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Les missions des centres publics d’aide sociale

 | 
Guy Benoît
, 
Henry Funck
, 
Pierre Jadoul

La longue marche des personnes sans abri

Philippe Versailles

Texte intégral

I. Introduction

  • 1 Ce que d'éminents auteurs ont appelé « l’infra-droit » : I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, L'aide soc (...)

1A l’instar des Compagnons du Partage qui, voici un an, entamaient leur « croisade » devant chacun des 19 centres publics d’aide sociale bruxellois, les personnes dont la situation de très grande précarité trouve au moins l’une de ses causes dans une rupture de logement, sont confrontées depuis des décennies à des pratiques administratives1 autant qu’à un arsenal législatif dont les dysfonctionnements égalent la complexité.

  • 2 Voy, en outre : Dr D. AVRAMOV, Les sans abri dans l’Union Européenne : contexte social et juridique (...)

2Une journée de réflexion sur les missions des CPAS a l’égard, notamment, des personnes sans abri, assure à ses participants l’évocation de thèmes placés sous les feux de l’actualité2.

3L’objectif de la présente contribution n’est nullement de présenter de manière systématique les dispositions législatives et réglementaires spécifiques aux personnes sans abri. Il est plutôt d’inviter à la réflexion sur certaines questions dont les développements récents soulignent l’acuité et la récurrence.

4L’on ne peut passer sous silence la question, primordiale, de la définition de la personne sans abri. Ce sera l’objet d’une brève première section.

5L’on consacrera les sections suivantes à évoquer des questions controversées à la lumière des modifications récentes de leur réglementation. Seront successivement abordés les problèmes relatifs à la compétence territoriale des CPAS à l’égard des personnes sans abri, à l’adresse de référence et à la dépénalisation de la mendicité et du vagabondage.

6Une dernière section sera l’occasion de questionner l’obligation dans le chef des pouvoirs publics d’assurer le (re)logement de personnes sans abri.

II. La définition de la personne sans abri.

a) Les travaux préparatoires

  • 3 Loi 12.01.1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, M.B., 04.02.
  • 4 Projet de loi contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, troisième avis du C (...)

7La loi Onkelinx du 12 janvier 1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire3 ne définit pas la notion centrale de « sans abri ». Selon les travaux préparatoires, « la personne sans abri est la personne qui n’a pas de résidence habitable, qui ne peut, par ses propres moyens, disposer d’une telle résidence et qui se trouve dès lors sans résidence ou dans une résidence collective où elle séjourne de manière transitoire, passagère, en attendant de pouvoir disposer d’une résidence personnelle »4.

  • 5 Circul. Min, 27.04.95 déterminant le CPAS compétent pour accorder l’aide sociale aux personnes sans (...)

8Les circulaires du Ministre SANTKIN datées du 27 avril et du 15 mai 19955 proposent une définition relativement large de la notion de « personne sans abri ». Il s’agit principalement :

  • des personnes sans domicile fixe hébergées dans un centre d’accueil pour adultes en difficulté ou une maison maternelle, agréés ou non,

    • 6 A l’exception, ajoute le texte, des détenus évadés en vertu de l’article 339 du Code pénal.

    des personnes qui quittent un lieu où elles résident obligatoirement en exécution d’une décision judiciaire ou administrative6.

  • des personnes qui, à la fin d’un séjour en hôpital ou en établissement psychiatrique, se retrouvent sans logement,

  • des personnes qui dorment à la rue ou dans des édifices publics qui n’ont pas la fonction de logement (gares, etc.),

  • des personnes hébergées provisoirement par un particulier, en vue de leur porter secours, de manière transitoire et passagère, en attendant qu’elles disposent d’un logement.

9A cette liste doivent sans doute être ajoutées, dès lors que les travaux préparatoires évoquent la nécessité de disposer d’une résidence habitable, les personnes vivant dans un logement déclaré insalubre ou inhabitable par les autorités compétentes ou devant être considéré comme tel.

b) Premiers commentaires

  • 7 C.E., 04.04.86, R.A.C.E., 1986, p. 21 ; également Trib. Trav. Namur, 12.11.87, J.L.M.B., 1988, p. 4 (...)
  • 8 Projet de loi contenant un programme d'urgence pour une société plus solidaire, troisième avis du C (...)

10La qualité de « sans abri » est dès lors indépendante de l’inscription aux registres de population. Les circulaires ministérielles précitées le rappellent à leur manière en soulignant que l’inscription au registre de la population n’est pas une condition d’octroi de l’aide sociale. La jurisprudence avait, faut-il le rappeler, depuis longtemps consacré le principe7. La section de législation du Conseil d’Etat avait également considéré dans un avis rendu durant les travaux préparatoires de la loi Onkelinx, que : « par personnes sans résidence effective, il faut entendre les personnes qui, inscrites ou non dans le registre de population (...) n’ont de gîte nulle part. Le terme sans abri désigne plus clairement cette situation concrète »8.

  • 9 Voy, art. 16, § 2 A.R. 16.07.92, relatif aux registres de la population et au registre des étranger (...)

11Du reste, conformément à la nouvelle réglementation relative aux registres de population, la personne dont le « lieu habituel de vie » est insalubre, inhabitable ou collectif doit néanmoins y être inscrite, nonobstant les conditions matérielles ou juridiques de son installation en ce lieu9.

12Cette définition de la personne sans abri, très large, appelle plusieurs observations quant à la définition des caractères inhabitable, collectif et personnel de la résidence en question d’une part, quant à la manière dont le CPAS déterminera si l’intéressé possède ou non des moyens insuffisants pour disposer d’un logement d’autre part.

13La résidence inhabitable est celle qui soit est frappée d’un arrêté d’insalubrité ou d’inhabitabilité soit, par analogie aux principes relatifs aux baux à loyer, ne répond pas aux normes minimales de sécurité, salubrité et habitabilité.

14La résidence collective est celle qui, échappant à toute maîtrise individuelle, est gérée par un tiers qui y organise un logement transitoire (maisons d’accueil, centres d’hébergement, dortoirs d’urgence). Le critère de « l’attente » d’une résidence personnelle écarte semble-t-il de la définition la prison, l’hôpital ou les institutions visées par les lois de défense sociale.

  • 10 Voy, notamment Cass., 24.01.83, Chr. ch : soc., 1983, p. 112 ; Cass., 08.10.84. Chr. ch : soc., 198 (...)
  • 11 C. Trav. Liège, 16.04.91, R.G. no 17.687/90 ; C. Trav. Liège, 16.05.91, R.G. no 17.688/90 ; C. Trav (...)

15Vivre dans une résidence collective ne veut sans doute pas pour autant dire cohabiter. Les notions conservent selon nous leur critère spécifique de détermination : la résidence collective suppose une collectivisation de lieux entre personnes marginalisées en attente d’une résidence personnelle. La cohabitation suppose quant à elle une communautarisation d’intérêts économiques et une volonté de vie commune10. La jurisprudence interprète toutefois prudemment la notion de cohabitation dans les hypothèses particulières d’hébergement transitoire en institutions spécifiques. Une tendance se dessine pour retenir que « la cohabitation dépend de la volonté de ceux qui vivent ensemble comme les membres d'une communauté religieuse, mais ce n’est pas le cas dans une clinique psychiatrique, ni dans une prison, ce ne l’est pas non plus dans un établissement de survie (comme en l'espèce une maison d’accueil) »11.

16La loi écarte de la définition les personnes qui pourraient disposer par leurs propres moyens d'une résidence habitable. C’est au CPAS qu'il revient d’apprécier, parmi les conditions d'octroi de l’aide sociale, ce qu’il faut entendre par les notions de « moyens » et de « suffisants » pour se loger. La situation d’endettement de la famille entrera-t-elle en ligne de compte ? Le niveau général des loyers du quartier également ?

  • 12 A. Ex. rég. w. du 08.09.88 relatif aux conditions d’octroi de subventions pour le logement de sans (...)

17Il n'est pas inutile, à titre indicatif, de rapprocher la définition du « sans abri » des travaux préparatoires de la loi Onkelinx de celle de la « personne démunie » susceptible de bénéficier de l’opération « sans abri » de la Région wallonne12. Selon cette réglementation, la personne qui ne dispose pas de ressources supérieures au minimex (majorées en fonction des enfants à charge) est légalement présumée ne pas disposer de moyens matériels suffisants pour louer un logement salubre.

III. La compétence territoriale des CPAS à l’égard des personnes sans abri

18La campagne des Compagnons du Partage devant les CPAS bruxellois en 1994-1995 repose, une fois encore, la délicate question de la compétence territoriale des CPAS à l’égard des personnes sans abri.

19L’octroi du minimex à des personnes se trouvant à la rue bute depuis longtemps sur des obstacles d’ordres administratif, idéologique et juridique.

20La mise en œuvre des législations relatives à l’aide sociale provoque une certaine confusion entre la vérification par le CPAS des conditions d’octroi de l’aide sollicitée d’une part, des conditions de sa compétence territoriale d’autre part.

a) Principes de personnalité et de territorialité du besoin

21La résidence constitue en effet à la fois une condition d’octroi de l’aide et un critère de détermination de la compétence territoriale du CPAS.

22Parmi les conditions d’octroi du minimex ou d’une aide sociale, il y a d’abord celle de l’état de besoin, reconnu par le CPAS, lequel prend la forme, en régime minimex, de l’impossibilité de se procurer par ses efforts personnels ou par d’autres moyens de ressources suffisantes, et en régime aide sociale, de l’impossibilité de mener une vie conforme à la dignité humaine. C’est le principe de personnalité du besoin.

23Il y a ensuite la condition de la résidence sur le territoire belge. L’objectif poursuivi par le législateur est compréhensible : il n’entend pas dispenser l’aide publique belge à l’ensemble des pauvres de la planète. Il pose dès lors le principe de la territorialité du besoin sur le sol belge. Il n’est pas inutile à cet égard de rappeler que la résidence entendue comme condition d’octroi de l’aide du CPAS s’arrête à cette seule exigence de rattachement au territoire belge. Le CPAS ne peut dès lors, sous peine d’ajouter à la loi une condition qu’elle ne prévoit pas, subordonner son intervention à la disposition par le demandeur d’aide d’un logement ou à son inscription dans un registre de population. Seules les personnes, mais aussi toutes les personnes, se trouvant effectivement sur le sol belge remplissent la condition.

  • 13 Loi du 02.04.65 relative à la prise en charge des secours accordés par les CPAS., M.B., 06.05.

24Dans la mesure toutefois où l’aide est dispensée par un CPAS, et qu'il existe un CPAS par commune, soit 589 CPAS en Belgique, se pose la question de savoir quel CPAS devra délier les cordons de sa bourse. La résidence est cette fois entendue comme critère de compétence territoriale du CPAS : le centre secourant, selon la loi du 2 avril 196513, est celui sur le territoire duquel « se trouve » le demandeur d’aide.

25Dès lors que la reconnaissance de l’état de besoin se trouve en définitive conditionnée par son inscription géographique en un territoire communal déterminé, s’opère dans la pratique des CPAS, une sorte de glissement de la condition de fond que constitue le principe de personnalité du besoin vers la condition de forme que représente le principe de territorialité du besoin.

b) Pratique de la « période d’essai »

  • 14 Le raisonnement, centré sur la définition du « centre secourant », écarte volontairement les hypoth (...)

26Ce glissement s’illustre dans la pratique des CPAS par l’octroi aux personnes sans abri d'une aide sociale journalière durant un certain temps (une sorte de « période d’essai » souvent d’un mois), destiné à vérifier le caractère habituel et effectif de la résidence dans la commune14, avant de passer en régime minimex.

27Insidieusement, la mise en œuvre des critères de détermination de la compétence territoriale des CPAS entraîne ainsi l’instauration d’une condition d’octroi nouvelle : s’il ne s’agit pas, pour qu’une personne sans abri accède à l’aide du CPAS, de disposer d’un logement ou d’être inscrit dans les registres de population communaux, encore convient-il d’être tout au moins stabilisé dans l’espace.

  • 15 Trib. Trav. Bruxelles, 29.06.92, Chron. dr. soc., 1993, p. 177, note J. FIERENS.
  • 16 Voy, toutefois l'article 74 de la loi du 15.12.80 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établisse (...)

28Le Tribunal du travail de Bruxelles, dans un jugement de principe du 29 juin 1992, a pourtant souligné que « la loi sur le minimex n’impose pas au demandeur d’adopter un mode de vie sédentaire, s’il préfère vivre en nomade »15. Sur le plan de l’analyse strictement juridique, le raisonnement doit être approuvé : les législations relatives au minimex et à l’aide sociale sont de stricte interprétation, les textes internationaux garantissent la liberté d’aller, de venir et de choisir (ou, corollaire, de ne pas choisir) le lieu de sa résidence, et le vagabondage, caractérisé par l’absence de domicile certain, se trouve aujourd’hui déjudiciarisé16.

c) Le « minimex en rue »

29Les réticences avec lesquelles les CPAS, surtout urbains, accueillent les demandes de minimex formulées par des personnes sans domicile fixe, s’expliquent par deux ordres de considérations. Il y a d’une part la volonté de s’assurer qu’une même personne n’est pas simultanément aidée par deux ou plusieurs CPAS. S’ensuit la nécessité de contrôler les mouvements - d’autres diront les errances - des demandeurs d’aide, notamment par une exigence de stabilité dans l'espace. Plus fondamentalement, la revendication pour un droit au logement décent sans doute réduite par la presse au slogan du « minimex en rue », laisse intacte la question de la relation entre la société et ses membres les plus marginaux, particulièrement de l’aide qu’il convient que la première apporte aux seconds.

30En d’autres termes, et au risque conscient d’en réduire la portée, la question sous-jacente pourrait être celle de l’« intégration » : l’aide du CPAS est-elle la gratification d’une intégration sociale réussie et caractérisée par une stabilisation dans l’espace ou, au contraire, la condition première de possibilité, dans l’ordre tant chronologique que logique, d’une quelconque mise en route vers une forme ou une autre d’« intégration sociale » ?

31Le jugement du Tribunal du Travail de Bruxelles du 29 juin 1992 cité ci-avant s'interrogeait en ces termes : « quant à la question de savoir si, en refusant un logement fixe, le demandeur refuse toute intégration sociale, on peut se demander si cette « intégration sociale » passe nécessairement par l’adoption d’un mode de vie qui, pour être largement majoritaire dans notre pays, peut ne pas être adapté à tous ; on peut également se demander si les organismes chargés d’appliquer les législations sociales ne doivent pas s’adapter au mode de vie des personnes susceptibles de bénéficier de ces législations, plutôt que l’inverse, spécialement lorsque l’objectif de la législation est de combattre la pauvreté ou la précarité d’existence.

32Et le Tribunal de poursuivre en formant « le projet que les travailleurs sociaux préposés du CPAS aillent rencontrer dans les gares les personnes qui y logent ainsi que les associations qui défendent les intérêts de ces pesonnes, afin de mettre en œuvre avec elles des actions à différents plans (travail, formation profesionnelle, alphabétisation si nécessaire, santé, logement, aide matérielle), permettant de faire reculer la grande pauvreté. Un tel objectif serait conforme aux articles 57 et 59 à 62 de la loi organique du 8 juillet 1976 ».

33A l’expression du « minimex en rue », le Tribunal ajoute celle de l’« assistant social en rue ».

34L’on a donc peine à comprendre la déclaration du mois de décembre 1995 des membres de la Conférence des Bourgmestres et de la Conférence des Président(e)s et secrétaires de CPAS de la Région de Bruxelles-Capitale aux termes de laquelle le minimex « de rue » ne peut être accordé dans le cadre de la législation actuelle. Que doit penser Madame Onkelinckx, dont « sa » loi du 12 janvier 1993 avait été présentée comme « la » solution au problème de personnes sans abri ?

35Sans doute l’assertion est-elle nuancée par la considération selon laquelle l’octroi du minimex ne peut en tous les cas être envisagé sans un accompagnement social. Il y a là toutefois un téléscopage manifeste.

  • 17 Sur cette question, voy, I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, L'aide sociale dans la dynamique du droit, (...)

36L’accompagnement social ne peut en aucune manière devenir une condition d’octroi nouvelle, ajoutée par le CPAS à celles qui se trouvent limitativement énumérées par la loi, sous peine de nier la « logique catégorielle » fondatrice du droit au minimex, et lui préférer une « forme de traitement social de la pauvreté »17.

  • 18 Ibidem, p. 171.

37Cet accompagnement social doit bien plus se concevoir comme une mission complémentaire du CPAS, lequel « assure non seulement une aide palliative ou curative, mais également un aide préventive (laquelle) peut être matérielle, sociale, médicale, médicosociale ou psychologique » (art. 57 de la loi du 8 juillet 1976). Ne faut-il en effet considérer que « l’octroi de l’aide est premier et l’accompagnement en vue et dans le respect du devoir, second, puisque la satisfaction du besoin est de l’ordre de la nécessité. Il s’agit ainsi d’une étape postérieure à l’octroi du droit dont le déroulement n’influe pas à la réalisation de l’étape première »18.

d) Règles de compétence territoriale

38Bien qu’expressément centrée sur la problématique des personnes sans abri, la loi Onkelinx du 12 janvier 1993 n’a pas clarifié la question de la compétence territoriale à leur égard. Le ministre a dû, à coup de circulaires successives des 27 avril et 15 mai 1995, expliquer la « marche à suivre » pour déterminer le CPAS compétent.

39La loi Onkelinx avait notamment laissé subsister un doute quant à la détermination du CPAS compétent pour allouer le minimex à une personne sans abri.

  • 19 Loi du 7 août 1974 instituant le droit à un mimimum de moyens d’existence. M.B., 18.09.
  • 20 A.R. 30.10.74 portant règlement général en matière de mimimum de moyens d'existence, M.B., 19.11.

40Aux termes, en effet, de l’article 7 de la loi du 7 août 197419, le minimex est accordé, revu ou retiré par le CPAS compétent en vertu de la législation sur l’assistance publique pour accorder l’aide sociale à cette personne. L’article 1er de l’arrêté royal du 30 octobre 197420 portant règlement général en matière de minimex ajoute que ce CPAS est déterminé par application des règles de compétence territoriale énoncées dans la loi du 2 avril 1965 sur la prise en charge de l’aide sociale accordée par les CPAS.

41La loi Onkelinx modifie toutefois l’article 57bis de la loi organique du 8 juillet 1976 pour y insérer de nouvelles règles de compétence territoriale (lesquelles auraient été plus adéquatement inscrites dans la loi du 2 avril 1965 !), mais sans modifier parallèlement l’article 1er de l’arrêté royal du 30 octobre 1974.

  • 21 A.R. 06.04.95 modifiant l’A.R. du 30.10.74 portant règlement général en matière de minimex, M.B., 0 (...)

42Un arrêté royal du 6 avril 199521 est dès lors venu préciser qu’il y a lieu d’entendre par CPAS compétent au sens de l’article 7 de la loi du 7 août 1974, le CPAS visé soit par les articles 1er et 2 de la loi du 2 avril 1965, soit par l’article 57bis de la loi organique du 8 juillet 1976, tel que modifié par la loi du 12 janvier 1993.

  • 22 Sous la double exception de l’aide urgente et de l’aide octroyée aux candidats réfugiés.

43Le principe du renvoi pur et simple aux dispositions relatives à l’aide sociale pour déterminer le CPAS compétent pour octroyer le minimex se trouve en conséquence confirmé22.

44L’aide sociale urgente sollicitée par une personne sans abri doit être octroyée par le président du CPAS où se trouve physiquement l’intéressé (art. 28, § 1er loi 1976). Il n’y a jamais de problème d’incompétence territoriale dans cette hypothèse.

45A l’égard de la personne sans abri quittant un établissement dans lequel elle résidait obligatoirement en exécution d’un jugement ou d’une décision administrative, le CPAS compétent est celui de la commune dans laquelle elle était domiciliée au moment de son entrée dans l’établissement, et à défaut d’inscription à l’époque, le CPAS du lieu où elle se trouve (art. 2, § 4 Loi 1965). Par l’expression « se trouve », il faut entendre, selon la circulaire ministérielle du 27 avril 1995, la présence physique lorsque l’intéressé introduit pour la première fois une demande d’aide sociale depuis qu’il a quitté l’établissement.

  • 23 Ph. VERSAILLES, La loi Onkelinx et les sans abri, J.D.J., 1993, no 124, p. 10.

46Dans les autres situations, le centre secourant est celui de la commune de la résidence principale. L’on avait déjà relevé la contradiction interne à cette proposition : comment être sans abri tout en disposant d’une résidence23 ? La circulaire ministérielle du 27 avril 1995 invite à considérer que la personne sans abri a sa résidence principale dans la commune dans les registres de population de laquelle elle est inscrite.

47A défaut de telle inscription, le CPAS compétent est celui où la personne sans abri manifeste son intention de résider. Ce critère est étonnant dès lors que les CPAS ont toujours plaidé pour une répartition géographique des charges financières de l’aide sociale.

48Le principe jurisprudentiel de subordination à l’urgence de l’aide octroyée à la personne se trouvant intentionnellement ou occasionnellement sur le territoire d’une commune illustre clairement cette volonté d’éviter les flux migratoires des plus pauvres vers des CPAS réputés plus nantis ou plus généreux. Désormais la personne sans abri peut au contraire, de manière théorique tout au moins, « choisir » son CPAS.

e) L’intention de résider

49Le critère de la résidence intentionnelle est original mais pas neuf.

50On le retrouve d’abord aux articles 103 à 105 du Code civil relatifs au changement de domicile civil, avec lequel ne s’identifie toutefois nullement la notion de résidence réelle déterminant la compétence territoriale du CPAS.

  • 24 A.R. 01.04.60 réglant la tenue des registres de population. M.B., 30.04., abrogé par l'A.R. 16.07.9 (...)

51On le retrouvait ensuite à l’égard des forains, nomades et bateliers pour déterminer le lieu de leur inscription aux registres de population. Encore l’arrêté royal du 1er avril 196024 abrogé depuis précisait-il que ce choix ne pouvait porter que sur une commune de plus de 5.000 habitants, afin de limiter les coûts marginaux de ces nouveaux habitants par rapport à l’ensemble de la population communale.

52On le retrouve enfin à l’article 16, § 3 de l’arrêté royal du 16 juillet 1992 relatif aux registres de la population aux termes duquel « la seule intention manifestée par une personne de fixer sa résidence principale dans un lieu donné n’est pas suffisante pour justifier dans le chef de l’administration communale concernée l’inscription à titre de résidence principale ».

53La circulaire ministérielle du 27 avril 1995 précise que l’on est censé avoir l’intention de résider dans la commune où l'on demande l’aide.

54C'est au CPAS qui prétend que cette intention est fausse d’en rapporter la preuve. En outre, le CPAS ne peut subordonner son intervention à une domiciliation préalable dans la commune ou la production d’un contrat de bail.

55Enfin, toujours selon la circulaire, l’intention de résider ne paraît pas pouvoir être contestée si un contrat de bail est néanmoins produit, si le demandeur d’aide dispose d’une adresse de référence dans la commune ou si ses enfants sont inscrits dans un établissement scolaire situé sur le territoire communal.

56Ces nouvelles règles font en conséquence obstacle, du moins dans leur principe, à la pratique de la « période d’essai » dénoncée plus haut, dès lors que l’expression de l’intention de résider détermine de manière instantanée le CPAS compétent.

57Le maintien de la compétence territoriale du CPAS sur base de l’intention de résider n’est pas subordonné dans le temps à la concrétisation de cette intention. Le CPAS reste compétent à l’égard de la personne sans abri qui, tout en manifestant son intention de résider, ne disposerait temporairement pas des moyens matériels ou psycho-sociaux suffisants pour fixer sa résidence en un lieu déterminé.

IV. L’adresse de référence

a) Définition

  • 25 Loi 19.07.91 relative aux registres de la population et aux cartes d’identité et modifiant la loi d (...)

58La matière trouve son siège dans la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d’identité et dans son arrêté royal d’exécution du 16 juillet 199225.

  • 26 Circul. Minist. 07.10.92 relative à la tenue des registres de la population et des étrangers, M.B.,(...)

59Par adresse de référence, il faut entendre selon la circulaire ministérielle du 7 octobre 1992, « une adresse précise dans une commune belge (adresse d’un membre de la famille, d’un ménage d’accueil,...) d’une personne inscrite dans les registres de cette commune, mais n’y disposant plus d’une habitation, où peuvent être reçus le courrier et les pièces administratives en vue de leur transmission à la personne précitée26 ».

60Selon cette circulaire ministérielle, une adresse poste restante ne constitue pas une adresse de référence, de même qu’une simple boîte postale dans un immeuble où personne ne prendra en charge le courrier éventuel.

61La fixation d’une adresse de référence suppose non seulement l’accord de la personne inscrite à cette adresse, mais encore l’assurance de l’intervention de celle-ci pour relever le courrier et le transmettre à son destinataire.

62L’objectif du législateur est d’une part d’éviter l’absence de rattachement administratif d’une personne à une collectivité locale, d’autre part d’assurer une transmission optimale du courrier, quelle que soit la situation administrative du destinataire.

b) Imprécisions de la définition

63Le régime juridique organisé reste toutefois extrêmement flou et suscite l’inquiétude quant aux incidences éventuelles de l’adresse de référence sur la détermination des taux des allocations sociales, sur la détermination du CPAS territorialement compétent à l’égard du bénéficiaire de l’adresse de référence, ainsi que sur les procédures de saisies.

64Le régime de l’adresse de référence est particulièrement peu précis : comment exprimer son accord sur le fait que son adresse serve de référence à autrui ? Comment ultérieurement retirer cet accord ? Comment sanctionner le défaut de relever et transmettre le courrier ?

65Par ailleurs, l'existence d’une adresse de référence ne peut entraîner aucune conséquence sur le taux des allocations sociales accordées tant à celui qui bénéficie de l’adresse qu’à celui dont l'adresse sert de référence au premier. Par hypothèse en effet, la seule chose partagée en l’espèce est l’usage de la boîte aux lettres. En d'autres termes, dès lors que la résidence à l’adresse de référence est purement administrative et, par définition, fictive, et que les compositions de ménage sont distinctes, aucune cohabitation ne peut sanctionner le mode de vie de l’un ou de l’autre.

  • 27 Voy, la circul. min. 27.04.95 citée en note 5.

66Enfin, le bénéfice d'une adresse de référence dans une commune ne fonde pas de facto la compétence territoriale du CPAS du lieu. Le centre secourant est en effet celui du lieu de la résidence réelle et effective, non d’une simple résidence administrative et fictive. Toutefois, le bénéfice d’une telle adresse constitue d’une part, dans le chef d’un demandeur d'aide en général, un indice parmi d’autres, pour apprécier le caractère habituel et effectif de sa présence dans la commune concernée, et d’autre part, dans le chef du demandeur d’aide sans abri, la preuve suffisante de son intention de résider dans ladite commune27.

67Une dernière question mérite l’attention. Le créancier de la personne bénéficiant d'une adresse de référence peut-il envoyer son huissier accomplir des actes d’exécution forcée à l’adresse en question ? La saisie mobilière porte sur les meubles corporels qui sont en la possession du débiteur (art. 1503 C. jud.), et qui alimentent en conséquence le gage général de ses créanciers.

68La personne habitant réellement à l’adresse qui sert de référence au saisi devrait en conséquence diligenter une action en revendication (art. 1514 C. jud.) et établir son titre de propriété sur les meubles concernés.

  • 28 J.-L. LEDOUX, Les saisies, chronique de jurisprudence, 1983-1988, J.T., 1989. p. 645, no 124 et jur (...)

69L’huissier saisit, en vertu de l’article 2279 du Code civil, tout bien en possession du débiteur, particulièrement ceux qui meublent son domicile, sauf, selon la jurisprudence, lorsqu’un examen sommaire doit lui permettre d’établir la propriété d’un tiers28. C’est le cas en l’espèce dès lors que le saisi ne peut se trouver en possession de meubles meublant un domicile que par définition il n’habite pas, sauf à considérer, ce qui irait à l’encontre de l’esprit du législateur, que le titulaire d'une adresse de référence est présumé habiter à cette adresse. En tout état de cause, puisque le lieu où la personne poursuivie aurait des intérêts n’est pas son domicile réel, il conviendrait, en application de l’article 1503 du Code judiciaire, de subordonner la saisie à l’autorisation préalable du juge des saisies.

V. La dépénalisation de la mendicité et du vagabondage

  • 29 X. DIJON, note sous Cass. (2e ch.), 12.03.86, J.T., 1986, p. 650.

70La loi du 12 janvier 1993 abroge enfin la trop inadmissible loi de 1891 ainsi que les articles 342 à 347 du Code pénal qui réprimaient le vagabondage et la mendicité. Désormais, la pauvreté n’est formellement plus un délit ! La contradiction entre la loi de 1891 et celle instaurant le minimex avait déjà du reste été critiquée en doctrine29

71La justification avancée par le législateur lève toute équivoque quant, à tout le moins, à ses intentions : il s’agit de ne plus considérer le pauvre comme un délinquant à punir mais une personne démunie à (ré)intégrer dans la société.

72Ajoutant qu’il est essentiel que les vagabonds et mendiants ne se retrouvent pas à la rue ensuite de l’abrogation de la loi sous peine d’aggraver la situation antérieure, le législateur instaure des aides particulières pour les personnes quittant les dépôts de mendicité et établissements d’enfermement : la prime à l’installation, l’aide urgente auprès du président du CPAS et la réquisition d’immeubles.

a) Le réflexe sécuritaire

73Le « réflexe sécuritaire » a-t-il pour autant disparu ? Rien n’est moins sûr. Les plus pauvres, les gens sans feu ni lieu, les personnes sans aveu, les « SDF » peu localisables, donc peu maîtrisables, suscitent depuis toujours l’inquiétude. L’économie générale de la loi Onkelinx insère la réquisition d’immeubles, présentée par ailleurs comme un outil de promotion du droit au logement, dans le pouvoir du bourgmestre en matière de police administrative (sécurité, tranquillité, propreté, salubrité publiques). L’objectif est de « stabiliser » les pauvres.

  • 30 Projet de loi contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, Doc. parl., Chambre (...)

74Selon les travaux préparatoires de la loi Onkelinx, « le bourgmestre devra assumer ses responsabilités et prendre une décision en fonction de considérations de divers ordres, telles que le fait que l’octroi d’un logement à un sans-abri est de nature à renforcer la sécurité dans la commune. Faute de se voir attribuer un logement, ces sans-abri continueraient bien malgré eux à errer dans la commune, ce qui pourrait générer des situations d’insécurité »30 !

b) Les arrêtés communaux interdisant la mendicité

75L’interdiction récente, dans certaines communes, de l’exercice de la mendicité sur leur territoire renforce la conception sécuritaire de la réaction sociale face aux personnes très marginalisées.

76L’arrêté de police de la ville de Bruxelles du 26 mai 1995 lève toute ambiguïté à ce propos :

77« Le nombre de mendiants dans les rues de Bruxelles ne fait que croître (...). Parfois, les passants ou la clientèle de ces commerces, les habitants de notre Ville, sont accostés de manière agressive par des mendiants dont le comportement peut ainsi susciter un sentiment d'insécurité. De plus dans les rues où les commerces sont nombreux, la circulation des piétons est entravée par le nombre croissant de ces mendiants (...).

78« Le Conseil communal,

79« Considérant que la mendicité peut nuire à la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publics,

80« Arrête : il est interdit, accompagné ou non d’enfants, ou par des enfants seuls, de se livrer à la mendicité tant sur la voie publique que dans les endroits accessibles au public ou de susciter la charité des passants ou des personnes présentes en exhibant des infirmités, blessures, mutilations, etc.

81Il est également défendu de sonner ou frapper aux portes dans le but d’obtenir une aumône.

82Les infractions aux dispositions de cet arrêté seront punies de mesures de police. »

83Sur le plan éthique, un tel texte est une gifle à la face des hommes et des femmes qui luttent quotidiennement pour voir leur dignité accéder aux yeux d’autrui.

84Sur le plan juridique, ce texte est manifestement illégal.

85Le pouvoir communal doit respecter les normes juridiques supérieures, notamment la loi Onkelinx du 12 janvier 1993 qui a abrogé l’article 342, 2° du Code pénal qui punissait la simulation de plaies ou d’infirmités par des mendiants, ainsi que l’article 344 du même Code qui punissait celui qui en mendiant profère des menaces ou exerce des violences. Il convient dès lors aujourd’hui de s’en tenir d’une part à l’article 496 du Code qui continue à réprimer l’escroquerie et à l’article 563, 1° ceux qui font métier de deviner, pronostiquer ou expliquer les songes, d’autre part aux articles 327, 398 et 470 dudit Code qui continuent à punir les menaces, les violences et l’extorsion.

86Ensuite, la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales signée à Rome en 1950 garantit des droits fondamentaux sans discrimination basée notamment sur l’origine sociale ou la fortune. Or, ériger la mendicité en infraction entraînant éventuellement l’emprisonnement n’est-ce pas introduire une telle discrimination ?

87Instaurant en outre une immixtion de l’autorité communale dans les relations privées, l’arrêté ne viole-t-il pas le respect dû à la vie privée ? Une mesure d’une telle nature excède en tout état de cause les pouvoirs de la commune en matière de police administrative.

88Enfin, provoquant un amalgame injustifié entre réseaux organisés de mendiants et personnes très démunies dont la charité publique est parfois le seul moyen concret de survivre, l’auteur du texte commet une erreur grossière d’appréciation, caractérisée par une disproportion manifeste entre le but poursuivi et les moyens mis en œuvre.

89L’on se rappelle enfin que lorsqu’un bourgmestre, un membre du conseil communal ou un agent de cette commune a, directement ou indirectement, soit par des promesses, menaces, abus d’autorité ou de pouvoir, soit par inertie ou autrement, engagé ou contraint un indigent à quitter le territoire d’une commune, le Ministre qui a l’assistance publique dans ses attributions, peut décider de mettre à charge du CPAS de la commune en cause les frais déboursés par le CPAS secourant (art. 19 de la loi du 2 avril 1965).

VI. Dispositions particulières

90Des dispositions récentes complètent l’éventail des mesures destinées à améliorer l’accès au logement des personnes sans abri ; notamment, en Région wallonne, les priorités d’accès au logement social et les conditions d’octroi des allocations déménagement-installation-loyers (A.D.I.L.).

a) L’accès au logement social

  • 31 A. gvt. W. 09.03.95 modifiant A.Ex.Rg.W. 13.06.91 relatif à la location des logements gérés par la (...)

91Une nouvelle définition des priorités d’attribution des logements sociaux est entrée en vigueur le 1er janvier 199631.

92Les candidats locataires restent, comme antérieurement, divisés en deux catégories selon le niveau des revenus. Au sein de ces catégories, les logements sont attribués aux candidats réunissant les meilleures priorités, selon un système de points alloués à chacune d’elles.

93Huit points sont attribués à celui qui quitte un logement en raison d’un arrêté d’insalubrité ou d’expropriation ou qui est insalubre par surpeuplement, ainsi qu’à celui qui est qualifié « en situation d'extrême urgence sociale », c’est-à-dire soit victime d’un événement calamiteux, soit reconnu « sans-abri » par le CPAS, soit qui quitte une caravane qui était le lieu de sa résidence habituelle. Six, quatre, trois ou deux points sont attribués aux autres situations.

b) Les allocations déménagement-installation-loyer (A.D.I.L.)

  • 32 A.gvt. W. 19.11.93 concernant l'octroi d'A.D.I.L. en faveur de personnes quittant un logement insal (...)

94Les allocations déménagement-installation-loyer, existant depuis de nombreuses années en Wallonie, sont désormais accessibles, non plus seulement aux personnes qui ont quitté des logements insalubres ou des logements inadaptés pour des handicapés, mais également à la personne sans abri, c’est-à-dire celle qui « pendant les 6 mois précédant l’introduction de sa demande, n’a joui d’aucun droit réel ou personnel, lui assurant l’occupation d’un logement, ni n’a, sauf à titre exceptionnel ou temporaire, notamment pour des raisons psychiques, médicales ou sociales, été hébergée par des personnes ou des institutions »32.

  • 33 A. gvt. W. 02.06.94 modifiant l'A. gvt. W. du 19.11.93 cité en note 32, M.B., 20.07.

95Par arrêté du gouvernement wallon du 2 juin 199433, le délai de 6 mois précédant l’introduction de sa demande est remplacé par un délai de 3 mois précédant la prise en location d’un logement salubre.

96L’arrêté poursuit en considérant d’office comme sans abri, celui qui est hébergé par une institution agréée dans le cadre du fonds 81 (AR no 81 du 10 novembre 1967 créant un fonds de soins médico-socio-pédagogiques pour handicapés) ou dans le cadre de l’opération sans abri (A.Ex.Reg.w. 8 septembre 1988 relatif aux conditions d’octroi de subventions pour le logement de sans abri ou de personnes mal logées) ainsi que dans un centre d’accueil (A.Ex.Comm. Fr. 11 octobre 1983 déterminant les conditions d’agrément et de subventionnement des centres d’accueil pour adultes en difficulté).

EN GUISE DE CONCLUSION

97Au terme d’un bref survol de dispositions récentes relatives aux personnes sans abri, force est de rappeler combien l’enjeu de l’accès effectif de tous à un logement décent appelle des choix plus radicaux.

98Le risque est réel de voir d’autres législations particulières se succéder sans fondamentalement servir le droit de tous, notamment des plus pauvres, à un logement décent.

99L’intuition essentielle et transversale du Rapport Général sur la pauvreté commandé par le gouvernement fédéral et finalisé il y a plus d’un an, réside selon les plus pauvres et les associations qui les rassemblent, à revendiquer autre chose que le droit de rester pauvre.

100Le chapitre « logement » ce de Rapport insiste sur l’inutilité fondamentale de dispositifs juridiques taillés sur mesure pour rendre la vie des plus pauvres plus supportable, s’ils ne sont accompagnés de mesures plus radicales.

101L’une d’elles consiste à combattre l'incompatibilité flagrante entre les ressources de personnes très pauvres, particulièrement de personnes sans abri, et les coûts de l’accès et le maintien dans un logement décent.

102L’on est loin du compte.

Notes

1 Ce que d'éminents auteurs ont appelé « l’infra-droit » : I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, L'aide sociale dans la dynamique du droit, De Boeck, Bruxelles, 1995, p. 201.

2 Voy, en outre : Dr D. AVRAMOV, Les sans abri dans l’Union Européenne : contexte social et juridique de l’exclusion du logement dans les années 90, 4e rapport de l’Observatoire européen des sans abri, FEANTSA, Bruxelles, 1995.

3 Loi 12.01.1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, M.B., 04.02.

4 Projet de loi contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, troisième avis du Conseil d’Etat, Doc. parl. Chambre, sess. ord. 1991 - 1992, no 630/5, p. 34.

5 Circul. Min, 27.04.95 déterminant le CPAS compétent pour accorder l’aide sociale aux personnes sans abri et aux rapatriés belges, et 15.05.95, déterminant le CPAS compétent pour accorder le minimex aux personnes sans abri et aux rapatriés belges, M.B., 26.07.

6 A l’exception, ajoute le texte, des détenus évadés en vertu de l’article 339 du Code pénal.

7 C.E., 04.04.86, R.A.C.E., 1986, p. 21 ; également Trib. Trav. Namur, 12.11.87, J.L.M.B., 1988, p. 490 ; Trib. Trav. Arlon, 22.05.90, 1991, p. 1005 ;

8 Projet de loi contenant un programme d'urgence pour une société plus solidaire, troisième avis du Conseil d'Etat, Doc. pari., op. cit., p. 39.

9 Voy, art. 16, § 2 A.R. 16.07.92, relatif aux registres de la population et au registre des étrangers, M.B., 15.08 ; Ph. VERSAILLES, Chez soi quelque pan, vers le droit à la résidence Chron. dr. soc., 1993, p. 165.

10 Voy, notamment Cass., 24.01.83, Chr. ch : soc., 1983, p. 112 ; Cass., 08.10.84. Chr. ch : soc., 1983. p. 1 10, note H. FUNCK ; voy, en outre les références citées par M. van RUYMBEKE, Minimum de moyens d'existence, chronique de jurisprudence (1987-1989), Mouv. connn., 1991/6-7, p. 281 ; H. FUNCK, P. SENAEVE, D. SIMOENS, Manuel pratique La Charte, Bruxelles, p. 62 et s.

11 C. Trav. Liège, 16.04.91, R.G. no 17.687/90 ; C. Trav. Liège, 16.05.91, R.G. no 17.688/90 ; C. Trav. Liège, 09.07.91, Chron. ch : soc., 1993, p. 184, obs. ; cités in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, L'aide sociale dans la dynamique du droit, op. cit., p. 216.

12 A. Ex. rég. w. du 08.09.88 relatif aux conditions d’octroi de subventions pour le logement de sans abri ou de personnes mal logées, M.B., 30.10.

13 Loi du 02.04.65 relative à la prise en charge des secours accordés par les CPAS., M.B., 06.05.

14 Le raisonnement, centré sur la définition du « centre secourant », écarte volontairement les hypothèses particulières relatives au « domicile de secours » défini par l’article 2 de la loi du 02.04.65.

15 Trib. Trav. Bruxelles, 29.06.92, Chron. dr. soc., 1993, p. 177, note J. FIERENS.

16 Voy, toutefois l'article 74 de la loi du 15.12.80 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, M.B., 31.12.

17 Sur cette question, voy, I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, L'aide sociale dans la dynamique du droit, op. cit., p. 201.

18 Ibidem, p. 171.

19 Loi du 7 août 1974 instituant le droit à un mimimum de moyens d’existence. M.B., 18.09.

20 A.R. 30.10.74 portant règlement général en matière de mimimum de moyens d'existence, M.B., 19.11.

21 A.R. 06.04.95 modifiant l’A.R. du 30.10.74 portant règlement général en matière de minimex, M.B., 05.07.

22 Sous la double exception de l’aide urgente et de l’aide octroyée aux candidats réfugiés.

23 Ph. VERSAILLES, La loi Onkelinx et les sans abri, J.D.J., 1993, no 124, p. 10.

24 A.R. 01.04.60 réglant la tenue des registres de population. M.B., 30.04., abrogé par l'A.R. 16.07.92 cité en note 9.

25 Loi 19.07.91 relative aux registres de la population et aux cartes d’identité et modifiant la loi du 08.08.83 organisant un Registre national des personnes physiques, M.B., 03.09.

26 Circul. Minist. 07.10.92 relative à la tenue des registres de la population et des étrangers, M.B., 15.10.

27 Voy, la circul. min. 27.04.95 citée en note 5.

28 J.-L. LEDOUX, Les saisies, chronique de jurisprudence, 1983-1988, J.T., 1989. p. 645, no 124 et jurisprudence citée.

29 X. DIJON, note sous Cass. (2e ch.), 12.03.86, J.T., 1986, p. 650.

30 Projet de loi contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire, Doc. parl., Chambre, sess. ord. 1991-1992, no 630/5 p. 93.

31 A. gvt. W. 09.03.95 modifiant A.Ex.Rg.W. 13.06.91 relatif à la location des logements gérés par la SRWL ou par les sociétés agréées par celle-ci. M.B., 30.03.

32 A.gvt. W. 19.11.93 concernant l'octroi d'A.D.I.L. en faveur de personnes quittant un logement insalubre, de personnes handicapées quittant un logement inadapté et de personnes sortant de leur sitution de « sans abri », M.B., 09.02.94.

33 A. gvt. W. 02.06.94 modifiant l'A. gvt. W. du 19.11.93 cité en note 32, M.B., 20.07.

Auteur

Chercheur au Centre « Droit et sécurité d’existence » (FUNDP). Avocat

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1996

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