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Malades mentaux et incapables majeurs

 | 
Guy Benoît
, 
Isabelle Brandon
, 
Jean Gillardin

I. Les prémices d'une évolution

La loi relative à la protection de la personne des malades mentaux. Les principales étapes d'une réforme

Michel Van de Kerchove

Texte intégral

Avant-propos

  • 1 Cité par N. MORRIS, Madness and the criminal law, Chicago-Londres, 1982, p. 146.

1Lorsqu’on se trouve confronté à une réforme législative aussi importante que celle qui réunit les différentes contributions présentes dans cet ouvrage, on peut difficilement s'empêcher de penser à deux réactions contradictoires qu’un tel événement est susceptible de susciter. Certains esprits pessimistes diront peut-être, selon l'expression connue : « Ne me parlez pas de réforme. Les choses vont déjà suffisamment mal comme cela maintenant »1. D'autres, parmi les plus optimistes, diront au contraire : « Ne me parlez pas de réforme. Les choses vont parfaitement bien comme cela maintenant ». Dans les deux cas, même si les présupposés sont inverses, les conclusions qu'on en tire sont convergentes : la réforme était inutile, voire néfaste. L'avenir nous dira si ces propos avaient quelque fondement ou si les choses se déroulent comme s'ils en avaient, ce qui pourrait être le cas si les pratiques résistaient au changement et tentaient de démontrer, en quelque sorte par l'absurde, que la réforme n'avait aucune raison d'être.

2Quoi qu'il en soit, il faut bien admettre que d'autres personnes, et elles sont nombreuses, ont estimé au contraire qu'une réforme était justifiée et elles ont fait le pari de la concevoir progressivement selon un modèle qui, pour une fois, ne consiste pas à s'aligner purement et simplement sur les faits.

  • 2 Sur la législation antérieure à 1850, cf. notamment M. van de KERCHOVE, Le juge et le psychiatre. (...)

3Cette réforme fut longue, comme on le sait, presque aussi longue que la durée de la loi du 18 juin 1850 relative aux aliénés elle-même2, puisque la volonté de la modifier au moins sur certains points s'est manifestée quelques années à peine après son adoption.

  • 3 A cet égard, cf. notamment M. van de KERCHOVE, Le juge et le psychiatre, op. cit., p. 341 et s.
  • 4 Ibidem, p. 331 et s. ; 364 et s.
  • 5 A cet égard, cf. notamment A. JADOUL, Le schéma institutionnel, in Le placement des mineurs en ins (...)
  • 6 A ce sujet, cf. Exposé des motifs précédant le projet de loi relatif à la protection de la personn (...)

4Dans les limites de cette contribution, je ne pourrai cependant pas évoquer toutes les étapes de cette longue réforme qui s’est concrétisée, au fil des années, par le dépôt de nombreux projets et propositions de loi — notamment en 1890, en 1904, en 1909 et en 19283 —, et par l'adoption de dispositions légales et réglementaires nouvelles modifiant ou complétant la loi de 1850 — notamment les lois du 28 décembre 1873, du 27 novembre 1891 et du 23 décembre 1963 sur les hôpitaux4, ou encore les arrêtés royaux du 23 octobre 1964, du 3 mars 1965, du 6 septembre 1972, du 15 février 1974 et du 29 mars 1977, qui ont eu respectivement pour objet d'étendre l'application des dispositions hospitalières générales aux établissements psychiatriques fermés, de réorganiser les services internes aux hôpitaux psychiatriques et de fixer les normes qui leur sont applicables5. Enfin des groupes d'étude, regroupant des fonctionnaires des Ministères de la Justice et de la Santé publique, furent constitués successivement en 1956 et en 1963 et aboutirent progressivement à l'élaboration d'un texte qui a constitué la base d'un projet de loi déposé en 19696.

5Quelle que soit l'importance de ces différentes étapes antérieures, je me contenterai de prendre comme point de départ ce projet de loi du 12 mars 1969 relatif à la protection de la personne des malades mentaux, qui fut déposé par le Ministre de la justice de l'époque, A. Vranckx. J'évoquerai ensuite les principales étapes que ce projet a dû franchir en plus de vingt ans pour devenir la loi du 26 juin 1990, en mettant surtout l'accent sur les enjeux essentiels des débats intervenus, tout en relevant au passage le poids des acteurs qui y ont été associés.

Chapitre I. Rappel des principales phases de la réforme depuis 1969

  • 7 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman-Michielsens, Doc.parl.. Sénat, 1 (...)
  • 8 Ibidem : « compte tenu des conditions dans lesquelles les débats ont eu lieu, un rapport purement (...)

6Comme l'a relevé Mme Herman-Michielsens, « le temps qui s'est écoulé (entre le dépôt du projet et son adoption) n'a certainement pas été un élément purement négatif dans la mise au point laborieuse du projet »7. Il n'en est pas moins évident que les interventions « aussi diverses qu'innombrables » dont il a fait l’objet durant cette longue période rend très difficile, voire impossible, l'établissement d'une chronologie rigoureuse, et a fortiori exhaustive8. C'est donc à une reconstitution très partielle des événements, qui n'est pas à l'abri de certaines erreurs possibles, que je me permettrai de me livrer en un premier temps.

  • 9 Cf. Rapport fait au nom de la Commission de la justice par M. Hambye, Doc.parl.. Sénat, S.E. 1974, (...)

7Après avoir fait l'objet de longues discussions et d’un certain nombre de remaniements, surtout dans sa forme9, le projet de loi de 1969 fut une première fois adopté à l'unanimité moins une abstention par le Sénat le 24 octobre 1974.

  • 10 Rapport fait au nom de la Commission de la Justice par M. Bourgeois, Doc.parl., Chambre, 1974-1975 (...)
  • 11 Doc.parl., Chambre, 1974-1975, no 279/2 à 7.
  • 12 Projet amendé par la Chambre des représentants, Doc.parl., Sénat, S.E. 1974, no 292/4.

8Transmis à la Chambre le 25 octobre 1974, le projet fit ensuite l'objet de nouvelles discussions au sein de la Commission de la Justice, de même qu'au sein d'un groupe de travail spécial, présidé par le Docteur Dupont, auquel ont collaboré « outre des membres de la Commission de la Justice de la Chambre, des délégués des départements de la Justice et de la Santé publique, un juge de paix, un procureur du Roi et plusieurs médecins psychiatres »10. Il convient également d'ajouter que de nombreux amendements furent déposés11, notamment par M. Valkeniers, et que certains d'entre eux furent adoptés, généralement à l'unanimité. C'est donc sous une forme amendée, et cela sur des points parfois essentiels, que le projet fut à son tour adopté par la Chambre le 17 avril 1975 et transmis le même jour au Sénat pour nouvel examen12.

  • 13 A cet égard, cf. notamment Remarques et amendements formulés par Similes, Association d'aide aux m (...)
  • 14 Ligue belge des droits de l'Homme, Analyse du projet et commentaire (ronéo), 29 avril 1975.
  • 15 A ce sujet, cf. notamment Le statut des malades mentaux, in Le Soir, 14 novembre 1975 ; La réforme (...)
  • 16 Document de commission, Doc.parl.. Sénat, 1974-1975, no 292/4 (11 pages). La substance de ces amen (...)

9Parallèlement à la reprise des travaux de la Commission de la justice du Sénat, différentes associations prirent alors publiquement position dans le débat, mais dans ses sens parfois divergents. On citera par exemple l'Association Similes qui, dans une conférence de presse organisée en mai 1975, manifesta, comme l'avait déjà fait précédemment le Département de la Santé publique, ses réticences à l'égard des amendements adoptés par la Chambre et exprima le souhait d'en revenir à l'esprit initial du projet13. En revanche, la Ligue belge des droits de l'homme adopta, en avril 1975, un rapport, ainsi que des propositions d'amendements14 qui témoignaient clairement de la volonté de développer encore davantage les garanties juridiques présentes dans le projet amendé par la Chambre. Parallèlement, l'Association de défense des malades mentaux Groupe Information Asile adopta également une position très critique à l'égard du projet de 1969 dans sa version initiale et s'attela à la rédaction d'amendements susceptibles d'accroître la protection juridique de tout malade mental faisant l'objet de mesures privatives ou restrictives de liberté15. Agissant de concert, ces deux associations aboutirent ainsi au dépôt, le 30 juin 1975, d'amendements substantiels au projet, par MM. Lepaffe, Lagasse et Payfa16.

  • 17 A ce sujet, cf. notamment Y. MAGERAT, L'incertitude demeure, in La Relève, 11 mars 1977, p. 7.
  • 18 Commission de la justice du Sénat, Document de travail no 7 Doc parl Sénat, 1977-1978, no 292/4.
  • 19 G. BUNNENS, Pour une meilleure législation en faveur des malades mentaux, in Similes, no 12-13, 19 (...)

10Tenant compte de ces divergences, et dans l'espoir de les surmonter au moins partiellement, l'Association Similes prit rapidement l'initiative de constituer un groupe de travail comprenant des représentants des Ministères de la Santé publique et de la Justice, de la Ligue belge pour la défense des droits de l’homme, du Groupe Information Asile, de la Ligue belge d’hygiène mentale et de la Fondation Renson. Après de longues discussions, ce groupe de travail parvint à rédiger des amendements communs qui tenaient largement compte des amendements déposés par MM. Lepaffe, Lagasse et Payfa, tout en y apportant des modifications inspirées souvent par des considérations pratiques et en y ajoutant d'importants compléments17. Ces amendements furent déposés à leur tour par MM. Moureaux et consorts le 2 mars 197818. Par ailleurs, Similes poursuivit ses contacts, au sein d'une commission restreinte, avec divers médecins et juristes et Mme Herman-Michielsens, rapporteur du projet au Sénat19.

  • 20 A ce sujet, cf. notamment Honolulu ou le combat pour la liberté : compte rendu des débats sur l’ut (...)

11Parallèlement à ces travaux, il n’est pas inutile de souligner que différents événements ont manifestement contribué à accorder à la protection des droits de l'homme une place essentielle dans les débats relatifs à la situation juridique des malades mentaux. On citera ainsi notamment la condamnation par le 6e Congrès mondial de psychiatrie, tenu à Hawaï du 29 août au 3 septembre 1977, des abus de la psychiatrie à des fins politiques20, la Recommandation 818 relative à la situation des malades mentaux, adoptée le 8 octobre 1977 par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, l'arrêt Winterwerp rendu le 24 octobre 1979 par la Cour européenne des droits de l'homme et, ultérieurement, la Recommandation R (83)2 adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 22 février 1983, relative à la protection juridique des personnes atteintes de troubles mentaux et placées comme patients involontaires.

  • 21 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman Michielsens (épreuve non corrigé (...)
  • 22 Doc.parl., Sénat, 1981-1982, 1er mars 1982. Concernant le commentaire critique de ce texte, cf. no (...)
  • 23 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman Michielsens (épreuve non corrigé (...)
  • 24 Document de la Commission no 14, Doc.parl., Sénat, 1981-1982, 5 juillet 1982.

12Poursuivant, par ailleurs, ses travaux, la Commission de la justice du Sénat acheva la rédaction d'un premier texte complet à la fin de la législature 1978-1981. Ce texte fit cependant l'objet de nouvelles discussions lors du renouvellement de la Commission au lendemain des élections du 10 novembre 1981 et suite aux critiques développées, dans une longue note, le 25 mai 1982 par le département de la Santé publique21. Un nouveau texte fut, par ailleurs, proposé le 1er mars 1982 par un groupe de travail présidé par Mme Herman-Michielsens22, sur lequel des « experts » furent invités à émettre leur avis écrit et à être entendus le 22 juin 198223, et auquel quelques amendements furent encore proposés, notamment par M. Lallemand24.

13Simultanément, on peut également rappeler qu'un projet alternatif fut élaboré sous l'égide de la Confédération francophone des ligues de santé mentale en juin 1982.

14Les travaux de la Commission de la justice ayant été interrompus par une nouvelle fin de législature, un temps d’arrêt sembla à nouveau marquer leur avancement.

15C'est dans ce contexte que la Confédération francophone des ligues de santé mentale prit l'initiative, le 20 octobre 1987, de mettre sur pied un nouveau groupe de travail bilingue comprenant des psychiatres et des juristes représentant notamment, outre la Confédération elle-même, la Liga voor Mensenrechten, la Ligue des droits de l'homme, le Vlaamse Vereniging voor geestelijke gezondheidszorg et le Groupe Information Asile. Ce groupe de travail aboutit, lui aussi, à la rédaction d'un nouveau texte à la fin 1988.

  • 25 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par M. Bourgeois, Doc.parl., Chambre, 1989-1990 (...)
  • 26 Doc.parl, Sénat, 1988-1989, no 733/2.
  • 27 Cf. Rapport complémentaire fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman-Michielsens, (...)
  • 28 Cf. Ann.parl., Chambre, 8 juin 1990, p. 2856.

16Ces différentes initiatives contribuèrent peut-être à la reprise des travaux de la Commission de la Justice du Sénat. Toujours est-il que, inscrite dans la déclaration gouvernementale de mai 1988, et considérée par le Ministre de la justice comme une priorité25, la révision de la loi de 1850-1873 allait enfin aborder la dernière ligne droite. Après qu'un nouvel examen intensif des textes ait été réalisé par un groupe de travail constitué au sein de la Commission de la justice, Mme Herman-Michielsens fut en mesure de déposer son rapport au nom de la Commission le 6 décembre 198926. Après avoir fait l'objet encore de quelques amendements, notamment déposés par le gouvernement, le projet fut définitivement adopté à l'unanimité moins une abstention par le Sénat le 15 février 199027 et par la Chambre le 8 juin 199028.

17En conclusion, il apparaît que si la gestation de cette nouvelle loi fut longue et difficile, elle a incontestablement permis de prendre conscience de la complexité de la problématique abordée et de prendre en considération les multiples dimensions complémentaires, mais aussi parfois contradictoires, qu'elle comporte. En outre, elle a manifestement permis aux principaux acteurs du débat d’intervenir, tantôt pour initier, tantôt pour freiner, tantôt pour relancer, tantôt enfin pour réorienter le processus de création de la loi. Le gouvernement, et le Ministre de la justice en particulier, a bien évidemment joué un rôle essentiel, à la fois au point de départ, par l'initiative qu'il a prise de modifier la loi de 1850, et près du point d'arrivée en incitant la Commission de la justice du Sénat à accorder à ce projet une réelle priorité. Les Départements de la Justice et de la Santé publique ont également accompagné de bout en bout la discussion de ce projet, que ce soit par leurs interventions sollicitées en commission, ou leur participation active à des groupes de travail tant parlementaires qu'extra-parlementaires. On ne peut cependant pas minimiser l’importance du travail parlementaire proprement dit qui, soumis à des pressions souvent contradictoires, dut inlassablement remettre les textes en chantier et se livrer à des opérations d'arbitrage extrêmement délicates. Enfin, on ne peut oublier les nombreuses initiatives prises par les différentes associations que j'ai mentionnées et le travail d'accompagnement critique qu'elles ont accompli, souvent en collaboration étroite avec l'administration elle-même et avec certains parlementaires.

Chapitre II. Principaux enjeux des débats

  • 29 A propos de ces enjeux, cf. notamment L. CASSIERS, Les bases psychiatriques de la collocation, in (...)

18Ici encore, je devrai nécessairement me limiter à quelques questions essentielles et me contenter d'évoquer les points les plus saillants des débats qu'elles ont suscités29. Je retiendrai ainsi cinq questions : 1) la nature des mesures applicables, 2) les conditions d'adoption de ces mesures, 3) la répartition des compétences, 4) la procédure envisagée et 5) le problème des droits de la personne hospitalisée.

Section 1. Nature des mesures applicables

19Comme on le sait, la loi de 1850 organise deux mesures différentes à l'égard de ce qu'elle appelle les « aliénés » : la mesure dite de collocation, c'est à-dire l'hospitalisation contre son gré d’une personne dans un établissement psychiatrique et la séquestration à domicile qui est une mesure qui consiste à garder contre son gré un malade mental, soit dans son domicile, soit dans celui de ses parents ou de ceux qui en tiennent lieu. Dans les deux cas, cette mesure apparaît clairement comme une « mesure de privation de liberté », dont l’objectif est avant tout de « protéger la société contre les agissements du malade », et, accessoirement seulement, de « soigner le malade » lui-même. C'est en ce sens qu'on peut y voir de véritables « mesures de sûreté ».

  • 30 Doc.parl., Sénat, 1968-1969, no 253, p. 25 : « Le caractère de ces mesures, qui dérogent au princi (...)
  • 31 Ibidem, p. 17.

20De ce point de vue, le projet de loi de 1969 entendait apporter des modifications essentielles. Tout en maintenant la distinction entre une mesure consistant à traiter le malade mental dans un établissement et la mesure consistant à le soigner dans sa famille ou chez un particulier, le projet de loi qualifie ces mesures de « mesures de protection », suggérant que leur objectif prioritaire, sinon exclusif, est « l'organisation du traitement » de l'intéressé et qu'à ce titre elles apparaissent essentiellement comme des mesures d'ordre médical qui doivent se distinguer aussi peu que possible des mesures applicables à tout autre malade. Répondant, par ailleurs, aux vœux des praticiens, le projet distingue deux périodes successives dans l'hospitalisation, auxquelles correspondent juridiquement deux mesures distinctes : une mesure de « mise en observation » et une mesure de « maintien dans l'établissement ». Simultanément, il est symptomatique que, dans sa rédaction initiale, le projet de loi n’ait en aucune façon évoqué le caractère restrictif ou privatif de liberté de ces différentes mesures. Sur l'avis exprès du Conseil d'Etat30, la version définitive du projet déposé se contenta de préciser que les mesures prévues par l’art. 2, consistant à soigner le malade dans sa famille ou chez un particulier, sont des « mesures restrictives de la liberté du malade »31.

  • 32 Doc.parl.. Sénat, S.E. 1974, no 292/4, p. 1

21Sur ces différents plans, le texte adopté par le Sénat en 1974 ne comporte pas de différences essentielles. Tout en prévoyant les mêmes mesures que le projet de 1969 et ne désavouant pas, semble-t-il, leur nature essentiellement médicale, on constate cependant l’introduction d'un nouvel article 1er qui pourrait suggérer le contraire en qualifiant, cette fois, toutes les mesures de protection prévues par le texte de « mesures de garde et de restriction de la liberté individuelle »32.

  • 33 Ibidem, no 279/8, p. 8.
  • 34 Ibidem.

22C'est incontestablement au sein de la Commission de la Chambre que s'est manifestée pour la première fois en toute clarté une opposition, qui persista longtemps après, entre ceux qui estiment qu'il s'agit d'une question « purement médicale » et ceux qui considèrent que, malgré le caractère manifestement médical de l'observation et du traitement envisagés, la mesure de « protection » qui consiste à les imposer en l’absence de tout consentement du malade constitue également « une mesure qui entraîne la privation de liberté de celui-ci »33 et qui, à ce titre, « doit être entourée d'un maximum de garanties »34. Entre ces deux conceptions, il est clair que c’est la seconde qui a prévalu et a justifié, comme je le rappellerai, un certain nombre d'amendements.

23Par la suite, les deux conceptions continuèrent cependant à s'affronter, comme l'illustrent notamment en 1975 les réactions de Similes soulignant « qu’il s'agit d'un problème médical » et les réactions inverses de la Ligue des droits de l'homme et du Groupe Information Asile qui mirent l'accent sur le caractère privatif de liberté de telles mesures et sur les garanties judiciaires dont elles doivent, par conséquent, s'entourer.

24Si le Rapport rédigé en 1989 par Mme Herman-Michielsens fait encore état de l’opposition qui divise les partisans de ces deux conceptions, il apparaît clairement que le texte définitivement adopté par les deux assemblées consacre la deuxième, en disposant, dans son art. 1er, que seules les mesures prévues par la présente loi sont susceptibles de donner lieu à une restriction de la liberté individuelle des malades mentaux.

Section 2. Conditions d'adoption des mesures

25Parmi les différentes conditions d'adoption des mesures prévues par la loi, j’en retiendrai deux qui ont également suscité de nombreux débats : celle relative à l'état mental de l'intéressé et celle relative au type d'intérêt que cet état mental doit menacer.

  • 35 A ce sujet, cf. notamment J. GILLARDIN et M. van de KERCHOVE, Malades et déficients mentaux. Régim (...)
  • 36 Doc.parl., Sénat, 1968-1969, no 253, p. 7-8.
  • 37 Rapport fait au nom de la Commission de la justice, Doc.parl., Sénat, 1988-1989, no 733/2, p. 12 : (...)
  • 38 Commission de la Justice du Sénat, Document de travail no 1, Doc.parl., Sénat, 1981-1982, no 292/4 (...)
  • 39 Amendements proposés par M. Lallemand au texte du groupe de travail, Document de commission no 14,(...)
  • 40 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman Michielsens, Doc.parl., Sénat, 1 (...)

26En ce qui concerne l’état mental requis, la loi de 1850 se contente d'utiliser les termes « aliéné » et « personne atteinte d’aliénation mentale », sans les définir. Seule la jurisprudence a tenté partiellement de le faire35. Le projet de loi de 1969 a prétendu combler cette lacune en définissant le malade mental comme « la personne qui, en raison son état mental, requiert des soins et une protection, tant dans son propre intérêt que dans l’intérêt de la tranquillité publique » (art. 1er). En réalité, seule la première partie de cette disposition pourrait être considérée comme contenant de véritables éléments de définition, mais elle paraît singulièrement tautologique et ne fait que suggérer, comme le rappelle l'exposé des motifs, que, d'une part, « le malade mental doit, comme tout autre malade, pouvoir revendiquer librement les soins médicaux lui paraissant les plus adéquats », mais que, d'autre part, « par définition et selon les circonstances, il peut n'être pas suffisamment sain d'esprit pour mesurer les conséquences de ses actes ou de ceux d'autrui »36. On comprend, dès lors, que le Sénat et la Chambre aient abandonné cette présentation et se soient contentés de préciser à quelles conditions des malades mentaux peuvent faire l'objet d'une mesure de protection. En 1982, cependant, le groupe de travail présidé par Mme Herman-Michielsens, tout en s'abstenant de définir positivement la maladie mentale37, tenta de compléter cette formule en vue de faire face à l’éventualité du recours de la psychiatrie à l'égard de personnes socialement inadaptées ou politiquement dissidentes. Le groupe de travail ajouta alors un nouvel alinéa, aux termes duquel « si le comportement d'un tel malade se manifeste notamment par une inadaptation aux valeurs morales, sociales ou politiques généralement admises, il ne peut être pris en considération que dans la mesure où il constitue un des symptômes d'une maladie mentale d'après l'appréciation d'un médecin, fondée uniquement sur les données de la science médicale »38. Si ce texte partait sans doute de l'intention louable de limiter le recours à une intervention psychiatrique pour raison d'inadaptation aux valeurs ou aux normes dominantes, il faut cependant admettre, comme l'a relevé M. Lallemand, que « la formulation adoptée dans le texte est ambiguë et permet précisément de prendre en compte des éléments que les auteurs du projet paraissent vouloir écarter »39. On peut dès lors se réjouir de ce que la Commission, s'inspirant explicitement de l'article 2 de la Recommandation n° R(83)2 adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe40, ait finalement consacré la formule négative selon laquelle « l'inadaptation aux valeurs morales, sociales, religieuses, politiques ou autres, ne peut être en soi considérée comme une maladie mentale ».

27Qu'en est-il, par ailleurs, du type d'intérêt que cet état mental doit menacer pour justifier l'application d'une mesure de protection ?

28Si la loi de 1850 ne le précise pas elle-même, on peut rappeler que l'A.R. du 1er juin 1874 parle « des aliénés qu'il y aurait lieu de colloquer dans l'intérêt de l'ordre ou de la sécurité publique, ou dans l'intérêt de leur sûreté ». L'A.R. du 14 février 1893 relatif aux formalités à suivre pour la constatation de l'état des aliénés en vue de la séquestration à domicile utilise, par ailleurs, la formule selon laquelle il est « indispensable, tant dans l'intérêt de la santé du malade que de la sécurité publique, de séquestrer à domicile le nommé ».

29S'il est clair, dès lors, que la protection de la sécurité publique constitue, aux côtés de la protection du malade lui-même, une condition suffisante d'application des mesures prévues en 1850, le problème était évidemment plus délicat en ce qui concerne les mesures de protection prévues par le projet de 1969. Contrairement à toute attente, en effet, le projet ne se contente pas de se référer à l'intérêt du malade, mais prévoit que les mesures de protection peuvent être prises « lorsque son propre intérêt ou l'intérêt de la tranquillité publique l'exige » (art. 5 et 12). Cette référence trop nette à la tranquillité publique, qui était peu cohérente avec la philosophie explicite du projet, n'a d'ailleurs pas échappé à la Commission de la justice du Sénat qui lui substitua la formule plus édulcorée : « dans leur intérêt, ou dans leur intérêt et celui de la tranquillité publique », ce qui laissait entendre à la fois que l'intérêt du malade serait toujours une condition nécessaire et que l’intérêt de la tranquillité publique ne serait jamais une condition suffisante. Si le Sénat et la Chambre adoptèrent successivement cette nouvelle formule, il faut bien admettre qu'elle est vide de sens, car de deux choses l'une : ou bien, comme le suggère la construction syntaxique de l'expression, l’intérêt de la tranquillité publique ne constitue ni une condition nécessaire ni une condition suffisante, et il était alors inutile de s’y référer ; ou bien, on a entendu malgré tout lui faire jouer un rôle, ce qui paraît plus vraisemblable, et ce rôle ne peut être alors que celui d'une condition suffisante, ce qui nous ramène en réalité à la formule ancienne.

  • 41 Amendements proposés par Mme De Pauw au texte du groupe de travail, Document de commission no 13, (...)
  • 42 Projet de loi sur la protection des personnes atteintes de troubles mentaux et placées contre leur (...)

30On comprend, dès lors, que le débat se soit partiellement déplacé par la suite. Tout en admettant, d'une façon générale, que tant l'intérêt du malade que l'intérêt d'autrui puissent justifier le recours à une mesure de protection, la discussion a surtout porté sur le choix de formules qui ne puissent pas se prêter à des interprétations trop larges. C'est ainsi notamment que les amendements déposés par MM. Moureaux et consorts en 1978 écartèrent, pour la première fois, semble-t-il, la référence à la notion de tranquillité publique de même qu’à la notion générale d’intérêt du malade, jugées trop extensives et proposèrent d'introduire la notion plus restreinte de « danger pour la sécurité du malade ou celle d'autrui ». Ultérieurement, d'autres formules furent encore proposées, les unes plus restrictives, comme celle de « malades mentaux qui constituent une menace grave pour la vie et l'intégrité d'autrui ou mettent gravement en péril leur santé ou leur sécurité »41, proposée par Mme De Pauw ; d'autres plus extensives, comme celle de « grave danger actuel ou potentiel pour sa personne ou celle d'autrui ou si son état se détériorerait en l'absence de placement », proposée par le Département de la santé publique42. C'est finalement une formule intermédiaire qui fut proposée par le groupe de travail présidé par Mme Herman-Michielsens et adoptée définitivement dans l'art. 2 de la loi qui vise deux possibilités : « soit qu’il (l'état mental du malade) mette gravement en péril sa santé et sa sécurité, soit qu'il constitue une menace grave pour la vie ou l'intégrité d'autrui ».

Section 3. Répartition des compétences

31En ce qui concerne la répartition des compétences dans le processus d’adoption des mesures prévues, la loi de 1850 avait consacré deux solutions partiellement différentes selon la nature de la mesure. Si l'appui d'un certificat délivré par un médecin était requis dans tous les cas, par contre, le pouvoir de décision de la mesure appartenait à des autorités différentes, selon qu’il s'agissait d'une mesure de séquestration à domicile ou d'une collocation. La séquestration à domicile était une mesure exigeant l'intervention du juge de paix. A l'origine, cependant cette intervention se limitait à s'assurer de l'état du malade, et ce n'est qu'à partir de 1920 que le juge de paix possède un véritable pouvoir de décision. La collocation, en revanche, était, à la différence de ce qu'elle avait été antérieurement, devenue une mesure purement administrative, relevant de la compétence des autorités communales intervenant sous la forme d'un arrêté de collocation, ou d'un simple visa, selon qu'elles aient pris l'initiative ou non de la mesure. Ce n'est que sur recours éventuel de toute personne intéressée que le président du tribunal de première instance et, depuis 1967, le tribunal lui-même, était susceptible d'intervenir après que la mesure ait été décidée pour en apprécier le bien-fondé.

32Sur ce plan, le projet de 1969 allait apporter des modifications essentielles. Si le pouvoir de décision du juge de paix fut maintenu pour la mesure de soins du malade dans sa famille ou chez un particulier, en revanche, le médecin de l'établissement psychiatrique se vit conférer la responsabilité nouvelle de décider lui-même aussi bien la mise en observation du malade que son maintien éventuel dans l'établissement. Ce n'est qu'en cas d'urgence que le projet dérogeait à ce principe en confiant à la fois au bourgmestre et au procureur du Roi le pouvoir de décider une admission immédiate du malade. Comme par le passé, par ailleurs, le pouvoir judiciaire, en l'occurrence le juge de paix, se voyait seulement assigner la fonction de statuer sur un éventuel recours.

  • 43 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par M. Bourgeois, Doc.parl., Chambre, no 279/8, (...)
  • 44 Ibidem, p. 8.

33Ce qu'on a pu ainsi appeler la « médicalisation » du processus de décision au niveau de l'hospitalisation psychiatrique involontaire a suscité un premier ensemble de critiques au sein de la Commission de la Chambre en 1975. Mettant l'accent sur le caractère privatif de liberté de la mesure, certains membres ont effet suggéré que « l'intervention d'un magistrat est plus indiquée que celle d'un médecin de l’établissement lui-même », d'autant plus que celui-ci est en quelque sorte « juge et partie »43. D'autres ont également souligné une certaine incompatibilité entre l'intervention du médecin à titre contraignant au niveau de la décision et l'efficacité du traitement qu'il devrait ensuite mettre en œuvre, dans la mesure où il « perdrait la confiance du malade avec toutes les conséquences néfastes qui en découleraient »44. Malgré les vives réticences manifestées par le Département de la santé publique, ces arguments amenèrent la Chambre à amender partiellement le projet en confiant au juge de paix le soin de décider la mise en observation du malade dans les cas non urgents (art. 9) et au procureur du Roi dans les cas urgents (art. 10).

34Cette solution, cependant, ne pouvait réellement satisfaire ni les partisans d’une décision exclusivement médicale ni les partisans d'une décision exclusivement judiciaire.

35Les premiers, en effet, tels le Département de la Santé publique et l'Association Similes, réagirent immédiatement en faveur du retour à la version initiale du projet. Les autres, en revanche, tels la Ligue des droits de l’homme et le Groupe Information Asile, soulignèrent immédiatement l'incohérence de cette solution qui consistait, le problème de l'urgence excepté, à confier la décision de la mise en observation, mesure à durée limitée, au juge de paix, alors que la mesure de maintien, qui était conçue à l'origine comme une mesure à durée indéterminée, ne s'entourait pas des mêmes garanties et restait confiée au médecin du service psychiatrique. C’est en vue, dès lors, de traduire de manière cohérente les arguments retenus par la Chambre que ces associations ont proposé d'étendre le pouvoir de décision du juge de paix à la mesure de maintien. Les amendements déposés successivement par MM. Lepaffe et consorts en 1975 et par MM. Moureaux et consorts en 1978 concrétisaient clairement cet objectif.

36Si ce débat s'est longuement poursuivi au sein de la Commission du Sénat, la solution finalement adoptée consista à confier au juge de paix le soin de décider à la fois la mise en observation, sauf en cas d'urgence, et le maintien. En cas d'urgence, par contre, la mise en observation peut être décidée immédiatement par le procureur du Roi, mais sous réserve d'une confirmation ultérieure de cette décision par le juge de paix.

  • 45 Cf. notamment l'intervention de M. Mottard en ce sens, Ann. parl. Chambre, 8 juin 1990, p. 2855.

37Comme l'ont souligné plusieurs parlementaires, il serait cependant tout à fait inexact de voir dans le texte définitivement adopté « la volonté de retirer tous les pouvoirs au médecin », dans la mesure où il conserve de toute évidence le pouvoir d'intervenir « à tous les stades de la procédure », sauf précisément au niveau de la décision de privation de liberté du malade45 que je viens d'évoquer.

Section 4. Procédure

38Il va de soi que la procédure mise sur pied, aussi bien au niveau de l'adoption des mesures qu'au niveau de leur suppression, présente des liens très étroits avec la conception que l'on se fait à la fois de la nature de ces mesures et de la personne chargée d'en décider. Je me contenterai de mettre l'accent sur un certain nombre de garanties procédurales qui ont été au centre des débats.

39En ce qui concerne la loi de 1850, il faut distinguer la séquestration à domicile et la collocation. En matière de séquestration à domicile, à l'origine, la procédure de décision ne se distinguait pas véritablement d’une procédure administrative et ne présentait comme garanties, outre l'intervention formelle du juge de paix, que l'exigence de certificats émanant de deux médecins différents, l'un désigné par la famille, l'autre par le juge de paix. Ultérieurement, le caractère judiciaire de la procédure se renforça quelque peu par la reconnaissance au juge de paix d’un véritable pouvoir de décision ainsi que l’obligation qui lui fut imposée de motiver sa décision. Quant à la levée de la mesure, elle pouvait intervenir, soit sur base d’une déclaration du médecin de famille, aux termes de laquelle la séquestration n'était plus nécessaire, soit sur base d'un recours judiciaire. En matière de collocation, par ailleurs, la procédure administrative mise sur pied présentait des garanties encore plus sommaires : exigence d'un seul certificat médical, intervention de l'autorité communale, possibilité pour le médecin de l'établissement de déclarer que la guérison est opérée ou que la personne colloquée n’est pas atteinte d'aliénation mentale et ouverture d'un droit de recours judiciaire.

40En ce qui concerne le projet de loi de 1969, il n'a pas substantiellement modifié la procédure applicable aux malades soignés dans leur famille ou chez un particulier. En ce qui concerne l'hospitalisation, par contre, on peut dire qu'il a encore été plus sommaire que la loi de 1850, dans la mesure où il a réduit les garanties antérieures à des interventions purement médicales, à savoir l'exigence d'un certificat médical, d'une part, et l’attribution du pouvoir de décision au médecin de l'établissement, d’autre part. La seule exception étant la possibilité, comme par le passé, d'un recours judiciaire contre une telle décision. On remarque cependant que ce recours, au niveau de la mise en observation, se trouve assorti d’un mécanisme de « filtrage » dans le chef du procureur du Roi qui ne doit transmettre la demande du malade au juge de paix que s'il estime celle-ci « non dépourvue de tout fondement » (art. 11). En revanche, l'ouverture d'un recours judiciaire contre une décision de maintien s'assortit, pour la première fois, de manière explicite du droit pour le malade de se faire assister ou représenter par un conseil désigné, le cas échéant, par le bâtonnier (art. 15).

41Si le Sénat n'apporta, sur ce plan, aucune modification importante au projet de 1969, la Chambre, en 1975, en amorça évidemment une essentielle en confiant au juge de paix le pouvoir de décider la mesure de mise en observation.

42Il est cependant apparu à tous ceux qui étaient soucieux d'accroître les garanties procédurales que la seule intervention du juge de paix, même étendue à la mesure de maintien, n'était pas suffisante pour assurer la défense effective du malade.

43Plusieurs garanties furent, dès lors, proposées : l'assistance obligatoire d'un avocat, éventuellement désigné d'office, le droit pour le malade de se faire examiner par un médecin de son choix et de produire l'avis de celui-ci, la possibilité pour le conseil et le médecin du malade de s'entretenir librement avec lui et de consulter son dossier, l'avance à la décharge du malade des honoraires du médecin qu'il a choisi, la nécessité d'un débat contradictoire en cas d'avis divergents des médecins consultés, la motivation renforcée de la décision, la possibilité de faire appel des décisions du juge de paix, le droit d’introduire une demande de révision de la mesure. Ces différentes garanties se retrouvent encore une fois, sous des formes différentes, dans les amendements déposés successivement par MM. Lepaffe et Moureaux.

44Si le texte rédigé en 1982 par le groupe de travail présidé par Mme Herman-Michielsens tenta, dans un souci d’allégement, de réduire quelque peu ces garanties au niveau de la décision de mise en observation, tout en les adoptant au niveau de la décision de maintien, on peut constater que le texte définitif adopté par les deux assemblées les a presque toutes réintroduites, ajoutant par ailleurs la possibilité pour le malade de se faire assister par une personne de confiance choisie par lui, comme l’avait notamment suggéré à l’origine la Ligue néerlandophone des droits de l'homme. Une telle consécration témoigne incontestablement du souci de mettre sur pied une procédure aussi respectueuse que possible des droits de la défense.

Section 5. Les droits de la personne hospitalisée

45En ce qui concerne les droits de la personne hospitalisée contre son gré, la loi de 1850 paraît avoir conçu les intérêts du malade davantage en termes thérapeutiques qu'en termes juridiques, rendant leur satisfaction tributaire d'une appréciation exclusivement médicale. Si l'adoption de règlements intérieurs au sein de l'hôpital devaient, en principe, limiter ce pouvoir d'appréciation, il semble que leur adoption soit devenue de plus en plus rare et leur application de plus en plus aléatoire.

46Dans le cadre du projet de 1969, il semble que cette tendance se soit confirmée, l'idée que le malade mental ait des droits, se réduisant singulièrement à l'idée qu'il a le droit de se faire soigner comme tout autre malade, et s'accompagnant paradoxalement de l'idée qu'il n'a pas la liberté de ne pas exercer un tel droit et que ses modalités d'exercice sont largement soustraites à son pouvoir d’appréciation.

47Il est apparu dès lors nécessaire de consacrer l'idée que le droit à la santé, même lorsqu'il s'accompagne d’une certaine privation de liberté, ne peut pas éliminer la jouissance et l'exercice effectif d'autres droits fondamentaux.

48C'est dans cet esprit que les amendements déposés par MM. Moureaux et consorts en 1978 ont prévu que « tout malade mental soigné dans sa famille ou chez un particulier, hospitalisé ou en post-cure, qu'il fasse ou non l'objet d'une mesure de protection, est traité dans des conditions qui respectent sa liberté de pensée et d'opinion ainsi que ses convictions religieuses et morales et favorisent sa santé physique et mentale, ses contacts familiaux et sociaux, ainsi que son épanouissement culturel » (art. 20).

  • 46 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme HermanMichielsens, Doc.parl., Sénat, 19 (...)

49Ultérieurement, le projet commun élaboré sous les auspices de la Confédération francophone des ligues de santé mentale proposa des dispositions nettement plus étendues relatives à l'usage de certains traitements et de certains médicaments, notamment lorsque ceux-ci sont utilisés à des fins d'expérimentation. Dans l’attente d'une nouvelle loi éventuelle relative à ces derniers problèmes, la Commission du Sénat a cependant décidé finalement de « s'en rapporter provisoirement pour cette matière à la déontologie médicale »46. En revanche, elle adopta, dans l'article 32, un texte qui correspond très largement aux amendements déposés par MM. Moureaux et consorts.

Notes

1 Cité par N. MORRIS, Madness and the criminal law, Chicago-Londres, 1982, p. 146.

2 Sur la législation antérieure à 1850, cf. notamment M. van de KERCHOVE, Le juge et le psychiatre. Evolution de leurs pouvoirs respectifs, in Fonction de juger et pouvoir judiciaire. Transformations et déplacements, sous la direction de Ph. Gérard, F. Ost et M. van de Kerchove, Bruxelles, 1983, p. 318 et s. Sur la loi de 1850 et son application, cf. notamment P. WOUTERS et M.POLL, Du régime des malades mentaux en Belgique, 2e éd., Bruxelles, 1938 ; Y. MAGERAT, Le statut juridique des malades mentaux, in Groupe Information Asile, Folie et collocation, Bruxelles, 1976, p. 15 et s. ; J. GILLARDIN et M. van de KERCHOVE, Malades et déficients mentaux. Régimes civil et administratif (1960-1981). Chronique de jurisprudence, in J.T., 1983, p. 421 et s. ; 437 et s. ; R. MEERT-VAN DE PUT, Les malades et déficients mentaux et leurs soignants. Questions spéciales de droit et de déontologie, in Malades mentaux : patients ou sujets de droit ?, sous la direction de J. Gillardin, Bruxelles, 1985, p. 69 et s. ; G. BENOIT, La collocation, la séquestration à domicile et l’imagination jurisprudentielle, ibidem, p. 149 et s.

3 A cet égard, cf. notamment M. van de KERCHOVE, Le juge et le psychiatre, op. cit., p. 341 et s.

4 Ibidem, p. 331 et s. ; 364 et s.

5 A cet égard, cf. notamment A. JADOUL, Le schéma institutionnel, in Le placement des mineurs en institution psychiatrique, sous la direction de Fr. Digneffe, J. Gillardin, Fr.Tulkens et M. van de Kerchove, Bruxelles, 1990, p. 75 et s.

6 A ce sujet, cf. Exposé des motifs précédant le projet de loi relatif à la protection de la personne des malades mentaux, Doc.parl.. Sénat 1968-1969 no 253, p. 2-3.

7 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman-Michielsens, Doc.parl.. Sénat, 1989-1990, no 733/2, p. 8.

8 Ibidem : « compte tenu des conditions dans lesquelles les débats ont eu lieu, un rapport purement chronologique serait tout à fait illisible et ne permettrait pas aux lecteurs d'avoir une vue d'ensemble de la question ».

9 Cf. Rapport fait au nom de la Commission de la justice par M. Hambye, Doc.parl.. Sénat, S.E. 1974, no 292/2, p.5 : "Les divers articles du projet ont été soumis à une très longue discussion. Le texte de nombreux articles a été modifié ou complété ; l’ordre des articles a été modifié en plusieurs endroits ; des articles ont été fusionnés, d'autres supprimés."

10 Rapport fait au nom de la Commission de la Justice par M. Bourgeois, Doc.parl., Chambre, 1974-1975, no 279/8, p. 1-2.

11 Doc.parl., Chambre, 1974-1975, no 279/2 à 7.

12 Projet amendé par la Chambre des représentants, Doc.parl., Sénat, S.E. 1974, no 292/4.

13 A cet égard, cf. notamment Remarques et amendements formulés par Similes, Association d'aide aux malades nerveux et mentaux, ASBL, concernant le projet de loi relatif à la protection de la personne des malades mentaux, (ronéo). s.d., (4 pages) qui rappelle le contenu de la conférence de presse organisée le 29 mai 1975. En ce qui concerne les échos que celle-ci suscita, cf. notamment Un statut exemplaire remis en cause ?, in En marche, 5 juin 1975.

14 Ligue belge des droits de l'Homme, Analyse du projet et commentaire (ronéo), 29 avril 1975.

15 A ce sujet, cf. notamment Le statut des malades mentaux, in Le Soir, 14 novembre 1975 ; La réforme du régime d'aliénation a suscité la création du "Groupe Information Asile", in La Libre Belgique, 26 novembre 1975 ; Groupe Information Asile, Belgique, in Réseau-Alternative à la psychiatrie. Collectif international, Textes recueillis par M. Elkaïm, Paris, 1977, p. 250-256.

16 Document de commission, Doc.parl.. Sénat, 1974-1975, no 292/4 (11 pages). La substance de ces amendements, ainsi que les réflexions critiques qui les ont suscitées se trouvent exposées dans A. BERENBOOM et M. van de KERCHOVE, Le fou, son médecin et son juge. Examen du projet de loi relatif à la protection de la personne des malades mentaux, in J.T., 1975, p. 725 et sv.

17 A ce sujet, cf. notamment Y. MAGERAT, L'incertitude demeure, in La Relève, 11 mars 1977, p. 7.

18 Commission de la justice du Sénat, Document de travail no 7 Doc parl Sénat, 1977-1978, no 292/4.

19 G. BUNNENS, Pour une meilleure législation en faveur des malades mentaux, in Similes, no 12-13, 1979, p. 14.

20 A ce sujet, cf. notamment Honolulu ou le combat pour la liberté : compte rendu des débats sur l’utilisation abusive de la psychiatrie à des fins politiques, Psychiatries, no 37, 1979.

21 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman Michielsens (épreuve non corrigée du 29.8.1984)), Doc.parl., Sénat, 1983-1984, no 729/2, p. 3.

22 Doc.parl., Sénat, 1981-1982, 1er mars 1982. Concernant le commentaire critique de ce texte, cf. notamment B. MAINGAIN et C. REMON, A propos d'une réforme imminente : Le statut juridique des malades mentaux. Des questions importantes qui demeurent, in J.T., 1983, p. 145 et s.

23 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman Michielsens (épreuve non corrigée du 29.8.1984), op.cit., p. 5.

24 Document de la Commission no 14, Doc.parl., Sénat, 1981-1982, 5 juillet 1982.

25 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par M. Bourgeois, Doc.parl., Chambre, 1989-1990, no 1098/4, p. 3.

26 Doc.parl, Sénat, 1988-1989, no 733/2.

27 Cf. Rapport complémentaire fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman-Michielsens, Doc.parl., Sénat, 1988-1989, no 733/6.

28 Cf. Ann.parl., Chambre, 8 juin 1990, p. 2856.

29 A propos de ces enjeux, cf. notamment L. CASSIERS, Les bases psychiatriques de la collocation, in Malades mentaux : patients ou sujets de droit ?, op.cit., p. 1 et s. ; M. van de KERCHOVE, La loi et l'hospitalisation psychiatrique forcée : de quel droit ?, ibidem, p. 15 et s. ; L. VERHAEGEN, Les limites de l'intervention psychiatrique, ibidem, p. 33 et s. ; R. FRANCK, La psychiatrie et le droit sont-ils conciliables ?, ibidem, p. 61 et s.

30 Doc.parl., Sénat, 1968-1969, no 253, p. 25 : « Le caractère de ces mesures, qui dérogent au principe de la liberté individuelle inscrit dans l'article 7 de la Constitution, doit être précisé dans la loi ».

31 Ibidem, p. 17.

32 Doc.parl.. Sénat, S.E. 1974, no 292/4, p. 1

33 Ibidem, no 279/8, p. 8.

34 Ibidem.

35 A ce sujet, cf. notamment J. GILLARDIN et M. van de KERCHOVE, Malades et déficients mentaux. Régimes civil et administratif (1960-1981) op.cit., p. 423-424.

36 Doc.parl., Sénat, 1968-1969, no 253, p. 7-8.

37 Rapport fait au nom de la Commission de la justice, Doc.parl., Sénat, 1988-1989, no 733/2, p. 12 : « Les commissaires n'ont pas voulu définir ce qu'il convenait d'entendre pmar malade mental ».

38 Commission de la Justice du Sénat, Document de travail no 1, Doc.parl., Sénat, 1981-1982, no 292/4, art. 2, al. 2.

39 Amendements proposés par M. Lallemand au texte du groupe de travail, Document de commission no 14, Doc.parl., Sénat, 1981-1982, 5 juillet 1982, p. 1.

40 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme Herman Michielsens, Doc.parl., Sénat, 1988-1989, no 733/2, p. 16.

41 Amendements proposés par Mme De Pauw au texte du groupe de travail, Document de commission no 13, Doc.parl., Sénat, 1981-1982, 2 juillet 1982, p. 14.

42 Projet de loi sur la protection des personnes atteintes de troubles mentaux et placées contre leur gré, Document de travail préparé par le Département de la Santé publique, juin 1982 (ronéo), art. 4.

43 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par M. Bourgeois, Doc.parl., Chambre, no 279/8, p. 7-8.

44 Ibidem, p. 8.

45 Cf. notamment l'intervention de M. Mottard en ce sens, Ann. parl. Chambre, 8 juin 1990, p. 2855.

46 Rapport fait au nom de la Commission de la justice par Mme HermanMichielsens, Doc.parl., Sénat, 1988-1989, no 733/2, p. 135.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1994

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