, le Conseil d'Etat vérifiera si l’étude d'impact est obligatoire.

233Ainsi, pour le cas d'une D.U.P. qui a été prise sans étude d'impact écologique, le Conseil d'Etat vérifie que la commune dans laquelle était autorisée l’opération litigieuse était dotée d'un P.O.S., ce qui constituait un cas de dispense d’étude d'impact en vertu des dispositions de l'article 38 de l'annexe 2 du décret du 12 octobre 197793.

234Le champ d'application du sursis à exécution automatique est donc bien cantonné à l’absence et non l'insuffisance d'étude d'impact.

Conclusion

235Dix années de jurisprudence permettent de faire un bilan.

236On connaît maintenant les limites de l'étude d'impact et ses défauts.

Section 1. Les limites de l'étude d'impact

237On sait que l'étude d'impact n'est absolument pas une règle de fond mais une règle de forme spécialement protégée.

238En somme, l'étude d'impact écologique n'est qu'une simple règle ordinaire de procédure administrative non contentieuse mais à "contenu obligé".

239Les quatre éléments de l'étude d'impact définis à l’article 2 du décret du 12 octobre 1977, à savoir l'analyse de l'état initial du site, l'analyse des effets du projet sur l’environnement, la justification des partis envisagés et les mesures destinées à compenser ou limiter les nuisances sont, par une heureuse évolution de la jurisprudence du Conseil d'Etat, complétés par des prescriptions spéciales à certaines législations94.

240A cet égard, le pouvoir réglementaire pourrait, s'il l'estimait utile dans telle réglementation particulière (par exemple, création d'aéroports ou définition de couloirs d'atterrissage ou de décollage), augmenter les exigences de l'étude d'impact ou éventuellement les préciser.

241On doit également à la jurisprudence du Conseil d'Etat et à ses commissaires du gouvernement, spécialement à Mlle Laroque dans ses conclusions sous l'arrêt Decroix, à M. Denoix de Saint Marc dans ses conclusions sous l'arrêt Coutras, d'avoir donné véritablement un contenu à l'obligation d'aboutir à une étude d'impact ou à une notice d'impact qui soit vraiment suffisante ; il est peut-être dommage que cette jurisprudence ne se soit pas plus développée et que l'on conserve l'impression que dans les affaires de grandes dimensions, l'épaisseur de l'étude d'impact en cache quelquefois l'absence de rigueur.

242Il aurait fallu lancer un débat technique avec expertises pour aller plus en profondeur dans la critique du contenu de l'étude d'impact mais, sans doute, les requérants ont-ils été découragés d'aller cette voie.

243Enfin, les limites de l'étude d'impact sont liées à la méthode de contrôle du juge qui ne s'est pas étendu au contrôle de la qualification des faits.

244Cette solution est-elle heureuse ?

245On aurait pu comprendre la position du juge si l'étude d'impact avait été tout entière entre les mains de l'administration ; or, de par les textes, elle ne l'est pas du tout, pas plus qu'elle n'est contrôlée par l'administration puisque le Conseil d'Etat, dans l'arrêt Association de défense de la qualité de la vie du Val-de-Loire, a refusé tout pouvoir effectif au ministère de l'environnement en la matière.

Section 2. Les défauts de l'étude d'impact

On aboutit ainsi à relever de graves défauts à l'institution.

246Le premier défaut est que l'étude d'impact soit rédigée par le pétitionnaire sans contrôle de l’administration. L'étude d'impact, pas plus que d’autres domaines, ne souffre l'improvisation ou la légèreté. Dès lors que le Conseil d'Etat a refusé à l'administration toute sanction à l'exercice de son pouvoir de contrôle, une déontologie de l'étude d'impact s'imposait.

247Si l'on veut donner une certaine valeur à l'étude d'impact, il faut bien un contrôle technique à un moment ou à un autre puisque le bénéficiaire de l’autorisation est aussi le rédacteur de la demande.

248Nous avions montré dans une communication à une session d'étude de la Société française du droit de l'environnement que l'on pouvait étudier l’étude d'impact au plan civil comme au plan pénal. Il existe des textes réprimant le fait de présenter de faux documents à l'administration pour obtenir une autorisation ; si l'étude d'impact tronque volontairement certains éléments essentiels qui auraient pu déterminer l'administration à prendre une décision de rejet, sans aucun doute les requérants tomberaient-ils sous le coup de la loi pénale. Ceci suppose ou supposerait un effort contentieux supplémentaire des défenseurs de l'environnement et aussi une démonstration technique ou contentieuse qui est loin d’être évidente à priori.

249On peut également envisager une responsabilité civile de l'étude d'impact ; que penser de l'étude d'impact destinée à un lotissement qui cacherait l'existence de carrières souterraines, d'un camping installé au bord d'une rivière susceptible de crues subites en cas d'orages, etc. ?

250L'étude d'impact n'est pas simplement une coquetterie, elle a une utilité certaine, elle peut permettre à l'administration de rationaliser ses choix.

251A cet égard, on ne pourra que regretter que l’étude d’impact soit enfermée dans une liste limitative définie par le décret du 12 octobre 1977 ; on l'a souvent répété, le législateur avait voulu que l'étude d'impact soit la règle et la dispense l'exception ; dans son arrêt "Amis de la terre" du 30 janvier 1985, plusieurs fois cité, le Conseil d'Etat n'a pas admis que cette façon d'inverser l'ordre des choses était illégale ; l'arrêt du Conseil d'Etat a sa logique juridique ; d'ailleurs, on voit mal comment le Conseil d'Etat, en 1985, pouvait, sans mettre par terre l’institution, déclarer que le principe choisi par le pouvoir réglementaire n'était pas le bon.

252Une interprétation plus extensive de l'étude d'impact aurait permis pourtant à l'administration de l'imposer dans certains cas indispensables ; après tout, et compte tenu de la jurisprudence du Conseil d'Etat, l’institution de l'étude d'impact n'est pas si lourde, ni pour les entreprises, ni pour l'administration ; elle permet d'affiner le contrôle technique du juge et, en définitive, d'objectiver mieux le débat devant la juridiction administrative.

253Il est peut-être temps de dire, et de récents événements catastrophiques le démontrent, qu'une étude d'impact bien placée et bien faite permet de mieux mesurer les risques et quelquefois, par là même, les prévenir.

254Pour perfectionner l'institution de l'étude d'impact, on peut la relier non seulement au contentieux de la responsabilité civile ou au contentieux de la responsabilité pénale comme nous l'avons suggéré, mais on peut également la relier à une institution contractuelle, l'assurance.

255L'assurance pollution existe et pourquoi les assureurs n'examineraient-ils pas les risques en se basant sur la déclaration faite par le pétitionnaire dans son étude d'impact ?

256Notre droit de l'environnement souffrirait-il de sa spécialisation ? On peut poser la question.

257L'avenir du droit public appartiendra à ceux qui sauront créer des passerelles entre les institutions. Dans la perspective de 1992, c'est au moins un excellent exercice !