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L’évaluation des incidences sur l’environnement : Un progrès juridique ?

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CEDRE (Centre d’étude du droit de l’environnement)

Les études d'incidences : un changement de paradigme ?

François Ost

Texte intégral

  • 1 G.C. Lichtenberg, Vermischte Schriften, 2e éd. Goettingen, 1843-1853, vol. 6, p. 48. Je reprends c (...)

1Les vérités les plus profondes sont aussi sans doute les moins familières. Elles ne se laissent guère articuler dans le langage de la communication quotidienne, voire même scientifique. Seule la fable ou le mythe peuvent en laisser percevoir quelque écho. Aussi bien voudrais-je, pour ouvrir cette journée consacrée à l'étude des incidences de notre technologie sur l’écosystème, méditer avec vous cette fable que j'emprunte à un auteur allemand du XIXe siècle, Lichtenberg. Lichtenberg rêve. Dans son rêve, un vieillard « surnaturel », dans lequel on reconnaît sans peine la figure de Dieu, lui confie une boule et lui désigne un laboratoire où l'analyser. Lichtenberg, très soigneux, manipule la boule, l'essuie, la frotte pour tester ses propriétés électriques puis, ne trouvant rien de spécial, l’analyse chimiquement et trouve une centaine de constituants assez communs. Il en remet la liste, très déçu, au vieillard, qui lui annonce que la boule analysée n'était autre que le globe terrestre, et lui décrit les catastrophes causées par ses manipulations pourtant précautionneuses : l'atmosphère dissipée à son souffle, les océans encore humides sur son mouchoir, les Andes, poussières sur son couteau, etc. Lichtenberg demande une nouvelle chance et le vieillard lui confie un objet, dans un sac, à analyser chimiquement. Lichtenberg ouvre le sac et tombe cette fois à genoux, vaincu : il s'agit d'un livre...1.

2Voilà qui devrait nous mettre en garde contre ce que j'appellerais le "paradigme moderne" qu’on peut faire remonter, pour faire bref, à Descartes. Pour Descartes, on s’en rappelle, la nature est cette "substance étendue" qui s'offre à l'étude par l'homo sapiens et à l'exploitation par l'homo faber. Rien ne doit arrêter la marche du progrès qui sera simultanément scientifique et technique. Du même pas progresseront la science et la technologie, vers des jours plus heureux pour une humanité enfin émancipée des servitudes naturelles.

3Les graves déséquilibres globaux qui affectent aujourd’hui la planète, les menaces de toutes sortes qui compromettent le développement exponentiel de nos sociétés industrielles, la perte de sens de plus en plus tangible de l'existence collective (dépersonnalisation des rapports sociaux, insécurité des grands centres urbains, ...) ont aujourd'hui pour effet d'induire de profondes remises en question.

4Comme Lichtenberg, nous nous interrogeons. Comme Lichtenberg, nous demandons une nouvelle chance. Peut-être est-il temps d'infléchir les orientations prises. Le politique ne peut même plus se demander aujourd'hui si cela est possible. L'urgence et la radicalité des enjeux le contraignent, d'une obligation qui est à la fois politique et morale, à faire comme si cela était possible.

5La mise en place de procédures visant à étudier les incidences sur l'environnement de vastes projets agricoles, industriels, touristiques et d'infrastructure, avant leur réalisation et en vue de prévenir les nuisances qu'ils pourraient causer, s'inscrit parfaitement dans le sens de ces interrogations nouvelles.

6Je voudrais m'attacher, dans cette brève communication, à dégager des textes que nous allons étudier et qu'il faut, me semble-t-il, prendre très au sérieux, les enjeux profonds qui, faisant écho à cette préoccupation fondamentale, sont de nature à modifier ce que j'ai appelé le "paradigme moderne".

7Les textes dont nous allons discuter aujourd'hui supposent en effet une double rupture, un double changement d'échelle, au plan spatial et au plan temporel, par rapport à nos perceptions ordinaires et au paradigme classique. Du même mouvement, ils participent d'une remise en cause, dans le sens positif d'un élargissement fécond, et de notre conception scientifique du monde et de nos systèmes éthiques traditionnels.

8Le premier changement d'échelle est d’ordre spatial. Il consiste à dépasser le plan local pour s'élever à la perception du global ce qui, sur le plan scientifique, entraîne l’acceptation des paradigmes du système et de la complexité. L'environnement, ce n'est plus seulement le paysage qui nous entoure, c’est la nature qui fait système. Et ce système ne se ramène pas à un ensemble de manifestations ponctuelles : variations climatiques, développement ou déclin d'une espèce animale, fécondité ou stérilité d'un sol, mais est composé de l'interaction extraordinairement intégrée d'un nombre immense de processus enchevêtrés. De sorte que l'atteinte portée à un quelconque de ces éléments en un point quelconque de la planète ne manquera pas d'avoir des répercussions en chaîne sur l'ensemble. Toute modification locale génère des effets globaux. Parfois même ce seront les processus de régénération et de reproduction des espèces - la reproduction étant l'essence même du vivant - qui pourraient être affectés.

9La directive européenne du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences prend l'exacte mesure de cette situation en manifestant son souci de "conserver la capacité de reproduction de l'écosystème". Dans cette ligne de pensée, qui intègre désormais le paradigme de la complexité, la directive précise, en son article trois, que l'étude d'incidences devra étudier les répercussions des projets concernés sur les facteurs suivants :

  • 2 Le décret wallon du 11 septembre 1985 "organisant l'évaluation des incidences sur l'environnement (...)

« l'homme, la faune, la flore,
« le sol, l'eau, l'air, le climat et le paysage, « l'interaction entre les facteurs visés aux deux premiers tirets,
« les biens matériels et le patrimoine culturel »2.

10Je souligne particulièrement ces deux termes : écosystème (entendu comme enchevêtrement de cycles vitaux, plus que comme assemblage d’éléments statiques) et interaction (entendue comme l'action réciproque de facteurs multiples, desquels ne sont pas exclus les biens culturels, éléments indispensables d'une vie sensée). Un immense champ d'étude s'ouvre donc, que les scientifiques commencent à explorer aujourd'hui sous le nom générique de "global change". Un premier pas est ainsi fait vers une connaissance des effets à grande échelle de notre technologie sur la nature.

11La seconde idée-force, et en même temps idée nouvelle, qui sous-tend les textes que nous allons étudier concerne le plan temporel. Il en découle des conséquences qui sont cette fois d'ordre éthique. La prise en compte des effets de nos décisions pour un avenir parfois lointain, fait désormais partie des obligations du décideur. L’article premier (1.3) du décret wallon du 11 septembre 1985 définit les "incidences sur l'environnement" comme "les effets directs et indirects, à court, moyen et long terme d'un projet sur l'environnement". Le long terme devient ainsi une dimension nécessaire de toute politique responsable de l'environnement. L'article second du même texte le précise qui assigne un triple objectif aux procédures d'évaluations des incidences : non seulement protéger, mais améliorer la qualité du cadre de vie ; préserver les ressources naturelles, mais aussi utiliser rationnellement leurs potentialités, permettre enfin à la population de jouir durablement d'un cadre et de conditions de vie convenables. Je relève ces trois termes : "améliorer", "potentialités", "durablement" - trois manières de s'inscrire résolument dans la longue durée.

12Le législateur régional recueillait ainsi l’écho fidèle de transformations radicales que la problématique écologique imprime à l’éthique traditionnelle et que Hans Jonas a traduite dans son ouvrage "Le principe responsabilité. Une éthique pour la civilisation technologique", publié en allemand en 1979, traduit en français en 1990 et qui allait rapidement devenir un best-seller en dépit de l’aridité du propos.

  • 3 H. Jonas, op.cit., p. 22.

13Alors que l'éthique traditionnelle s'inscrivait dans un horizon temporel limité au maximum à la durée d'une vie, qu’elle n'a d'égards que pour le proche et le prochain, et abandonne le long cours des conséquences au hasard3, au destin ou à la providence, l'éthique de la responsabilité qui s'impose aujourd'hui nous contraint à élargir le regard. C'est que l'ampleur même des forces que notre technologie met en oeuvre suscite des effets infiniment démultipliés tout au long de connexions causales parcourues de réactions en chaînes. Des processus de plus en plus irréversibles se développent ; des résultats cumulatifs s'additionnent qui renforcent encore l'autonomisation des choix opérés qui semblent dès lors s'imposer de façon d'autant plus contraignante que leur dynamique s'accélère. Le rythme des changements imprimés aujourd'hui aux processus naturels est tel qu'ils prendront une ampleur vraiment significative en l’espace de quelques générations humaines. Il n'est plus permis dès lors, sous peine d'aveuglement, de ne pas prendre la (dé)-mesure des actes que la technique nous entraîne à poser.

14Cette obligation est précisément celle qu'articule le "principe responsabilité" ; principe qui se soutient d'une équation simple : "on a autant de responsabilité que de pouvoir". Dès lors que le bras de notre action met aujourd'hui la terre entière en notre pouvoir, notre responsabilité s'étend automatiquement, elle aussi, à la terre entière - devenue désormais vulnérable. Au rapport asymétrique de la puissance, correspond l'obligation asymétrique de la responsabilité, obligation inconditionnelle et unilatérale envers le plus fragile et le plus menacé qui, d'être en notre pouvoir, nous fait son obligé.

  • 4 M. Serres, Le contrat naturel, Paris, 1990.
  • 5 H. Jonas, op.cit., p. 30.

15Est-ce la terre elle-même qui ainsi à nous se recommande : elle-même et pour elle-même, partenaire personnifié avec laquelle il nous reste à passer un contrat naturel, comme le suggère Michel Serres4 ? Ou est-ce la terre en tant que condition indispensable d'une vie humaine à la fois saine et douée de sens, ce qui, dans ce cas, ferait des générations futures les véritables bénéficiaires du principe responsabilité ? A la suite de Hans Jonas, je penche plutôt pour cette seconde interprétation qui conduit alors à formuler en ces termes le nouvel impératif catégorique : "agir toujours de façon que les effets de son action soient compatibles avec la permanence d'une vie authentiquement humaine sur terre"5.

  • 6 Ibidem, p. 26.
  • 7 Ibidem, p. 63.

16Cet impératif catégorique nous éloigne-t-il de notre sujet ? Il nous en rapproche, au contraire, car si nous devenons responsables du long cours de nos actions collectives, il importe avant tout de savoir précisément où celles-ci nous porteront. La responsabilité implique la prospective. Un savoir devient prioritaire, du même ordre de grandeur que la portée des processus que nous engendrons6. L'importance même des enjeux engagés interdit d'adopter l'attitude du parieur qui joue le risque de l'ignorance. Lorsqu'il y va du sort des générations futures plutôt que du sien propre, engager son va-tout est un comportement incacceptable7. Il nous faut donc savoir et mesurer, connaître et peser, avant d'agir. Cependant, de toute évidence, un savoir intégral des conséquences à long terme échappera, au moins en partie, à la prospective la plus efficace, à raison même du caractère d’irréversibilité, d'autonomisation et de renforcement cumulatif des processus mis en oeuvre dont j'ai parlé. Un fossé séparera nécessairement la lucidité de la prévision de l'action effective, ce qui ne manque pas de poser un nouveau problème éthique. Car, on s'en aperçoit maintenant, à l'obligation de savoir s'attache l'inéluctabilité de l'incertitude. Ce n'est plus, comme dans le cas du parieur, le refus de savoir, c'est tout simplement l'impossibilité de tout savoir. En avons-nous dès lors assez fait en cherchant, honnêtement, patiemment, à savoir ? On l'a toujours pensé jusqu'ici. Nous assumions ce risque de l'ignorance, bercés que nous étions par l'utopie moderne : je veux dire, la croyance dans le progrès par l'histoire, la foi dans un avenir meilleur que le mouvement même du travail, de la science, de la technique ne manquerait de générer.

17La modernité, qu'elle soit capitaliste ou marxiste, s'est nourrie de cette utopie : la peine d'aujourd'hui était grosse des lendemains qui devaient chanter.

  • 8 Ibidem, p. 53 et sv., p. 255.

18Sans devoir nécessairement substituer l'apocalyse à l'utopie, troquer une eschatologie négative contre une eschatologie positive, il nous est cependant permis de penser que les déséquilibres extrêmement graves qui s'amorcent aujourd'hui doivent nous amener à reconsidérer cette attitude. Vu, une fois encore, l'énormité des enjeux - rien moins que la possibilité d'une existence sensée, voire même d'une existence tout court de l'espèce - il revient presqu'au même de refuser de savoir (attitude du parieur) ou d'assumer le risque de l'incertitude. Une nouvelle obligation s'ajoute donc au devoir de savoir, c'est l'obligation de prudence8.

19La prudence, qui n'est certes pas inconnue des juristes, et qui pourrait s'exprimer en ces termes : "dans le doute, abstiens-toi !".

20Tels sont, me semble-t-il, les soucis éthiques qui sous-tendent les législations qui nous occuperont aujourd'hui, si du moins nous acceptons de les réfléchir jusqu'au bout et non d'en survoler seulement les termes. Ces textes nous conduisent à prendre en compte les conséquences de nos actions sur un milieu naturel conçu désormais à la fois comme système d'interaction et comme objet de processus cumulatifs à court, moyen et long terme. De ces écosystèmes, nous sommes désormais responsables au titre même du pouvoir que nous exerçons sur ceux et de leur vulnérabilité. Deux obligations se déduisent de ce nouvel impératif catégorique : d'une part, l’obligation de mesurer la portée de nos choix, d'autre part, l'abstention dans le doute. A la première de ces obligations correspond, de toute évidence, le principe même de l'étude d'incidences qui est l'institutionnalisation de la volonté de savoir, la mise en question démocratique de nos projets les plus lourds de conséquences pour l'environnement. La seconde obligation, en revanche - la règle de prudence - n’est pas traduite comme telle dans les textes que nous allons étudier. J'ai essayé néanmoins de montrer combien elle s'inscrivait naturellement dans leur logique profonde ; elle se recommande donc avec insistance à tous les décideurs que les études, même les plus savantes, laisseraient encore dans l'incertitude.

Tout cela est-il trop éloigné de la réalité quotidienne ?
Certains, en me lisant, l'auront peut-être pensé.

21Ceux-là se disaient sans doute que les textes normatifs sur lesquels j'appuyais mon raisonnement sont soit des préambules, soit des définitions, soit des dispositions qui se contentent de préciser les "objectifs" de la présente législation. Et de penser peut-être qu'il est de ces dispositions liminaires ou conclusives que le législateur ménage au seuil ou à la fin de ses textes, qui sont comme des alibis ou des remords de l'action législative. Des dispositions qui nous renseignent sans doute plus sur ce que le législateur n'a pas pu ou pas voulu faire que sur ce qu'il a fait réellement A suivre ceux-là, il faudrait alors se résigner à ranger les textes que nous allons commenter au magasin des accessoires de l’Etat spectacle, parmi bien d'autres lois, reconnaissons-le, en forme de trompe-l'oeil et parmi bien d'autres institutions qui sont comme les miroirs aux alouettes de notre vie collective.

22Coupés de leurs enjeux profonds qui sont seuls de nature à leur imprimer sens, cohérence et utilité, ces textes ne représenteront plus alors qu'un obstacle ou une ressource supplémentaire - c'est selon - sur le chemin des décideurs. Un obstacle de plus pour les promoteurs dans le parcours du combattant qui les conduit de la conception d'un projet à sa rentabilisation. Une ressource de plus entre les mains de l'Administration qui accroît ainsi la marge de son pouvoir discrétionnaire. Peut-être arriverons-nous tout à l'heure à ces conclusions désabusées.

23Je ne suis cependant pas de ceux qui pensent que le sens d'un texte juridique est définitivement établi ; qu'il se trouverait en quelque sorte inscrit tout entier dans la lettre du texte ou dans l'intention de ses auteurs. Le sens d'un texte est au moins autant devant lui que derrière lui. C'est dire que ses interprètes - nous tous - jouons un rôle décisif dans sa réception, le sens qui lui est donné, la direction qu'en définitive il prendra. Un texte vit et se transforme au gré des pratiques administratives qui l'exécutent, des jurisprudences qui l'interprètent, des débats doctrinaux qu'il suscite. C'est dire que tout est possible.

24C'est dire qu'il nous appartient ou d'égaler ces textes à leurs virtualités les plus riches, ou de les interpréter de façon restrictive, ce qui, de restrictions en restrictions, ne manquerait de conduire à ces maladies mortelles des textes normatifs qu'on appelle désuétude, caducité et ineffectivité.

Notes

1 G.C. Lichtenberg, Vermischte Schriften, 2e éd. Goettingen, 1843-1853, vol. 6, p. 48. Je reprends cette citation à I. Stengers, L'âne et la loi, in Les usages de la nature, (Le genre humain, 12), Bruxelles, 1985, p. 67.

2 Le décret wallon du 11 septembre 1985 "organisant l'évaluation des incidences sur l'environnement dans la Région wallonne" précise, quant à lui, dans son article 2, qu'il s'agit d'instaurer un "équilibre" entre "les besoins humains et le milieu de vie".

3 H. Jonas, op.cit., p. 22.

4 M. Serres, Le contrat naturel, Paris, 1990.

5 H. Jonas, op.cit., p. 30.

6 Ibidem, p. 26.

7 Ibidem, p. 63.

8 Ibidem, p. 53 et sv., p. 255.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1991

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