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L’introduction des écotaxes en droit belge

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CÉDRE (Centre d'étude du droit de l'environnement)

Présentation des écotaxes

Thierry Demey

Texte intégral

Chapitre I. Introduction

Section 1. Objectifs généraux

1Les objectifs généraux de l’écofiscalité sont les suivants :

  • dissuader les choix de production et de consommation générateurs de gaspillages de ressources naturelles et de pollutions diverses ;

  • économiser les ressources naturelles par la réutilisation, la récupération et le recyclage de matières premières ;

  • utiliser rationnellement l’énergie ;

  • recourir à des techniques de production moins polluantes.

2L’écotaxe est définie comme :

« toute taxe d’un montant suffisant pour réduire significativement l’utilisation ou la consommation de produits générateurs de nuisances écologiques et/ou pour réorienter les modes de production et de consommation vers des produits plus acceptables sur le plan de l’environnement et sur le plan de la conservation des ressources naturelles. »

3Par un système d’exonération répondant à certaines conditions (consigne, réutilisation, recyclage) le producteur est incité à adapter son offre. A l’autre bout, en choisissant des produits non écotaxés, le consommateur influence l’offre des producteurs.

4Si l’écotaxe est efficace - c'est-à-dire qu’elle modifie le comportement des producteurs et des consommateurs - son produit doit progressivement diminuer. Il est en tout cas possible d’y échapper de cette manière.

5Le champ d’application potentiel de l’écofiscalité est très vaste. Il va s’attaquer de préférence aux modes de production et de consommation pour lesquels soit des produits de substitution existent, soit des améliorations sont possibles en terme d’économies de matières premières, d’énergie, de réduction des nuisances.

6Dans ce cadre, peuvent être touchés :

  • les matières premières ;

  • les énergies non renouvelables ;

  • les produits intermédiaires ;

  • les produits finis.

Section 2. Les objectifs des premières écotaxes

7Le but poursuivi par l’introduction des premières écotaxes est à la fois de répondre à la problématique des déchets et de promouvoir un usage plus écologique des matières premières et de l’énergie.

8Le choix des premiers produits - peu nombreux - soumis à écotaxe a été dicté par trois critères :

  • l’existence de substituts facilement disponibles sur le marché ;

  • la portée symbolique de certains produits qui représentent un certain mode de gaspillage des ressources énergétiques et des matières premières ;

  • le respect de délais appropriés pour la mise en oeuvre des écotaxes.

9Aux yeux des auteurs de la proposition de loi, l’objectivité de ces critères justifie amplement la différence de traitement fiscal de catégories de produits. Il n’y aurait donc pas, comme le craignait le Conseil d’Etat dans son avis liminaire, d’atteinte au principe d’égalité.

10La loi ordinaire du 16 juillet 1993 instaure des écotaxes sur :

  • certains emballages : les récipients de boissons et de certains produits industriels ;

  • les papiers et cartons dont le contenu en fibres recyclées est jugé insuffisant ;

  • certains objets à usage unique : les appareils-photos, les piles non consignées ;

  • les pesticides et produits phytopharmaceutiques destinés à un usage non agricole.

Section 3. Affectation des recettes

11Les recettes nettes des écotaxes - déduction faite des frais administratifs générés par leur prélèvement - seront ristournées intégralement aux Régions, à l’exception du produit des écotaxes sur les énergies non renouvelables, dont la partie attribuée aux Régions sera déterminée par arrêté royal délibéré en conseil des ministres après concertation avec les gouvernements régionaux.

12La répartition du produit net de l’impôt se fera suivant le nombre d’habitants de chaque Région.

13La loi de financement des Communautés et Régions range en effet les écotaxes parmi les impôts régionaux. Toutefois, à l’instar de ce qui se passe pour d’autres impôts régionaux - le précompte immobilier, les droits de succession et d’enregistrement et la taxe de circulation - la base d’imposition reste fixée par le législateur fédéral. Il en est de même, comme pour la taxe de circulation, du taux d’imposition ainsi que des exonérations d’impôts. Toute modification de l’un de ces éléments ne peut toutefois être effectuée qu’avec l’accord des gouvernements régionaux.

14Le service des impôts sera effectué par l’Etat pour le compte des Régions mais, à la différence des autres impôts régionaux, les frais de perception sont à charge des Régions. Ceux-ci seront déterminés par une convention à signer entre le ministre des Finances et les gouvernements régionaux.

Chapitre II. Quels produits sont soumis à écotaxe ?

Section 1. Certains récipients

15Par récipient, il faut entendre :

« tout emballage permettant de contenir un liquide, une pâte, une poudre ou un granulé, tel que par exemple la bouteille, le flacon, le fût, le bidon, la boîte, le carton, le sac fermé. »

16L’écotaxe sur les récipients a pour objectif de favoriser leur réutilisation ou, le cas échéant, leur recyclage par préférence à l’incinération. Le système d’exonération mis en place va dans ce sens.

17Sont, notamment exonérés, les récipients consignés et effectivement réutilisés. La consigne poursuit un triple objectif :

  • mettre en oeuvre un système de récupération assurant un taux très élevé de retour ;

  • éviter le gaspillage et la dispersion de produits dangereux ;

  • rendre le producteur ou l’importateur du produit concerné responsable, pratiquement et financièrement, de la récupération et du traitement des récipients.

18Les récipients non consignés doivent, pour être exonérés, avoir atteint un taux de réutilisation ou de recyclage important.

19La priorité donnée à la réutilisation tire les enseignements de l’échec de l’expérience allemande (« Dual System ») qui a tout misé sur le recyclage des déchets d’emballage. Le marché des emballages récupérés y est saturé faute de débouchés suffisants. Il en résulte un effondrement des prix qui contraint les pouvoirs publics à financer à perte les opérations de ramassage et de tri des déchets.

§ 1. Récipients de boissons

20Le taux de réutilisation des emballages de boisson serait le plus élevé dans les pays dont la politique de l’environnement est la plus avancée. 95 % des emballages de boissons sucrées seraient ainsi réutilisés au Danemark, 90 % aux Pays-Bas et 65 % en Allemagne alors que la Belgique n’atteint qu’un taux de 39 % pour une consommation par habitant supérieure à ces trois pays.

A. Champ d’application

21Certains récipients de boissons sont soumis à écotaxe. Dans un premier temps, seules certaines boissons, qui sont déjà en partie conditionnées dans des récipients réutilisables, sont concernées. Ce n’est, par exemple, pas le cas du lait, qui n’est disponible qu’en conditionnement en carton ou en plastique.

22A terme, toutes les boissons et tous les récipients seront touchés.

23Il s’agit :

  • de n’importe quel récipient contenant de la bière, de l’eau pétillante, des colas ou d’autres limonades à partir du 1.4.1994 ;

  • de tous les récipients en P.V.C. contenant des boissons - c'est-à-dire eau, limonades, bière, vins, alcool non dénaturé, boissons spiritueuses, jus de fruit ou de légumes, lait et produits laitiers liquides - à partir du 1.7.1994 ;

  • au plus tard le 31 décembre 1997, tous les récipients autres que le P.V.C. contenant des boissons autres que la bière, l’eau pétillante, des colas ou d’autres limonades.

Toutefois, le taux et les conditions de mise en oeuvre de cette écotaxe seront fixés plus tard par arrêté royal arrêté en conseil des ministres et confirmés par la loi.

24Cette taxe a manifestement un caractère discriminatoire, au moins pendant la période transitoire, puisque, par exemple :

  • du lait conditionné dans une bouteille en verre non consignée ne sera pas soumise à écotaxe tandis que de la bière conditionnée dans le même récipient le sera ;

  • de même, un berlingot « Tretapac » de jus de fruit ne sera pas soumis à écotaxe tandis qu’une bouteille en P.V.C. contenant du jus de fruit y sera soumise.

B. Taux de l’écotaxe

25L’écotaxe sur les récipients de boissons est fixée à 15 francs par litre, avec toutefois un minimum de 7 francs par récipient.

C. Exonérations

26Un double système d’exonération est mis en place. Se pose toutefois le problème de son application aux récipients en P.V.C. qui font l’objet d’une disposition particulière qui ne renvoie pas aux exonérations prévues.

27Trois interprétations sont possibles :

  • les récipients en P.V.C. font l’objet d’un traitement particulier. Ils sont, dans tous les cas, soumis à écotaxe ;

  • les récipients en P.V.C. peuvent jouir des mêmes exonérations que les autres. Cette interprétation paraît plus conforme à la ratio legis et évite une discrimination ;

  • les récipients en P.V.C. contenant de la bière, de l’eau pétillante, de la limonade ou du colas jouissent du système d’exonération. Les autres pas. C’est l’interprétation littérale du texte.

1°. Système de consigne

28Les récipients consignés sont exonérés de l’écotaxe si trois conditions sont réunies :

  • la personne qui met les récipients sur le marché doit prouver que ces derniers sont :

    • réutilisables, c’est-à-dire qu’ils permettent au moins sept reremplissages ;

    • effectivement réutilisés.

  • le montant de la consigne doit être au minimum :

    • de 7 F. sur les récipients de plus de 50 centilitres ;

    • de 3,5 F. sur les récipients d’une capacité inférieure ou égale à 50 centilitres.

  • le récipient doit porter un signe distinctif visible indiquant qu’il est consigné et réutilisable. Ce signe distinctif doit encore être fixé par arrêté royal.

2°. Taux de réutilisation et de recyclage

29Les récipients non consignés peuvent bénéficier de l’exonération de l’écotaxe à condition d’avoir atteint, au cours d’une période de référence donnée, un taux de réutilisation et de recyclage donné.

30Quand ils ne sont pas calculés globalement, ces taux doivent faire l’objet d’une déclaration spontanée des intéressés, ce qui risque d’être la source de fraudes importantes.

a) Taux de réutilisation

31Le taux de réutilisation est calculé par catégorie de boisson pour une période déterminée. Il est le résultat de la fraction comportant :

  • au numérateur, le volume de boissons mises en vente emballés dans des récipients réutilisés ;

  • au dénominateur, le volume total de boissons mis à la consommation.

32Le taux est calculé sur une période de 12 mois, arrêtée le 30 septembre de l’année qui précède l’année civile pendant laquelle l’écotaxe est due. Toutefois, pour 1994, la période est ramenée à 6 mois et clôturée le 28 février 1994.

33. Récipients contenant de l’eau pétillante, du cola ou de la bière

34Le taux de réutilisation moyen suivant doit être atteint pour le volume total des boissons mises en vente par l’ensemble des redevables :

35Si ce taux moyen est atteint, chaque redevable est censé remplir la condition. Dans le cas contraire, chaque redevable ou groupement de redevables devra prouver qu’il atteint personnellement le taux indiqué. Le « groupement de redevables » doit être déclaré à l’administration avant le début de la période de référence.

36Cette condition d’exonération soulève quelques questions :

  • dans quelle mesure peut-on faire dépendre le payement d’une taxe par un redevable du comportement des autres redevables ?

  • comment calculer pratiquement le taux de réutilisation des récipients utilisés par l’ensemble des producteurs de boissons mises sur le marché belge ? Cela d’autant plus que le volume importé n’est pas négligeable.

  • que recouvre juridiquement la notion de « groupement de redevables » ? A-t-elle une pertinence d’un point de vue fiscal ?

37. Récipients contenant d’autres limonades

38Chaque redevable ou groupement de redevables doit atteindre un taux de réutilisation moyen au moins égal à celui obtenu en augmentant le taux de réutilisation de la période de référence précédente du résultat de la formule suivante :

39x = (100-y) x 0,075

40x = l’augmentation en % du taux de réutilisation par rapport à la période de référence précédente.

41y = le taux de réutilisation, exprimé en %, de la période de référence qui devait être atteint par application de la formule durant la période de référence précédente. Pour 1995, y est le taux de réutilisation observé en 1991 par le redevable ou le groupement de redevables.

42Exemple chiffré :

43y = 40 %

44x = 4,5 %

45taux moyen à atteindre = 44,5 %

46Pour l’année civile 1994, le taux de réutilisation moyen à atteindre est celui observé en 1991.

b) Taux de recyclage

47Par recyclage, on entend « la valorisation d’un déchet par toute opération autre que l’incinération, consistant à réintroduire ce déchet dans la production de produits de nature ou d’usage équivalent ou différent de ceux du produit dont il est issu. »

48Plus simplement et plus clairement, on pourrait dire que le recyclage est la réutilisation d’un déchet dans un processus de production.

49Le taux de recyclage est calculé par récipient pour une période déterminée. Il est le résultat de la fraction comportant :

  • au numérateur le poids des récipients effectivement recyclés ;

  • au dénominateur le poids total des mêmes récipients mis à la consommation.

50Pour être exonérés de l’écotaxe, les récipients non réutilisés mis à la consommation doivent réunir deux conditions :

511. Atteindre un taux de recyclage de :

  • 80 % pour le verre ;

  • 70 % pour les plastiques ;

  • 80 % pour les métaux.

52Le redevable doit apporter la preuve qu’il remplit lui-même cette condition, soit qu’il est affilié aune organisation reconnue par les Régions et qui remplit elle-même ces conditions.

53A titre transitoire, le taux de recyclage doit être atteint

54pour :

  • 12 % de la population au cours de la période de référence pour l’année civile 1994 ;

  • 32 % pour 1995 ;

  • 55 % pour 1996 ;

  • 80 % pour 1997 ;

  • 100 % pour les années suivantes.

55La preuve du taux de recyclage atteint par un producteur ne sera pas facile à rapporter. En effet comment prouver un taux de recyclage sans que le producteur assume lui-même la collecte des récipients non réutilisés ? Le seul cas dans lequel il pourra le faire, c’est en instaurant un système de consigne. Mais, dans ce cas, il sera d’office exonéré de l’écotaxe si, du moins, les 3 conditions sont réunies.

56Quant au régime transitoire, on peut se demander s’il exprime un objectif global pour tous les récipients mis sur le marché ? Quel rapport faire, ensuite, entre un taux de recyclage de récipients mis sur le marché et un pourcentage de la population ?

572. Le redevable doit prendre intégralement en charge les coûts de la collecte, du tri et du recyclage engagés pour atteindre le taux de recyclage.

58Cette condition oblige qu’un calcul séparé soit opéré par matière pour connaître le coût réel de l’opération de recyclage. Cela exclut, par exemple, une cotisation uniforme versée par récipient à une organisation chargée du recyclage comme cela se produit actuellement en France (Eco-emballage) ou en Allemagne (Dual-System).

§ 2. Récipients contenant certains produits industriels

A. Champ d’application

59Tous les récipients contenant des encres, des colles, des huiles, des solvants et des pesticides énumérés à l’annexe 15 mis à la consommation sont soumis à une écotaxe à partir du 1er janvier 1994.

60Il s’agit en fait de récipients ayant contenu :

  • des encres d’imprimerie visées au code NACE 255 ;

  • les colles, les huiles et graisses industrielles et les huiles essentielles visées au code NACE 256 ;

  • les pesticides (produits phyto-pharmaceutqiues et pesticides à usage non agricole) au sens de la loi du 11 juillet 1969 (code NACE 256) ;

  • les solvants au sens de l’article 722bis du R.G.P.T.

61L’objectif poursuivi est le même que celui qui motive l’imposition d’une écotaxe aux piles, à savoir :

  • généraliser la consigne de récipients ayant contenu des produits dangereux afin d’éviter la dispersion des restes de ces produits et leur mélange à des déchets ménagers. Ce faisant, on rend aussi un service appréciable aux entreprises ou aux agriculteurs qui ne savent pas toujours quoi faire des récipients perdus qu’ils accumulent ;

  • favoriser la mise en place rapide de filières de traitement des récipients après usage qui soient écologiquement satisfaisantes.

62Curieusement, les récipients de cette catégorie ne sont pas soumis à écotaxe en raison des nuisances qu’ils représentent pour l’environnement (comme produit ou comme déchet) mais en raison des produits qu’ils contiennent. Pour s’en convaincre, il suffit de constater qu’aucune exonération n’est prévue si un taux de réutilisation ou de recyclage est atteint par le redevable, comme c’est le cas pour les récipients de boissons.

63Cela aboutit à une incohérence manifeste puisque l’écotaxe est calculée sur la quantité de produit contenu dans le récipient alors qu’elle vise à favoriser la consigne et le traitement spécifique du récipient. La taxe n’atteint manifestement pas son objectif.

64D’autre part, la discrimination est évidente puisque tous les produits dangereux conditionnés ne sont pas visés, mais seulement certains d’entre eux. Le choix de ceux-ci paraît, à cet égard, parfaitement arbitraire.

B. Taux de l’écotaxe

65L’écotaxe sur les récipients de ces produits industriels est fixée à 25 F/l, avec un maximum de 800 F/récipient.

C. Exonérations

1°. Récipients à usage non professionnel

66Les récipients contenant les mêmes produits destinés à un usage non professionnel sont exonérés du payement de l’écotaxe.

67La notion d’« usage professionnel » devra, de l’aveu même des auteurs de la proposition de loi, être précisée. On peut en effet se demander à partir de quand il s’agit d’un usage non professionnel, lorsqu’on sait, par exemple, que certains corps de métier s’approvisionnent aussi bien chez des grossistes que dans des grandes surfaces de distribution.

68Qu’est-ce qui justifie l’exonération sur base de l’usage professionnel ou non ? Le produit est-il moins dangereux pour autant ? Quant à l’emballage, il reste le même. L’exonération manque donc de logique.

2°. Récipients consignés

69Les récipients consignés sont exonérés, lorsque trois conditions sont remplies :

- le montant de la consigne doit être « suffisant » pour assurer qu’un pourcentage « élevé » des récipients soit restitué. Le Roi peut, sur proposition de la commission de suivi, fixer le montant minimum de la consigne pour atteindre cet objectif.

L’objectif à atteindre est pour le moins imprécis et rend l’exonération particulièrement aléatoire. Qu’est-ce qu’un pourcentage « élevé » de récipients restitués ?

- le récipient doit être réutilisé, éliminé ou « employé utilement » conformément aux législations en matière de déchets aux frais du redevable.

Le sort potentiel réservé aux récipients est à ce point vague qu’on n’aperçoit pas la raison d’instaurer une consigne sur un récipient que l’on va, éventuellement, incinéré en l’absence d’obligations légales en la matière. Les Régions n’ont rien prévu à ce stade.

L’incinération pourrait en effet être rangée dans la catégorie des « emplois utiles » lorsqu’elle permet de faire tourner une turbine électrique ou une installation de chauffage...

- le récipient doit porter un signe distinctif visible, à fixer par arrêté royal, indiquant qu’il est consigné.

Section 2. Les objets jetables

§ 1. Champ d’application

70Certains objets jetables sont également soumis à écotaxe, à partir du 31.1.1994, soit 6 mois après l’entrée en vigueur présumée de cette partie de la loi, à défaut de spécification dans les dispositions transitoires.

71Il s’agit de favoriser la diminution, voire la disparition de la consommation de certains produits pour lesquels il existe un substitut durable.

72L’objet jetable est, en effet, défini très largement comme :

« l’objet conçu pour une utilisation unique ou pour une série limitée d’utilisations et qui perd sa valeur d’usage, soit après une utilisation unique, soit après une série limitée d’utilisations, soit parce qu’un de ses éléments est usé, vidé ou déchargé, et qu’il ne peut être, selon le cas, soit remplacé, soit rempli, soit rechargé. » (art. 369, 7°)

73La possibilité de remplacer, remplir ou recharger l’élément usé doit non seulement être technique mais possible sur le marché. Le consommateur doit, en d’autres termes, pouvoir acheter aussi facilement le substitut non taxé que l’objet jetable et sa recharge.

74Dans un premier temps, ne sont soumis à écotaxe que les rasoirs jetables qui ne sont pas destinés à un usage médical et les appareils-photos jetables.

75Il y a donc, à ce stade, une double discrimination :

  • entre les objets jetables. Rien ne justifie, sinon la présence de substituts durables sur le marché, la limitation de l’écotaxe aux seuls rasoirs et appareils-photos. Quantité d’autres objets jetables pourraient être visés pour la même raison : petits jouets ou gadgets pour enfants, briquets, bics, sachets en plastique, assiettes et gobelets à usage unique, etc...

  • entre les rasoirs destinés à l’usage médical et les autres, au regard de l’objectif fixé par l’écotaxe qui est de diminuer les déchets en favorisant l’usage d’objets durables. La lattitude vis-à-vis des rasoirs médicaux ne s’explique en effet que par un confort d’utilisation hé à l’absence de stérélisation ou de nettoyage.

§ 2. Taux de l’écotaxe

Produits

Ecotaxe

Ecotaxe réduite

Rasoirs jetables

10F

Appareils-photos jetables

300 F

100 F

76Le taux réduit est applicable aux appareils dont le redevable apporte la preuve que les éléments font l’objet d’un recyclage à concurrence de 80 % minimum.

§ 3. Exonération

77Sont exonérés de l’écotaxe les appareils dont le redevable apporte la preuve que 80 % des éléments de tous les appareils jetables qu’il met à la consommation sont réutilisés pour fabriquer d’autres appareils-photos du même type. Dans ce cas, il ne s’agirait plus, à proprement parler, d’appareils jetables.

78Quelle est la pertinence de la distinction entre taux réduit et exonération ? L’exigence d’une réutilisation pour fabriquer d’autres appareils-photos du même type ne semble pas fondée. Ne suffit-il pas que les éléments soient recyclés ?

79Que ce soit pour l’application du taux réduit ou pour l’exonération, se pose la difficulté d’apporter la preuve du recyclage, à moins que le producteur n’organise lui-même la collecte, le tri et le recyclage et qu’il instaure donc un système de consigne. Comment vérifier autrement la véracité de la déclaration du producteur ?

Section 3. Les piles

§ 1. Champ d’application

80Toutes les piles mises à la consommation sont soumises à une écotaxe à partir du 1.1.1994.

81L’objectif poursuivi est double :

  • généraliser la consigne pour éviter que les piles ne se retrouvent dans les déchets ménagers et dans les filières de traitement qu’ils subissent (décharge, incinération) ;

  • mettre en place une filière de traitement des piles usagées qui soit satisfaisante sur le plan de l’environnement et prise en charge financièrement par le producteur.

§ 2. Taux de l’écotaxe

82L’écotaxe est fixée à 20 F/la pile.

§ 3. Exonérations

83Sont toutefois exonérées :

A. Les piles à usage professionnel

84Les piles reprises à l’annexe 14 de la loi sont exonérées de l’écotaxe. Il s’agit de piles alimentant des appareils à usage industriel, scientifique ou médical qui ne peuvent être enlevées que par du personnel qualifié.

B. Les piles consignées

85Les piles consignées sont exonérées du payement de l’écotaxe lorsque trois conditions sont remplies :

  • le montant de la consigne est d’au moins 10 F par pile ;

  • le financement de l’élimination ou de la valorisation des piles est

86assuré par le redevable conformément à la législation applicable en matière de déchets ;

  • la pile porte un signe distinctif visible, à fixer par arrêté royal, indiquant qu’elle est consignée.

Section 4. Les pesticides et produits pharmaceutiques

§ 1. Champ d’application

87Les produits phytopharmaceutiques et les pesticides à usage non agricole mis à la consommation sont soumis à une écotaxe par quantité de substance active qu’ils contiennent à partir du 31.1.1994.

88Toutefois, cette écotaxe ne sera pas applicable aux pesticides avant le 1er janvier 1995, ni aux substances utilisées par le secteur sylvicole et de fabrication de pâtes à papier, de papier et de carton avant la même date.

89L’objectif poursuivi par l’écotaxe est, ici, de modérer l’usage de substances dangereuses pour la santé et l’environnement et orienter le consommateur vers des substituts moins dangereux.

90Les pesticides et produits phytopharmaceutiques sont classés en quatre groupes - très toxiques, toxiques, nocives et autres - selon la dose léthale de la substance en fonction de son mode d’ingestion. Il s’agit de la transposition des critères utilisés pour le classement des pesticides sur base de la loi du 11 juillet 1969.

91La liste de ces substances tient compte de leurs effets à court et à long terme sur la santé et l’environnement et de leur écotoxicité, c’est-à-dire de leur impact sur des espèces vivantes autres que celles pour lesquelles le produit est destiné. Elle est bassée sur le principe de précaution : même s’il n’existe pas de certitude absolue quant aux effets d’une substance, mais si le risque est jugé suffisamment important par la littérature scientifique couramment disponible, la substance est classée automatiquement dans une catégorie supérieure comme si l’effet était totalement prouvé...

92On imagine aisément l’arbitraire d’une telle classification et les recours qu’elle ne manquera pas d’occasionner.

§ 2. Taux de l’écotaxe

a. - 10 F/g. pour les substances actives très toxiques ou toxiques ; - 10 F/g. pour les substances cancérogènes, mutagènes, tératogènes pour l’homme, ou assimilés comme telles, ou dont les produits de transformation peuvent présenter les mêmes risques, ainsi que les pesticides constitués de substances préoccupantes pour l’homme en raison de la possibilité de tels effets ( ?), ou de substances pouvant provoquer des effets irréversibles sur l’homme en vertu des dispositions réglementant la mise sur le marché et la classification de substances pouvant être dangereuses pour l’homme ou l’environnement (annexe 16, cat. 1.) ;

b. 5 F/g. pour les substances actives - non visées ci-dessus - constituées de substances nocives, corrosives, ou irritantes, ou de substances ayant, en vertu de dispositions réglementant la mise sur le marché et la classification de substances pouvant être dangereuses pour l’homme ou l’environnement, des effets toxiques ou nocifs sur des espèces vivantes autres que celles pour lesquelles le produit a été agréé ou autorisé (annexe 16, cat. 2) ;

c. 2 F/g. pour les autres substances actives (annexe 16, cat. 3). Sont toutefois exonérées de l’écotaxe, les substances actives dont il est établi qu’elle présentent le moins d’effet à long terme sur l’homme et l’environnement et qui sont utilisées pour des catégories d’usage pour lesquels la liste des produits admis dans le mode de production biologique des produits agricoles ne comprend aucune substance. La liste de ses substances est établie par arrêté royal.

Toutefois, ces substances ne sont pas soumises à écotaxe :

  • pendant 1 an à partir de l’entrée en vigueur de la loi, s’il s’agit de produits phytopharmaceutiques agréés par le Ministère de l’Agriculture ;

  • pendant 18 mois à partir de l’entrée en vigueur de la loi s’il s’agit de pesticides à usage non agricole autorisés par le ministère de l’environnement et de la santé publique.

93Les listes de substances peuvent être adaptées au moins annuellement au progrès technique et scientifique et à l’évolution des connaissances technologiques par arrêté royal.

§ 3. Exonérations

94Sont exonérés :

- les produits dont l’usage est admis dans le mode de production biologique des produits agricoles (annexe 17) ;

- jusqu’au 31.12.1994 :
. les substances actives des produits phytopharmaceutiques utilisés par les entreprises sylvicoles, ainsi que les substances actives des produits phytopharmaceutiques ou des pesticides à usage non agricole utilisés par les entreprises de fabrication de pâtes à papier ou de papiers et cartons. Pour cette date, une liste des substances actives à exonérer parce qu’elle présentent le moins d’effets à long terme pour l’homme et l’environnement sera établie ;
. les pesticides à usage non agricole autorisés dans les produits de protection du bois, réservés à l’usage industriels ou destinés à l’usage professionnel. Pour cette date, une liste des substances soumises à écotaxe sera établie par arrêté royal.

- les produits phytopharmaceutiques lorsqu’ils sont vendus aux exploitants agricoles et horticoles ou aux utilisateurs agréés (à l’exception des entreprises de jardinage), aux éleveurs et aux entreprises de désinfection des semences.

Pourquoi cette exonération alors que 80 % des pesticides sont utilisés dans le domaine agricole en Belgique ? Ne s’agit-il pas là d’une discrimination non justifiable eu égard à l’objectif poursuivi par l’écotaxe ? Les auteurs de la proposition de loi se contentent de répondre que l’écotaxe dans l’agriculture ne peut être appliquée que dans le cadre d’une politique générale (aides, systèmes de restitution, etc.) qui sera bientôt de la compétence des Régions. Cela semble un peu court.

- les pesticides à usage non agricole lorsqu’ils sont autorisés et utilisés comme désinfectant. Par désinfectant, la loi entend une « substance ou préparation destinée à éliminer des organismes ou virus qui peuvent provoquer des maladies chez l’homme ou les animaux. »

On peut se demander si cette exonération très large n’a pas pour effet d’exonérer tous les pesticides de l’écotaxe ?

- les pesticides à usage non agricole lorsqu’ils sont autorisés ou utilisés pour la lutte contre la mérule.

Section 5. Les papiers

95L’écotaxe prélevée sur les papiers et cartons vise à favorsier l’usage de fibres recyclées dans leur composition et de papier non blanchi au chlore.

96L’utilisation de fibres recyclées dans la fabrication de la pâte à papier serait favorable à l’environnement. L’écobilan est largement positif en terme d’utilisation d’énergie, de diminution de la quantité de déchets et de nuisances pour l’environnement.

97En outre, elle ouvrirait de larges débouchés pour les papiers et cartons usagés dont l’écoulement pose aujourd’hui un grave problème aux communes qui en assurent la collecte sélective.

98Les objections formulées à l’encontre de cette écotaxe sont de deux ordres :

  • la crainte d’une mise à mal d’un secteur - la fabrication des papiers et cartons - déjà fortement touché par la crise économique. Certains producteurs étrangers, profitant de la dévaluation de leur monnaie, inondent le marché belge de produits meilleur marché. En outre, la surcapacité des producteurs, liée à un outillage de plus en plus performant, influence négativement les prix et la rentabilité des entreprises ;

  • la difficulté technique de la vérification de la teneur en fibres recyclées de certains papiers et, en particulier, de la production importée.

§ 1. Champ d’application

99Les papiers et cartons qui ne contiennent pas un pourcentage minimum de fibres recyclées sont soumis à écotaxe. Ce pourcentage a été fixé pour chaque type de papier et carton et est évolutif dans le temps, afin de tenir compte des délais d’adaptation techniques.

100L’écotaxe est toutefois diminuée de moitié lorsque le papier ou le carton est produit à partir d’une pâte vierge non blanchie au chlore gazeux, technique nuisible pour l’environnement.

101De larges possibilités d’adaptation sont aménagées pour pouvoir tenir compte des impossibilités techniques. En effet, certains usages sont rendus difficiles ou impossibles quand la proportion de fibres recyclées est trop élevée. Toutefois, il doit s’agir d’impossibilités techniques générales et absolues, et non d’une entreprise faisant état de difficultés particulières en vue d’adapter ses machines.

102Les lattitudes consenties - en terme de taux d’utilisation de fibres recyclées et d’exonérations - réduisent considérablement le champ d’application de l’écotaxe sur les papiers et cartons. Il n’y a plus guère que le papier journal dont le taux d’utilisation de fibres recyclées ne puisse être adapté. Mais, comme il semble déjà atteint, il sera vraissemblablement exonéré.

§ 2. Taux de l’écotaxe

103Sont soumises à une écotaxe de 10 F/kg :

104- les catégories de papier et/ou cartons suivantes mises à la consommation, qu’elles soient ou non transformés en imprimés, si elles n’atteignent pas aux dates indiquées un certain contenu en fibres recyclées :

Catégorie de papier/carton

 % fibres recyclées

date écot.

Papier journal, sauf pour quotidiens

60 % au 1.1.1994

1.1.94

Papier journal pour quotidiens

20 % au 1.1.1995
40 % au 1.1.1997

1.1.95

Papiers pour ondulés et cartons massifs (non en contact avec des denrées alimentaires ou des médicaments)

60 % au 1.1.1994
80 % au 1.1.1998

1.1.94

Cartons pour boîtes pliantes et emballages souples (non en contact avec des denrées alimentaires ou des médicaments)

40 % au 1.1.1994
60 % au 1.1.1998

1.1.94

Papier magazine non couché calandré

20 % au 1.1.1995
40 % au 1.1.1997

1.1.95

(N.B. réduction temporaire du taux possible par A.R., sur proposition de la commission de suivi, si techniquement impossible)

Papier écriture non couché sans bois (y compris papier pour photocopie) Papier impression non couché sans bois (offset, etc. sauf papier pour photocopie)

50 % au 1.1.1995
80 % au 1.1.1997

1.1.95

(N.B. réduction temporaire du taux possible par A.R., sur proposition de la commission de suivi, si techniquement impossible)

Papiers domestiques et sanitaires

15 % au 1.1.1996
30 % au 1.1.1999

1.1.96

105- Les papiers couchés, avec et sans bois, mis à la consommation qu’ils soient ou non transformés en imprimés, lorsqu’ils sont blanchis au chore gazeux. Sinon, ils sont exonérés. 1.1.94

106L’écotaxe est réduite à 5 F/kg lorsque les papiers et/ou cartons sont produits à base d’une pâte non blanchie au chlore gazeux.

107Pour les enveloppes, les papiers pour ondulés et cartons massifs et les cartons pour boîtes pliantes et emballages souples, peuvent être adaptées par A.R., sur proposition de la commission de suivi :

  • les modalités d’application de la loi, y compris la détermination du redevable et des modalités spécifiques de restitution d’écotaxes, de manière à éviter toute discrimination née de l’existence d’importations ou d’exportations indirectes ou à éviter toute discrimination née d’une concurrence faussée entre matériaux ;

  • le pourcentage de fibres recyclées ou son mode de calcul pour les applications où l’industrie de transformation ou l’utilisateur peut faire état d’impossibiltés techniques ou de problèmes touchant à la santé des personnes, notamment pour les papiers et/ou cartons composés de plusiseurs couches de nature différente.

§ 3. Exonérations

A. Exonération temporaire

108Tous les papiers et cartons mentionnés ci-dessus peuvent être exonérés de l’écotaxe, pour une période maximale de 2 ans, lorsque les procédures de contrôle ne permettent pas de déterminer soit le contenu en fibres recyclées de ces produits, soit la quantité de vieux papiers incorporée à la production de ceux-ci.

109Les auteurs de la proposition de loi ont voulu ainsi rencontrer le problème que suscitera l’application de l’écotaxe lorsqu’il faudra prouver la proportion de fibres recyclées contenues dans les papiers et cartons. Ils pensaient également à l’hypothèse où certains producteurs seraient pénalisés parce qu’un autre pourrait mettre sur le marché des papiers ou cartons ne contenant pas de fibres recyclées mais vendus comme tels.

B. Exonérations générales

110Sont exonérés de l’écotaxe :

  • les papiers et cartons destinés à l’impression de livres et de magazines. Comment le vérifier ? Faut-il se baser sur la déclaration du fabricant ou sur celle de l’utilisateur ? Et si ce dernier est trompé par le fabricant ? Comment, en outre, justifier une exonération qui n’est nullement fondée sur les objectifs généraux des écotaxes ?

  • les papiers techniques et spéciaux déterminés par arrêté royal sur proposition de la commission de suivi ;

  • les papiers et cartons destinés à être en contact avec des denrées alimentaires ou des médicaments ;

  • les papiers et cartons qui ne sont pas mentionnés dans le tableau fixant les pourcentages de fibres recyclées à atteindre ;

  • les papiers couchés, avec et sans bois, mis à la consommation qu’ils soient ou non transformés en imprimés, lorsqu’ils ne sont pas blanchis au chore gazeux.

Chapitre III. Qui doit acquitter l’écotaxe ?

Section 1. La notion de « redevable »

111Le redevable de l’écotaxe est la personne physique ou morale qui, par analogie avec les accises, procède à la mise à la consommation des produits soumis à une écotaxe sur le marché belge.

112Cela signifie que la fabrication indigène et l’importation sont soumises à écotaxe tandis que la production à l’exportation ne l’est pas.

113Une distinction doit être établie entre les produits soumis à accises et ceux qui ne le sont pas :

  • pour les premiers, la mise à la consommation est l’acte par lequel les droits à l’importation ou l’accise sont dus pour la première fois dans le pays ;

  • pour les autres, la mise à la consommation est l’acte par lequel les droits à l’importation ou la T.V.A. sont dus pour la première fois dans le pays.

114La plupart des fabricants belges mettent leur production de boissons sous régime d’entrepôt fiscal. Il en est de même des grands distributeurs. Cela signifie que les taxes ne sont dues que lorsque les biens sont « mis à la consommation » à la sortie de l’entrepôt fiscal. Il se peut que les biens soient transférés - « en suspension de taxe » - d’un entrepôt à l’autre. Les taxes ne sont dues qu’une fois qu’ils en sortent définitivement.

115En vertu de ce système, sont exonérés de l’écotaxe, les produits :

  • dont la destruction est effectuée avant leur mise à la consommation sous le contrôle de l’administration des douanes et accises ou résultant d’un accident, d’un cas fortuit ou de force majeure ;

  • exportés ;

  • déposés sous le régime de l’entrepôt douanier ;

  • déposés en entrepôt fiscal.

116Si le contrôle de la production indigène ne devrait pas poser de problèmes insurmontables, il n’en est pas de même pour les produits importés. En effet, il ne faut pas compter sur l’assistance des pays tiers qui ne connaissent pas ce type de taxe. Il faudra donc mettre en place des contrôles comptables, physiques, ainsi que développer une banque de données permettant d’identifier les opérateurs économiques susceptibles d’être soumis à écotaxe.

Section 2. Réduction ou exonération

117Pour obtenir la réduction ou l’exonération de l’écotaxe sur les produits mis à la consommation, le producteur ou l’importateur doit apporter la preuve que les conditions prévues pour en bénéficier sont remplies.

118Les modalités devront être fixées par le ministre des Finances. Des opérations de vérification pourront être opérées par des personnes physiques ou morales agréées.

Chapitre IV. L’avenir : la commission de suivi

119Une commission de suivi doit être constituée pour évaluer l’impact des écotaxes tant sur le plan économique qu’écologique. C’est un organe consultatif qui peut agir soit d’initiative, soit à la demande du gouvernement.

120Elle sera composée de 12 membres « nommés en raison de leur compétence dans les matières concernées par les écotaxes » et d’un président. Pourront notamment être nommés des personnes spécialisées en environnement, en économie, etc. Le texte ne précise pas davantage. Il prévoit seulement l’incompatibilité de la qualité de membre de la Commission avec l’exercice d’un mandat électif national ou régional ou de membre d’un gouvernement national ou régional.

121Avant de remettre ses avis ou de formuler des propositions, elle devra consulter systématiquement le Conseil central de l’Economie et les Conseils régionaux de l’environnement.

122La commission de suivi a comme mission :

  • d’évaluer ou de faire évaluer les écotaxes, notamment quant à leurs effets économiques et sociaux et à leur efficacité écologique. Une première évaluation à propos de l’écotaxe sur les récipients en P.V.C. devra intervenir pour le 31 décembre 1993 au plus tard, c'est-à-dire 6 mois avant son entrée en vigueur ;

  • de proposer l’adaptation des taux, la modification des modalités ou l’abrogation des écotaxes ;

  • de proposer le taux et les modalités des écotaxes visant les récipients pour boissons qui n’y sont pas encore soumis avant le 31 décembre 1993 ;

  • de proposer de nouvelles écotaxes ;

  • de donner un avis sur tout projet de modification de la loi ou de ses arrêtés d’exécution ;

  • de participer à la conception et à l’organisation de campagnes d’information et de sensibilisation relatives aux écotaxes.

123Elle peut également procéder ou faire procéder à toute étude, y compris tout écobilan, qu’elle estime utile pour l’accomplissement de sa mission.

Conclusion

124A l’évidence, l’application de la loi sur les écotaxes - dont les objectifs restent louables et généreux - se heurtera à de nombreuses difficultés. Celles-ci sont, principalement, de deux ordres : techniques et juridiques.

125Le contrôle nécessaire à leur mise en oeuvre ne sera pas aisé à mettre en place tant pour répertorier les produits qui y sont soumis que ceux qui pourront bénéficier des exonérations.

126Sur le plan juridique, les objections sont nombreuses. Dans son avis, le Conseil d’Etat n’a pas fait preuve de beaucoup d’audace. Faute de temps sans doute, il s’est contenté de baliser le terrain miné sur lequel risque de s’échouer la réglementation sur les écotaxes.

127Citons rapidement les aspects qui sont abordés dans d’autres contributions :

  • la conformité à la législation européenne. Sont concernés la liberté de circulation des marchandises, la notification préalable à la Commission européenne de projets de normes techniques, etc.

  • l’empiètement sur les compétences régionales en matière d’environnement ;

  • le principe d’égalité qui, tout en n’excluant pas une différence de traitement entre catégories de redevables, postule néanmoins qu’elle soit fondée sur des critères objectifs et raisonnables ;

  • la compétence exclusive du législateur en matière de fixation de l’impôt qui interdit certaines délégations au Roi.

128Dans ces conditions, il ne serait guère étonnant que leur prochaine mise en oeuvre suscite nombre de recours judiciaires dont l’issue ne peut être qu’imprévisible.

Table des illustrations

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Auteur

Conseiller juridique à l’I.B.G.E.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

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