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Le droit des étrangers

 | 
Éric Mignon
, 
Pierre Jadoul

Le minimex et l’aide sociale ordinaire alloués aux étrangers : vers un lien plus étroit avec le droit de séjour ?

Henri Funck

Texte intégral

I. Les conditions d’admissibilité

1. Nationalité

11. Le minimex peut être alloué :

  • aux Belges ;

  • aux réfugiés reconnus, aux apatrides et aux personnes de nationalité indéterminée ;

    • 1 Cfr. art. 1er de la loi du 7 août 1974 et arrêtés royaux des 8 janvier 1976 et 27 mars 1987.

    aux ressortissants de pays membres des Communautés européennes qui bénéficient de la liberté de circulation en leur qualité de travailleurs salariés ainsi qu’aux membres de leur famille, même si ces personnes ont la nationalité d’un Etat tiers ; le critère est celui déduit de l’application du Règlement CEE no 1612/68 du 15 octobre 1962 relatif à la liberté de circulation des travailleurs salariés au sein des Communautés européennes, ce qui entraîne à la fois une limitation et une extension relatives du champ d’application personnel1.

  • 2 T.T. Bruxelles, 15 juillet 1991, Rev. dr. étr., 1991, 476.

2Si l’un des conjoints demandeurs du minimex est belge et l’autre non, les époux peuvent prétendre au minimex au taux prévu pour des conjoints cohabitant, et ce en vertu de l’article 10 du Règlement CEE no 1612/682.

  • 3 Mon., 29 mars 1957.
  • 4 Cfr. M. VAN RUYMBEKE, Chronique de jurisprudence 1987-1989, in Mouv. comm., 1991, p. 283 nos 7-8.

32. Par un jugement du 2 octobre 1987, le tribunal du travail de Liège a alloué le minimex à un ressortissant turc, en considérant que le droit à cette prestation entre dans le champ d’application des articles 1er et 2 de la Convention européenne d’assistance sociale et médicale, signée à Paris le 11 décembre 1953 et approuvée par la loi belge du 4 juillet 19563. Ces articles instituent l’égalité de traitement entre les ressortissants des Etats signataires, membres du Conseil de l’Europe, en ce qui concerne l’assistance sociale, c’est à dire l’assistance prévue par les lois et règlements en vigueur et tendant à accorder aux personnes démunies de ressources suffisantes les moyens d’assistance que nécessite leur état4. Cette Convention a été ratifiée par tous les Etats membres du Conseil de l’Europe ; elle intéresse particulièrement le sort des ressortissants de la Norvège, de la Suède, de la Turquie et de l’Islande.

4Lors de la discussion du projet de loi sur le minimex, le Ministre avait déclaré que ce projet concernait en particulier la matière réglée par la Convention européenne d’assistance sociale et médicale (cfr. Doc. parl, Sénat, no 247/2, rapport de la Commission, p. 15) ; la loi n’avait cependant pas été rendue applicable à tous les ressortissants des Etats liés par cette convention.

  • 5 Cfr. art. 1er de la loi du 8 juillet 1976.

53. L’aide sociale ordinaire est due à toute personne dans le besoin, quelle que soit sa nationalité5.

  • 6 « Om diegenen te betrekken die werkelijk mogen meegerekend worden tot de gemeenschap die op dit gro (...)

64. Il n’est pas inutile de rappeler que la loi du 7 août 1974 a fait l’objet de longs débats, spécialement sur la question de la nationalité et qu’en réponse à de nombreux parlementaires qui, jusqu’en séance publique, contestaient la limitation aux Belges,le Ministre de la Santé publique avait envisagé l’extension progressive de son champ d’application personnel, d’abord aux ressortissants de pays avec lesquels la Belgique a conclu une convention de réciprocité, ensuite aux ressortissants de tous les autres pays, de façon à viser tous ceux qui peuvent réellement être comptés parmi la collectivité qui vit sur le territoire national6.

2. Age

  • 7 Cfr. par analogie, Vass. 25 novembre 1991, Chr. D. S., 1992, 250.

75. Dès lors que la loi du 7 août 1974 réserve expressement le bénéfice du minimex aux majeurs, l’étranger âgé de plus de 18 ans mais qui est encore mineur d'âge en vertu de sa loi nationale, n’a pas droit au minimex7.

86. L’aide sociale ordinaire est due sans condition préalable d’âge.

3. Résidence effective8

  • 8 Cfr. P. SENAEVE, D. SIMOENS et H. FUNCK, « Le droit au minimex et à l’aide sociale accordés par les (...)

98. On peut se demander si la modification apportée à l’article 26 alinéa 1er de l’arrêté royal du 30 octobre 1974, par l’arrêté royal du 16 octobre 1991, est satisfaisante du point de vue du droit européen. On peut observer que l’exigence d’un séjour « habituel et en permanence » sur le territoire belge ne semble pas compatible avec le programme de convergence des politiques sociales en Europe, qui prévoit l’octroi de la prestation minimum à toute personne qui réside en conformité avec le droit national et communautaire, sur le territoire national (cfr. point 26 ci-dessous).

  • 9 Cfr. art. 7 de l’arrêté royal du 30 octobre 1974)
  • 10 Cfr. T.T. Bruxelles, 11e chambre, 19 novembre 1990, publié dans du Colloque tenu à Nivelles le 31 m (...)

108. De ce que la loi sur le minimex impose comme seule condition d’admissibilité la résidence effective en Belgique, on peut induire que, dès lors qu’une personne est reconnue comme résidant effectivement en Belgique, il doit nécessairement y avoir un CPAS compétent à son égard. C’est ce qui justifie que le CPAS qui reçoit une demande pour laquelle il s’estime incompétent, doive transmettre le plus rapidement possible (« dans les trois jours ») la demande au CPAS qu’il estime compétent9. A défaut, il ne peut plus opposer son incompétence territoriale au demandeur du minimex et doit dès lors prendre à son égard une décision au fond et allouer, le cas échéant, le minimex, sans préjudice de la faculté de se faire rembourser par le CPAS effectivement compétent10.

119. La loi du 8 juillet 1976 n’impose aucune condition précise de résidence en Belgique, sinon de manière négative. L’article 57, alinéa 4, modifié par la loi du 28 juin 1984, dispose en effet que lorsqu’il s’agit d’étrangers qui ne sont ni autorisés ni admis à séjourner plus de trois mois ou à s’établir dans le Royaume ou d’étrangers qui séjournent illégalement dans le Royaume, l’aide se limite à l’aide matérielle et médicale nécessaire pour assurer la subsistance. Ceci implique qu’à l’égard de ces personnes, une aide sociale, fût-elle minimale, reste due.

  • 11 Cfr. avis du Conseil d’Etat, Doc. Parl., Chambre, 1960-61, no 703, p. 15 ; Conseil d’Etat, 3 octobr (...)

1210. La seule limitation est celle qui résulte de la loi du 2 avril 1965 relative à la prise en charge des secours. Selon l’article 1er de cette loi, est considéré comme territorialement compétent le CPAS de la commune sur le territoire de laquelle « se trouve » une personne qui a besoin d’aide sociale. Le Conseil d’Etat a, sur la base de ce texte, développé une jurisprudence — également transposable au minimex — selon laquelle c’est la présence habituelle et non la présence occasionnelle ou intentionnelle qui détermine le CPAS en principe compétent11. A ce principe n’est apportée qu’une exception, lorsqu’il y a extrême urgence à intervenir ; ainsi en matière d’aide médicale urgente (article 58 de la loi du 8 juillet 1976).

1311. Rappelons enfin qu’en matière d’avances sur pensions alimentaires dues à des enfants, si le créancier d’aliments doit résider en Belgique, cette condition n’est plus requise dans le chef du débiteur d’aliments (art. 68 bis par. 2 de la loi du 8 juillet 1976, inséré par la loi du 8 mai 1989 et modifié par la loi du 29 décembre 1990).

1412. Le Ministre de l’Intégration sociale, de la Santé publique et de l’Environnement, Madame L. Onkelinx, a établi un projet de loi qui modifie les conditions d’octroi de l’aide sociale aux candidats réfugiés et aux personnes en séjour illégal.

15Selon ce projet, l’aide sociale serait plus étroitement liée à l’exécution effective de la mesure administrative d’expulsion du territoire et à l’inscription de l’intéressé au registre de la population de la commune ou au respect de l’obligation de résidence dans une commune, qui lui serait imposée par le Ministre compétent (actuellement le Ministre de l’Intérieur).

16L’article 1er du projet modifie l’article 57 alinéa 4 de la loi du 8 juillet 1976 et dispose que lorsqu’il s’agit d’un étranger dont la qualité de réfugié n’a pas été reconnue et à l’égard duquel un ordre de quitter le territoire est devenu exécutoire, c’est à dire après l’épuisement de toutes les voies de recours, ou lorsqu’il s’agit de tout autre étranger qui séjourne illégalement dans le Royaume, « le CPAS accorde uniquement l’aide strictement nécessaire pour permettre de quitter le pays ; l’aide sociale prend fin au plus tard le jour de l’expiration du délai de l’ordre définitif de quitter le territoire, sauf s’il est nécessaire d’accorder une aide médicale urgente et sauf si le rapatriement ne peut se faire immédiatement ; en ce cas, l’aide est maintenue pendant un mois.

17L’article 2 du projet dispose que l’aide sociale est à charge de l’Etat lorsque l’étranger séjourne dans un centre d’accueil organisé ou agréé par l’Etat.

18L’article 3 modifie l’article 2 de la loi du 2 avril 1965 et dispose que le CPAS de la commune dans le registre des étrangers de laquelle le demandeur d’asile est inscrit ou, à défaut d’inscription, celui de la commune où il est tenu de résider par décision du Ministre compétent pendant que sa demande d’asile est à l’examen, est et demeure compétent à l’égard de cette personne.

II. Les conditions d’octroi

1. Le minimex

191. Les ressources

2013. Pour avoir droit concrètement au minimex, le demandeur doit établir qu’il ne dispose pas de ressources suffisantes et n’est pas en mesure de se les procurer ; il doit également faire valoir ses droits aux prestations dont il peut bénéficier en vertu de la législation sociale belge ou étrangère et il peut lui être imposé de faire valoir ses droits à l’égard des personnes qui lui doivent des aliments (art. 1er, 5 et 6 de la loi du 7 août 1974).

21On ne peut s’empêcher de constater que le contrôle de la satisfaction à ces conditions est plus difficile à effectuer à l’égard d’étrangers que de Belges, en l’absence de tout mécanisme de collaboration administrative entre les Etats en ce qui concerne l’assistance publique.

222. La disposition au travail.

2314. Le demandeur du minimex doit établir qu’il n’est pas en mesure de se procurer des ressources suffisantes par ses efforts personnels, notamment en faisant la preuve qu’il est disposé à être mis au travail, à moins que cela s’avère impossible pour des raisons de santé ou d’équité (art. 1er et 6 de la loi du 7 août 1974).

24Les critères d’appréciation de cette disposition au travail sont ceux habituellement appliqués à l’égard des Belges ; les difficultés inhérentes à l’émigration ou les habitudes propres à des cultures différentes de la nôtre ne peuvent être prises en compte que dans une mesure raisonnable, compatible avec le maintien de l’égalité de droits entre Belges et étrangers.

25Ainsi :

  • la mauvaise connaissance d’une ou des langues véhiculaires en Belgique peut constituer une raison d’équité, mais seulement au cours des premiers mois de présence en Belgique et non après plusieurs années, sauf cas exceptionnel (p. ex. celui de la femme « séquestrée » au domicile familial) ;

    • 12 Cfr. Trib. Trav. Bruxelles, 14 juin 1990, Chr. D.S., 1990, 370.

    il ne résulte pas de l’article 6 de la loi du 7 août 1974, qui impose aux deux conjoints vivant sous le même toit de faire la preuve de leur disposition au travail, que les deux conjoints seraient nécessairement obligés d’accepter toute mise au travail à temps plein pendant la même période et avec le même horaire ; il est en effet socialement légitime que l’un des époux consacre une partie, même importante, de son temps aux enfants en bas âge ou en âge scolaire ainsi qu’au ménage ; cette tâche ne peut cependant plus être automatiquement réservée à la femme, même s’il s’agit de conjoints provenant de pays où le principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes n’est pas reconnu ; si le mari fait valoir une cause de santé ou d’équité l’empêchant d’être mis au travail, la femme doit établir sa disposition au travail sans pouvoir invoquer comme cause de dispense la charge de ses enfants et de son ménage12 ;

    • 13 Cfr. Trib. Trav. Bruxelles, 11e ch., 22 octobre 1990, R.G., no 67811/90 et 30 septembre 1991, R.G.,(...)

    le prêtre d’une religion non reconnue par l’Etat belge ne peut prétexter de son activité religieuse pour se dispenser de l’obligation de rechercher un autre emploi plus rémunérateur13 ;

    • 14 Cfr. par analogie Cour Trav. Liège, 5 novembre 1991, Ch. D.S., 1992, 251 en matière de chômage.

    la femme étrangère qui déclare que pour des raisons religieuses elle n’accepterait de travailler qu’en portant un voile, qu’elle est uniquement disposée à accepter un emploi où elle serait affectée à un département où seules les femmes sont occupées, contremaître compris, et qu’elle refuserait d’effectuer des prestations de travail en contact avec du personnel masculin, ne justifie pas d’une raison d’équité14.

2. L’aide sociale ordinaire15

  • 15 SENAEVE, SIMOENS et FUNCK, op. cit., pp. 166-170/1 ; voyez aussi, pour un exposé des controverses s (...)

2615. Le Conseil d’Etat considère de manière constante que l’article 1er de la loi du 8 juillet 1976 a institué un droit tout à fait général et inconditionnel à l’aide sociale, sans distinguer selon la nationalité du demandeur d’aide.

27Ainsi, en ce qui concerne les candidats réfugiés, aucune disposition légale ne limite l’étendue de l’aide à laquelle ils ont droit ni ne dispense le CPAS de l’obligation d’accorder l’aide due aux personnes qui résident sur le territoire de la commune que le CPAS dessert ; par conséquent :

    • 16 C.E., 29 mai 1990, no 35018, Rev. dr. étr., 1991, 47.

    une circulaire du Ministre de la Justice, imposant au candidat réfugié de se présenter au centre national d’accueil, est sans incidence sur le droit à l’aide sociale16 ;

    • 17 C.E., 29 mai 1990, no 35017, Rev. dr. étr., 1991, 43.

    la résolution prise par la conférence des présidents des CPAS de Bruxelles le 28 octobre 1986 est également irrelevante17.

  • 18 C.E., 22 mai 1991, no 37048, Rev. dr. étr., 1992, 68.

28En vertu du même principe déduit de l’article 1er de la loi, l’aide due à un étranger en séjour illégal peut être équivalente au minimex, nonobstant les termes de l’article 57 alinéa 4 de la loi18.

2916. Voyez au sujet de la portée de l’engagement pris par un garant : E. MIGNON, « Quelques éléments de compréhension de l’engagement de prise en charge prévu à l’article 60, 2°, de la loi du 15 décembre 1980 », Rev. dr. étr., 1992, 49-60, part. 33-38.

  • 19 Sic - Doc.parl., Chambre, 1991-1992, no 630/1, p. 9.
  • 20 Doc. parl., no 630/6, S.E., 1991-1992.

3017. Le Ministre de l’Intégration sociale, de la santé publique et de l’Environnement a déposé le 3 septembre 1992 un projet de loi« contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire », qui prévoirait de modifier l’article 60 par. 3 de la loi du 8 juillet 1976 pour autoriser le CPAS à lier l’aide financière aux conditions fixées à l’article 6 de la loi du 7 août 1974. Cette modification est justifiée par le souci de « réaliser une cohérence entre la législation organique des centres publics d’aide sociale et le droit au minimum de moyens d’existence »19. Ceci paraît contraire à l’article 1er de la loi du 8 juillet 1976. La disposition proposée à néanmoins été adoptée par la Commission de la Chambre des représentants20 et par la Chambre elle-même le 24 novembre 1992, avec la seule précision que la sanction est la suspension pour un mois au plus et, en cas de récidive dans l’année, pour trois mois au plus.

31Il nous semble que plutôt que de faire de l’aide sociale ordinaire un droit conditionnel, au motif (inavoué) que cette aide est accordée, à concurrence du minimex, à des étrangers et que l’égalité doit être réalisée entre tous ceux qui perçoivent le même montant, il eût été plus logique d’élargir à tous les étrangers le droit au minimex, ainsi que cela avait été envisagé à l’origine (cfr. point 4, ci-dessus), quitte à adapter les règles de financement, et de maintenir la distinction fondamentale entre un minimex conditionnel et une aide sociale inconditionnelle.

III. Le paiement : principe de non exportation des prestations non contributives

3218. On peut se poser la question de savoir si un étranger bénéficiaire du minimex ou de l’aide sociale peut continuer à percevoir ces avantages lorsqu’il quitte temporairement le territoire belge, par exemple pour retourner dans son pays d’origine ; la question est d’ailleurs identique lorsqu’il s’agit d’un Belge qui part temporairement à l’étranger.

33L’article 26 alinéa 2 de l’arrêté royal du 30 octobre 1974 dispose simplement que le bénéficiaire du minimex doit signaler au CPAS compétent, avant son départ, les séjours de plus d’un mois qu’il effectue à l’étranger, en en précisant la durée et la justification. Il ne résulte pas clairement ni nécessairement de cette disposition que le droit au minimex resterait acquis au cours des séjours d’au plus un mois à l’étranger.

34L’article 9 de la convention no 157, conclue au sein de l’Organisation internationale du travail le 21 juin 1982, et concernant l’établissement d’un système international de conservation des droits en matière de sécurité sociale, prévoit la possibilité pour les Etats signataires de réserver de commun accord l’octroi des prestations sociales non contributives, qui constituent une forme d’assistance sociale ou tiennent compte de l’état de besoin, aux personnes qui résident sur leur territoire.

35De même, l’article 10bis par. 1er, du Règlement CEE no 1408/71, tel que modifié par le Règlement no 1247/92 du 30 avril 1992, dispose expressément que les prestations à caractère non contributif, auxquelles l’application du Règlement est étendue — à savoir celles destinées à couvrir, à titre supplétif, complémentaire ou accessoire, les risques visés à l’article 4 par. 1er, du Règlement et celles destinées à assurer la protection spécifique des handicapés (art. 4 par. 2 bis nouveau) — sont dues exclusivement sur le territoire de l’Etat dans lequel le demandeur réside. A fortiori en va-t-il de même pour les prestations non contributives exclues de l’application du Règlement.

  • 21 Cfr. Y. JORENS, Enige recente ontwikkelingen inzake Europees sociale zekerheidsrecht, in J.T.T., 19 (...)

36Le principe est donc la non exportation des prestations sociales non contributives, même en cas de séjour temporaire à l’étranger. Ces prestations sont en effet l’expression d’une forme de solidarité à l’intérieur d’un Etat et sont en outre fixées sur la base d’un certain niveau de vie ainsi que du coût de la vie dans chaque Etat21.

37Il ne peut à notre sens être fait exception à ce principe de non exportation que si, au cours d’un séjour temporaire à l’étranger, l’intéressé conserve des obligations précises dans l’Etat de sa résidence habituelle, comme par exemple le paiement d’un loyer ou d’autres charges fixes, en sorte que la suspension du droit au minimex mettrait l’intéressé dans un plus grand état de besoin à son retour, d’une part, et si le séjour à l’étranger est justifié par des raisons équitables, d’autre part-tel ne serait à notre sens pas le cas si l’intéressé retourne dans son pays pour y passer des vacances ou pour revoir sa famille.

IV. Le recouvrement à l’égard de débiteurs d’aliments étrangers

3819. Cfr. SENAEVE, SIMOENS et FUNCK, op. cit., p. 234.

V. L’évolution européenne : droit de séjour et convergence des politiques sociales

1. Les directives européennes relatives au droit de séjour

391.1. Exposé.

4020. Le Conseil des Communautés européennes a adopté le 28 juin 1990 trois directives relatives au droit de séjour, concernant les étudiants, les travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle et toutes les autres catégories de ressortissants des Etats membres, non encore visées par des dispositions du droit communautaire européen.

41Ces trois directives sont rédigées dans des termes semblables ; elles complètent l’arsenal du droit communautaire européen, qui ne visait jusqu’alors que les travailleurs salariés.

42Dans un article 1er, les Etats membres s’engagent à accorder le droit de séjour à tout ressortissant d’un autre Etat membre ainsi qu’aux membres de sa famille, à la condition que :

  • il dispose pour lui-même et sa famille d’une assurance - maladie couvrant l’ensemble des risques dans l’Etat membre d’accueil ;

  • il dispose de ressources suffisantes pour éviter que lui-même et sa famille ne deviennent pendant leur séjour une charge pour l’assistance sociale du pays d’accueil ; en ce qui concerne les retraités, ces ressources sont constituées par la pension de vieillesse, de préretraite ou d’invalidité ou par la rente d’accident du travail ou de maladie professionnelle ; en ce qui concerne les étudiants, il suffit que les intéressés assurent à l’autorité nationale concernée, par une déclaration ou par tout autre moyen, qu’ils disposent de ressources suffisantes.

43Sauf à l’égard des étudiants, les ressources sont considérées comme suffisantes lorsqu’elles sont supérieures au niveau de ressources en deçà duquel une assistance sociale peut être accordée par le pays d’accueil à ses ressortissants dans les mêmes conditions ou, à défaut, lorsqu’elle sont supérieures au niveau de la pension minimale de sécurité sociale versée par le pays d’accueil.

44Sont considérés comme membres de la famille, le conjoint et les enfants à charge, ainsi que, sauf à l’égard des étudiants, les ascendants du titulaire du droit et le conjoint de celui-ci, qui sont à sa charge.

45Le droit de séjour cesse lorsqu’il n’est plus satisfait à ces conditions ; aussi, lorsque l’intéressé fait appel à l’assistance publique, il ne peut plus se fonder sur le droit de séjour garanti par les directives du 28 juin 1990. Il doit alors être considéré comme un étranger en séjour illégal.

46En ce qui concerne les étudiants, il est encore précisé que le droit de séjour est limité à la durée de la formation poursuivie et que la directive ne crée aucun droit à obtenir une allocation d’études à charge du pays d’accueil ; l’étudiant doit en outre établir qu’il est inscrit dans un établissement d’enseignement agréé, pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle.

  • 22 Aff. C-295/90, Parlement européen c/Conseil ; voyez sur cette question : P. VAN NUFFEL, « L’Europe (...)

4721. Par un arrêt du 7 juillet 1992, la Cour de Justice des Communautés européennes a annulé la directive 90/366/CEE du Conseil du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des étudiants, au motif qu’elle devait être prise sur pied de l’article 7 par. 2, et non 235 du Traité de Rome, et que le Parlement européen devait dès lors être associé à la prise de la directive et non simplement consulté22.

481.2. Questions.

4922. On peut tout d’abord se demander dans quelle mesure l’exigence de la preuve de ressources suffisantes, inspirée par la crainte de flux migratoires vers les pays dont le régime de sécurité sociale est le plus avantageux, est compatible avec les articles 48 et 52 du Traité de Rome, qui prévoient, à l’égard des ressortissants des Etats membres des Communautés européennes, la levée progressive des restrictions à la liberté de circulation des travailleurs et à la liberté d’établissement des personnes.

50On rappellera à cet égard la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, spécialement dans les arrêts suivants :

51- 28 mars 1982 (Levin c/Pays-Bas) :

52La libre circulation des travailleurs vise également un ressortissant d’un Etat membre qui exerce sur le territoire d’un autre Etat membre une activité salariée dont découlent des ressources inférieures au minimum de moyens d’existence, tel qu’il est entendu par ce dernier Etat, que cette personne complète les revenus tirés de son activité salariée par d’autres revenus à concurrence dudit minimum ou qu’elle se contente de moyens d’existence inférieurs à ce minimum, pourvu qu’elle exerce une activité salariée réelle et effective.

53- 3 juin 1986 (Kempf c/Pays-Bas) :

54Le fait qu’un ressortissant d’un Etat membre, exerçant sur le territoire d’un autre Etat membre une activité salariée pouvant en soi être considérée comme une activité réelle et effective, demande à bénéficier d’une aide financière prélevée sur les fonds publics de cet Etat membre, pour compléter les revenus qu’il tire de son activité, ne permet pas d’exclure à son égard l’application des dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs.

  • 23 Cfr. P. VAN NUFFEL, op. cit.

55De plus, la Convention européenne d’assistance sociale et médicale, citée plus haut, prévoit en ses articles 6 et 7, qu’un ressortissant d’un Etat signataire, « en séjour régulier » dans un autre Etat signataire, ne peut être expulsé du territoire de cet Etat pour le seul motif que cette personne a fait appel à l’assistance de cet Etat, à moins que la durée du séjour dans le pays d’accueil n’ait pas atteint 5 ans pour les personnes de moins de 55 ans et 10 ans pour les personnes qui ont dépassé cet âge23.

56Ces questions portent uniquement sur le droit de séjour ; les directives du 28 juin 1990 ne constituent en effet pas un fondement juridique suffisant pour exclure leurs bénéficiaires du droit à l’assistance sociale dans le pays d’accueil.

5721. Une deuxième interrogation fondamentale est celle de savoir ce qu’il y a lieu d’entendre par « ressources suffisantes ». Si le principe est clair, son application concrète soulève nombre de difficultés. Un exemple propre à la Belgique suffira à exposer le problème : si l’on prend par exemple comme revenu de référence le minimum de moyens d’existence ou le revenu garanti aux personnes âgées, ce revenu ne suffit pas pour permettre le placement d’une personne âgée en maison de repos ou en maison de repos et de soins et dès lors cette personne pourrait se trouver, fût-ce en partie, à charge de l’assistance sociale de la Belgique, pays d’accueil.

  • 24 Cfr. SENAEVE, SIMOENS et FUNCK, op. cit., no 490.

58Un autre problème est celui des étudiants étrangers. Le principe de la garantie existe déjà en droit belge ; on a vu que la jurisprudence (des chambres provinciales de recours) est partagée au sujet de l’incidence de l’existence d’un garant sur le droit à l’aide sociale24.

59Bref, il ne suffit pas d’affirmer en principe que les personnes auxquelles le droit de séjour est étendu devront prouver qu’elles ont des ressources suffisantes, il faut encore se demander ce qu’il adviendra lorsqu’elles ne pourront plus justifier de ces ressources. Certes, elles perdront le droit de séjour, mais ceci est en l’état actuel indifférent du point de vue du droit fondamental de toute personne à l’aide sociale, droit encore affirmé en Belgique par les articles 1er et 57 de la loi du 8 juillet 1976. L’alinéa 4 de cette dernière disposition s’appliquera automatiquement à elles. Il en ira bien entendu autrement si les projets actuellement discutés sont adoptés.

60En revanche, ces personnes n’auront pas droit au minimex puisqu’elles ne tombent pas dans le champ d’application du Règlement CEE no 1612/68.

2. Convergence des objectifs et politiques de protection sociale

6124. La Charte des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, adoptée par les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres de la Communauté européenne, à Strasbourg, le 9 décembre 1989, énonce en son paragraphe 10, le droit de tout travailleur de la Communauté européenne à une protection sociale adéquate et à des prestations de sécurité sociale d’un niveau suffisant, quel que soit son statut et quelle que soit la taille de l’entreprise dans laquelle il travaille ; ainsi que le droit à un minimum de ressources pour les personnes exclues du marché du travail, soit qu’elles n’aient pu y avoir accès, soit qu’elles n’aient pu s’y insérer. La Charte prévoit également en ses paragraphes 24 et 25, le droit de tout travailleur à une pension de retraite ou à un minimum de ressources après l’âge de la retraite.

62C’est sur cette base que la Commission européenne a proposé une « stratégie de convergence » visant à « fixer des objectifs communs pouvant guider les politiques des Etats membres afin de permettre la coexistence des différents systèmes nationaux et de les faire progresser en harmonie les uns avec les autres vers les objectifs fondamentaux de la Communauté ». Deux projets de recommandation ont été soumis au Conseil, l’une d’ordre général, l’autre « portant sur des critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale ».

63Les principes proposés sont les suivants :

  • le droit subjectif à des ressources et prestations garanties suffisantes doit être reconnu par tous les Etats membres ;

  • ce droit doit être reconnu à toute personne qui réside, en conformité avec le droit national et communautaire, sur le territoire de l’Etat ;

  • ce droit doit être fondé sur le besoin, c’est à dire ouvert à toutes les personnes qui ne disposent pas de ressources au moins égales à un montant déterminé, sous réserve de la disponibilité active au travail pour les personnes ayant atteint l’âge de la majorité civile et dont l’âge, la santé et la situation familiale leur permettent d’exercer une activité professionnelle ;

  • ce droit doit être ouvert sans limitation de durée, pour autant que les conditions d’accès restent remplies et étant entendu que, concrètement, le droit peut être ouvert pour des durées limitées mais renouvelables ;

  • cette forme d’assistance doit être conçue comme une mesure auxiliaire de la protection sociale générale ;

  • les bénéficiaires de ce droit doivent avoir accès automatiquement à la protection contre la maladie, au logement social et à la formation professionnelle ;

  • le montant des ressources estimées suffisantes à une couverture des besoins essentiels au delà de la simple subsistance, doit être fixé en fonction du niveau de vie et du niveau des prix dans l’Etat considéré, et pour différents types et tailles de ménage ; et ce au moyen d’indicateurs appropriés, tels que le revenu moyen disponible, les statistiques sur la consommation moyenne des familles, le salaire minimum légal ;

  • le cas échéant, des montants complémentaires correspondant à des besoins spécifiques peuvent être fixés ;

  • des mesures complémentaires doivent être prises pour assurer l’information des personnes intéressées, l’aide judiciaire, la simplification des procédures administratives et judiciaires, et l’organisation de recours gracieux, simples, rapides et efficaces auprès de tiers indépendants tels que les tribunaux.

6425. On peut s’étonner de ne pas retrouver dans ce catalogue d’intentions :

  • la nécessité d’une collaboration accrue entre toutes les administrations des Etats membres ou de leurs entités fédérées ;

  • la nécessité, souvent affirmée dans les déclarations gouvernementales en Belgique, de maintenir entre les prestations minimales garanties qui sont résiduaires, d’une part, et les prestations de la sécurité sociale générale, voire le montant net du salaire minimum garanti, d’autre part, une tension suffisante pour maintenir la disposition au travail.

65Pour le reste, le catalogue précité peut, pour l’essentiel, parfaitement s’accorder avec les législations belges actuelles sur le minimum de moyens d’existence, l’aide sociale ordinaire, le revenu garanti aux personnes âgées et les prestations familiales garanties.

VI. Conclusion : vers un lien plus étroit entre l’aide sociale et le droit de séjour ?

6626. Si l’on met en parallèle les directives européennes sur le droit de séjour et les projets de la Belgique en ce qui concerne l’aide sociale aux étrangers non admis à séjourner sur le territoire national, on ne peut manquer d’être frappé par la convergence qui se dessine autour d’un principe : c’est que l’étranger n’a droit à l’aide sociale que s’il réside régulièrement sur le territoire de l’Etat concerné ; et inversément, que l’étranger non privilégié ne peut résider sur le territoire d’un Etat que s’il a des ressources suffisantes.

67D’aucuns critiqueront sans doute cette évolution.

68Il n’empêche qu’aucun principe de droit ne peut ni obliger une collectivité nationale à secourir le reste du monde ni permettre à quiconque d’imposer sa présence et sa prise en charge à une collectivité nationale autre que la sienne. Le droit international public reste un droit inter-étatique, et c’est donc à l’intérieur de chaque Etat que doit s’exercer la solidarité, d’autant que celle-ci n’existe que par les contributions des citoyens d’un même Etat.

  • 25 Addendum : les projets de loi mentionnés aux points 12 et 17 sont devenus respectivement :
    - les art (...)

69Il importe cependant que la fin du droit de séjour soit constatée de manière formelle et dans le plein respect des droits de la défense de la personne intéressée25.

Notes

1 Cfr. art. 1er de la loi du 7 août 1974 et arrêtés royaux des 8 janvier 1976 et 27 mars 1987.

2 T.T. Bruxelles, 15 juillet 1991, Rev. dr. étr., 1991, 476.

3 Mon., 29 mars 1957.

4 Cfr. M. VAN RUYMBEKE, Chronique de jurisprudence 1987-1989, in Mouv. comm., 1991, p. 283 nos 7-8.

5 Cfr. art. 1er de la loi du 8 juillet 1976.

6 « Om diegenen te betrekken die werkelijk mogen meegerekend worden tot de gemeenschap die op dit grondgebied woont », cfr Doc. parl., Sénat, S.E., 1974, no 247/2, p. 24 et séance publique du 10 juillet 1974.

7 Cfr. par analogie, Vass. 25 novembre 1991, Chr. D. S., 1992, 250.

8 Cfr. P. SENAEVE, D. SIMOENS et H. FUNCK, « Le droit au minimex et à l’aide sociale accordés par les centres publics d’aide sociale », Ed. La Charte, mise à jour 1992, pp. 13-14.

9 Cfr. art. 7 de l’arrêté royal du 30 octobre 1974)

10 Cfr. T.T. Bruxelles, 11e chambre, 19 novembre 1990, publié dans du Colloque tenu à Nivelles le 31 mai 1991, p. 55).

11 Cfr. avis du Conseil d’Etat, Doc. Parl., Chambre, 1960-61, no 703, p. 15 ; Conseil d’Etat, 3 octobre 1952, no 1852, Rec. arr., 1952, 915.

12 Cfr. Trib. Trav. Bruxelles, 14 juin 1990, Chr. D.S., 1990, 370.

13 Cfr. Trib. Trav. Bruxelles, 11e ch., 22 octobre 1990, R.G., no 67811/90 et 30 septembre 1991, R.G., no 90283/91, A.G./CPAS Bruxelles.

14 Cfr. par analogie Cour Trav. Liège, 5 novembre 1991, Ch. D.S., 1992, 251 en matière de chômage.

15 SENAEVE, SIMOENS et FUNCK, op. cit., pp. 166-170/1 ; voyez aussi, pour un exposé des controverses surgies ces dernières années : M. VAN RUYMBEKE, et J.M. BERGER, « Le prix de la dignité humaine », Union des villes et communes belges, 1990, no 113 à 121, 163, 184 et 196 à 200.

16 C.E., 29 mai 1990, no 35018, Rev. dr. étr., 1991, 47.

17 C.E., 29 mai 1990, no 35017, Rev. dr. étr., 1991, 43.

18 C.E., 22 mai 1991, no 37048, Rev. dr. étr., 1992, 68.

19 Sic - Doc.parl., Chambre, 1991-1992, no 630/1, p. 9.

20 Doc. parl., no 630/6, S.E., 1991-1992.

21 Cfr. Y. JORENS, Enige recente ontwikkelingen inzake Europees sociale zekerheidsrecht, in J.T.T., 1992, 343-344.

22 Aff. C-295/90, Parlement européen c/Conseil ; voyez sur cette question : P. VAN NUFFEL, « L’Europe des citoyens : vers un droit de séjour généralisé », Rev. du marché unique européen, 1991 1/4.

23 Cfr. P. VAN NUFFEL, op. cit.

24 Cfr. SENAEVE, SIMOENS et FUNCK, op. cit., no 490.

25 Addendum : les projets de loi mentionnés aux points 12 et 17 sont devenus respectivement :
- les articles 151 à 153 de la loi du 30 décembre 1992 portant des dispositions sociales et diverses (Mon. B., 9 janvier 1993) ;
- la loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire (Mon. B., 5 février 1993).
Nous aurons l’occasion de revenir sur ces lois dans les Chroniques de droit social et dans la Revue du droit des étranggers, à paraître en 1993.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1993

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