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L’évaluation des incidences sur l’environnement : Un progrès juridique ?

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CEDRE (Centre d’étude du droit de l’environnement)

Première partie : état du droit positif

Les projets de réglementation en région bruxelloise

Jean-Pierre Hannequart

Texte intégral

Chapitre I. Le processus d'élaboration de la réglementation

  • 1 En l'état actuel, il existe une procédure d'infraction engagée par la Commission européenne à l'enc (...)

1En vertu de la directive 85/337/CEE, la Région de Bruxelles-Capitale doit se doter, pour le 3 juillet 1988 au plus tard, d'une réglementation relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement1.

2Dès sa constitution en novembre 1989, l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement (I.B.G.E.) - avec l'appui du Secrétaire d'Etat à l'environnement, Didier Gosuin - s'est préoccupé d'élaborer cette réglementation en tenant compte d'un double souci :

  • souci d’aboutir à une intégration de la réglementation dans un cadre global cohérent (un Code Bruxellois de l'Environnement) ;

  • souci de coordination entre, d'une part, les procédures réglementaires en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire et, d'autre part, les procédures réglementaires en matière d'environnement sensu stricto et d'établissements classés.

3Dans cette perspective, un groupe de travail d'experts dans le domaine du droit de l'environnement ainsi qu'un groupe de travail commun I.B.G.E./A.U.A.T. (Administration de l'urbanisme et de l’aménagement du territoire) ont été constitués.

  • 2 Le texte soumis à audition publique est disponible notamment auprès du service "Education et Partic (...)

4Les travaux de ces groupes de travail ont débouché sur un document intitulé "Eléments pour une réglementation bruxelloise relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement", lequel document a été soumis le 11 juin 1990 à audition publique2.

5Sur cette base, un véritable avant-projet d'ordonnance relative à l'évaluation des incidences a été élaboré.

6Le Conseil de l'environnement a rendu son avis sur cet avant-projet le 19 décembre 1990.

7L'Exécutif du 31 janvier 1991 a définitivement approuvé ledit projet et l'a transmis au Conseil d'Etat, lequel n'a pas encore rendu son avis.

Chapitre II. L'esprit de la réglementation

8Conformément à la directive européenne en la matière, le projet d'ordonnance impose "l'étude d'impact", avec consultation du public, avant des décisions administratives importantes du point de vue de l'environnement.

9Compte tenu des spécificités d'un environnement essentiellement urbain, il prévoit l'intégration du régime d'évaluation des incidences, à la fois dans le cadre des autorisations requises en matière d'environnement et dans le cadre des autorisations requises en matière d'urbanisme : la procédure d'évaluation des incidences constituera le préalable commun des diverses procédures d’autorisation.

  • 3 Citons l'étude du S.E.R.E.S. (Université Catholique de Louvain-la-Neuve) faite pour le compte de la (...)

10Le projet s’inspire des premières leçons tirées de l'application de cette procédure à l'étranger et dans les autres Régions, ainsi que de quelques études et propositions de réglementation en la matière pour Bruxelles3.

11Fondamentalement, le projet d'ordonnance doit être compris et analysé en interrelation avec deux autres réglementations, en cours d'élaboration, appelées à préciser les procédures d’autorisation : le projet d'ordonnance organique de la planification et de l'urbanisme (actuellement à l’étude au Conseil Régional) et le projet d'ordonnance relative au permis d'environnement (transmis pour avis au Conseil d'Etat).

12Suivant les termes même de son exposé des motifs, le projet d'ordonnance est conçu comme un outil plurifonctionnel, adapté à une région urbaine.

13Outil plurifonctionnel, il se veut aussi efficace et fait appel, dans ce dernier souci, à des acteurs qui ont déjà fait leurs preuves, à savoir : les collèges des bourgmestre et échevins et les commissions de concertation, mises en place, dès 1979, dans le contexte du plan de secteur de l'agglomération bruxelloise.

14Par ailleurs, un rôle-clef dans la procédure est réservé à l'I.B.G.E., organisme administratif régional spécialisé pour toutes les questions d'environnement.

Chapitre III. Le concept d'incidences

15Le projet d'ordonnance vise d’abord les incidences sur l'environnement au sens large. En effet, en fonction de la directive européenne, il ne peut être question d'évaluer les incidences d'un projet en compartimentant les différents éléments de l'environnement affecté.

16En outre, et dans la logique de son adaptation au milieu urbain et au contexte global bruxellois, le projet opte pour un concept d'incidences qui intègre les préoccupations urbanistiques et même l'ensemble des incidences socio-économiques.

  • 4 Sont visées les incidences à court et à long terme, de même que les incidences temporaires (par exe (...)

17Ainsi, les incidences d'un projet - quels qu'en soient la durée4 et leur caractère positif ou négatif - sont définies comme "les dangers, nuisances, avantages ou inconvénients du projet, en ce compris ses conséquences sur l'environnement physique et humain, l'urbanisme et la sauvegarde du patrimoine, ainsi que dans les domaines social et économique".

18Dans cette logique, tous les éléments suivants devraient entrer en ligne de compte dans la procédure d’évaluation des incidences :

  • les voies de circulation ainsi que les aires de stationnement ;

  • les espaces publics ;

  • les effets de pollution ;

  • les proportions à maintenir entre l'habitat, le commerce et les divers types d'industrie ;

  • l'esthétique des lieux ;

  • le patrimoine immobilier à sauvegarder ;

  • les espaces verts et naturels, en ce compris toutes les composantes végétales et animales qui concourent à des équilibres biologiques spécifiques ;

  • les incidences en terme d'emploi ;

  • la valeur foncière des immeubles.

Chapitre IV. La dualité de procédure

19L'instauration d'une procédure d'évaluation des incidences, pour des projets industriels ou urbanistiques déterminés, n'implique pas forcément qu'une étude d'incidences en bonne et due forme doive être menée pour chacun de ces projets.

20Il est, au contraire, proposé une approche sélective du mode d'évaluation des incidences d'un projet, en fonction de sa nature, de son importance et de ses effets prévisibles.

21A cet effet, une distinction est établie entre deux grandes catégories de projets soumis à une forme d'évaluation des incidences : la première catégorie est obligatoirement soumise à une notice d'incidences suivie d'une étude d'incidences, tandis que la deuxième catégorie n'est normalement soumise qu'à une note d'incidences, exceptionnellement complétée par une étude d'incidences.

22Il existe donc 3 concepts - sur lesquels nous reviendrons ultérieurement - qu'il importe de bien distinguer : la notice d'incidences, l’étude d'incidences et la note d’incidences.

Chapitre V. Les projets sousmis à étude d'incidences (proprement dite)

23Il s'agit de projets industriels ou urbanistiques très importants, dont l'évaluation des incidences doit s’avérer extrêmement fouillée et serrée. Vraisemblablement, ces projets ont une portée qui dépasse les limites d’une seule commune.

24La liste de ces projets comprend ceux pour lesquels l'annexe I de la directive européenne de 1985 prescrit la réalisation d'une étude d'incidences, ainsi que quelques autres projets considérés comme très sensibles pour l'aménagement et l'environnement de la Région.

  • 5 Le Conseil de l'environnement a proposé d'élargir quelque peu cette liste, notamment aux installati (...)

25A ce dernier titre, figurent actuellement5 :

  • les pistes permanentes de course et d'essai pour automobiles et motocycles ;

  • les stations d'épuration de plus de 20.000 équivalents/habitants ;

  • les sites de dépôt de boues.

Chapitre VI. Les projets soumis à note d'incidences

26Il s'agit, en principe, de projets qui peuvent être considérés comme très importants pour l'environnement ou l'aménagement à une échelle locale.

27La liste de ces projets est constituée par :

  • les projets visés à l'annexe II de la directive européenne de 1985 (celle-ci imposant qu'il soit examiné, au cas par cas, si une évaluation approfondie est requise pour ces projets) ;

  • une liste de projets industriels à définir par arrêtés de l'Exécutif, étant entendu qu’à titre transitoire, il s’agit des industries de 1ère classe au sens du Règlement général pour la protection du travail (RGPT) ;

  • une liste de projets urbanistiques, résultant d'une sélection parmi les projets actuellement soumis à publicité ou à concertation.

28A ce dernier titre, citons :

  • les complexes hôteliers de plus de 200 chambres ;

  • l'affectation d'une propriété plantée, de plus de 10.000 mètres carrés ;

  • les complexes de bureaux de plus de 10.000 mètres carrés ;

  • plus de 1.000 mètres carrés d'ateliers, de commerces ou de dépôts dans les zones principalement affectées à l'habitation ;

  • les équipements sportifs, culturels, scolaires et sociaux, d'une capacité d'accueil supérieure à 200 personnes.

Chapitre VII. Le déroulement de la procédure "études d’incidences"

Section 1. La notice d'incidences

29Au demandeur incombe la responsabilité de rédiger ou de faire rédiger une notice, laquelle doit être jointe à la demande de certificat ou de permis et comporter principalement :

  • une description des objectifs et de la justification du projet ;

  • un premier inventaire de toutes les incidences du projet ainsi que des principales mesures envisagées afin de remédier aux incidences négatives ;

  • une ou plusieurs propositions relatives au(x) chargé(s) d'étude.

30Pour ce qui concerne le choix du chargé d'étude, soulignons que les propositions du demandeur doivent recevoir l’approbation du Comité de suivi après avis de la Commission de concertation (voir ci-après le schéma procédural no 1).

31Il n'est donc pas prévu de mécanisme d'agréation préalable des experts ou bureaux d'études. Cependant - ainsi qu'il est indiqué dans l’exposé des motifs - la procédure est susceptible de mener à moyen terme à l'établissement d'une liste de chargés d'études "agréés" en fonction de leur spécialisation.

Section 2. L'étude d'incidences

32L'étude d'incidences doit être réalisée sur base d'un cahier des charges dont le contenu est arrêté par le Comité de suivi, sur proposition de l’I.B.G.E. (voir ci-après le schéma procédural no 1).

33Quant au contenu-type de l’étude d'incidences, retenons spécialement que sont requis :

  • une description de la méthodologie suivie ;

  • un examen comparatif des alternatives "raisonnablemnet envisageables" par rapport au projet.

Section 3. Les acteurs de la procédure

a. L'autorité délivrante

34La procédure d'évaluation des incidences s’inscrivant dans le cours d'une procédure d'autorisation dont elle constitue un préalable, l'autorité délivrante sera, selon les cas, l'autorité habilitée à délivrer le certificat d'urbanisme ou d'environnement ou le permis d’urbanisme ou d'environnement.

35C'est à cette autorité qu'il appartient de statuer sur la recevabilité des demandes, donc de vérifier si le dossier relatif à la demande de permis ou de certificat contient bien tous les documents requis.

b. Le collège des bourgmestre et échevins, la commission de concertation, le comité de suivi

36Le collège des bourgmestre et échevins de la commune où se situe le projet saisit la commission de concertation, laquelle est chargée de rendre son avis sur le projet de cahier des charges de l'étude d'incidences et sur la proposition du chargé d'étude. La commission de concertation est, en outre, chargée de composer le comité de suivi, lequel a notamment pour mission de statuer définitivement sur la proposition du chargé d'étude et d'accompagner la procédure de réalisation de l’étude.

37L'étude d'incidences terminée, l'enquête publique est organisée par le collège des bourgmestre et échevins de chacune des communes concernées par les incidences du projet. Dans ce cas, les commissions de concertation concernées tiennent une réunion commune, selon des modalités qui seront déterminées par l'Exécutif.

c. l'I.B.G.E.

38L’Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement (autorité appelée à délivrer les permis et certificats d’environnement) assume plusieurs fonctions :

  • il est chargé d'élaborer le projet de cahier des charges de l'étude d’incidences (sur base des propositions du demandeur formulées dans la notice d'incidences) ;

  • il participe à la Commission de concertation ainsi qu’au Comité de suivi dont il assume le secrétariat ;

  • il joue le rôle de courroie de transmission entre le demandeur et le collège des bourgmestre et échevins, notamment après achèvement de l'étude, en vue de sa mise à l'enquête publique.

Chapitre VIII. Le déroulement de la procédure "note d'incidences"

39La note d'incidences est conçue comme une étude d'incidences "en réduction", à réaliser ou à faire réaliser par le demandeur, selon un schéma de présentation analogue à celui de la notice et avec un contenu s'inspirant de celui de l'étude d'incidences. Elle devra obligatoirement comprendre :

  1. la description du projet, son calendrier de réalisation, ses objectifs et sa justification ;

  2. une synthèse comparative des alternatives raisonnablement envisageables ayant présidé au choix du projet introduit par le demandeur eu égard à l’environnement ;

  3. une description de l'aire géographique et des éléments susceptibles d'être affectés par le projet, tels qu'ils se présentent avant la réalisation de celui-ci ;

  4. un inventaire des incidences du projet ;

  5. une évaluation de ces incidences au regard de la situation existante ;

  6. une description de la conformité et de la compatibilité du projet avec les dispositions et prescriptions légales et réglementaires applicables ;

  7. la description des mesures visant à supprimer ou réduire les incidences négatives du projet ;

  8. une synthèse claire et compréhensible pour le public des éléments précédents.

40Comme cela a déjà été indiqué, cette procédure ne débouche que dans des cas exceptionnels sur une véritable étude d'incidences. Au vu du résultat de l'enquête publique (organisée en principe dès que l'autorité délivrante s'est prononcée sur la note), la commission de concertation émet son avis. Elle peut éventuellement conclure à l'opportunité d'une étude d'incidences sur laquelle il appartient alors à l'Exécutif de statuer (voir ci-après le schéma procédural no 2).

Quelques autres considérations

41Une procédure spécifique de "note d'incidences" est prévue pour les plans particuliers d'affectation du sol.

42Par ailleurs, une procédure unifiée est organisée pour les projets dits mixtes, c'est-à-dire soumis à la fois à une obligation d’autorisation d'urbanisme et à une obligation d'autorisation d'environnement. Ainsi, pour ces projets, les demandes de certificat ou permis doivent être simultanées et copies des dossiers doivent circuler entre administrations.

43A noter enfin que le projet d’ordonnance prévoit, dans toute la mesure du possible, des sanctions en cas d'inaction des autorités compétentes.

Annexes

Annexe I. Schéma de la procédure relative aux projets soumis à étude d'incidences

PROJETS SOUMIS À ÉTUDE D’INCIDENCES (ET NOTICE PRÉALABLE)

PROJETS SOUMIS À ÉTUDE D’INCIDENCES (ET NOTICE PRÉALABLE)

PROJETS SOUMIS À ÉTUDE D’INCIDENCES (ET NOTICE PRÉALABLE)

PROJETS SOUMIS À ÉTUDE D’INCIDENCES (ET NOTICE PRÉALABLE)

PROJETS SOUMIS À ÉTUDE D’INCIDENCES (ET NOTICE PRÉALABLE)

PROJETS SOUMIS À ÉTUDE D’INCIDENCES (ET NOTICE PRÉALABLE)

Annexe II. Schéma de la procédure relative aux projets soumis à note d'incidences

PROJETS SOUMIS À NOTE D’INCIDENCES (ET EXCEPTIONNELLEMENT, ÉTUDE)

PROJETS SOUMIS À NOTE D’INCIDENCES (ET EXCEPTIONNELLEMENT, ÉTUDE)

PROJETS SOUMIS À NOTE D’INCIDENCES (ET EXCEPTIONNELLEMENT, ÉTUDE)

PROJETS SOUMIS À NOTE D’INCIDENCES (ET EXCEPTIONNELLEMENT, ÉTUDE)

Notes

1 En l'état actuel, il existe une procédure d'infraction engagée par la Commission européenne à l'encontre de la Belgique pour inadéquation des législations flamande et wallonne et inexistence d'une législation bruxelloise.

2 Le texte soumis à audition publique est disponible notamment auprès du service "Education et Participation" de l'.I.B.G.E. (avenue Louise, 149 - 1050 Bruxelles - tél. 02/538.99.22 - fax 02/538.69.49).

3 Citons l'étude du S.E.R.E.S. (Université Catholique de Louvain-la-Neuve) faite pour le compte de la Région en 1985, la proposition de loi préparée par Inter-Environnement Bruxelles en 1987, les travaux de la Table Ronde sur l'environnement organisée en 1989 (Cahier de l'I.B.G.E. no 1) et la proposition d'ordonnnace déposée par Mme Nagy et Mr Adriaens (1 - 18/1 - 89/90).

4 Sont visées les incidences à court et à long terme, de même que les incidences temporaires (par exemple, celles résultant d'un chantier), accidentelles et permanentes.

5 Le Conseil de l'environnement a proposé d'élargir quelque peu cette liste, notamment aux installations d'élimination de déchets de toute nature, mais l'Exécutif a considéré que la liste pourrait être complétée ultérieurement dans le cadre d'arrêtés spécifiques.

Table des illustrations

Titre PROJETS SOUMIS À ÉTUDE D’INCIDENCES (ET NOTICE PRÉALABLE)
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Auteur

Directeur général de l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1991

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