"La prudence est mère de la sûreté"
La Fontaine

Introduction

11. Instrument essentiel de toute politique de protection du milieu, le système d'évaluation des incidences sur l'environnement a été mis en place en Région wallonne par le décret du 11 septembre 19851, ci-après intitulé le décret2.

2L'adoption du décret régional wallon suivait de peu l'adoption par le Conseil des Communautés européennes de la directive 85/337/CEE3.

3La Région wallonne fut ainsi la seconde Région belge à adopter un texte législatif en la matière4.

42. Le système instauré en Région wallonne se caractérise par le rôle central que la procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement est appelée à jouer dans la politique de l'environnement. Le législateur décrétal n'a en effet pas entendu modifier l'ensemble des réglementations en matière d'urbanisme et d'environnement en insérant dans chacune d'elles un régime spécifique d'évaluation des incidences. Au contraire, un système unique venant se superposer aux réglementations préexistantes a été préféré à l'insertion d'une kyrielle de réglementations particulières. Le système d'évaluation des incidences vient donc modifier implicitement les règles qui déterminent les procédures d’octroi des autorisations. Des obligations nouvelles, dictées dans un souci d’assurer une meilleure protection de l'environnement, s'imposent dorénavant tant aux demandeurs en autorisation qu'aux autorités chargées de statuer sur ces demandes. Le droit de l'environnement, dont la nature sectorielle en avait fait jusque là un droit particulièrement compartimenté, vient à être transcendé par la réglementation sur l’évaluation des incidences.

5Force est de constater, par ailleurs, que la notion d'évaluation des incidences innove à bien des égards en droit administratif. Le pouvoir discrétionnaire d'appréciation dans le chef de l'autorité administrative vient à connaître une limitation supplémentaire : celle de la prise en compte des impacts environnementaux que pourrait engendrer un projet soumis à autorisation. Désormais, les préoccupations de l'environnement doivent faire partie de la motivation des décisions soumises au système d'évaluation.

6Enfin, le système mis en place en Région wallonne se caractérise par le champ d'application extrêmement large qui lui est donné5.

73. La réglementation en vigueur en Région wallonne a toutefois connu un grand nombre d'avatars. Dans un premier chapitre, nous reprendrons dans un ordre chronologique les recours introduits tant à l’encontre du décret que de ses arrêtés successifs. Cette première analyse nous paraît en effet indispensable pour déterminer le champ d'application ratione materiae et temporis de la réglementation. Dans un second chapitre, nous nous attacherons à décrire les grandes lignes du système d'évaluation.

Chapitre I. Les avatars de la réglementation sur l'évaluation des incidences

84. Le décret du 11 septembre 1985 a été publié au Moniteur belge le 24 janvier 1986 et devait entrer en vigueur, deux ans au plus tard après sa publication. Le décret se présentant comme un texte-cadre requiert pour son exécution l'adoption par l’Exécutif régional wallon d’un grand nombre de règles.

9Un arrêté de l'Exécutif est intervenu en ce sens le 10 décembre 19876. Cet arrêté entendait opérer rétroactivement à partir du 24 janvier 1988, date d'entrée en vigueur du décret. Par ailleurs, l'arrêté du 10 décembre 1987 avait été adopté "vu l'urgence" et n'avait, par conséquent, pas été soumis à l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat7.

105. Le 28 février 1988, le décret fut partiellement annulé par la Cour d'arbitrage8. Le recours intenté par l'Etat belge portait sur l'annulation des rubriques n^o 2 ("centrales et réacteurs nucléaires, à l'exception des installations de recherches") et n^o 3 ("installations de stockage permanent ou d'élimination défininitive des déchets radioactifs") de l'annexe I du décret dans la mesure où le système d'évaluation des incidences était susceptible de s'appliquer à des autorisations relevant de la compétence nationale. La Cour a estimé que les décisions prises en application de la réglementation sur la protection contre les radiations ionisantes sont, en raison de l'indivisibilité technique et économique du cycle du combustible nucléaire, de compétence nationale9. Dès lors, seul le législateur national est compétent pour instituer un régime d'évaluation des incidences pour les établissement nucléaires, les installations de stockage ou de traitement de déchets radioactifs10.

116. L’arrêté du 10 décembre 1987, quant à lui, fit l'objet de deux recours en annulation devant le Conseil d'Etat.

12Dans un premier temps, la fédération wallonne des associations de protection de l'environnement, Inter-Environnement Wallonie, poursuivit l'annulation des dispositions de l'arrêté ayant pour effet de restreindre le champ d'application particulièrement large du décret11. L'arrêté du 10 décembre 1987 restreignait en effet la procédure instituée par le décret aux seuls projets soumis obligatoirement à la réalisation d'une étude d'incidences en vertu du décret ainsi qu'à une liste limitative de projets. Les dispositions litigieuses de l'arrêté furent annulées par le Conseil d'Etat le 20 avril 199012. La Haute juridiction administrative indiqua dans cet arrêt que, d'une part, le décret impose la notice d'évaluation préalable pour toutes les demandes d'autorisation qu’il vise et que, d'autre part, l'Exécutif ne pouvait priver l'autorité compétente du droit de déterminer les projets qui, à son estime, comportent des incidences importantes pour l’environnement et doivent, par conséquent, faire l'objet d'une étude d'incidences.

13En outre, l'Etat belge avait introduit un recours visant l'annulation de dispositions soumettant au système d'évaluation des incidences les installations destinées à la production, à l'enrichissement ou au traitement de combustibles nucléaires et les installations pour la collecte et le traitement de déchets radioactifs. Ce recours en annulation s'inscrivait donc dans la jurisprudence de la Cour d'arbitrage13. Cependant, le requérant contestait également la réalité de l'urgence invoquée dans le préambule de l'arrêté entrepris. Le Conseil d'Etat a considéré qu'en ne soumettant pas le projet d’arrêté à la section de législation du Conseil d'Etat et en tardant plus de quatre mois à transmettre celui-ci aux services du Moniteur belge, l'Exécutif régional wallon avait méconnu la notion d'urgence au sens de l'article 3 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat14. L'arrêté du 10 décembre 1987 fut annulé dans son ensemble le 19 juin 1990 sur ce vice de forme15.

14L'arrêt du Conseil d'Etat du 19 juin 1990 fait l'objet d'une tierce opposition émanant de requérants intervenant dans différentes affaires où la violation des normes du sytème d'évaluation de protection de l'environnement est invoquée. Une requête en suspension de l'arrêt d'annulation fut rejetée le 20 août 1990 par le Conseil d'Etat16. Les requérants en tierce opposition allèguent que le motif de la méconnaissance de la notion d'urgence n'était pas fondé, en ce que la section de législation avait remis un premier avis sur le projet d’arrêté devenu par la suite l'arrêté du 10 décembre 198717. Cette affaire est toujours pendante.

157. Afin d'assurer l'exécution du décret du 11 septembre 1985 et de la directive 85/337/CEE, l'Exécutif régional wallon adopta, un mois après l’arrêt d’annulation du Conseil d’Etat, soit le 19 juillet 199018, un nouvel arrêté portant exécution du décret du 11 septembre 1985. Cet arrêté reprenait les dispositions de l'arrêté du 10 décembre 1987 à l’exception des dispositions restreignant le champ d'application du décret ainsi que des dispositions soumettant les établissements nucléaires à la procédure d'évaluation19. Cet arrêté fut pris à titre transitoire, l'Exécutif s'engageant à rédiger dans le courant de l'année 1990 un nouvel arrêté organisant les mesures imposées par le décret du 11 septembre 198520. Il convient de signaler que l'arrêté du 19 juillet 1990 a été adopté comme son prédécesseur "vu l'urgence". Cet arrêté serait entaché du même vice que le précédent, à savoir la méconnaissance de la notion d'urgence21. Un recours en annulation a d'ailleurs été introduit à son encontre. Le Conseil d'Etat sera appelé à examiner si l’urgence invoquée dans le préambule de l'arrêté du 19 juillet 1990 n'est pas contredite par le délai de publication de l'acte.

16Par ailleurs, par souci de combler le vide juridique provoqué par l’arrêté d'annulation du 19 juin 1990, les dispositions de l'arrêté du 19 juillet 1990 ont un effet rétroactif au 24 janvier 1988, soit à la date d’entrée en vigueur du décret et de l'arrêté annulé22.

178. Le caractère rétroactif de l'arrêté du 19 juillet 1990 est sujet à controverses.

18Dans une affaire ayant trait au passage du train à grande vitesse (T.G.V.) sur le territoire de la commune d'Antoing où les requérants poursuivaient l'annulation de la décision de l'Exécutif régional accordant dérogation de faire précéder d'une phase de consultation du public l'étude d'incidences prescrite pour le projet d'infrastructure ferroviaire, le Conseil d'Etat a écarté l'application rétroactive de la réglementation en vigueur23. En l'espèce, la Haute juridiction administrative a considéré, dans une motivation relativement sommaire, qu'"une norme qui prévoit la consultation du public préalablement à l'étude d'incidences ne peut avoir d'effets contraignants avant qu'aient été formulées et portées à la connaissance des citoyens les mesures d'exécution indispensables". La consultation du public n'est devenue obligatoire qu'à partir du 2 octobre 1990, date à laquelle l'arrêté du 19 juillet 1990 a été publié au Moniteur belge. L’absence de mesures d’exécution pendant la période antérieure au 2 octobre 1989 rendait inopérante l'obligation décrétale de consulter le public avant la réalisation de l'étude d'incidences.

19Ce raisonnement ne paraît pas être à l'abri de toute critique.

20Le principe de la non-rétroactivité figure parmi les principes généraux de l'ordre juridique belge24. L'on considère en effet qu'un acte réglementaire ne peut sortir ses effets juridiques à une date antérieure à sa publication.

21Le principe est cependant loin d'être absolu. Des exceptions et des tempéraments ont en effet été apportés par la jurisprudence. C'est ainsi qu'il est admis que les arrêtés réglementaires peuvent rétroagir, soit s’ils pourvoient à l'application d'une loi rétroactive, soit s'ils ne portent pas atteinte aux droits des administrés25.

22Il est certain que la rétroactivité de l'arrêté du 19 juillet 1990 ne pourrait être admise que dans la mesure où elle serait autorisée par une norme légale. Sans une telle habilitation, la rétroactivité risquerait en effet de porter atteinte à des droits acquis. Il reste donc à s’interroger sur l'existence de l'habilitation à rétroagir. Force est de constater qu'actuellement aucune norme décrétale n'est venue autoriser expressément l'Exécutif à adopter une réglementation dont la portée serait rétroactive. Toutefois, la jurisprudence admet que l'habilitation peut être implicite. Dans différents arrêts, la Cour de cassation a jugé que les Cours et tribunaux ne pouvaient refuser d'appliquer un arrêté pour le motif que ses dispositions auraient un effet rétroactif, dès lors que l'arrêté litigieux n'étend pas la portée de la loi dont cet arrêté constitue l'exécution et dans la mesure où la rétroactivité est conforme au principe et à l'économie générale de la norme légale26. La rétroactivité d'un règlement est par conséquent légale dans la mesure nécessaire pour que la loi en exécution de laquelle il est pris puisse avoir l'application voulue par le législateur et cela, même si il est porté atteinte à des droits acquis27.

23Par ailleurs, la jurisprudence du Conseil d'Etat s'est montrée maintes fois relativement indulgente à l'égard d'une rétroactivité dérivée de l'annulation administrative28.

24En l'espèce, l'intention du législateur décrétal était bien de donner exécution à la directive 85/337/CEE avant son entrée en vigueur, soit à partir du 24 janvier 1988. Il nous paraît difficile dès lors de soutenir que l'arrêté du 19 juillet 1990 ne puisse avoir aucun effet rétroactif, puisque, d'une part, la directive communautaire devait être transposée en droit interne avant le 3 juillet 198829 et que, d'autre part, les dispositions du décret devaient entrer en vigueur dès le 24 janvier 198830. La rétroactivité apparaît donc comme indispensable en raison de l’absolue nécessité d'appliquer à partir de cette date la norme décrétale et la norme communautaire. Elle est, par conséquent, légalement justifiée. En d'autres termes, en adoptant l'arrêté du 19 juillet 1990, l'Exécutif n'a fait que rendre possible l'application du décret et de la directive communautaire et a, par conséquent, rétabli une situation ayant régulièrement existé dans le passé31.

25Par ailleurs, il convient de signaler, dans l'hypothèse où la rétroactivité ne serait pas admise en l'espèce, que de nombreuses dispositions du décret se suffisent à elles-mêmes. Ne nécessitant pas de mesures d'exécution, elles sont juridiquement obligatoires depuis le 24 janvier 1988. Tel est notamment le cas de l'obligation de motiver l'autorisation ou le refus d'autorisation au regard des objectifs du décret32 ou de l'obligation de transmettre une notice d'évaluation préalable au moment de la demande33.

26Il convient aussi de rappeler que certaines des dispositions de la directive 85/337/CEE peuvent être considérées comme produisant un effet direct34. Il est en effet de jurisprudence constante que, dès le moment où le délai imparti pour l'exécution d'une directive est expiré, les dispositions claires, précises et inconditionnelles de celle-ci peuvent être directement invoquées par les personnes concernées35. Ces dernières peuvent non seulement s'opposer à l'application d’une règle de droit interne contraire à la disposition communautaire, mais aussi exiger des destinataires de la directive qu'ils conforment leur action aux obligations prescrites par les dispositions ayant un effet direct.

279. Le décret, quant à lui, connut également de nouvelles péripéties. La Cour d'arbitrage saisie d'une question préjudicielle du Conseil d'Etat portant sur la compatibilité de la procédure particulière de sursis à exécution, prévue à l'article 21 du décret au regard des normes de répartition de compétences36, a invalidé ladite disposition au motif qu'en habilitant toute autorité juridictionnelle et notamment le Conseil d'Etat à ordonner le sursis à exécution, le législateur décrétal avait réglementé une matière réservée par la Constitution au législateur national37.

2810. L'Exécutif régional wallon remplace finalement l'arrêté du 19 juillet 1991 par un nouvel arrêté d'exécution. Cet arrêté, intitulé ci-après l'arrêté, adopté le 31 octobre 1991 après l'avis du Conseil d'Etat, n'a pas apporté des modifications fondamentales à l’arrêté précédent. Il tend principalement à améliorer, dans les limites posées par le décret, le système d'évaluation des incidences.

Chapitre II. Etat de la réglementation

Section 1. Le champ d'application du système d'évaluation des incidences sur l'environnement

2911. Le système d'évaluation des incidences sur l'environnement est défini comme étant "l’ensemble des procédures organisant préalablement à toute autorisation, la prise en considération comme élément de décision, des incidences des projets sur l’environnement"38. Par ailleurs, le décret prévoit que la mise en oeuvre du système d’évaluation conditionne la validité de la "délivrance de toute autorisation”39. Les autorisations se rapportent à des projets. Les projets s'entendent comme étant toute opération, activité, construction, démolition, transformation, extension ou désaffectation d'installations, programme ou plan modifiant l'environnement, dont la réalisation est envisagée par une personne physique ou morale de droit public ou privé40. Le système d'évaluation peut être décrit au regard de ces définitions comme "un faisceau d’éléments de procédure administrative, de règles de forme, qui viennent consolider la validité d'une décision ouvrant le droit de réaliser un projet qui a des incidences sur l'environnement"41.

3012. Aux termes du décret, trois types d'autorisation sont soumis au système d'évaluation des incidences :

31- Les permis accordés en vertu de la réglementation des établissements classés comme dangereux, insalubres ou incommodes en ce qui concerne la protection des voisins ou l'environnement42.

32Il s'agit là des autorisations d’exploitations délivrées en vertu du Titre Ier du règlement général de la protection du travail pour les établissements de première et de seconde classe et des réglementations qui y renvoient43.

33- Les permis accordés en vertu des articles 41,45 et 53 du C.W.A.T.U.

34Tous les permis de bâtir et de lotir, ainsi que tous les permis tenant lieu ou emportant de plein droit délivrance d'un permis de bâtir sont soumis à l'évaluation de leurs incidences sur l'environnement. Lorsque le permis entraîne de plein droit délivrance du permis de bâtir ou en tient lieu (permis de valorisation des terrils en vertu du décret du 9 mai 1985 et permis d'extraction de carrières), sa délivrance est également soumise à l’évaluation des incidences sur l’environnement.

35- Les actes administratifs énumérés par l'Exécutif, pris en application des lois, décrets et règlements décidant de réaliser ou de permettre de réaliser un projet en tout ou partie.

36L'Exécutif est habilité à soumettre au système d'évaluation des incidences des actes autres que les permis d'exploiter ou les permis de bâtir et de lotir. C'est ainsi que l’arrêté du 31 octobre 1991 soumet à la mise en oeuvre de la procédure d'évaluation des incidences44, les permis d'extraction requis en vertu du décret du 27 ovtobre 1988 sur les carrières ; les concessions de mines requises en vertu du décret du 7 juillet 1988 sur les mines ; les permis de valorisation des terrils requis en vertu du décret du 9 mai 1991 concernant la valorisation de terrils ; les autorisations pour l'implantation et l'exploitation d'une décharge contrôlée, d’un dépôt ou d'une installation de traitement de déchets, requises en vertu de l'article 19 du décret du 5 juillet 1985 relatif aux déchets et les autorisations relatives aux circuits ou terrains utilisés de façon permanente pour l’organisation de courses, d'entraînements et d'essais de véhicules automoteurs, requises en vertu de l'arrêté royal du 10 juin 1976 réglant l'organisation de courses, d'entraînements et d'essais de véhicules automoteurs.

3713. Le champ d'application particulièrement large du décret avait été indûment limité par l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 10 décembre 1987. Le système d'évaluation ne s'appliquait, en vertu du premier arrêté d'exécution du décret, qu'aux projets visés à l'annexe I du décret ainsi qu'à une liste limitative d'actes administratifs parmi lesquels ne figuraient pas toutes les autorisations devant être obligatoirement soumises à la procédure d'évaluation. Cette liste tenait lieu de système de normes d’évaluation à titre transistoire, sans que la durée de cette période ne soit fixée45. Les dispositions litigieuses de cet arrêté furent annulées par le Conseil d’Etat46.

38La légalité des autorisations délivrées avant l'arrêt d'annulation du 20 avril 1990 sans qu'une notice d'évaluation préalable ait été communiquée lors de l'introduction de la demande, est sujette à caution47. Cette question est devenue particulièrement controversée48 depuis que l'arrêté du 10 décembre 1987 a été entièrement annulé par le Conseil d'Etat et que l’effet rétroactif de l'arrêté du 19 juillet 1990 est contesté.

Section 2. Les objectifs du système d'évaluation des incidences sur l'environnement

3914. Le système d’évaluation des incidences s'est vu assigner certains objectifs. Ceux-ci sont de trois ordres, à savoir49 :

• la protection et l'amélioration de la qualité du cadre de vie et des conditions de vie de la population, pour lui assurer un environnement sain, sûr et agréable ;
• la gestion du milieu de vie et les ressources naturelles de façon à préserver leurs qualités et l'utilisation rationnelle et judicieuse de leurs potentialités ;
• l'instauration entre les besoins humains et le milieu de vie d'un équilibre qui permette à l'ensemble de la population de jouir durablement d'un cadre et de conditions de vie convenables.

40Les finalités du système sont donc axées tant sur la protection de l'environnement que sur son amélioration50. Il convient toutefois de s'interroger sur la portée juridique de l'article 2 du décret. Les finalités du système doivent, à notre avis, être rencontrées par les différents acteurs au cours de la procédure d'évaluation des incidences. En effet, le système d'évaluation des incidences ne peut se résumer à un ensemble de formalités à accomplir en soi. Les objectifs qui lui sont assignés en font un instrument juridique particulier. L’information qui en découle devra orienter la décision administrative dans le sens d'une plus grande protection de l'environnement. L'autorité administrative devra en effet motiver sa décision au regard des objectifs inscrits à l'article 2.

Section 3. Les différentes phases de mise en oeuvre du système d'évaluation des incidences sur l'environnement

4115. Le système d'évaluation comporte plusieurs phases : dans un premier temps, le demandeur va joindre à sa demande une notice d'évaluation préalable sur l’environnement ; l'autorité administrative saisie de cette demande devra se prononcer sur l'opportunité d'imposer la réalisation d'une étude d'incidences sur l'environnement. Dans un certain nombre d'hypothèses, elle sera tenue de prescrire une étude d'incidences. L'étude d'incidences prescrite ne pourra être réalisée que par une personne agréée par l'Exécutif régional. Une fois terminée, l’étude fait l'objet d'une procédure d'enquête spécifique qui sera suivie d'un rapport d'incidences sur l'environnement. Enfin, le système d'évaluation des incidences influencera la décision d'octroi ou de refus de l’autorisation. Avant d'examiner les différentes phases du système d’évaluation des incidences, nous avons jugé préférable de nous attarder à distinguer les rôles remplis par les différentes personnes prenant part à la procédure d'évaluation des incidences.

a. Les acteurs

4216. Différentes personnes interviennent dans la procédure d'évaluation des incidences.

43Le maître d'ouvrage, qui était défini comme la personne introduisant la demande en autorisation afférente au projet qu'il souhaite réaliser51, n'est plus défini par le nouvel arrêté.

44L'auteur de l'étude d'incidences est une personne distincte du maître d'ouvrage qui réalise une étude d'incidences pour ce dernier52. Le législateur décrétal n'a pas voulu que la réalisation de l'étude revienne au maître d'ouvrage. Le choix d'une tierce personne, agréée par l'Exécutif en raison de ses compétences et son objectivité, a été considéré comme garantissant au mieux l'impartialité requise à l'élaboration de l'étude d'incidences, qui est avant tout un document scientifique53 L'autorité compétente n'est plus définie en tant que telle.

45En outre, une instance essentiellement consultative, dénommée Conseil wallon de l'environnement, est instituée54. Les missions confiées audit organe le font apparaître comme le gardien de l'application correcte et du bon fonctionnement du système d’évaluation des incidences sur l'environnement55. Les compétences du Conseil seront détaillées lors de la description des différentes phases de la procédure.

46Le public concerné par le projet fait également l'objet d'une grande attention. Comme l'exige la directive communautaire, une procédure de consultation est organisée par le décret et l'arrêté afin que les tiers intéressés soient en mesure de faire valoir leur point de vue sur l'opportunité écologique du projet

b. La notice d'évaluation préalable des incidences sur l'environnement

4717. Toute demande d'autorisation doit comporter à peine de nullité une notice d'évaluation préalable56. Dans l'hypothèse où le maître de l'ouvrage introduit plusieurs demandes d’autorisation relevant de systèmes légaux distincts, une notice unique peut être introduite57.

48La notice constitue un document de synthèse des principaux paramètres écologiques du projet et est censée permettre à l'autorité statuant sur la demande d'autorisation d'apprécier l'importance des incidences du projet sur l'environnement et de décider, le cas échéant, l'établissement d'une étude d'évaluation des incidences à charge du demandeur.

49Par ailleurs, la notice va également permettre à l'autorité d’établir en connaissance de cause le contenu et les modalités de l'étude en fonction de l'importance et de la nature des incidences du projet.

50Enfin, la notice n'est pas dépourvue d'utilité si l'autorité ne prescrit pas d'étude d'incidences. Elle lui donne une série d'indications et celle-ci sera ainsi mieux à même de fixer les conditions d'aménagement ou les conditions d'exploitation les plus adéquates.

5118. Les indications minimales que doit comporter la notice sont fixées par l'Exécutif5859. Ces indications sont détaillées à l'annexe I de l'arrêté. Il s'agit de différents renseignements sur le site et le projet, l'impact approximatif de celui-ci, sa justification et l'efficacité attendue des mesures palliatives. La notice doit permettre à l'autorité compétente de situer le projet au regard des normes d'évaluation60. Les informations communiquées par le demandeur lors de la rédaction de la notice peuvent apparaître comme similaires au contenu minimum de l'étude d'incidences. Est-ce à dire que les deux documents sont susceptibles d’avoir la même teneur ? Les deux documents sont fondamentalement distincts. En effet, la notice d'évaluation préalable, rédigée par le demandeur en autorisation, constitue une synthèse introductive des incidences du projet sur l'environnement et a pour objectif principal de renseigner l'autorité compétente afin que celle-ci puisse décider en connaissance de cause de prescrire ou ne pas prescire la réalisation d'une étude d'incidences61. L'étude d'incidences, quant à elle, constitue un document beaucoup plus fouillé dont l'objet est d'établir de manière exhaustive les incidences réelles du projet. En outre, elle ne peut être établie que par une tierce personne agréée par l'Exécutif.

c. La décision de prescrire une étude d'incidences sur l'environnement

5219. Si, au terme de l'examen de la notice, l'autorité saisie de la demande considère que les incidences du projet risquent d'être importantes, elle prescrit, dans les trente jours de la réception de la demande, l'établissement d'une étude d'incidences62. Cette étude est en tout cas obligatoire pour les projets figurant sur la liste de l'annexe I du décret et à l'annexe II de l'arrêté ainsi qu'à toute demande de permis de bâtir pour une installation destinée à la production, à l'enrichissement ou au retraitement des combustibles nucléaires et soumise à permis de bâtir ainsi que pour toute installation industrielle pour la collecte et le traitement des déchets radioactifs et soumise à permis de bâtir. L'autorité prend cette décision en prenant en considération la notice et toute autre information qu'elle juge utile63. Passé le délai de trente jours, l'autorité est réputée avoir dispensé le projet du reste de la procédure d'évaluation64. Le silence de l’administration est par conséquent favorable au demandeur. La décision de l'autorité compétente doit nécessairement intervenir dans des délais brefs. Il en va de la sécurité juridique du demandeur. Celui-ci ne pourrait voir tout au long de la procédure d'instruction du dossier peser sur lui l'imposition d'une étude d'incidences comme une épée de Damoclès.

5320. Par ailleurs, si l'autorité compétente estime ne pas disposer des informations requises, elle est tenue de notifier dans les trente jours de la réception du dossier les informations complémentaires que le demandeur doit lui fournir. Elle est tenue de statuer dans les trente jours de la réception de ces informations complémentaires, sous peine de dispenser l'auteur du reste de la procédure65.

54Dans l'hypothèse où l'autorité juge les incidences peu importantes, elle peut dispenser le projet de la seconde phase de la procédure66.

5521. La décision de faire établir une étude d'incidences ne relève pas de la seule autorité saisie en première instance. Les termes du décret n’excluent pas que l'autorité saisie sur recours d'une demande d'autorisation puisse prendre une telle décision. Cependant, le délai très strict pendant lequel l’autorité de recours devrait intervenir rend peu probable l'adoption d'une telle décision67.

5622. L'Exécutif est tenu d'arrêter un système de normes permettant de déterminer au regard de paramètres techniques les cas où les incidences sont importantes et où une étude d’incidences doit être établie68. Le système de normes est défini comme étant "l'ensemble des normes, listes, critères de décision, directives et recommandations arrêtées conformément au présent décret et s'imposant à l'autorité compétente dans le respect des normes légales générales et sectorielles visées à l'article 6 de la loi spéciale de réformes institutionnelles"69. Ce système d'évaluation n'a jusqu'à ce jour pas été établi par l'Exécutif. Seul un système à l’état embryonnaire fut prévu par l'arrêté du 19 juillet 1990 pour certains projets70.

57Le système de normes fut quelque peu développé par le nouvel arrêté. En effet, les seuils de production ou d'émission qui doivent permettre d'indiquer, en vertu de l'annexe II de l'arrêté, si un projet est obligatoirement sumis à la réalisation d'une étude d'incidences varient en fonction de la situation géographique du projet. Différentes zones sensibles sont énumérées à cette annexe, à savoir des zones d'habitat ; des zones d'espace vert et celles, en zone rurale, pour lesquelles une indication supplémentaire au plan de secteur figure concernant leur intérêt paysager ou leur intérêt touristique ; des zones de loisir et des zones d'extension de loisirs ; des sites classés en vertu des dispositions décrétales en matière de monuments et sites ; des parcs naturels créés en vertu du décret du 16 juillet 1985 relatif aux parcs naturels ; des réserves naturelles créées en vertu de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature et des zones de protection spéciales arrêtées par l'Exécutif en date du 12 novembre 1987.

58En raison de la carence de l'Exécutif quant à l'établissement d'un système de normes complet et exhaustif, les autorités compétentes disposent encore à ce jour d'un large pouvoir discrétionnaire pour soumettre ou exclure des projets de la seconde phase d'évaluation des incidences, à l’exception des projets visés à l'annexe I du décret et de l'annexe II de l'arrêté, qui sont toujours soumis à une évaluation complète de leurs incidences. Cette marge d'appréciation réservée à l'autorité compétente fait l'objet de vives critiques. Les autorités administratives saisies de la notice d’évaluation préalable ne semblent guère se risquer à prescrire des études d'incidences pour des projets autres que ceux visés à l'annexe I du décret. Une telle obligation apparaît pour d’aucuns comme une sanction de l'investisseur potentiel. Pour d'autres, l'absence de moyens techniques ou scientifiques ne leur permet pas d'évaluer l’importance des risques du projet sur l'environnement et de prescrire en connaissance de cause l'établissement d’une étude d'incidences71. Enfin, l'absence de cadre normatif référentiel semble être de nature à accroître l'arbitraire.

59Dans la pratique, l'absence d'un système de normes d'évaluation a pour effet d'inciter les autorités compétentes à dispenser de la seconde phase, les projets autres que ceux qui sont obligatoirement soumis à la réalisation d’une étude d'incidences. Vingt-sept études d'incidences ont été réalisées en date du 1er mai 1991. Elles portaient toutes sur des projets soumis obligatoirement à une évaluation complète de leurs incidences environnementales. Il s'agissait là de neuf études relatives à des circuits automobiles, d'une étude concernant un centre de vacances, de quatre études portant sur des projets de décharge ou d'installations de traitement de déchets, de trois études relatives à des incinérateurs de déchets hospitaliers, d'une étude relative à un projet de dépôt de gaz liquéfiés, d'une étude sur un projet d’installation métallurgique et de huit études ayant trait à des installations chimiques (il s'agissait là de demandes de renouvellement d'autorisations). Ce n'est que fort récemment que des autorités locales ont commencé à imposer des études d'incidences pour des projets qui n'éaient pas automatiquement soumis à une telle obligation. Nous ne pouvons souscrire à une telle approche. Nous estimons, en effet, qu'en l'absence de système de normes, l'autorité administrative demeure compétente pour prescrire une étude d'incidences pour tout projet dont elle estime les incidences sur l'environnement comme importantes. Différents arguments plaident en faveur d'une telle interprétation.

60D'une part, l'autorité compétente doit être en mesure de déterminer les cas où les incidences du projet risquent d'être importantes quand bien même aucun système référentiel n'aurait été adopté. L'économie du décret tend à contrer les effets négatifs des projets d'urbanisme, d'infrastructure ou d'exploitation par une meilleure information des différents acteurs en présence. Cette information peut se concrétiser par l'établissement de trois documents : dans un premier temps, par la remise d’une notice d'évaluation préalable, dans un deuxième temps, par l'établissement d'une étude d'incidences et enfin par la rédaction d'un rapport d'incidences. Il ne pourrait se concevoir, à la lecture des objectifs du décret, que les autorités compétentes puissent faire l'économie des deux dernières étapes pour tous les projets qui ne seraient pas inscrits à l'annexe I du décret ou à l'article 2, § 1er de l'arrêté. De plus, l'exclusion générale d'un examen approfondi des incidences des projets autres que ceux inscrits à l'annexe I du décret ou que ceux repris dans la liste arrêtée arbitrairement par l'Exécutif, irait à l'encontre de l'esprit de la directive 85/337/CEE72.

61D'autre part, le système de normes ne peut être totalement impératif puisqu'il peut consister en des directives et des recommandations. Le pouvoir d'appréciation de l’autorité compétente ne peut en effet que demeurer intact au regard de critères fixés par de tels actes. De même, il ne nous semble guère possible qu'un cadre normatif référentiel puisse déterminer toutes les hypothèses où des projets présentent des risques pour l'environnement73.

62Enfin, quand bien même un système de normes serait adopté par l'Exécutif, l'autorité compétente pourra continuer à disposer d’une marge d'appréciation quant à sa décision de faire établir une étude d'incidences. Sa compétence ne peut être entièrement liée par la mise en oeuvre d'un cadre référentiel Elle doit en effet pouvoir conserver le pouvoir de prescrire une étude d'incidences dans la mesure où elle estime que le projet a une incidence importante sur l'environnement. Toutefois, ce pouvoir discrétionnaire sera limité par le système en présence. L’autorité devra motiver sa décision au regard des différentes normes techniques contenues dans le système de normes.

63Le pouvoir d'appréciation de l'autorité compétente sera donc fonction de la formulation plus ou moins contraignante du système de normes que doit encore fixer l'Exécutif.

6423. L'étude d'incidences est en tout état de cause obligatoire pour les projets figurant à l'annexe I du décret74 et à l'annexe II de l'arrêté. Sont concernés quelques très grands projets industriels (raffineries de pétrole brut, centrales thermiques et autres installations de combustion d'au moins 300 MW, usines intégrées de première fusion de la fonte et de l'acier, certaines installations de fabrication de verre, différents types d'installations chimiques, installattions de production de cellulose, installations de manipulation ou de production de dioxyde de titane, installations d'extraction ou de traitement d'amiante, installations d’élimination de déchets toxiques et dangereux,...), quelques gros projets d’équipement (construction d’autoroutes, de voies pour le trafic à grande distance des chemins de fer, certaines pistes d’atterrissage, lignes de métro ou de tramway,...) et des ouvrages divers (terrains de golf, lotissements, villages de vacances, parcs résidentiels de week-end, campings,...).

6524. Il convient de noter qu’aucun recours spécifique n’a été prévu tant en faveur du demandeur que des tiers à l’encontre de la décision de prescrire ou de ne pas prescrire une étude d’incidences.

66Par ailleurs, cette décision ne fait l’objet d’aucune mesure de publicité.

d. L'étude d'incidences sur l’environnement

6725. L’étude d’incidences est un document scientifique réalisé à la demande de l’autorité compétente par une personne agréée75.

68Lorsqu’une étude d’incidences est expressément prescrite par l’autorité ou dans l’hypothèse où le projet est obligatoirement soumis à l’étude, l’autorité compétente établit, sur base de la notice d’évaluation préalable, le contenu et les modalités de l’étude d’incidences76. Ces modalités seront prescrites en fonction de l’importance et de la nature des incidences du projet sur l’environnement. La quantité et la qualité d’informations que l’étude d’incidences devra contenir seront donc tributaires de la nature du projet77.

69En outre, l’étude d’incidences doit faire apparaître en quoi le projet tend à respecter ou à diverger des objectifs fixés par le système d’évaluation des incidences78.

7026. Le contenu de l’étude doit comporter un minimum d’informations79. Il s'agit d'une description du projet comportant des informations relatives à son site, à sa conception et à ses dimensions, des données nécessaires pour identifier et évaluer les effets principaux que le projet est susceptible d'avoir sur l’environnement, d'une description des mesures envisagées pour éviter et réduire des effets négatifs importants, et si possible y remédier, et d'un résumé non technique des rubriques mentionnées ci-dessus80. Le résumé non technique aura toute son importance puisqu'il va permettre à la population de pouvoir émettre un avis en connaissance de cause. Une étude purement technique entraînerait forcément plus de confusions que de clarifications dans l'esprit du commun des mortels. Enfin, l'étude ne pourrait être comparée à la notice d'évaluation préalable puisque son objet est sensiblement différent81.

7127. A l'inverse de la notice préalable d'évaluation, l'étude d'incidences ne peut être réalisée par le maître d'ouvrage lui-même. Ce dernier devra confier la réalisation de l'étude à une personne physique ou morale agréée par le Ministre ayant l'environnement dans ses attributions et cela à peine de nullité de l'autorisation82. Cette obligation est néanmoins tempérée par la possiblité qui est offerte au maître d'ouvrage de choisir la personne agréée83.

72L'Exécutif agrée les auteurs de l'étude84, fixe les modalités d'agrément, du retrait de l'agrément et de la récusation de la personne agréée et les critères d'agréation85 28. Le Conseil wallon de l'environnement ou son délégué jouissent d'un droit de regard sur le contenu de l'étude en cours de réalisation. Ceux-ci ont le droit d'obtenir toute information sur le déroulement de l'étude d'incidences auprès des autorités publiques concernées ou de la personne agréée chargée de l'étude. Ils peuvent de même adresser à l'Exécutif toutes observations ou suggestions utiles concernant l’étude86.

e. Les procédures d'enquête préalables et consécutives à l'étude d'incidences

7329. Deux types de consultation publique sont prévus par le décret. Il s'agit, d'une part, d'une enquête préalable ne valant que pour les demandes introduites par des personnes de droit public et, d’autre part, d'une enquête postérieure à la réalisation de l'étude qui est imposée pour tous les projets.

7430. Pour les projets envisagés par des personnes de droit public, l'étude d'incidences doit être précédée d'une phase de consultation du public. L'objet de cette consultation publique préalable est de susciter l'apparition d'options au projet initial87. Ces choix pourront porter sur un ou plusieurs éléments du projet initialement proposé, à savoir la localisation, la technique d'exécution, les méthodes de résolution du problème, la finalité même du projet. Le décret ne prévoit cependant pas comment ces alternatives pourront être intégrées dans l’étude. Le Ministre ayant l'environnement dans ses attributions pourra néanmoins déroger à cet article en faveur des entreprises publiques exerçant leurs activités en concurrence avec des personnes de droit privé88. La ratio legis de cette dérogation doit être recherchée par la volonté du législateur de prévenir l'affaiblissement de la position concurrentielle d'entreprises publiques en compétition avec des entreprises de droit privé en raison de l'adjonction d'une phase supplémentaire dans la procédure d'évaluation des incidences89.

7531. Lorsque l’étude est terminée, elle sera communiquée à l'autorité compétente. Celle-ci en transmet un exemplaire au Conseil wallon de l'environnement90 et, dans le cas où l'autorisation doit être accordée en vertu du Code wallon de l'Aménagement du Territoire et de l'Urbanisme, à la Commission consultative d'aménagement du territoire. Ces instances, en rendant leur avis dans les 30 jours de la réception de l'étude, se prononcent sur la pertinence du document91. Le Conseil wallon de l’environnement peut toujours exiger un complément d'étude. Si l'auteur juge cette demande excessive, il est libre de s’en abstenir. L’autorité compétente reste souveraine dans son appréciation de la qualité de l'étude et du respect par l'auteur de l’étude des exigences minimales fixées par le décret. Elle sera néanmoins tenue de motiver sa décision au regard des avis des organes consultatifs.

7632. Une fois établie, l’étude d’incidences est soumise à une enquête publique92. Le principe de l'enquête et les modalités de cette enquête, prescrits à peine de nullité, sont fixés par l'Exécutif93. Cette enquête se rapproche des procédures traditionnelles de consultation permettant à tout intéressé de faire valoir ses réclamations auprès de l'autorité compétente. De même, les mesures de publicité accompagnant l'enquête publique vont permettre à la population d'avoir une meilleure connaissance du projet. Cette faculté peut se rapprocher de la nécessité d'assurer une plus grande transparence en matière d'environnement, consacrée récemment par une directive européenne du 22 juin 199094.

77Dans les 8 jours de la réception de l'étude, l'autorité compétente procède ou requiert l’autorité communale de procéder sans délai aux mesures de publicité. Celles-ci consistent dans un affichage d’avis annonçant que l’étude peut être consultée pendant un délai de trente jours et d'une annonce à deux reprises dans des journaux diffusés dans la région95. Durant toute la durée de l'affichage, le dossier comportant la notice d'évaluation, la décision prescrivant l'étude d'incidences et en déterminant le contenu et les modalités, l'étude, un résumé non technique de celle-ci, les copies des avis et correspondances adressés par des citoyens et les différents services et organismes concernés est rendu accessible au public, le procès-verbal de la réunion d'information et une copie des alternatives proposées dans le cadre d'une enquête publique préalable96. Pendant ce délai, tout intéressé peut introduire ses réclamations et observations écrites à l’autorité compétente97.

78En outre, si plus de vingt-cinq personnes ont introduit individuellement ou collectivement des réclamations, une réunion de concertation doit être organisée par l'autorité compétente98.Y participent les représentants des différents intérêts en présence, le maître d'ouvrage, les représentants des réclamants et leurs experts, l'autorité compétente ainsi que les représentants des administrations qu’elle invite, le collège échevinal étant invité de plein droit.

f. L'établissement du rapport d'incidences

7933. Dans les trente jours à dater soit de la clôture de l'enquête publique, soit de la réunion de concertation, l'autorité compétente établit un rapport d’incidences. Le rapport est défini comme étant un document d'évaluation et de synthèse destiné à éclairer la décision relative au projet99. Ledit document doit comporter une synthèse de l'étude des éléments externes qui pourraient éclairer l'autorité compétente, les conclusions de l'administration et les observations éventuelles des collectivités voisines (communes, Provinces, Régions et Etats)100. Le rapport ne doit être établi que si une étude d'incidences a été prescrite. Il constitue un document d'évaluation et de synthèse destiné à éclairer l'autorité compétente de l'opportunité du projet101. Il est notifié au maître de l'ouvrage, à l'auteur de l'étude et, si l'autorité le juge nécessaire, à chacune des parties représentées à la concertation. Ce rapport doit également faire l'objet de mesures de publicité consistant dans l'affichage d'avis indiquant la possibilité de consulter ledit document102.

g. La décision de l'autorité compétente

8034. Dans les trente jours à dater de la publication du rapport, l'autorité compétente doit statuer sur la demande d’autorisation103. La décision d'octroi ou de refus d'autorisation doit être formellement motivée au regard notamment des incidences sur l'environnement et des objectifs précisés à l'article 2 du décret104. Il s'agit là d'une formalité substantielle. La décision est notifiée au demandeur ainsi qu'à l'administration communale du lieu où est envisagé le projet. Le cas échéant, la copie de la décision est également transmise aux communes et aux provinces voisines, au président du ou des autres Exécutifs régionaux ou au ministre compétent pour assurer la transmission aux Etats membres de la Communauté européenne. La décision est également affichée aux endroits habituels d'affichage et en trois points aux abords du site le long d'une voie publique carrossable ou de passage105.

8135. Les frais qui reviennent aux autorités publiques du fait de l'organisation des mesures de publicité incombent au demandeur de l'autorisation106. Il appartient à l'Exécutif de déterminer les modalités de calcul et de paiement de ces frais. L'Exécutif n'a pas encore arrêté ces éléments107.

Section 4. L'intégration du système d'évaluation dans les réglementations d'octroi d'autorisations existantes

8236. Le décret et l'arrêté viennent se superposer aux législations qui instituent les procédures d'autorisations administratives que le système d'évaluation complète108.

83Si l'autorisation est soumise à évaluation des incidences, l'autorité compétente n'est pas tenue de se prononcer dans les délais prescrits par la réglementation relative à l'octroi de l'autorisation109. De même, l'organisation de l'enquête publique a pour effet d'empêcher l'organisation d’enquêtes publiques prescrites par d'autres réglementations110.

84Si plusieurs autorisations sont requises pour un même projet, le système d'évaluation des incidences ne doit être mis en oeuvre qu'une seule fois pour autant qu'il soit relatif à tous les aspects des autorisations indispensables à la bonne fin du projet111.

85Si le législateur décrétal a modifié de façon implicite les dispositions d'octroi des autorisations existantes, il n'a pas pour autant assuré une parfaite intégration du système d'évaluation des incidences dans les réglementations appelées à s'appliquer en matière d'environnement112.

Section 5. Les contrôles du système d'évaluation des incidences sur l'environnement

a. Les causes de nullité

8637. Le non-respect du système d'évaluation porte atteinte à la validité de l'acte administratif.

87Le décret semble distinguer, d'une part, les formalités prescrites à peine de nullité113 et, d'autre part, les formalités substantielles114. Selon le décret, la nullité doit être prononcée par l'autorité compétente ou le juge administratif dans les cas suivants :

• en cas d'absence de notice d'évaluation des incidences lorsqu'il n’y a pas eu d'étude d'incidences ;
• en cas de violation d'une des règles relatives à la consultation de la population consécutive à une étude d'incidences ;
• en cas d'absence d'étude d'incidences lorsqu'elle était prescrite par le décret, par une autre réglementation ou par l'autorité compétente lorsque celle-ci a estimé les incidences sur l'environnement importantes ;
• lorsque l'auteur de l'étude n'a pas été agréé ;
• en cas d’absence de résumé non technique.

88Dans les autres hypothèses, la violation du système d'évaluation doit être substantielle pour que la nullité soit prononcée.

b. Les sanctions pénales

8938. L'article 18 du décret dispose que toute personne qui entravera l'exercice de l'enquête publique ou soustraira à l'examen du public des pièces d'un dossier accessible au public sera punie d'une peine d'emprisonnement d'un à six mois et d'une amende de 100 à 250 francs ou d'une de ces peines seulement

c. Le sursis à exécution en cas de recours fondé sur le non-respect du système d'évaluation

9039. En raison du caractère prééminent accordé au système d'évaluation, la législateur régional a prévu une procédure exorbitante du droit commun. L'autorité administrative ou juridictionnelle saisie d'un recours fondé sur le non-respect du système d'évaluation peut ordonner le sursis à exécution de cette autorisation115. La Cour d'arbitrage a jugé sur une question préjudicielle posée par le Conseil d’Etat que cette disposition violait les règles de répartition de compétences, dans la mesure où le législateur décrétal avait habilité toute autorité juridictionnelle à ordonner le sursis à exécution d'une autorisation116. Toutefois, le pouvoir revenant aux autorités administratives d'ordonner le sursis à exécution demeure intact. Ce sursis ne pourra être ordonné que dans la mesure où le requérant fait état d'une violation des dispositions décrétales.

Conclusions

91L'évaluation des incidences découle d'une philosophie préventive de la politique de protection de l'environnement et constitue un instrument juridique indispensable à la concrétisation d'un environnement de qualité. La réglementation adoptée par le Conseil régional wallon le 11 septembre 1985 apparaît sous certains angles comme particulièrement innovatrice.

92Toutefois, les péripéties juridiques connues jusqu'à présent indiquent que le système d’évaluation des incidences semble connaître de réelles difficultés à pénétrer les moeurs juridiques. La difficulté de déterminer le champ d’application ratione materiae et ratione temporis de la réglementation n'a fait qu'accentuer l'insécurité juridique. La protection de l'environnement en Région wallonne n'en est pas sortie renforcée.

93Souhaitons que dans l'avenir les normes d'exécution du décret soient mieux conçues et que le système d'évaluation commence à connaître une réelle application.