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L’introduction des écotaxes en droit belge

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CÉDRE (Centre d'étude du droit de l'environnement)

Les écotaxes au regard du droit des déchets

Etienne Orban de Xivry

Texte intégral

Introduction

  • 1 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 39.

1Les écotaxes ne rencontrent la problématique que de 5 % du volume des déchets1.

2Cette contribution sera divisée en deux parties :

  • Quel rapport y a-t-il entre la loi sur les écotaxes et les législations régionales en matière de déchets ?

  • Les Régions ont conclu un accord de coopération dont il convient de déterminer le contenu et les effets.

Chapitre I. Du livre III de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’Etat (M.B., 20 juillet 1993) et de ses rapports avec les réglementations régionales en matière de déchets

3Deux nouvelles notions apparaissent dans ce qu’il peut être convenu d’appeler le « droit large des déchets », à savoir, pour l’essentiel, celles de recyclage, de système de consigne, d’objet jetable et de réutilisation (art. 369, 2°, 5°, 7° et 14°).

4Ces définitions, qui n’ont d’autre portée que de donner le sens des termes utilisés dans la loi sur les écotaxes, ne manqueront toutefois pas d’éclairer les autorités régionales qui souhaiteraient les utiliser, à tout le moins peut-on l’espérer.

5A plusieurs reprises, le législateur fédéral appelle explicitement ou implicitement, mais de façon certaine, une intervention des Régions.

  • 2 Voir aussi l’article 392, § 2 de la même loi.
    Nous ne nous prononçons pas sur la question délicate d (...)

6Ainsi, à l’art. 373 relatif aux conditions à réunir pour bénéficier d’une exonération de l’écotaxe frappant les récipients pour boissons contenant de la bière, de l’eau pétillante, des colas ou autres limonades, il est prévu, entre autres conditions, que le taux de recyclage fixé doit être atteint soit par le redevable, soit par une organisation reconnue par les Régions à laquelle il est affilié2.

  • 3 Voir aussi l’article 392, § 2 de la même loi.

7Ainsi, à l’art. 378 relatif aux conditions à réunir pour bénéficier de l’exonération de l’écotaxe frappant les piles, il est prévu, entre autres conditions, que le redevable doit apporter la preuve du financement de l’élimination ou de la valorisation des piles récupérées conformément aux législations applicables en matière de déchets3.

  • 4 Voir aussi l’article 392, § 2 de la même loi.

8Ainsi, à l’art. 380 relatif aux conditions à réunir pour bénéficier de l’exonération de l’écotaxe frappant les récipients contenant certains produits industriels, il est prévu, entre autres conditions, que le redevable doit apporter la preuve que le récipient est soit réutilisé, soit éliminé ou employé utilement conformément aux législations applicables en matière de déchets4.

  • 5 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 189.

9Certains seront frappés par l’emploi de l’expression « employé utilement » qui ne correspond guère au vocabulaire du droit des déchets. Un amendement a même été déposé en vue de remplacer l’expression par le mot, mieux connu et au demeurant défini par la loi, « recyclé ». Il fut répondu, de façon quelque peu obscure, que « certains types d’emballages peuvent être non pas recyclés au sens où l’entend la présente proposition, mais utilisés à d’autres fins : les emballages de carton, par exemple, sont utilisés dans la fabrication de panneaux pour le secteur de la construction. Il ne s’agit pas d’un recyclage au sens strict, mais bien d’une utilisation pertinente »5.

10A notre avis, il s’agit bel et bien de recyclage au sens de la loi sur les écotaxes.

11Ainsi, à l’art. 387 relatif à la composition de la Commission de suivi, il est prévu que la moitié des membres effectifs et suppléants sont désignés par le Roi sur proposition des trois Exécutifs régionaux.

12Ainsi, et toujours à propos de la Commission de suivi, celle-ci est tenue par l’art. 390, § 1, 2° de la loi de consulter les Conseils régionaux de l’environnement avant de remettre un avis ou de formuler des propositions.

13Ainsi enfin, à l’art. 392, § 2, relatif aux réductions et exonérations en matière d’écotaxe, il est prévu que le redevable a la faculté de fournir une attestation délivrée par l’autorité compétente, c’est-à-dire les autorités régionales, attestation qui est réputée non contestable et qui établira le respect des réglementations régionales (art. 378 : piles ; art. 380 : récipients contenant certains produits industriels) ou que les objectifs, en termes de taux de recyclage de certains récipients pour boissons, sont atteints par le redevable ou par une organisation reconnue par les Régions à laquelle il est affilié (art. 373).

14Ces attestations qui, en règle, n’ont d’autre objectif que de permettre à un redevable de bénéficier d’une exonération d’écotaxe – elles n’ont pas, par exemple, pour objet de certifier du point de vue du droit pénal, le respect des dispositions régionales en matière de déchets – présupposent nécessairement l’octroi aux agents régionaux qui devront être désignés à cet effet de moyens d’investigation qu’il appartient aux législateurs régionaux de fixer à défaut de l’être dans la loi sur les écotaxes elle-même, à moins de considérer qu’ils puissent bénéficier de ceux qui sont accordés aux agents des douanes et accises par la loi générale sur les douanes et accises et par les lois spécifiques en matière d’accises.

15Nous rappelons en effet que ce sont ces derniers agents qui sont chargés de la perception et du contrôle des accises (art. 393 de la loi). Mais rien, ni dans le texte de la loi, ni dans les travaux préparatoires, ne vient justifier cette seconde hypothèse.

16A notre avis, il serait judicieux de désigner les agents régionaux qui sont déjà désignés pour rechercher et constater les infractions à la réglementation régionale en matière de déchets et il y aura lieu, dans chaque Région, de vérifier si les moyens d’investigation qui leur sont déjà accordés sont suffisants. A défaut, les législations régionales devront être modifiées.

17Par-delà ces textes dont la portée est somme toute réduite, il faut avoir égard aux déclarations du Ministre des Finances faites lors des travaux préparatoires.

18C’est ainsi qu’il a déclaré :

  • 6 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 58 et 59.

19« Par ailleurs, en ce qui concerne la perception et le contrôle des écotaxes relatives tant aux récipients pour boissons dont question ci-dessus qu’aux autres produits soumis aux écotaxes, l’Administration reste en contact étroit avec, d’une part, les secteurs concernés et, d’autre part, les représentants des trois Régions, afin de définir et de mettre au point les modalités d’application des différentes écotaxes dans les délais impartis (...). Par ailleurs, en ce qui concerne les taux de réutilisation des récipients pour boissons ou encore certains pourcentages de recyclage qui devront faire l’objet d’une déclaration spontanée des intéressés, il conviendra que l’Administration puisse compter sur la collaboration des Régions afin de vérifier le bien-fondé de ses affirmations »6.

20Mais surtout, nous semble-t-il, il faut mettre en exergue une disposition de la loi sur les écotaxes et deux dispositions des lois spéciales qui associent plus ou moins directement les Régions à l’élaboration de la réglementation en matière d’écotaxes :

  • la Commission de suivi,

  • la loi spéciale de réformes institutionnelles prévoyant l’association des Gouvernements régionaux à l’élaboration des réglementations en matière de normes de produits ;

  • la loi spéciale relative au financement des Communautés et des Régions qui prévoit que toute modification de la base d’imposition, du taux d’imposition, des exonérations, présuppose l’accord des Gouvernements régionaux.

Chapitre II. De l’accord de coopération conclu par les Exécutifs des trois Régions le 30 avril 1993

  • 7 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1991-1992, no 604/l.

21La proposition de loi spéciale modifiant la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, déposée le 17 juillet 1992 par les Députés DEFEYT et consorts, prévoyait en son art. 4 que « les Régions affectent le produit net de ces impôts (c’est-à-dire le produit net des écotaxes) à « des dépenses additionnelles dans le domaine des matières qui relèvent des compétences régionales visées à l’art. 6, § 1, II et III, 2° et 4° de la loi spéciale de réformes institutionnelles... »7.

  • 8 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1991-1992, no 604/2, p. 7.

22La section de législation du Conseil d’Etat ne manqua pas de rappeler, si besoin en était encore, que cette prescription était « incompatible avec l’art. 115, al. 3, 2ème phrase de la Constitution, disposition aux termes de laquelle il appartient en effet aux organes des Régions de déterminer chacun pour ce qui le concerne, la destination de leurs recettes »8.

23Par ailleurs, la même section, mais cette fois-ci à propos de la proposition de loi visant à achever la structure fédérale de l’Etat, c’est-à-dire la proposition de loi qui a abouti au vote de loi sur les écotaxes, a tenu un raisonnement qu’on peut résumer comme suit et qui se divise en trois temps :

  • 9 Avis, p. 101.

241— « Les écotaxes énumérées dans la proposition de loi peuvent être levées par le législateur national sans que celui-ci porte atteinte à un domaine de compétences réservé aux autorités régionales »9. Distinction est ainsi faite entre les compétences matérielles et les compétences fiscales et financières.

252 — Toutefois, « selon la Cour d’arbitrage, le législateur fiscal régional ne peut viser un effet que les compétences qui lui ont été attribuées et ne lui permettent pas de rechercher. Il réglementerait en effet, indirectement, une matière non attribuée plutôt qu’il ne prendrait une mesure proprement fiscale. » (arrêt no 31/92 du 23 avril 1992, M.B. 11 juin 1992, considération 5.B.2.). Si ce raisonnement devait être appliqué au législateur national en matière fiscale, celui-ci resterait néanmoins compétent pour instaurer les écotaxes. En effet, selon le nouvel art. 6, § 1, II, al. 2, 1° de la loi spéciale de réformes institutionnelles, l’autorité fédérale est habilitée à établir des normes de produits. (Doc. Sén. no 558, 1992-1993, no 1, art. 2 de la proposition de loi, p. 66).

  • 10 Avis, p. 102.

26Dans cette perspective, les mesures envisagées tendraient en réalité, par un système d’incitation fiscale, à encourager le maintien sur le marché des produits qui sont conformes à « l’hygiène de l’environnement » (au sens de l’avis du 16 septembre 1992 du Conseil d’Etat, Doc. Ch., no 600, sess. extr. 1992, no 2, p. 5) plutôt que de réglementer directement la commercialisation des produits qui n’y satisfont pas. Considérées sous cet aspect, les écotaxes s’apparentent donc à des « normes de produits » (P. Van Orhsoven, Het groene randje van de vierde staatshervorming, in Recente ontwikkelingen inzake milieuheffingen, éd. K. Deketelaere, Die Keure, 1992, p. 11), dont l’identité sur l’ensemble du territoire national paraît s’imposer10.

  • 11 Avis, p. 103.

273 — « Toutefois, la compétence générale des Régions en matière d’environnement implique que le législateur national ne rende pas impossible ou exagérément difficile la mise en oeuvre de cette compétence (Cour d’arbitrage, arrêt no 1/91, 7 février 1991, M.B. 28 février 1991, considérant B.5.). C’est à la lumière de ce principe que les Chambres législatives auront à vérifier si le système des écotaxes qui est envisagé se combine harmonieusement avec les accords conclus par les Régions, qui poursuivent des objectifs analogues »11.

28Et le Conseil d’Etat de citer divers accords sectoriels dont certains ont été publiés au Moniteur belge.

29Le 30 avril 1993, les Exécutifs des trois Régions signent un accord de coopération qui a été approuvé par l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 19 juillet 1993, publiée au Moniteur belge du 5 octobre 1993. Accord qui fait l’objet de deux projets de décrets en Région wallonne et en Région flamande, actuellement soumis à l’avis de la section de législation du Conseil d’Etat.

30Que nous dit cet accord ? Essentiellement trois choses :

31a. Art. 1 : le produit net des écotaxes est affecté « à des dépenses additionnelles dans le domaine des matières qui relèvent des compétences régionales visées à l’art. 6, § 1, II, c’est-à-dire le bloc de compétences « en ce qui concerne la politique de l’environnement et la politique de l’eau » et à l’art. 6, § 1, III, 2– et 4– de la loi spéciale de réformes institutionnelles, c’est-à-dire « la protection et la conservation de la nature, à l’exception de l’importation, de l’exportation et du transit des espèces végétales non indigènes, ainsi que des espèces animales non indigènes et de leurs dépouilles, et les forêts », et dans le domaine des compétences d’agglomération visées à l’art. 53, al. 2, 2– de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, c’est-à-dire l’enlèvement et le traitement des immondices.

32Ces dépenses additionnelles sont mesurées par rapport aux ordonnancements constatés en 1991, indexés dans ces mêmes domaines de compétences.

33Que doit-on entendre par « dépenses additionnelles » ?

  • 12 Des dépenses « one-shot » : Doc. parl., Ch., proposition de loi spéciale sess. extr. 1991-1992, no  (...)
  • 13 Doc. parl., Ch., proposition de loi spéciale, sess. ord. 1991-1992, no 604/l, p. 3.
  • 14 Doc. Cons. rég. Bxl-Cap., sess. ord. 1992-1993, rapport no A261/2, p. 9.

34Il s’agit en tout état de cause de dépenses non récurrentes12 puisque le système mis en place par les écotaxes devrait le plus rapidement possible entraîner la diminution ou même l’extinction du produit de celles-ci. Des exemples ont été cités : dépenses ayant trait à l’apurement du passif écologique (exemple : assainissement d’un site fortement pollué), dépenses relatives à la mise en place d’un développement soutenable13. Ces dernières dépenses – celles relatives à la mise en place d’un développement soutenable – ont été contestées au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale dans les termes suivants : « En aucun cas, ces recettes ne peuvent être affectées à des dépenses structurelles car il s’agit de recettes qui tendent à s’estomper »14.

  • 15 Doc. Cons. rég. Bxl-Cap., sess. ord. 1992-1993, rapport no A261/2, p. 9 et 10. Voir aussi l’article (...)

35Au cours des travaux préparatoires relatifs à l’ordonnance bruxelloise, s’est posée la question de savoir si ce produit net devait s’entendre comme « le produit des recettes hors frais de perception à charge de l’Etat fédéral et hors frais administratifs à charge régionale »15.

36Aucune réponse claire n’a jusqu’à présent été donnée, mais il semble raisonnable de répondre par l’affirmative.

37On observera aussi qu’aucune corrélation précise ne doit exister entre le produit de l’écotaxe et la dépense additionnelle : à titre exemplatif, le produit de l’écotaxe sur les piles ne doit pas être consacré à des dépenses additionnelles qui concernent exclusivement le secteur des piles.

  • 16 Ils s’engagent aussi à se concerter sur les modalités d’exécution de l’article 373, § 2, 2° de la l (...)

38b. Art. 3 : Les Régions s’engagent à rechercher une interprétation commune des dispositions de la loi sur les écotaxes sur lesquelles leurs compétences s’exercent. Il s’agit donc d’interpréter d’une façon à tout le moins coordonnée des dispositions que nous avons rappelées en début d’exposé. L’art. 4 précise cet engagement puisque les Exécutifs s’engagent à délivrer les certificats de preuve dont il est question aux art. 373, 378 et 380 de la loi sur les écotaxes16.

39Nous en revenons aux moyens d’investigation dont devront disposer les agents régionaux chargés de vérifier le respect de la réglementation régionale avant de délivrer au redevable de l’écotaxe une attestation : à notre avis, les Exécutifs s’engagent à comparer les moyens d’investigation existants dans leur réglementation et à les harmoniser au besoin.

40c. Art. 3 : les Régions s’engagent à rechercher, autant que possible, l’adoption de positions communes lors de toute révision d’accords volontaires avec les secteurs industriels, portant sur les emballages et les déchets d’emballages.

En guise de conclusion provisoire

41Y a-t-il risque d’empiétement de compétences ?

42La compétence de l’Etat en matière de normes de produits est-elle plus forte que celles des Régions en matière de politique des déchets ?

  • 17 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 5.

43Il est indéniable que l’application de la loi sur les écotaxes aura des effets sur les conventions sectorielles conclues par les Régions avec un ou plusieurs secteurs industriels. Comme il est indéniable que cette application aura des effets sur les plans de gestion des déchets adoptés par les organes compétents des Régions. Ne fût-ce que parce que la loi sur les écotaxes repose sur la hiérarchie dite « claire » selon laquelle la prévention est préférable à la réutilisation qui est elle-même préférable au recyclage ou à la méthanisation – compostage eux-mêmes préférables à l’incinération ou à la mise en décharge, hiérarchie qui n’est pas nécessairement celle adoptée par une ou plusieurs Régions17.

44Mesurer ces effets est chose ardue, d’autant plus que personne, semble-t-il, jusqu’à présent, ne s’y est risqué : ce dernier terme est choisi à dessein car, en fin de compte, l’incidence de la loi sur les écotaxes sur les compétences régionales, sera fonction du comportement du consommateur qui reste à ce jour, dans une large mesure, indéterminé.

  • 18 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 61.
    Un point de vue différent a été ém (...)

45Ce que l’on sait de façon plus ou moins claire, c’est que l’incidence de l’application de la loi sur les écotaxes, dans sa version actuelle, sur la politique des déchets, ne peut être minime puisque seuls 5 % des déchets sont visés par cette loi. Nous ajouterons que le Ministre des Finances a déclaré au cours des travaux préparatoires : « Aucune des trois Régions n’aurait signé l’accord si elle avait estimé que le système des écotaxes, tel qu’il est prévu, était incompatible avec l’un des accords énumérés dans l’avis du Conseil d’Etat18.

46Que se passerait-t-il si ce pourcentage venait à être substantiellement modifié ? Là est la question qui en appelle directement une seconde, celle de savoir si le législateur n’a pas prévu des instruments régulateurs, des instruments de nature à éviter un empiétement de compétences.

47A notre sens, il y en a trois :

481. la Commission de suivi :

49composée de six représentants des Régions et de six représentants de l’Etat, elle est tenue de consulter les Conseils régionaux de l’environnement préalablement à tout avis ou proposition relatif à une modification de la loi ou de ses arrêtés d’exécution.

  • 19 Voir plus particulièrement doc. parl., Ch., sess. extr. 1991-1992, n°600/l, p. 2 et 3 ; doc. parl.,(...)

502. La loi spéciale de réformes institutionnelles qui prévoit, en son art. 6, § 4, 1°, l’association des Gouvernements régionaux à l’élaboration des réglementations fédérales en matière de normes de produits. Or, l’on sait que les écotaxes ont clairement été considérées lors des travaux préparatoires comme des normes de produits19.

513. La loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions qui prévoit, en son art. 4, § 4, que toute modification de la base d’imposition, du taux d’imposition et des exonérations en matière d’écotaxes ne peut être effectuée que moyennant l’accord des Gouvernements régionaux.

  • 20 Texte arrêté le 14 octobre 1993.

52Ces instruments nous font donc penser que si le droit des déchets et la politique des déchets peuvent être influencés par la loi sur les écotaxes et surtout par son application, il n’y a guère de risque de voir la norme de produits que constitue l’écotaxe dominer le droit régional des déchets20.

Notes

1 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 39.

2 Voir aussi l’article 392, § 2 de la même loi.
Nous ne nous prononçons pas sur la question délicate de savoir si cette exonération peut également concerner les récipients en chlorure de polyvinyle (voir à ce sujet Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 129 à 147).

3 Voir aussi l’article 392, § 2 de la même loi.

4 Voir aussi l’article 392, § 2 de la même loi.

5 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 189.

6 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 58 et 59.

7 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1991-1992, no 604/l.

8 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1991-1992, no 604/2, p. 7.

9 Avis, p. 101.

10 Avis, p. 102.

11 Avis, p. 103.

12 Des dépenses « one-shot » : Doc. parl., Ch., proposition de loi spéciale sess. extr. 1991-1992, no 604/l, p. 3.

13 Doc. parl., Ch., proposition de loi spéciale, sess. ord. 1991-1992, no 604/l, p. 3.

14 Doc. Cons. rég. Bxl-Cap., sess. ord. 1992-1993, rapport no A261/2, p. 9.

15 Doc. Cons. rég. Bxl-Cap., sess. ord. 1992-1993, rapport no A261/2, p. 9 et 10. Voir aussi l’article 93, § 3, al. 2 de la loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’Etat qui prévoit que le Ministre des Finances et les Gouvernements régionaux concluent une convention pour déterminer les frais de perception.

16 Ils s’engagent aussi à se concerter sur les modalités d’exécution de l’article 373, § 2, 2° de la loi qui stipule que les coûts de la collecte, du tri et du recyclage engagés pour atteindre les taux définis ci-dessus sont intégralement pris en charge par le redevable, collecte, tri et recyclage qui ne peuvent être effectués qu’en accord avec les autorités publiques compétentes pour la collecte et le traitement des immondices.

17 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 5.

18 Doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 897/17, p. 61.
Un point de vue différent a été émis par J. de LAME, pour lequel : « L’Etat fédéral peut-il, par le biais de sa compétence fiscale, en fait, empêcher les Régions, dans le cadre de leur politique des déchets, de fixer, pour les emballages de liquides alimentaires, des objectifs de recyclage inférieurs ou étalés différemment dans le temps ? » (Compétences respectives des législateurs européens, nationaux et régionaux, Colloque Aspects fiscaux de la protection de l’environnement, UCL, 23 avril 1993, rapports, p. 23).

19 Voir plus particulièrement doc. parl., Ch., sess. extr. 1991-1992, n°600/l, p. 2 et 3 ; doc. parl., Sén., sess. ord. 1992-1993, no 588/l, p. 17 et 18 ; doc. parl., Sén., sess. extr., 1991-1992, no 600/2, p. 11 ; doc. parl., Ch., rapport, sess. ord. 1992-1993, no 1063/7, p. 35 et ss.

20 Texte arrêté le 14 octobre 1993.

Auteur

Avocat. Chargé de cours à l’UCL

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

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