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Le droit des étrangers

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Éric Mignon
, 
Pierre Jadoul

À propos de la politique de l’immigration et de la compétence du Ministre de l’Intérieur

Lodewijk De Witte

Texte intégral

1On m’a demandé de venir expliciter en ces lieux, le transfert des compétences relatives à l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers du Ministre de la Justice au Ministre de l’Intérieur et de vous expliquer les lignes de force de la politique que nous entendons mener en cette matière.

2En effet, le Gouvernement a décidé d’attribuer au Ministre de l’Intérieur l’exercice des compétences relatives à l’immigration. Les arrêtés royaux nécessaires pour régler juridiquement ce transfert ont été publiés au Moniteur belge du 15 juillet dernier.

3Ce transfert est la conséquence logique d’une option politique claire et nette, option qui consiste en la dissolution des matières relatives aux étrangers de la Sûreté de l’Etat. En effet, l’Office des Etrangers et la Sûreté de l’Etat font tous deux partie de l’Administration de la Sûreté publique. Sous les gouvernements antérieurs au gouvernement actuel, le Ministre de la Justice, dont relève la Sûreté de l’Etat, était automatiquement compétent pour les dossiers d’étrangers. Toutefois, les temps pendant lesquels tout étranger qui entrait sur notre territoire devait être traité comme un danger potentiel pour l’Etat, sont révolus.

4C’est pourquoi il a été décidé, à l’occasion de la formation du gouvernement, d’attribuer au Ministre de l’Intérieur les dossiers relatifs aux étrangers. C’est logique, car d’autres matières ayant trait à la gestion de la population, par exemple le Registre national, l’inscription dans les registres de la population, ressortaient déjà de la compétence de ce Ministre.

5Actuellement, on examine s’il convient ou non de procéder à l’attachement définitif de l’Office des Etrangers au Département de l’Intérieur en vérifiant plus particulièrement s’il est opportun d’intégrer l’Office des Etrangers qui, pour le moment fait toujours partie du Ministère de la Justice, dans le cadre du Département de l'Intérieur et de la Fonction publique.

6Je tiens à souligner que dans le cadre de la répartition des compétences « nationales » relatives aux étrangers, les compétences attribuées au Ministre de l’Intérieur ont trait aux dossiers énumérés ci-dessous :

  • l’entrée sur le territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (donc également la procédure relative aux étrangers) ;

  • le centre de transit 127 et le centre 127bis à créer.

7Toutefois, l’acquisition de la nationalité, les cultes et la législation sur le racisme relèvent toujours de la compétence du Ministre de la Justice et le Ministre de l’Intégration sociale et de la santé publique a maintenu les compétences relatives à l’accueil au Petit-Château et dans les centres de la Croix-Rouge et à l’aide procurée par les CPAS.

8Il ressortira indubitablement de cette journée d’étude que les compétences attribuées au Ministre de l’Intérieur sont caractérisées par les problèmes les plus différents. L’étranger-type n’existe pas, il y a plusieurs catégories d’étrangers.

9Une première catégorie pourrait par exemple être basée sur le pays d’origine des étrangers qui font appel à l’hospitalité belge. Dans ce cadre, les étrangers-CE constitueraient une catégorie très particulière. Dans le cadre du Traité de Maastricht est prévue, pour eux, une citoyenneté de l’Union européenne, qui leur permettra de séjourner librement sur le territoire des différents Etats-Membres et leur accorde, dans ces Etats-Membres, certains droits politiques.

10Une autre répartition pourrait être faite en fonction de l’objectif que poursuivent les intéressés au moment de leur entrée sur le territoire : souhaitent-ils séjourner dans notre pays, pour une période limitée, pour étudier ou travailler, ont-ils l’intention de venir s’établir ici ou veulent-ils rendre une petite visite à notre pays, comme touriste ou comme homme d’affaires ?

11Une distinction peut également être faite en fonction du moyen qui est invoqué pour se voir accorder l’autorisation d’entrer sur le territoire, donc par le biais d’une demande de visa dans le pays d’origine, par le biais de la procédure d’asile ou sinon, de façon illégale.

12Il va de soi que ces différents aspects nécessitent différentes lignes politiques.

13Toutes les mesures proposées sont caractérisées par la volonté de créer autant de clarté et de transparence que possible et de viser une application stricte de la législation. En regard de cet objectif, il y a lieu de réaliser une insertion maximale dans notre société des étrangers autorisés à séjourner et des étrangers établis dans notre pays. Les rapports du Commissariat Royal à la Politique des Immigrés serviront de base aux mesures à élaborer par les différentes autorités compétentes.

14Cette politique d’insertion sera soutenue, dans la mesure où cette matière relève de la compétence du gouvernement national.

15L’arrêt à l’immigration des étrangers non-CEE, qui est en vigueur dans notre pays depuis 1974 et qui existe également dans les autres Etats membres des Communautés Européennes, sera maintenu. Toutefois, cet arrêt à l’immigration n’empêche pas que des étrangers peuvent être admis à séjourner dans notre pays, notamment dans le cadre du droit d’asile, du regroupement familial, de contingents réduits de main-d'œuvre ou de mesures exceptionnelles. L’arrêt de l’immigration et les dérogations légales en cette matière seront appliqués de manière stricte et l’immigration clandestine fera l’objet d’actions fermes et décidées. Des mesures seront prises, en particulier, à l’encontre de ceux qui abusent des immigrés clandestins et les exploitent (filières relatives à l’immigration clandestine, négriers, employeurs procurant du travail noir, tenanciers de maisons de logement). Les sanctions légales qui peuvent leur être imposées seront alourdies.

16Maintenant, j’essaierai de parcourir avec vous les lignes de force de la politique que nous entendons mener en cette matière.

1. Lignes de force de la politique en matière de réfugiés

17A. Une mesure extrêmement importante qui s’impose dans le cadre de la politique en matière de réfugiés est la modification de la procédure de traitement des demandes d’asile. Malgré les adaptations et les simplifications, introduites par la loi du 18 juillet 1991, la procédure actuelle continue à être trop compliquée et à prendre trop de temps, ce qui entraîne de nombreuses situations injustes. Une procédure trop longue a pour conséquence que les réfugiés économiques essaient temporairement de régulariser leur séjour dans notre pays et ce par le biais de la procédure d’asile. Cette situation mène non seulement à davantage de travail pour les instances compétentes mais aussi à une procédure encore plus longue. En outre, cette situation cause de l’insécurité juridique dans le chef des demandeurs d’asile, qui tombent sous le coup de la Convention de Genève. Les adaptations de la procédure doivent d’une part offrir toutes les garanties nécessaires pour le demandeur d’asile et d’autre part contribuer à un traitement des demandes d’asile dans des délais raisonnables. Le but est de limiter la durée du traitement des demandes d’asile à un maximum de six mois.

18Afin de simplifier la procédure et d’éviter un double usage des instances compétentes, un avant-projet de loi était aujourd’hui soumis à l’avis du Conseil d’Etat. Cet avant-projet sera sous peu soumis au Parlement.

19Dans cet avant-projet de loi, il est entre autres proposé :

  • d’insérer dans la loi sur les étrangers la possibilité de refuser une demande d’asile pour des raisons de manque manifeste de fondement, et de procéder au classement de demandes introduites en double ;

  • d’accorder, dans la première phase de la procédure de plus grandes compétences décisionnelles au Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides ;

  • de prévoir la suspension automatique en cas de recours contre une décision sur le fond auprès de la Commission permanente de recours ;

  • de donner, tout au long de la procédure, un droit de regard et d’avis au Haut Commissaire des Nations Unies en Belgique, qui veut se retirer de la Commission permanente de recours ;

  • d’accorder au Commissaire général la compétence de déclarer exécutoires par provision ses décisions en dernière instance, afin d’exclure une suspension auprès du Conseil d’Etat ;

  • de permettre au Conseil d’Etat et à la Commission permanente de recours de laisser traiter des dossiers relatifs à des étrangers par des juges uniques ou des conseillers d’Etat siégeant seuls ;

  • de rendre possible, tout au long de la procédure, le refus d’un demandeur d’asile pour des raisons d’ordre public ou de sécurité nationale, mais de n’accorder cette compétence qu’au Ministre compétent et non à son délégué.

20B. Depuis l’introduction dans la loi sur les étrangers du 18 juillet 1991 du choix obligatoire de résidence, la demande d’asile d’un étranger qui ne respecte pas une convocation ou une demande d’informations qui a été envoyée à son domicile élu peut être déclarée non recevable. Ceci aidera sans doute à résoudre le retard dans le traitement des demandes d’asile.

21Un projet de loi insérant dans la loi sur les étrangers la possibilité de désigner aux candidats réfugiés qui, ou bien, entrent de façon irrégulière dans le Royaume, ou bien, ont introduit leur demande au moment où leur séjour a cessé d’être régulier, un endroit où ils doivent être inscrits, vient d’être soumis au Parlement. Si l’intéressé ne respecte pas cette obligation et s’il ne se présente pas régulièrement à cet endroit, sa demande d’asile peut être déclarée non recevable.

22Cette mesure permettra de déclarer immédiatement irrecevables les dossiers de demandeurs d’asile qui ont disparu pendant la procédure, sans devoir convoquer les intéressés.

23C. Conformément à l’article 74/5 de la loi sur les étrangers, peuvent être détenus, les étrangers qui peuvent être refoulés par les autorités chargées du contrôle aux frontières, ou qui essaient d’entrer dans le Royaume de manière irrégulière et se déclarent réfugiés à la frontière. C’est ce qui se fait à Zaventem, au centre 127.

24Le gouvernement précédent avait déjà décidé de créer à Zaventem un centre fermé 127bis (décision du Conseil des Ministres des 11 et 25 octobre 1991, des 6 et 14 novembre 1991 et des 18 et 23 décembre 1991). Cette intention a également été reprise dans le nouvel accord de gouvernement. Ce centre sera destiné à l’hébergement des demandeurs d’asile qui sont entrés dans le Royaume de manière irrégulière, qui ont introduit une demande au moment où leur séjour a cessé d’être régulier, dont les chances d’être reconnus sont très faibles et qui doivent pouvoir faire l’objet d’un éloignement rapide. Cette mesure permettra d’éviter que ces demandeurs d’asile n’entrent dans le circuit des CPAS, des centres de la Croix-Rouge et du Petit-Château.

25Le centre fermé 127bis sera implanté dans un site à Zaventem, à proximité de l’aéroport national et aura une capacité d’accueil de 200 demandeurs d’asile. Il s’agit d’un centre fermé : les candidats réfugiés ne seront pas autorisés à quitter le centre.

26Ce centre ouvrira ses portes et recevra les premiers demandeurs d’asile dans le premier trimestre de 1993.

27La réglementation légale relative au maintien d’étrangers dans ce centre est prévue dans l’avant-projet de loi portant modification de la procédure relative aux réfugiés, projet qui est actuellement soumis à l’avis du Conseil d’Etat.

28Le problème se pose que l’actuel centre 127 (capacité de 108 personnes) devra à terme disparaître éventuellement pour des raisons propres à l’aéroport. Pour des raisons fonctionnelles il est plus efficace et il coûte moins cher de prévoir les deux capacités d’accueil sur un seul site. Pour des raisons psychologiques évidentes, il s’impose de bien séparer les deux centres, dans lesquels seront accueillies différentes catégories de réfugiés. On examine s’il y a de la place pour l’actuel centre 127 sur le site prévu pour la construction du centre 127bis. Toutefois, s’il est maintenu, le centre 127 devra être rénové.

2. La lutte contre l’immigration clandestine et l’éloignement des étrangers en séjour illégal en Belgique

29A. Les expériences du passé prouvent que le délai maximal de la détention administrative, fixé dans la loi du 15 décembre 1980, est trop court pour les administrations concernées et ne répond donc pas à l’objectif de la détention, notamment l’éloignement effectif du territoire de la personne concernée. La transmission, par le pays vers lequel l’étranger sera reconduit, des documents nécessaires, notamment des titres d’identité, prend beaucoup de temps. Il n’est pas facile non plus de régler le transport dans les délais qui s’imposent. Souvent un délai d’un mois ne suffit pas pour rapatrier une personne. Un délai de deux mois, par contre, est suffisant pour régler le dossier moyen. Le Conseil des Ministres a dès lors marqué son accord sur un avant-projet de loi, stipulant que le délai maximal de la détention administrative est prolongé d’un à deux mois. La fixation d’un délai maximal est indubitablement nécessaire, car il s’agit de droits individuels. Le projet de loi sera déposé au Parlement dans les jours à venir.

30B. Les étrangers clandestins ne sont pas des délinquants et ne doivent dès lors pas être soumis à un régime de prison. Des mesures seront par conséquent prises, pour qu’en vue de leur éloignement du territoire, les clandestins soient maintenus dans des établissements spécifiques, dans des conditions respectueuses de la dignité humaine et d’une manière adaptée à leur situation.

31Une étude, financée par les crédits prévus pour le Contrat avec le citoyen, est actuellement en cours dans le but d’examiner lequel des bâtiments existants peut être retenu pour cette fonction, en tenant compte de la nature de l’établissement, de l’accommodation existante, des frais de transport, de la capacité dont on a besoin, etc..., tout comme des exigences en matière d’adaptation de l’infrastructure et en matière d’effectifs en personnel.

32Cette étude mènera à des résultats cette année encore. Les travaux nécessaires seront entrepris en 1993.

33C. Il y a lieu de s’atteler à la traite des femmes et des enfants. Actuellement sont préparées des mesures par le biais desquelles des femmes, qui sont victimes de la traite des femmes et qui veulent se faire accompagner par un centre d’accueil agréé ou introduire une plainte, seront temporairement autorisées à séjourner sur le territoire belge.

34D. Des mesures à l’encontre des bailleurs qui abusent des séjours illégaux et des mesures à l’encontre des mariages blancs ou forcés sont toujours à l’étude.

3. Mesures relatives à l’occupation clandestine

35L’occupation clandestine d’étrangers en séjour illégal en notre pays ne fait qu’encourager l’immigration clandestine. Des mesures fermes à l’encontre de cette occupation clandestine auront un effet dissuasif.

36La politique aura pour objectif, d’une part, de décourager les étrangers cherchant un emploi clandestin et, d’autre part, d’empêcher les employeurs d’occuper des clandestins. Les moyens utilisés pour réaliser ces objectifs sont, en général, un contrôle plus sévère, le renforcement des poursuites (application des sanctions prévues) et un meilleur suivi au niveau de l’exécution des peines.

37Il est indiqué de sanctionner en premier lieu les employeurs qui occupent clandestinement des immigrés. En effet, c’est la solution la plus juste et équitable. Il est de surcroît plus efficace de s’en prendre aux employeurs qui font systématiquement appel aux illégaux que de renvoyer le travailleur individuellement, puisque le risque qu’il sera remplacé par un autre est grand.

38Il est dès lors proposé de modifier la loi de telle façon que l’occupation d’immigrés clandestins puisse être sanctionnée plus rapidement par des peines pécuniaires administratives, dont le montant sera également augmenté. On s’efforce de faire en sorte que les infractions graves (négriers, aide délibérée à des clandestins à entrer et à séjourner illégalement dans le Royaume, filières par lesquelles les immigrés illégaux sont introduits en Belgique) soient passibles de sanctions considérablement alourdies. A cet effet, le gouvernement a déjà introduit des amendements relatifs à la proposition de loi imposant des sanctions administratives aux employeurs occupant des étrangers en séjour illégal en Belgique, déposée à la Chambre des Représentants (458/1 - 91/92).

39Certaines de ces mesures ont directement trait aux compétences du Ministre de l’Intérieur.

40L’octroi administratif des permis de séjour (accès au territoire) et des permis de travail (accès au marché du travail) doit être harmonisé, dans le but d’éviter des difficultés et des complications administratives. A ce sujet, les Ministres de l’Intérieur et de l’Emploi et du Travail engageront des pourparlers avec les exécutifs régionaux en leur proposant de conclure des accords de coopération en cette matière.

41Les mesures proposées impliquent un contrôle sévère dans les lieux de travail et une coopération efficace entre les différents services. C’est la raison, pour laquelle sera exécutée la proposition sur la création d’une plate-forme de coordination au sein de l’Office des Etrangers, composée de représentants des différents départements concernés par cette affaire (Office des Etrangers, Gendarmerie, Ministère de l’Emploi et du Travail, Ministère de la Prévoyance sociale, Services régionaux en matière de Travail et des Classes Moyennes). Cette plate-forme facilitera l’échange d’information et l’amélioration du contrôle. Des opérations de contrôles en commun (services de police, inspection sociale) dans les différentes régions seront soutenues.

42Un bon contrôle sur les lieux de travail permettra de mener une politique efficace en matière de rapatriement ; les frais de rapatriement des travailleurs illégalement occupés seront réclamés auprès des employeurs, comme il est par ailleurs prévu à l’article 6bis de l’Arrêté Royal no 34 sur l’occupation d’employés de nationalité étrangère.

4. Des directives claires relatives à l’octroi de permis de séjour en vertu de l’article 9, alinéa 3 seront élaborées

43Pour que l’exception reste l’exception et afin d’éviter d’avantager certaines personnes au sujet de l’octroi d’un permis de séjour, sont élaborées des directives claires relatives à l’application de l’article 9, alinéa 3, de la loi du 15 décembre sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers. Des critères seront fixés en matière d’exceptions à retenir. Entre-temps, on s’efforce de limiter l’application de l’article 9, alinéa 3, aux situations qui ont donné lieu à l’insertion de cette disposition dans la loi.

44Outre les mesures relatives au contenu, de considérables efforts seront consentis pour réorganiser l’Office des Etrangers : stabiliser le personnel et renforcer l’encadrement, revitaliser le travail d’étude, organiser des permanences plus nombreuses et meilleures, simplifier les procédures administratives, investir dans l’infrastructure, regrouper les bureaux,...

45En effet, une bonne politique n’est possible que si l’administration reçoit la possibilité de fonctionner de manière adéquate. La sécurité juridique des citoyens ne peut être garantie si on ne dispose pas d’une administration fonctionnant de manière adéquate. Si quelqu’un a droit au regroupement familial, il importe de faire en sorte qu’il dispose des documents nécessaires dans des délais raisonnables.

46Pour ce qui concerne également le Commissariat général et la Commission permanente de recours pour les réfugiés, des mesures doivent d’urgence être prises sur le plan du personnel.

47Pour l’Office des Etrangers, le Commissariat général et la Commission permanente de recours, un réseau informatique commun devrait être mis sur pied. L’encadrement de la banque de données concernant les étrangers dans l’ensemble plus large du Registre National sera examiné de manière à ce qu’une banque de données de la population totale sur le territoire belge apparaisse. Des connections avec les Affaires Etrangères, le casier judiciaire, les Services diplomatiques et consulaires, les communes s’avèrent également une nécessité pour un traitement optimal des données et pour une bonne collaboration entre les services concernés. L’étude qui est actuellement faite et la création d’une commission d’accompagnement, composée de tous les départements concernés, s’inscrivent dans cette optique.

48Pour que ces tâches au volet international ne soient pas oubliées dans la politique étrangère en général, le Ministre des Affaires Etrangères a désigné un membre du corps diplomatique, Monsieur Dirk De Winter, comme Ambassadeur à la Politique d’immigration. Il est chargé de nouer des contacts, de mener des négociations, d’assurer le suivi de la concertation internationale, le tout dans le cadre de la politique définie par le gouvernement.

49Une coopération internationale est évidente sur le plan de la migration, et mérite par conséquent une attention particulière.

50Il y a tout d’abord la concertation de Schengen et de la C.E. sur la politique de l’immigration. Ces réunions doivent être minutieusement suivies. Il s’indique également que le gouvernement belge prenne lui-même certaines initiatives afin d’aboutir pour un certain nombre de points à une meilleure réglementation au niveau européen.

51La conduite d’une bonne politique de rapatriement a elle aussi une dimension internationale. Il faut en effet mener des négociations et conclure des accords (bilatéraux ou multilatéraux) avec les pays d’origine des étrangers en séjour illégal. Les accords sur l’emploi des années soixante réglaient les flux migratoires, surtout de manière unilatérale. Il est important que les accords conclus ou les conventions à conclure partent du principe que la maîtrise des flux migratoires est une responsabilité partagée. Des accords conclus dans le cadre de la coopération économique ou du développement ou les accords de sécurité sociale doivent également tenir compte de cet aspect.

52En vue d’une politique conséquente en matière de visa et de la lutte contre l’immigration clandestine, de bonnes relations et des accords précis avec les consulats dans les pays concernés sont aussi d’une importance primordiale.

53Voilà les lignes de force de la politique qui est proposée en matière d’accès au territoire, de séjour, d’établissement et d’éloignement des étrangers. Je suis convaincu que le gouvernement, et notamment le Ministre Tobback, consentiront tous les efforts qui s’imposent pour réaliser les mesures susmentionnées. D’ailleurs, l’accord de gouvernement a réservé beaucoup d’attention à ce dossier.

Auteur

Chef de Cabinet du Ministre de l’Intérieur

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1993

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