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Les missions des centres publics d’aide sociale

 | 
Guy Benoît
, 
Henry Funck
, 
Pierre Jadoul

Les différentes facettes d’un travail d’informations juridiques quant au système de l’aide sociale (L.74 et L.76)1

Dominique Gobert

Texte intégral

Introduction

  • 1 L.74 : loi du 7/8/1974 sur le minimum de moyens d’existence :
    - L.76 : loi du 8/7/1976 organique de (...)

1L'objectif principal du travail mené dans notre service est celui de l'information juridique en vue de rendre des droits formels effectifs.

2Les situations de paupérisation questionnent de manière quotidienne le droit et plus particulièrement les lois qui organisent le système de l’aide sociale quant à leur impact réel pour enrayer des mécanismes de paupérisation.

3Ce travail d’informations juridiques ne peut faire l'économie d'un positionnement quant à l’articulation du droit et de la paupérisation.

4Travaillant dans un secteur dans lequel le droit côtoie la pauvreté quotidiennement, une double lecture (interne et externe), tant du droit que de la pauvreté, s’impose.

5L’éclairage des situations individuelles au travers de cette double lecture permet alors de considérer les situations comme les produits issus de mécanismes de paupérisation, et non comme le résultat de responsabilités individuelles.

  • 2 Préface de X. DIJON ; ouvrage de I. DESCHAMPS et M. van RUYMBEKE, De Boeck/Université, p. 6 et sui (...)

6Pour mieux comprendre l’intérêt d’une telle analyse, celle-ci se retrouve explicitée dans la recherche intitulée « L’aide sociale dans la dynamique du droit » dont voici certains extraits2 :

7« La lecture interne du droit s’interroge sur les dysfonctionnements du droit et permet de voir jusqu’à quel point tes institutions de droit parviennent ou non à rejoindre les préoccupations de ces personnes défavorisées... »

8« L’écart plus ou moins grand ainsi constaté entre le droit et les pauvres doit alors inciter le législateur à prendre de meilleures lois, l’administration, de meilleures décisions, et le juge, de meilleurs jugements, afin que l’ordre juridique réponde à sa vocation constitutionnelle d'assurer la meilleure reconnaissance possible des sujets de droit. »

9Cette lecture interne du droit se voit renforcée par une approche interne de la pauvreté.

10« Cette approche cherche l’explication de la pauvreté dans les pauvres, eux-mêmes, privilégiant l’approche psychologique des relations sociales pour expliquer la transmission de la pauvreté par les deux bouts du processus : d’une part, du côté des pauvres, par l'héritage familial des marques qui forment le cercle vicieux ; d’autre part, du côté de la société, par le regard d’exclusion que celle-ci porte sur les sujets qui se trouvent à sa marge. »

11... « Puisque des personnes se trouvent hors du tissu social garanti par les institutions juridiques, il importe dit-on d’élargir ces institutions pour qu’elles permettent aux pauvres eux-mêmes de réintégrer le reste de la société.

12Si le droit se lit comme institution des formes de la reconnaissance, ne doit-il pas sans cesse se perfectionner pour casser le cercle vicieux qui rejette les pauvres hors de la société ? »

13... « S'ensuit alors, une série de tutelles et de guidances prévues par le droit pour corriger le vécu des pauvres (leur façon d’habiter une maison.

14d’entreprendre un travail...) afin d’étendre aussi loin que possible les possibilités de leur reconnaissance par le reste de la société. »

15... « La lecture externe du droit se dégage de son objet pour mieux en saisir la logique. Il s’agit de replacer l’objet juridique dans ses conditions sociales et historiques de production. »

16... « On y parle beaucoup moins de reconnaissance des sujets de droit que par exemple de maintien du pouvoir ou de circulation de capital.

17Il s’agit de s’interroger sur la fonctionnalité du droit. »

18« De même la lecture externe de la pauvreté se dégage d’une quelconque valeur explicative formulée à partir du vécu des pauvres.

19En deçà des approches anthropologiques, psychologisantes ou culturalistes de la pauvreté, la science s’attache ici à la cause matérielle c'est-à-dire économique et politique des phénomènes qui paraissent dans le champ social ; derrière les pauvres, elle analyse la pauvreté dans sa relation intrinsèque au marché du travail maîtrisé par le capital. »

I. Analyse des situations individuelles

20Au travers des permanences, les situations individuelles exprimées permettent de s’interroger sur les raisons qui amènent certains événements, accidents à être paupérigènes pour certaines personnes, certains groupes sociaux et pas pour d’autres.

21Nous rejoignons l’avis de I. Deschamps dans l’étude susmentionnée :

22« Il s’agit de mettre l’accent sur des phénomènes collectifs et récurrents, et non pas individuels.

23Un accident n’est pas aléatoirement paupérigène, ses effets sont dévastateurs dans la mesure de la position déjà précaire de groupes d’individus. Ils sont relatifs à l'inégalité de catégories sociales face à la sécurité d’existence, et sa déstabilisation. »

24« Les mécanismes de paupérisation résultent d’un système économique qui a choisi de subordonner le travail au capital en rémunérant d’abord le second avant le premier. »

25Ces situations individuelles s’inscrivent dans ce mouvement de dérive de la précarité vers la pauvreté.

26Relevons quelques indicateurs qui illustrent ce mouvement, entre autres :

1. Précarité du travail des pauvres

27La zone de vulnérabilité augmente, et celle-ci affecte la zone d’exclusion.

28On ne peut pas réfléchir à la pauvreté sans penser à la détérioration des conditions de travail.

29La société fabrique des exclus de l’emploi (chômage) et des exclus par l’emploi (emplois hors-normes, emplois précaires, temps-partiels non couverts par des conventions collectives).

2. Rôle de la sécurité sociale

30« Un filet qui repêche 35 % des ménages belges.

31Quarante-deux % des familles en Wallonie dépendent de ses allocations pour atteindre une sécurité d’existence. Une étude du Centrum voor Sociaal Beleid de l’UFSIA (1994) a calculé pour chiffrer l’efficacité de la sécurité sociale, combien de familles tomberaient dans la pauvreté sans ce filet de sécurité des allocations. Depuis 1985, les « repêchés » sont toujours aussi nombreux : 35 % des ménages belges ont un niveau de vie décent grâce à la sécurité sociale. Score très performant. Mais la sécurité sociale n’est pas une digue hermétique. Comme seule source de revenu, les allocations ne suffisent pas toujours. Le nombre de pensionnés pauvres est de 7,5 %, celui des chômeurs pauvres de 9 %.

32La sécurité sociale ne réussit pas, a fortiori, à protéger contre l’insécurité. Surtout en Wallonie.

  • 3 Centrum voor Sociaal Beleid - UFSIA
    Armoede en sociale uitsluiting, Jaarboek 1994.
    Bulletin hebdomad (...)

33Dans la catégorie des familles qui dépendent uniquement de la sécurité sociale pour vivre, près de 17 % restent piégées par la précarité en Wallonie (11,5 % en Flandre). »3.

3. Exclusions du chômage

34« Nombre de décisions d’exclusions ou de limitation au droit aux allocations de chômage durant la période allant de 1985 à 1993 : un total cumulé de 480.000.

35En 1993, augmentation spectaculaire du nombre des exclus des allocations, ceux-ci étaient 40.000 en 1984. L’an passé, leur nombre s’élevait à 121.825 contre 55.748 en 1992.

36Une étude en cours de la FGTB flamande, relatée par De Morgen, soulignait un fait particulièrement alarmant : 80 % des sanctionnés le seraient pour une durée indéterminée ; 96.508 personnes qui émargeraient au budget du chômage ont ainsi été privées de leur allocation en 1993. Une exclusion qui pour nombre de ceux-ci risquait de se traduire par une perte définitive du droit aux allocations de chômage, à moins de retrouver rapidement un travail fixe, pendant un temps suffisamment long (gageure, compte tenu du public considéré) ».

37« La même étude fait une autre constatation : les exclusions pour cause de chômage de longue durée (prononcées en vertu de l’article 80, qui entraîne la suspension de l’allocation lorsque la période de chômage excède le double de la période moyenne dans une région donnée) augmentent dans une proportion identique : près de 36.000 exclusions de ce type contre 17.245 en 1992. Elles représentent donc près du tiers du nombre total des exclusions officielles. Et ce sont les femmes, note De Morgen, qui paient le principal tribut de cette catégorie : 33.000 sur les 36.000, soit 92 %. Cette mesure concerne les cohabitants (dont une majorité de jeunes).

38La durée moyenne des suspensions est en constante augmentation : elle était de 22 mois en 1993, soit un record absolu, le double de la moyenne de la durée d’exclusion en 1991.

  • 4 Extraits du journal Le Soir, 19.7.1994.

39La part restante des sanctions est de nature temporaire (d’un mois à un an) et résulte souvent de déclarations incomplètes ou inexactes concernant la situation familiale, de rentrées tardives de dossiers. Les sanctions pour cause de travail exercé au noir ou autre fraude administrative (falsifications de la carte de pointage, par exemple) ou encore pour indisponibilité pour le marché du travail, se maintiennent quant à elles au même niveau que les années précédentes. »4

4. Quelques chiffres

40Selon le Jaarboek 94 « Armoede en sociale uitsluiting », pour cerner l’insécurité d’existence, il faut additionner (chiffres au 1.1.94).

- les bénéficiaires du minimex

62.358

- les personnes à charge de ceux-ci

30.599

- les bénéficiaires du revenu garanti aux personnes âgées

111.968

- les bénéficiaires d’un supplément comme handicapés

195.332

Soit un total de ± 400.000 personnes ou 4 % de la population.

Il faut y ajouter (chiffres 93) les chômeurs de longue durée

174.253

5. Evolution du nombre d’ayants droit au minimex (minimum de moyens d’existence, L.74)

1.1.1976

9.432

1.1.1990

49.479

dont

21.735 Wallonie

6.226 Bruxelles

21.518 Flandre

1.1.1994

62.577

dont

31.000 personnes à leur charge

1.1.1995

68.453

dont

32.059 Wallonie (+ 47,5 %)

9.995 Bruxelles (+ 60 %)

26.399 Flandre (+ 22 %)

41Une enquête de l’UVCB (section CPAS) automne 94 permet de cerner l’origine des demandes de minimex. Entre autres : les sanctions en matière de chômage constituent actuellement le 5e motif des demandes (en 1990 : le 11e).

42Pour les CPAS, cette plus grande sévérité dans le maintien des allocations de chômage revient à transférer des charges du fédéral (sécurité sociale) vers le local (CPAS).

43Globalement, l’enquête a déterminé que la croissance des minimexés tient au-delà de la récession économique comme telle, à la baisse de la protection des chômeurs (sanctions et insuffisance des indemnités, à la précarisation des moyens d’existence des jeunes et à la dissolution des liens familiaux).

II. Les pistes juridiques

44Face à ces multiples situations individuelles issues des mécanismes de paupérisation, les pistes juridiques à notre disposition s’articulent via le « système de l’aide sociale ». Par système, il y a lieu d’entendre la loi, celles de 74 et 76, la jurisprudence, spécialement celle des juridictions du travail, des chambres de recours, du Conseil d'état et de la Cour de cassation ainsi que celle de la cour de justice de la CE, la doctrine, le droit pratiqué par les CPAS, les pratiques juridiques des demandeurs d’aides.

45Les différentes facettes de l’information juridique

461) Expliquer la dualité des deux lois 74 et 76 et leur logique juridique respective.

47(Voir les travaux menés dans le livre déjà cité « L'aide sociale dans la dynamique du droit ».)

482) Expliciter les pratiques d’aide par les CPAS. De fait, ces lois, dans leur application par les administrations locales (CPAS), se heurtent souvent à une logique d'opportunité au nom de raisons sociales ou budgétaires.

49Cette confrontation rend aléatoire l’issue même de la demande d’aide, et dès lors, insécurise les demandeurs d’aide, voire même freine la formulation des demandes d’aides auprès du CPAS.

503) L’application des lois par les CPAS relève d’une mise en oeuvre réglementée.

51Il est indispensable d’expliciter le fonctionnement du CPAS, les rôles respectifs des différents acteurs (AS, président, conseil de l’aide sociale) ainsi que les formes légales à respecter par le CPAS lorsqu’il prend une décision d’octroi, de révision ou de retrait.

52Soutenir l’introduction d’une demande, son parcours administratif jusqu'à la notification de la décision prise par le CPAS, tel est notre rôle également.

53Sans détailler ici toutes les questions d’information qui surgissent au long de ce parcours administratif,

  • relevons d’abord certains freins d’accès :
    • le renvoi potentiel aux débiteurs d’aliments (selon le Code civil) lors de l’examen d’une demande ;
    • les modalités d'accueil mises en place par le CPAS ;
    • la difficulté d’introduire effectivement une demande d’aide (absence d’accusé de réception d’une demande introduite, non-ouverture d’un dossier par l'assistant social).
  • en cours de procédure, relevons entre autres :
    • absence d’information quant aux délais pour statuer ou pour notifier une décision ;
    • absence d’information par l’assistant social de la formulation définitive de la demande traduite par elle (étayée par l’enquête sociale) auprès du conseil de l’Aide sociale. Dans les faits, la personne n’a pas accès à son dossier avant la séance du conseil de l’Aide sociale ;
    • quasi absence d’information préalable aux séances du conseil quant à la possibilité d’une audition de l’intéressé au conseil de l’Aide sociale lors d’une demande de minimex.

54Autant d’éléments qui contribuent à augmenter l’insécurité juridique du demandeur d’aide.

554) Comprendre la décision prise par le CPAS

56Notre travail permet d’aider la personne à situer la décision dans un contexte juridique, d’en apprécier les effets, et l’opportunité si nécessaire d’un recours en cas de désaccord, selon le cadre législatif possible.

575) Les enjeux d'un recours.

58Ceci nécessite d’informer et de démythifier l’appareil judiciaire, d’expliquer les enjeux d’un recours, les limites et les possibilités de la procédure judiciaire, y compris l’apport de la jurisprudence.

59Utiliser la jurisprudence comme levier pour mieux comprendre les enjeux d’un recours, le rôle du juge, pour surmonter des phénomènes de résistance à l’appareil judiciaire dans le chef des intéressés suite à des expériences négatives préalables.

60Pour pouvoir cerner les tendances jurisprudentielles qui sont autant de balises d’un droit effectif, il y a lieu de s’appuyer sur les analyses globales telles que celles de la Faculté de Droit de Namur car l’accès à la jurisprudence, en dehors de la presse spécialisée, est extrêmement compliqué.

61De tels outils sont précieux pour informer objectivement les intéressés dans les domaines controversés tels que notamment la disposition au travail, l’intervention des débiteurs alimentaires, l’appréciation individualisée de la dignité humaine selon la loi de 76, le contrat d’intégration sociale (Loi du 12.1.1993), etc.

626) Force nous est de constater au travers de nos permanences que malgré toute cette information nuancée, des contestations légitimes des décisions prises ne se traduiront pas par l’introduction d’un recours devant le Tribunal du travail.

63Ceci par la perte de sens de l’intérêt d’une démarche juridique à effectuer en regard de l’ampleur des difficultés immédiates de la réalité de survie ou par peur de compromettre le peu obtenu via les pratiques d’« infra-droit » développées par certains CPAS.

64Exemple : la loi du 12.1.1993 (Programme d’urgence pour une société plus solidaire) peut lier l’octroi de l’aide sociale (L.76) aux conditions d’octroi du minimex (L.74), sur décision du CPAS.

65Cette loi remet en question la couverture palliative de ces deux derniers filets de protection sociale (en cas d’irrespect de ces conditions, l’aide sociale pourra être soit suspendue, soit refusée).

66Nous constatons lors de nos permanences que des personnes passent au travers de l’ultime protection sociale et se retrouvent uniquement avec des bons alimentaires.

67Ces situations vécues si elles sont dites en permanences, ne débouchent pas sur la formulation d’un recours. Elles sont donc méconnues par la jurisprudence.

68Ces situations d’« infra-droit », apparemment légitimées par l’absence de recours, et donc de jugements, constituent à leur tour (par le bouche-à-oreille) des freins supplémentaires pour introduire une demande d’aide sociale... Ces situations d’« infra-droit » deviennent le droit auprès des demandeurs potentiels. Dès lors, en permanence, nous passons du temps à ré-expliquer ce que disent les lois selon le législateur, et à démonter les on-dit, à distinguer les pratiques des logiques juridiques qui sous-tendent les lois.

697) Les limites et les possibilités du droit.

70Le travail d’information juridique soulève l’interrogation suivante : l’élaboration d’un système de l’aide sociale doit-elle relever d’abord du judiciaire ou du politique ?

  • 5 L’aide sociale dans la dynamique du droit, op. cit., p. 188 et suivantes.

71I. Deschamps tente d’y répondre sur la base de l’éclairage apporté par la loi du 12.1.93. Rejoignant sa position, je vous en cite quelques points5 :

72« On peut se demander s’il convient que le législateur transfère une matière aussi capitale que la protection d’un droit fondamental, le droit au respect de la dignité humaine, la responsabilité de la création normative en première instance à l’administration, et en dernière instance au juge, plutôt que de signifier par son intervention claire et précise, la portée que la collectivité entend donner à ce droit de l’homme. » (no 423)

73

74« La réforme législative de 1993 montre que le droit de l’aide sociale, tant au plan du revenu garanti qu’au plan de l’aide apportée par la collectivité, est une question politique, sociale donc, avant d’être une question juridique. » (no 426)

75

76« Indiquant le sens du droit à l’aide sociale, indiquant donc la portée (significativement réduite par rapport aux législations de 74 et 76) que la majorité des parlementaires, représentants des citoyens, entend accorder au droit fondamental, indiquant donc le niveau d’estime en lequel est tenu le droit au respect de la dignité humaine à notre époque par la majorité des élus, à tenir son rôle et poser un choix de société. » (no 424 § 2)

77... « l’enjeu du droit fondamental devient effectivement ce qu’il est réellement : politique, et non, seulement juridique. » (no 425)

78...« L’espace créatif du juge cantonnant par contre la question politique à une question de forme au sein d’un espace réduit d’application, et d’une volonté personnelle. Il n’est donc pas susceptible de lutte et de négociation. » (no 427)

79... « L’espace du juge ne permet pas de savoir comment, dans ce qu’il est convenu d’appeler la crise de F Etat-providence, répondre à la question soulevée des replis de l’Etat social et de l’envahissement de la vie sociale (donc de la vie du droit) par les lois de la compétition économique. » (no 429).

Conclusions et perspectives

80Toutefois, le dispositif juridique de ces deux lois relève du modèle individualiste de la compréhension de la pauvreté alimentant une gestion de celle-ci.

81Pour enrayer les mécanismes de paupérisation, il y a lieu de réfléchir et d’agir avec et en dehors de la sphère juridique, en amont d’une gestion de la pauvreté.

82Telle est l’optique du travail mené par notre service d’informations juridiques.

Notes

1 L.74 : loi du 7/8/1974 sur le minimum de moyens d’existence :
- L.76 : loi du 8/7/1976 organique des CPAS.

2 Préface de X. DIJON ; ouvrage de I. DESCHAMPS et M. van RUYMBEKE, De Boeck/Université, p. 6 et suivantes.

3 Centrum voor Sociaal Beleid - UFSIA
Armoede en sociale uitsluiting, Jaarboek 1994.
Bulletin hebdomadaire de la Kredietbank, no 38, 10.12.93, La pauvreté en Belgique.
In Synthèse rapport pauvreté, Fondation Roi Baudouin Union des Villes et des Communes Belges - ATD.

4 Extraits du journal Le Soir, 19.7.1994.

5 L’aide sociale dans la dynamique du droit, op. cit., p. 188 et suivantes.

Auteur

Assistante sociale à Solidarités Nouvelles

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1996

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