Introduction

1Corollaire de l’essor de la société de consommation, les emballages n’ont cessé depuis l’après-guerre de croître tant en nombre qu’en volume. Ceux-ci jouent certainement un rôle socio-économique non négligeable en ce qu’ils préservent l’hygiène des produits qu’ils contiennent, en assurent leur sécurité lors du transport et permettent de mieux informer le consommateur de la nature de l’objet qu’il est désireux d’acquérir. Mais l’emballage est aussi devenu dans un bon nombre de cas la caricature de notre mode de consommation. Il illustre la cherté, le luxe, l’ostentation de l’objet emballé. Le contenant devient alors le principal objet d’attention. Son contenu se voit reléguer à un rang plus modeste que son enveloppe.

2« Emballer », « déballer » sont ainsi devenus des gestes automatiques, obligés, obsessionnels, parangons d’une société de consommation à outrance. Plus rien ne semble échapper à ce mouvement, à cette boulimie, à ce besoin de voir les vertus de toute marchandise vantées par leur emballage. Cette frénésie va même jusqu’à se traduire dans l’Art avec les oeuvres monumentales de Christo qui emballe successivement le Pont-Neuf, des falaises de la côte australienne et même des îles floridiennes.

3Là où le bât blesse tient au fait que ces emballages se retrouvent un jour ou l’autre sous la forme de déchets. On peut d’ailleurs même se demander si une distinction peut encore être clairement établie entre le produit d’emballage et le déchet d’emballage. En toute hypothèse, les emballages sont inévitablement condamnés soit à être abandonnés dans le milieu naturel, soit dans le meilleur des cas, à être déversés dans le fond d’une décharge ou enfournés dans l’antre d’un incinérateur. Aujourd’hui, les déchets d’emballages présentent probablement près du tiers des détritus ménagers. Ce sont sans aucun doute ceux-ci qui ont le plus contribué à l’augmentation de la quantité des déchets ménagers1.

4La gestion classique des déchets ménagers connaît actuellement une crise aigüe liée à l’augmentation considérable de la quantité de déchets devant être éliminés. Il ne se passe pas un jour sans que l’on évoque dans la presse la pollution de nappes aquifères par des décharges sauvages, la dioxine s’échappant de quelque cheminée d’incinération, l’indispensable lavage des fumées que va devoir prendre en charge l’intercommunale, l’opposition farouche de riverains à l’implantation d’une nouvelle installation de traitement de déchets,... La gestion de nos déchets est devenue un casse-tête pout tous nos responsables politiques. Il ne fait plus de doute que la masse grouillante qui envahit nos poubelles ne parviendera à être éliminée qu’à des coûts de plus en plus prohibitifs. Devant les écueils rencontrés par les politiques menées à ce jour en ce domaine, il est apparu indispensable aux yeux des responsables politiques les plus éclairés de réduire de manière draconienne la production de déchets et plus particulièrement des emballages qui présentent la propriété de se métamorphoser de manière quasi certaine en déchets.

5Haro sur les emballages, aurait lancé Ubu Roi ! Un peu partout dans la Communauté européenne, le courroux des pouvoirs publics s’abat sur les producteurs d’emballages. Ne sont-ils pas par essence les générateurs de déchets inutiles, donc indésirables ? En cette période de crise environnementale, l’étouffement des produits sous une kyrielle d’emballages n’est-il pas devenu un luxe superflu symbolisant un gaspillage outrancier de nos ressources naturelles ? Les responsables du secteur de l’emballage ne sont-ils pas appelés à passer à la trappe comme les nobles polonais suppliciés par le héros d’Alfred Jarry ?

6Il n’est guère étonnant que la problématique de la gestion des déchets d’emballages soit apparue en toile de fond lors des débats sur la loi ayant trait aux écotaxes. Celle-ci s’applique d’ailleurs en grande partie aux emballages. Deux chapitres de la loi y sont d’ailleurs entièrement consacrés : le chapitre II concernant les récipients pour boissons et le chapitre V relatif aux récipients contenant certains produits industriels.

7L’approche belge en matière d’écotaxes a souvent été décriée car selon ses détracteurs, elle consistait en une initiative économique malheureuse allant de surcroît à contre-courant des stratégies adoptées par les autres Etats membres de la Communauté européenne. C’est d’ailleurs dans le cadre des discussions de la proposition de loi sur les écotaxes que sont apparus deux néologismes, les écotaxes et les écoredevances, symbolisant en ce qui concerne la gestion des emballages deux stratégies économiques radicalement opposées2.

8D’un côté, les auteurs de la loi sur les écotaxes justifièrent leur projet en raison de la nécessité de mener une approche essentiellement préventive en matière de lutte contre la pollution et la contamination par les déchets. Selon ceux-ci, seule la taxation des produits dégradant l’environnement et entre autres des produits générateurs de déchets est de nature à réduire les atteintes à l’environnement et, partant, à ralentir le flux croissant de déchets.

9De l’autre côté, les opposants à la loi sur les écotaxes défendirent une approche consensuelle entre les industriels et les pouvoirs publics s’intégrant mieux au mode de l’économie de marché. Selon ceux-ci, les emballages devraient pouvoir continuer à être utilisés librement par les consommateurs. Les problèmes liés à l’élimination de ce type de déchets devraient être résolus grâce aux techniques du recyclage permettant une utilisation quasi continue des matières premières. Le système de collecte, de récupération et de recyclage serait financé par un régime dit d’écoredevance. Les tenants de cette approche espèrent ainsi aboutir à une société de consommation en circuit fermé n’exigeant qu’un minimum d’apports en ressources naturelles. Cette seconde approche s’inspire en grande partie des régimes de récupération des emballages en vigueur dans deux Etats voisins de la Belgique, la République fédérale d’Allemagne et la France.

10Il nous a donc paru difficile dans le cadre d’un ouvrage consacré à la nouvelle loi sur les écotaxes de faire abstraction des différentes stratégies économiques de gestion des déchets d’emballages qui ont sous-tendu le débat houleux lors de la discussion sur la loi sur les écotaxes. A cet égard, nous avons estimé opportun de commenter dans un premier chapitre les régimes allemand et français. Sur base d’une synthèse des lignes directrices de ces réglementations, nous tenterons de mettre en exergue les avantages comme les inconvénients présentés par chacun de ces systèmes3. Dans un second chapitre, nous envisagerons les développements potentiels au niveau du droit communautaire dérivé et nous tenterons d’entrevoir les conséquences que pourrait avoir l’adoption d’un régime harmonisé sur la loi belge relative aux écotaxes.

11Nous demeurons entièrement conscient du caractère modeste et limité de notre démarche du fait que notre champ d’investigation relève non pas seulement du droit mais avant tout de la macro-économie, de la science politique et de la sociologie de la consommation, disciplines pour le moins éloignées de l’approche juridique classique à laquelle l’auteur de ces lignes est plus accoutumé.

Chapitre I. La gestion des déchets d’emballages en droit comparé : la R.F.A. et la France

Section 1. Le régime de gestion des déchets d’emballages en vigueur en République fédérale d’Allemagne

§ 1. L’objet de la réglementation allemande

12La gestion des déchets est réglée en République fédérale d’Allemagne par une ordonnance fédérale du 12 juin 1991 relative à l’élimination des déchets d’emballages, mieux connue sous le nom de son auteur, le ministre fédéral de l’environnement Klaus Töpfer4.

13L’ordonnance du 12 juin 1991 prescrit une série d’obligations générales sur la qualité des emballages. Ceux-ci doivent être fabriqués à partir de matériaux qui ne sont pas néfastes pour l’environnement et qui permettent le recyclage. Les déchets d’emballages doivent être évités. A cette fin, les producteurs d’emballages doivent limiter le volume et le poids de leurs emballages au strict nécessaire. Ils doivent concevoir ceux-ci de manière à ce qu’ils puissent être réutilisés, ou le cas échéant, recyclés. Ces obligations de nature très vague ne sont pas sanctionnées.

14Par ailleurs, l’ordonnance impose deux types d’obligations quant à la récupération des déchets d’emballages : la première consistant dans la mise en place d’un système de consigne, la seconde dans une obligation de reprise des emballages mis sur le marché à laquelle on peut déroger en recourant aux services d’un tiers. Ces deux catégories d’obligations occupent une place centrale dans l’ordonnance.

§ 2. Le Champ d’application de l’ordonnance

A. Champ d’application ratione materiae

15La réglementation allemande est relativement complexe du fait que les obligations qui en découlent varient en fonction de la nature des emballages. L’ordonnance s’applique à trois catégories d’emballages :

1. Les emballages de transport. Ceux-ci sont définis comme les emballages destinés à protéger les marchandises durant leur transport du producteur jusqu’au distributeur.

2. Les suremballages. Il s’agit là des emballages secondaires qui ont une utilité plutôt superficielle.

3. Les emballages de vente. Il s’agit là des emballages les plus classiques. Ceux-ci sont définis de la manière la plus large comme « récipients ouverts ou fermés et enveloppes de marchandises telles que pots, sachets, blisters, boîtes métalliques, seaux, tonneaux, bouteilles, bidons, cartons, (...) utilisés par le consommateur final pour le transport, ou bien qui sont nécessaires jusqu’à la consommation des produits ».

16A la différence de la réglementation française, l’ordonnance Töpfer s’applique indistinctement aux déchets ménagers et industriels.

B. Champ d’application ratione personae

17En ce qui concerne les emballages de transport, le fabricant et le distributeur sont responsables de la reprise tandis que pour les suremballages et les emballages de vente, seul le distributeur est soumis aux dispositions de l’ordonnance.

18Le concept de distributeur est relativement large puisqu’il s’applique à l’ensemble des agents intervenant dans la chaîne de commercialisation du produit emballé. Le distributeur s’entend comme « celui qui commercialise des emballages ou des produits à partir desquels des emballages sont directement fabriqués ».

C. Champ d’application ratione temporis

19La réglementation allemande s’est graduellement appliquée aux différentes catégories d’emballages. L’obligation de reprise pour les emballages de transport est entrée en vigueur le 1er janvier 1991, celle pour les suremballages, le 1er janvier 1992 et enfin, celle pour les emballages de vente le 1er janvier 1993.

D. Champ d’application ratione loci

20L’obligation de reprendre les emballages commercialisés incombe aux producteurs et aux distributeurs qui fabriquent ou commercialisent des emballages sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne. Le fabricant est soumis aux dispositions de l’ordonnance s’il y produit ses emballages, le distributeur, national ou étranger, s’il les y commercialise.

§ 3. Obligations

A. L’obligation de consigne

21La consigne vise à favoriser le retour des emballages réutilisables dénommés dans le jargon du droit des déchets « reremplissables ». Imposée lors de la vente du produit, la consigne a la particularité de rendre plus attrayante la remise de l’emballage utilisé auprès du détaillant. En effet, le consommateur sera incité à rapporter les emballages des produits qu’il a achetés puisqu’il sera remboursé de la somme d’argent mis en dépôt auprès du détaillant le jour de son achat.

22En vertu des paragraphes 7 et 8 de l’ordonnance, un certain nombre de produits doivent être consignés (emballages de boisson, de lessive, de peintures,...). Le montant de la consigne varie en fonction du volume et du contenu de l’emballage. La consigne est prélevée par chaque distributeur à chacun des stades de la chaîne de commercialisation. Le montant de la consigne est remboursée lors de la reprise de l’emballage.

23Pour certains emballages de boissons soumis à la consigne obligatoire, les distributeurs pourront être dispensés de l’obligation de reprise prévue à l’article 6 de l’ordonnance. Cependant, cette dispense n’interviendera que dans la mesure où l’établissement de la consigne conduit à la réutilisation des emballages conformément aux taux fixés par l’ordonnance. Ainsi, en ce qui concerne les boissons rafraîchissantes, 72 % des bouteilles doivent être réutilisables pour que leur distributeur puisse être dispensé de l’obligation de reprise.

B. L’obligation de reprise

24Il s’agit là d’une des dispositions clés de l’ordonnance. La responsabilité de chaque professionnel dépend de la nature de l’emballage. La reprise des emballages de transport incombe aux fabricants et aux distributeurs alors que la reprise des emballages de vente incombe uniquement aux distributeurs.

25En vertu du paragraphe 6 de l’ordonnance, les distributeurs sont tenus de reprendre gratuitement les emballages de vente et les suremballages aux consommateurs finaux même si ceux-ci les ont achetés à des fins professionnelles. La reprise s’effectue sur le point de vente ou sur des lieux prévus à cet effet (poubelles, containers,..). L’obligation de reprise se limite aux emballages du type, de la forme et de la taille des emballages des marchandises figurant dans l’assortiment du distributeur.

26Dans la pratique, l’obligation de reprise est susceptible de s’avérer extrêment contraignante pour les opérateurs économiques. Le régime implique en effet que chaque distributeur organise un système de reprise à tous les points de vente où sont commercialisés ses produits. En vue d’éviter de pénaliser les distributeurs, l’ordonnance leur permet de se décharger de leur obligation de reprendre leurs emballages de vente en adhérant à un système de collecte et de recyclage5. Cette dérogation ne s’applique pas aux suremballages. Ceux-ci font l’objet d’un régime plus sévère car ils ne s’avèrent pas indispensables.

27L’obligation de reprise ne s’imposera plus que dans la mesure où le système de collecte et de recyclage répond à un certain nombre de conditions. Celles-ci peuvent être schématisées de la façon suivante.

• Le système doit être agréé par les Länder6.

• Le système doit assurer la collecte régulière et étendue des emballages soit en ramassant les déchets d’emballages chez les consommateurs (poubelles, sacs spéciaux,...), soit par la mise en place de conteneurs à proximité de ceux-ci (bulles pour le papier et pour le verre)7. Le système de ramassage doit couvrir l’ensemble de la zone d’activité.

• Le système de reprise doit se faire gratuitement pour le consommateur.

• Le système doit être coordonné avec les systèmes de collecte et de recyclage organisés par les collectivités locales.

• Le système doit respecter les objectifs de recyclage fixés pour chaque catégorie de produits figurant en annexe de l’ordonnance.

• Les déchets d’emballages bénéficiant du système sont identifiés par une marque spécifique.

• Des objectifs doivent être respectés en ce qui concerne le tri pour le recyclage.

28Conformément aux dispositions de l’ordonnance, le secteur industriel allemand a créé en date du 28 septembre 1990 la Société « Duales System Deutschland GmbH », mieux connue sous le sigle de DSD. Cette société à responsabilité limitée regroupe actuellement 600 adhérents. Chaque adhérent verse à la DSD une redevance proportionnelle au nombre d’emballages mis sur le marché. Le montant de cette redevance varie en fonction de la contenance de l’emballage (1 à 20 pfennigs). A cet effet, les déchets bénéficiant du système sont identifiés par un « Grüne Punkt », représentant un cercle de couleur vert olive dans lequel s’étale une flèche de couleur vert foncé symbolisant le caractère potentiellement recyclable de l’emballage. Seuls les emballages sur lesquels sont apposés le logo « Grüne Punkt » peuvent être traités par le DSD. Cette opération consiste dans l’internalisation dans le prix du produit d’emballage des coûts de l’élimination du déchet d’emballage. Cette internalisation entraîne bien entendu un surcoût du produit emballé. L’on estime que ce surcoût correspond à une dépense supplémentaire annuelle de 200 à 500 D.M. par ménage. Les recettes de la DSD s’élèvent à 60 milliards de francs belges. Cette société, agréée par tous les Länder, opère actuellement sur tout le territoire de la République fédérale8.

29Le système s’articule actuellement autour de trois types de contrats :

1. Les contrats conclus entre la DSD et les utilisateurs du « Grüne Punkt ». Les montants versés par les utilisateurs du point vert allemand sont affectés à la mise en place et au fonctionnement des structures de collecte et de tri de déchets d’emballages.

2. Les contrats conclus entre la DSD et les collectivités locales et en vue de financer la reprise des emballages par celles-ci. En effet, la DSD ne s’occupe pas de la collecte des déchets. Elle charge les collectivités locales ou des sociétés privées de cette mission.

3. Les contrats conclus entre la DSD d’une part, et les fabricants de matériaux, les recycleurs en vue d’assurer le recyclage des déchets, d’autre part. A ce titre, la DSD finance quatre-vingt centres de tri de déchets d’emballages pour en assurer leur recyclage.

30Il en résulte que la DSD remplit principalement une fonction de coordination entre les différents acteurs de la politique des déchets.

§ 4. Les écueils rencontrés par le système allemand

31Le printemps de l’année 1993 a vu fleurir devant les immeubles d’Allemagne de nouvelles poubelles au couvercle jaune vif destinées à recevoir les emballages relevant du système. Le consommateur allemand, discipliné par nature et plus sensibilisé à la question de la protection de l’environnement que la majorité de ses concitoyens européens, a accepté de bonne grâce le travail de tri qui lui était demandé. Les promoteurs de la DSD pouvaient exulter de voir la population allemande s’être si soudainement transformée en un peuple de recycleurs.

32Le succès fut pourtant de courte durée. La DSD a en effet rapidement connu un déficit financier considérable qui était estimé au mois de septembre 1993 à six milliards de FB. Cette société a pu échapper à la faillite grâce à un prêt des pouvoirs publics s’élevant à 860 millions de DM. Certains Länder ont déclaré leur intention de ne plus renouveler l’agrément octroyé à la DSD si aucune amélioration n’était apportée au système.

33Trois facteurs peuvent expliquer une telle débacle financière. L’on reproche aux auteurs de la réglementation allemande d’avoir prévu la mise au point d’un système de collecte et de tri sans avoir pris en compte les capacités existantes et futures de l’industrie du recyclage. Grâce au zèle des consommateurs allemands, le système de reprise des emballages a dépassé toutes les espérances qui avaient été placées dans ce projet. C’est ainsi que, selon la presse allemande, un peu plus de la moitié des 400.000 tonnes de plastique ramassées par la DSD pourront être recyclées dans le courant de l’année 1993. La DSD s’est vu de la sorte contrainte de prendre en charge des nouvelles filières de valorisation. Par ailleurs, de nombreux industriels dont les produits ont bénéficié du « Grüne Punkt » ne se sont pas acquittés de la redevance. Le budget de la DSD ne fut donc pas à la hauteur des investissements à réaliser. En outre, le marché allemand s’est soudainement retrouvé submergé de quantités considérables de matières premières secondaires qui ne trouvent depuis lors guère de débouchés. Ce phénomène a entraîné un effondrement des prix des produits recyclés et a dissuadé beaucoup d’entreprises d’investir dans l’industrie du recyclage.

34Les difficultés financières rencontrées par la DSD ont ranimé les critiques à l’égard du système de reprise des déchets d’emballages. Ces critiques sont nombreuses.

35Le système passe aux yeux d’un certain nombre de consommateurs comme un leurre, un trompe-l’oeil, une « supercherie à l’étiquette ». D’une part, tous les emballages marqués ne sont pas nécessairement recyclés. Comme nous l’avons déjà souligné, le point vert ne fait qu’indiquer que l’emballage est potentiellement recyclable. D’autre part, les autorités allemandes submergées par une masse de déchets valorisables ont récemment autorisé le recours à l’incinération avec récupération d’énergie. Cette méthode de traitement des déchets ménagers est controversée du fait qu’elle contribue à l’accroissement de la pollution atmosphérique et qu’elle est à la source de nouveaux déchets, tels les cendres de combustion. D’aucuns estiment que l’incinération ne peut en aucun cas être assimilée au recyclage classique des déchets. Enfin, en ce qui concerne les bouteilles, seules les bouteilles perdues parce que non réutilisables sont dotées du « Grüne Punkt » tandis que les bouteilles consignées ne font l’objet d’aucune prétendue « labellisation » écologique. Ces modalités ont jeté un discrédit considérable sur l’aspect « environnemental » du régime allemand.

36Les détracteurs de l’ordonnance Töpfer ont par ailleurs souvent dénoncé qu’un tel régime conduisait à la mise en place d’une gigantesque industrie du recyclage. Celle-ci serait en fin de compte tout aussi dommageable que les secteurs industriels de production primaire. En effet, elles consomment autant, si pas plus d’énergie, que les industries traditionnelles. Elles génèrent également une quantité importante de déchets. De surcroît, il n’est pas du tout sûr que l’on obtienne à moyen terme la réduction tant espérée du volume de déchets d’emballages. Pour pouvoir continuer à fonctionner, la nouvelle industrie du recyclage deviendra rapidement tributaire du flux de déchets d’emballages récupérés. Ainsi, ce nouveau secteur industriel aura tout intérêt à maintenir un flux relativement stable de déchets s’il veut assurer sa survie.

37Par ailleurs, le régime allemand camouflerait, selon ses détracteurs, un vaste mouvement d’exportations des déchets récupérés. En raison de la chute des prix des matières premières secondaires, l’on assiste depuis peu à des exportations massives de produits recyclés allemands. Ces exportations à des prix défiant la concurrence menacent les efforts entrepris en ce qui concerne la valorisation des déchets par les autres Etats membres de la Communauté européenne. Lorsque les déchets allemands ne sont pas exportés à l’intérieur de la Communauté, ils le sont vers l’Europe de l’Est ou vers des Etats du tiers monde. De tels trafics masquent le plus souvent des opérations peu orthodoxes.

38Enfin, le régime allemand fut dénoncé en ce qu’il porterait atteinte à la libre circulation des marchandises9. Différents exportateurs ont d’ailleurs porté plainte auprès de la Commission des Communautés européennes au motif que leurs exportations vers la R.F.A. avaient connu un net recul suite à l’entrée en vigueur de l’ordonnance Töpfer. La Commission ne semble cependant pas avoir intenté une action au titre de l’article 169 du traité de Rome.

39Les nombreux écueils qu’a rencontrés l’ordonnance Töpfer ne doivent cependant pas masquer certains progrès accomplis en matière de gestion des déchets d’emballages. Les organisateurs du système font valoir que l’on assiste depuis un an à une réduction des quantités, des volumes et du poids des emballages mis sur le marché. Néanmoins, de tels progrès restent difficiles à évaluer.

Section 2. Le régime de gestion des déchets d’emballages en vigueur en France

§ 1. L’objet de la réglementation française

40A l’instar de la République fédérale d’Allemagne, la France s’est dotée d’une réglementation spécifique concernant la récupération des déchets d’emballages. La matière est régie par le décret n^o 92-37 du 1er avril 1992 portant application pour les déchets résultant de l’abandon des emballages de la loi sur les déchets du 15 juillet 1975. Ce décret est entré en vigueur le 1er janvier 199310.

41Ce texte est en net recul par rapport aux propositions initiales du Gouvernement français11. Une obligation de reprise des déchets d’emballages est prévue mais aucun objectif n’est pour autant fixé. Aucune obligation de consigne n’a été imposée, ce système ayant été jugé comme lourd et périmé par les industries intéressées12.

42La réglementation française devrait être complétée d’ici peu par un décret concernant l’élimination des emballages industriels et commerciaux, qui est actuellement à l’état de projet. Ce projet prévoit une obligation de valorisation par le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir des matériaux et de l’énergie.

§ 2. Le Champ d’application du décret

A. Champ d’application ratione materiae

43Le décret est beaucoup moins ambitieux que l’ordonnance allemande puisque l’obligation de reprise ne vaut que pour les déchets ménagers13. De la sorte, les déchets commerciaux et industriels échappent au champ d’application du décret.

B. Champ d’application ratione personae

44En vertu de l’article 4 du décret, l’obligation de « contribuer ou de pourvoir à l’élimination des déchets d’emballage » repose sur les producteurs et les importateurs ou dans la mesure où ceux-ci ne peuvent être identifiés, la « personne responsable de la première mise sur le marché de ces produits sur ».

C. Champ d’application ratione temporae

45A la différence de l’ordonnance allemande, toutes les dispositions du décret sont entrées en vigueur au même moment, à savoir le 1er janvier 1993.

§ 3. Obligations

46Le régime de reprise s’articule de manière relativement similaire à ce que prévoit l’ordonnance allemande.

47Les producteurs et les importateurs ou, le cas échéant, les personnes responsables de la première mise sur le marché de ces produits sont tenus de contribuer à l’élimination des déchets d’emballages que leurs activités génèrent selon deux méthodes. Leur choix peut porter soit sur l’établissement d’un dispositif de consignation, soit par l’organisation d’emplacements spécifiques destinés au dépôt des emballages écoulés sur le marché.

48A l’instar de la réglementation allemande, le décret français prévoit une échappatoire à l’obligation de reprise qui est imposé aux entreprises. En vertu de l’article 5 du décret, les producteurs et importateurs peuvent recourir pour l’élimination de leurs emballages usagés aux services d’un organisme ou d’une entreprise agréée. Celle-ci aura pour mission de récupérer ou d’éliminer les déchets des collectivités locales. L’entreprise doit être agréée pour une durée maximale de 6 ans. L’agrément est accordé en fonction des capacités techniques et financières de celle-ci. L’acte d’agrément est assorti d’un cahier des charges qui mentionne notamment les objectifs devant être atteints par la société. Rien n’empêche le titulaire de l’agrément de recourir aux services d’autres personnes. L’entreprise mettant sur le marché des emballages peut donc se décharger de ses obligations en adhérant à la société agréée, à qui il verse une redevance par emballage. La redevance varie en fonction du volume de l’emballage. Le paiement de cette redevance lui confère comme dans le système allemand le droit d’y apposer le « point vert ».

49Dans ce cadre, la S.A. Eco-emballages, pendant de la « Duales System Deutschland GmbH », est la première société française a avoir été agréée en vertu du décret du 1er avril 199214. Elle comporte actuellement plus de 400 actionnaires. D’autres sociétés devraient être agréées d’ici peu pour des secteurs bien spécifiques tels que le commerce des spiritueux et l’industrie pharmaceutique. Le rôle joué par la S.A. Eco-emballages consiste dans le rachat aux collectivités locales des déchets qu’elles ont collecté afin de les introduire dans des filières de traitement.

50Le régime français s’articule également autour de trois catégories de contrats :

1. Les contrats conclus entre les utilisateurs du point vert (les fabricants d’emballages et les importateurs) et la S.A. Eco-emballages. Le produit de la redevance est affecté à la mise en place et au fonctionnement des structures de collecte et de tri.

2. contrats conclus entre les collectivités locales et la S.A. Eco-emballages. La S.A. Eco-emballages opère de la sorte des transferts financiers des producteurs-conditionneurs de déchets d’emballages vers les collectivités publiques territoriales qui demeurent en charge de la collecte et du tri. En tout état de cause, l’on assiste à un transfert partiel de la prise en charge de l’élimination des déchets d’emballages vers les producteurs d’emballages.

3. Les contrats conclus avec les recycleurs. Ceux-ci prennent en charge la valorisation des déchets collectés par les autorités locales.

51La réglementation française présente néanmoins de nettes différences par rapport à la réglementation allemande.

52D’une part, les collectivités locales conservent la responsabilité du tri et de la collecte des déchets ménagers.

53D’autre part, à la différence de la R.F.A., les entreprises ne sont pas obligées de recycler leurs déchets. L’incinération des déchets collectés avec récupération d’énergie demeure autorisée alors que les déchets allemands marqués du « Grüne Punkt » ne peuvent être valorisés de la sorte. Qui plus est, aucun objectif de récupération et de recyclage n’est établi dans le décret. Ceux-ci sont en principe fixés au cas par cas puisque c’est le cahier des charges accompagnant l’agrément qui les fixe.

§ 4. Les perspectives de réussite du système français

54Pour l’année 1993, l’on estimait que 3 % des déchets d’emballages pourraient être récupérés conformément aux dispositions du décret. Ce taux devrait être décuplé dans les trois années à venir.

55Il semble prématuré de tirer les premières conclusions du système français puisque d’une part, il n’a pas encore eu le temps de faire ses preuves et que d’autre part, ses objectifs sont beaucoup plus modestes que le régime allemand.

56En raison de son manque d'ambition, le régime français ne résoudra probablement qu’une partie des difficultés posées par la gestion des déchets d’emballages.

Section 3. Les enseignements des régimes français et allemand de gestion des déchets

57Il ressort de cette brève étude comparative que les régimes français et allemand sont tous les deux organisés sur le mode de l’économie de marché. De telles réglementations relèvent d’une politique publique que l’on pourrait aisément qualifier de politique consensualiste dépourvue de véritables sanctions. Des objectifs sont imposés mais les entreprises privées sont libres de s’organiser comme elles l’entendent pour les atteindre. L’on se demandera si en laissant une marge de manoeuvre aussi considérable à l’initiative privée, les pouvoirs publics n’ont pas capitulé devant les exigences du secteur privé. En effet, à force de trop vouloir de liberté, l’on ouvre la voie à un réel laxisme.

58Les lenteurs inhérentes à l’adoption d’un régime harmonisé au niveau communautaire concernant la réglementation sur les emballages ont permis aux régimes français et allemand de s’imposer. L’on pourra se demander s’il n’y avait pas là une volonté de la part de la France et de l’Allemagne de jouer la politique du fait accompli. Ces deux Etats se retrouvent actuellement en position de force au Conseil de Ministres de la Communauté européenne pour négocier les projets d’harmonisation en la matière15.

Section 4. Les perspectives de l’introduction d’un régime similaire aux régimes français et allemand en Belgique

59Lors des travaux parlementaires sur la loi relative aux écotaxes, différents représentants de l’industrie belge ont été entendus par la commission des finances de la Chambre des Représentants. Ces derniers ont présenté un projet s’inspirant fortement des réglementations française et allemande et quelque peu concurrent de la proposition de loi en discussion16.

60Ce projet dénommé « Fost Plus » consiterait dans la mise en place d’une société agréée par les autorités régionales belges qui serait chargée d’organiser, de coordonner et de soutenir financièrement la collecte sélective et le tri des déchets d’emballages ménagers en vue de faciliter leur valorisation. Les producteurs et les distributeurs seraient contraints pour échapper à une obligation de reprise individuelle d’adhérer à cette société. Ils la financeraient par des redevance perçues sur les emballages mis sur le marché. Cette redevance serait calculée à l’unité d’emballage. Le paiement serait attesté par l’apposition sur le produit d’emballage d’un point vert, similaire à ceux que l’on rencontre dans les pays voisins.

61Un cadre réglementaire assurant le caractère obligatoire de la prise en charge, à titre individuel ou collectif, de la reprise d’emballages ménagers par les entreprises viendrait se superposer à ce régime17.

62Force est de constater qu’un tel système s’inspire fortement des expériences française et allemande. Les représentants entendus par la commission des finances estimaient d’ailleurs que cette solution était compatible avec les systèmes en vigueur dans ces deux Etats18. La mise en place d’un tel régime en Belgique devrait toutefois s’avérer infiniment plus complexe que dans les Etats voisins en raison des règles de répartition de compétences19.

Chapitre II. La gestion des déchets d’emballages en droit communautaire

Section 1. Les nécessités d’une norme d'harmonisation communautaire concernant la gestion des déchets emballages

63Les aspects de protection de l’environnement de la problématique des emballages ne sont actuellement couverts que par un seul acte de droit communautaire dérivé, la directive 85/339/CEE du 27 juin 1985 concernant les emballages pour liquides alimentaires20.

64Cette directive a pour objet la mise en place d’un « ensemble d’actions à mener dans le domaine de la production, de la commercialisation, de l’emploi du recyclage et du reremplissage des emballages de liquides alimentaires ainsi que dans le domaine de l’élimination des emballages usagés, en vue de réduire l’impact de ces derniers sur l’environnement et de promouvoir la réduction de la consommation d’énergie et de matières premières »21. Pour réaliser ces objectifs, les Etats membres doivent établir des programmes visant à réduire le tonnage et/ou le volume des emballages pour liquides alimentaires contenus dans les déchets ménagers devant être éliminés définitivement22. Dans le cadre de ces programmes, différentes actions doivent être entreprises : l’amélioration de l’éducation et de l’information des consommateurs (notamment par un système de marquage), l’amélioration du reremplissage et/ou du recyclage des emballages, la promotion de la mise au point technique et de la mise sur le marché de nouveaux types d’emballages,...23. Il n’en demeure pas moins que chacune de ces dispositions est extrêment vague. Les programmes peuvent être établis, soit par la voie législative ou administrative, soit par la conclusion d’accords volontaires entre les pouvoirs publics et les secteurs commerciaux intéressés24.

65Il n’est donc guère étonnant que la directive 85/339/CEE n’ait pas donné les résultats escomptés. Bon nombre d’Etats membres n’ont d'ailleurs donné aucune suite à cette directive25 Les autres Etats ont conclu des accords volontaires avec les secteurs industriels intéressés26. De plus, le champ d’application trop restreint de cette directive est inadapté à l’existence d’un marché intérieur où les produits sont appelés à circuler librement. La création d’un tel marché appelle de manière incontestable l’adoption d’une nouvelle réglementation au champ d’application beaucoup plus large et aux objectifs beaucoup plus précis.

66Des considérations de deux ordres distincts et quelque peu antagonistes, justifient une nouvelle intervention du législateur communautaire dans cette matière.

67D’une part, le principe de prévention consacré à l’article 130R, §2 du traité de Rome oblige la Communauté à mener une action préventive en matière d’environnement. Dans le cadre d’une politique communautaire visant la réduction de la production de déchets s’articulant déjà autour d’une dizaine d’actes contraignants, il paraît indispensable de réglementer la production des emballages par une réglementation spécifique.

68D’autre part, les disparités découlant d’une kyrielle de régimes nationaux divergents ont comme conséquence de fausser la concurrence et d’affaiblir le Marché intérieur. L’harmonsiation de certains aspects de la gestion des déchets d’emballages, ayant pour but d’atteindre un haut niveau de protection de l’environnement, pourra contribuer à l’amélioration du fonctionnement du Marché intérieur.

69C’est sur base de ces prémisses que la Commission a soumis en date du 24 août 1992 au Conseil de Ministres une proposition de directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages destinée à remplacer la directive 85/339/CEE27. Cette proposition a depuis lors fait l’objet de débats particulièrement passionnés. Le Comité économique et social a rendu un avis globalement favorable le 24 mars 199328. Le Parlement européen a rendu un avis beaucoup plus critique le 23 juin 199329. Cet avis comporte le chiffre record de 76 amendements. La Commission élabore actuellement une proposition modifiée de directive qu’elle espère voir adoptée par le Conseil de Ministres dans le courant de l’année 1994.

70Cette proposition de directive est en fait au centre d’enjeux économiques, politiques et écologiques considérables.

71Enjeux économiques en ce que l’industrie de l’emballage constitue un secteur industriel qui a connu une croissance spectaculaire au cours de ces vingt dernières années30. Ce secteur emploie dans la Communauté européenne plusieurs centaines de milliers de personnes. Elle serait la première à souffrir de l’adoption d’un régime réglementaire qui prévoirait une réduction draconienne de la production d’emballages.

72Enjeux politiques du fait qu’un certain nombre d’Etats membres ont déjà mis en place des stratégies de gestion des déchets d’emballages sans pour autant coordonner leurs efforts. Un régime d’harmonisation communautaire pourrait conduire au démantèlement des régimes de récupération existants. Comme le montre le cas allemand, la mise en place de ces réglementations nationales a aussi eu pour effet d’assurer indirectement une meilleure protection des industries nationales contre la concurrence étrangère. Il est donc normal que dans la mesure où ses dispositions s’avèrent trop contraignantes, la proposition de la Commission se heurte à de fortes réticences de la part des Etats membres qui ont déjà mis en place leur propre système de récupération de déchets d’emballages.

73Enjeux écologiques puisque la Communauté se retrouve submergée sous une mer de déchets qu’elle n’arrive plus à maîtriser. Les principes régissant le droit communautaire des déchets appelent d’une part, la mise en place d’une approche préventive par la limitation de la nocivité et de la quantité de déchets et d’autre part, une approche curative par la substitution des techniques traditionnelles d’élimination des déchets par des méthodes de valorisation31.

Section 2. La proposition de directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages

§ 1er. L’objet de la proposition de directive

74La proposition de directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages a pour objet l’harmonisation « des mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d’emballages, afin de réduire leur incidence sur l’environnement, de contribuer à l’achèvement et au fonctionnement du marché intérieur et de prévenir l’apparition d’entraves aux échanges et de distorsions de concurrence dans la Communauté »32. Afin de parvenir à une limitation de la production de déchets d’emballages dans la Communauté, la proposition établit une série d’objectifs chiffrés et d’exigences essentielles auxquelles les emballages doivent se conformer. A première vue, les objectifs de la Commission sont particulièrement ambitieux. Des taux de valorisation de déchets d’emballages doivent être atteints dans les dix ans à compter de l’entrée en vigueur de la directive. Ces taux sont les suivants33 :

• 90 % en poids de la production des déchets d’emballages devront être retirés du flux des déchets pour être valorisés ;

• 60 % en poids de chaque matériau entrant dans les déchets d’emballages devront être retirés du flux des déchets pour être recyclés.

75Ces objectifs ont été conçus sur le long terme puisqu’aucun objectif intermédiaire n’a été prévu. Les Etats membres devront toutefois prévoir ces objectifs intermédiaires dans le cadre des plans de gestion des déchets qu’ils doivent adopter conformément à la directive 75/442/CEE sur les déchets34. Ces plans devront également préciser de quelle manière les objectifs visés ci-dessus seront atteints.

76Par ailleurs, les Etats membres devront mettre en place des systèmes de retour de tous les déchets d’emballages35. Il n’est pas précisé comment ce retour devra s’opérer. Comme nous l’avons vu, différentes options peuvent être envisagées : consigne, obligation de reprise dans le chef des distributeurs, reprise auprès du consommateur par la mise en place de poubelles appropriées. Les Etats membres devront également garantir « la réutilisation ou la valorisation effectives des emballages et/ou déchets d’emballages collectés »36. Ici également la marge de manoeuvre réservée aux Etats membres serait extrêment large. Il faut noter qu’au titre de la valorisation définie à la directive 75/442/CEE relative aux déchets, les opérations d’incinération avec récupération d’énergie sont autorisées.

§ 2. Champ d’application de la proposition de directive

77Le champ d’application de la réglementation communautaire sera étendu à tous les déchets d’emballages. Le souhait de la Commission est d’éviter une approche sectorielle de la problématique de la gestion des déchets d’emballages. Le Parlement européen a demandé dans son avis l’exemption du régime communautaire des emballages primaires de produits pharmaceutiques et du matériel médical.

78Les emballages sont classés en quatre catégories distinctes : les emballages de vente ou emballages primaires, les emballages de groupage ou emballages secondaires, les emballages de transport ou emballages tertiaires.

§ 3. Hiérarchie des objectifs poursuivis

79La directive cadre sur les déchets fixe un ordre de priorité plutôt vague quant à la gestion des déchets. En vertu de l’aricle 3 de la directive 75/442/CEE telle que modifiée par la directive 91/156/CEE, il incombe aux Etats membres de prendre des mesures appropriées pour promouvoir en premier lieu, la prévention ou la réduction des déchets et en second heu, la valorisation des déchets par recyclage, réemploi, récupération ou toute autre action visant à obtenir des matières premières secondaires, ou l’utilisation des déchets comme source d’énergie. Le législateur communautaire peut cependant déroger aux dispositions de la directive-cadre en adoptant expressément dans des actes adoptés sur la même base juridique des régimes différents.

80Sur la pression des groupes industriels, la Commission a refusé d’inscrire dans sa proposition de directive tout type de hiérarchie quant aux procédés de gestion des déchets d’emballages alors qu’elle avait envisagé dans ses travaux préparatoires de prévoir un ordre de priorités. Il en résulterait que seule la hiérarchie prévue à la directive-cadre sur les déchets pourrait s’appliquer aux déchets d’emballages.

81L’absence d’une hiérarchie précise en ce qui concerne la méthode de la gestion des déchets a été sévèremment critiquée par le Comité économique et social. Ces critiques furent relayées par la suite par le Parlement européen qui a proposé la hiérarchie suivante :

1. la prévention ;

2. la réutilisation ;

3. le recyclage ;

4. l’incinération avec récupération d’énergie ;

5. l’incinération sans récupération d’énergie ;

6. la mise en décharge.

82Cette question est tout à fait cruciale en ce qui concerne la proportionnalité des mesures nationales qui seraient susceptibles d’affecter le commerce intracommunautaire37. Dans la mesure où la directive sur les emballages n’établit aucune hiérarchie entre les différents modes d’élimination de déchets, chaque méthode présente les mêmes avantages au niveau de la protection de l’environnement. Par conséquent, une méthode extrêmement stricte, telle la réutilisation obligatoire de tous les récipients mis sur le marché, pourrait être jugée disproportionnée du fait que d’autres Etats membres imposent, conformément aux options retenues par la directive cadre des méthodes qui s’avèrent moins draconiennes et qui par conséquent causent moins de préjudice au commerce intracommunautaire38. Dans une telle hypothèse, les enseignements de l’arrêt de la Cour de justice « Bouteilles danoises » ne trouveraient peut-être plus à s’appliquer39. De toute manière, cette jurisprudence ne vaudra tant que le cadre d’harmonisation communautaire n’est pas approfondi par des règles plus précises.

83En revanche, l’établissement d’une hiérarchie précise entre chacune des méthodes d’élimination et de valorisation des déchets d’emballages pourrait conforter la position des Etats membres ayant adopté les régimes les plus sévères. Leurs mesures seraient à l’abri de toute controverse.

84Enfin, il nous semble qu’il est du devoir du législateur communautaire pour une matière aussi sensible de fixer clairement l’ordre de priorités à suivre par les Etats membres. L’adoption d’une directive dépourvue de toute référence dans ce sens, manquerait incontestablement l’objectif de protection de l’environnement qu’elle est censée poursuivre.

§ 4. Marquage spécifique des produits d’emballages

85En vue de faciliter la réutilisation et la valorisation des emballages et déchets d’emballages, ceux-ci devront être marqués selon différents types de logos indiquant le caractère réutilisable ou valorisable de l’emballage et, au besoin, la nature des matériaux40.

§ 5. Instruments économiques

86En vertu de l’article 11 de la proposition de directive, « les Etats membres peuvent adopter des instruments économiques, conformément aux dispositions du traité, afin de promouvoir l’objet de la présente directive »41. Une telle disposition serait de nature à légitimer le régime des écotaxes, instrument économique par excellence, dans la mesure où ce régime est conforme aux règles du droit communautaire primaire42.

87Le Parlement européen a déposé un amendement qui prévoit que le Conseil, sur proposition de la Commission, puisse également adopter des instruments économiques.

§ 6. Conséquences de l’adoption d’une règle d’harmonisation communautaire sur les pouvoirs de police des Etats membres en ce qui concerne la gestion des déchets d’emballages

88Du fait que la Commission a retenu comme instrument d’harmonisation une directive et non pas un règlement, les Etats membres conserveront le choix des formes et des moyens pour transposer la règle de droit communautaire dérivé dans leur droit interne.

89La base juridique est susceptible d’avoir des conséquences extêmement importantes sur la marge de manoeuvre dont disposeront les Etats membres pour conduire leur politique en matière de gestion des déchets d'emballages. La proposition de la Commission a été basée sur l’article 100A du traité qui constitue la dispositon-clé dans le cadre de la réalisation du marché intérieur. La Commission justifie le recours à cette base juridique du fait que la disparité des approches qu’entraînerait le recours à l’article 130S du traité, pourrait être à l’origine de nouveaux obstacles à l’achèvement du marché intérieur et à la libre circulation des marchandises43. En effet, la Commission s’oppose à voir le marché intérieur fragmenté par une kyrielle de politiques divergentes en ce qui concerne la reprise des déchets. Le recours à l’article 100A aura pour conséquence d’empêcher les Etats membres de prendre des mesures plus strictes que celles prévues par la norme d’harmonisation communautaire sauf s’ils décident de maintenir, conformément au paragraphe 4 de cette disposition, des mesures plus strictes préexistantes à la norme d’harmonisation communautaire.

90En vue d’éviter l’impossibilité pour les Etats membres de prendre ultérieurement à l’adaptation de la directive des dispositions nationales plus strictes que celles prévues par la directive d’harmonisation, le Parlement européen a demandé dans son avis d’insérer la disposition suivante : « Les Etats membres ont toutefois le droit d’appliquer des exigences nationales plus strictes que celles fixées dans la présente directive, à condition qu’elles soient justifiées par des considérations liées à la protection de l’environnement ». Dans un autre amendement, le Parlement européen a demandé le maintien des systèmes de réutilisation existants44.

§ 7. Les perspectives politiques

91Le caractère contraignant du projet de directive a manifestement souffert des pressions de l’industrie. La Commission avoue elle-même avoir réduit le niveau d’exigence initialement envisagé. L’on se rappellera devant un tel constat qu’à force de mettre trop d’eau dans son vin, on le rend insipide.

92Le caractère trop peu contraignant de la proposition de directive ne pousse guère les Etats membres qui ont développé des politiques relativement strictes dans la matière, à accélérer le processus d’adoption.

93Actuellement, devant la volonté subséquente des Etats membres d’aller de l’avant en mettant en place leur propre régime de récupération des emballages et le risque de distorsions de concurrence que présente une telle évolution, l’industrie se dite prête à soutenir l’adoption d’une directive dont le niveau de protection serait intermédiaire.

94Il reste donc encore beaucoup d’obstacles à lever, de compromis à obtenir avant que la proposition de directive sur les emballages et les déchets d’emballages puisse être adoptée par le Conseil de Ministres.

Conclusion

95Au terme de cette étude, beaucoup de questions demeurent encore en suspens. L’instauration d’un système d’écotaxes s’oppose-t-elle réellement à l’approche réglementaire adoptée en R.F.A. et en France45 ? La Belgique peut-elle agir de manière isolée par rapport à ses partenaires européens ? La Belgique va-t-elle devoir s’aligner sur la situation existant en R.F.A. et en France ? L’écoredevance est-elle vraiment inconciliable avec l’écotaxe ? Que réserve la future directive communautaire sur les emballages et les déchets d’emballages ? L’avenir est encore balisé d’incertitudes.

96Il nous est néanmoins possible à ce stade de dégager certaines leçons des mécanismes mis en place ou en projet.

97Si la loi belge sur les écotaxes est loin d’être exempte, comme l’ont montré les précédentes contributions, d’un amateurisme certain, il ne faut pas pour autant se convaincre que la voie de secours consisterait à recopier en Belgique les modèles allemand et français. En l’espace d’une année d’application, le premier de ces modèles a largement montré ses faiblesses. La loi sur les écotaxes, si un jour elle est appliquée, montrera forcément les siennes. Plus que jamais, il convient de penser de nouvelles approches en matière de gestion de déchets non pas dans un climat passionnel mais dans un réel esprit de collaboration entre les différentes entités politiques, les différentes disciplines scientifiques, et les acteurs privés comme les défenseurs de la protection de l’environnement.

98A cet égard, il nous semble qu’une intervention normative s’impose de la part de la Communauté européenne. Les instruments économiques, aussi performants qu’ils puissent être, ne parviendront pas à eux seuls à venir à bout de la montagne de déchets qui risque un jour de nous surplomber. La gestion des déchets dans la Communauté européenne appelle à tout le moins la mise en place d’une politique harmonisée de normes de produits prenant en compte les aspects de la protection de l’environnement. Cette politique devrait se concrétiser par une standardisation des emballages en vue de faciliter leur réutilisation. Elle permetterait ainsi de garantir la libre circulation des marchandises au sein du Marché intérieur tout en assurant une meilleure gestion des déchets.

99Bruxelles, le 1er novembre 1993.