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Les missions des centres publics d’aide sociale

 | 
Guy Benoît
, 
Henry Funck
, 
Pierre Jadoul

L’aide sociale au fil du temps : la jurisprudence des instances de recours de 1974 à 1991

Martine Van Ruymbeke

Texte intégral

  • 1 Loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence (M.B., 18 septembre 1974 (...)
  • 2 Loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale (M B., 5 août 1976) ; en abrégé (...)
  • 3 Loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire (MB., 4 fé (...)

1Il m’a été demandé de retracer l’histoire des deux lois qui organisent l’aide sociale publique contemporaine : la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d’existence1 et celle du 8 juillet 1976 organique des centres publics d’aide sociale2 et leurs modifications ultérieures3.

  • 4 Pour tout approfondissement : I. DECHAMPS. M. van RUYMBEKE, L’aide sociale dans la dynamique du dr (...)

2Pareille demande relève du défi, dans la mesure où il me faut résumer plus d’une quinzaine d'années de législation et de jurisprudence en vingt minutes ! Il s’ensuit que l’histoire relatée sera nécessairement fragmentaire4, apportant à la manière d’un peintre pointilliste, quelques touches principales.

  • 5 M. van RUYMBEKE, Minimum de moyens d’existence. Chronique de jurisprudence (1985-1986). Chr. D.S.,(...)

3A quel titre oserais-je tenter cet exercice difficile ? Dans le cadre du centre de recherches « Droit et Sécurité d'existence », créé aux Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix, par le professeur Xavier Dijon, j'ai eu la chance de lire et de synthétiser toutes les décisions francophones inédites rendues en matière de minimex par les juridictions du travail de 1985 à 19915,

  • 6 J.-M. BERGER et M. van RUYMBEKE. Le prix de la dignité humaine. Le droit à l'aide sociale dû par l (...)

4de même que les décisions des chambres provinciales de recours de la partie francophone du pays de 19876.

5J'essaierai, dès lors, de détecter l’apport de ces instances de recours depuis l’entrée en vigueur des lois de 1974 et de 1976 jusqu’en 1991 : année à partir de laquelle H. Funck prendra le relais.

6L’exposé sera divisé, de la sorte : après une première partie rappelant de manière succincte quelques généralités relatives aux lois de 1974 et de 1976, j’évoquerai en une seconde partie la jurisprudence des juridictions du travail en matière de minimex et celle des chambres provinciales de recours en matière d’aide sociale (s.s.).

I. Généralités

  • 7 I. DECHAMPS, in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE. L'aide sociale dans la dynamique du droit, o.c., n(...)
  • 8 Projet de loi instituant un revenu garanti à chacun. Exposé des motifs, Doc. parl., Sénat, Sess. e (...)

7La réforme de l'assistance publique7 a été réalisée en deux temps : le législateur a d’abord garanti un droit à un minimum de moyens d’existence à certaines catégories de personnes en état de besoin (L. 1974). « Injustice sociale postulant la réalisation immédiate de ce droit »8.

8Deux ans plus tard, le législateur a clôturé la réforme globale de l'assistance publique en métamorphosant la bienfaisance en un droit à l’aide sociale (L. 1976).

9Dans l'intention du législateur, les deux lois sont complémentaires : elles ont, toutes deux, pour objectif de défendre la dignité humaine et d’instaurer un véritable droit à l’aide sociale, exigible devant les juridictions.

  • 9 M. van RUYMBEKE. in 1. DECHAMPS ET M. van RUYMBEKE. o.c., no 434.

10Cependant, une différence fondamentale apparaît entre la loi de 1974 et celle de 1976 : cette différence se situe, pensons-nous9. au niveau de la logique qui sous-tend chacune de ces lois.

  • 10 E. JACQUES. Le processus de marginalisation. Les avants droit au minimex. Bruxelles. Services du p (...)

11La loi de 1974 consacre une logique de droit, de type catégoriel : dès qu'un demandeur entre dans une catégorie définie légalement et prouve qu'il réunit les conditions d’octroi du minimex, il a droit au bénéfice de cette allocation, peu importe son passé, ses mérites, fautes ou attitudes. Il s’agit, en l’occurrence, d'une réelle rupture dans la longue tradition d’assistance antérieure10.

12La loi de 1976 a confirmé la fracture par rapport à la bienfaisance. en instaurant un droit, à vocation universelle, en faveur, non plus d’une catégorie de personnes, mais à l’intention de « toute personne » qui ne mène pas une vie conforme à la dignité humaine.

13En ce sens, le législateur a créé un droit qui se situe au-delà des catégories légales, à la frange de l’éthique, en se référant à un critère, qui n’a pas de prix, « la dignité humaine », préférant une approche individuelle de la situation du demandeur à un traitement catégoriel ; c’est sur ce dernier point que les lois de 1974 et 1976 se différencient.

14A propos de la loi de 1976, nous estimons pouvoir qualifier la logique qui la sous-tend de « logique juridique d'individualisation ».

II. Apport de la jurisprudence des instances de recours

a) Les juridictions du travail en matière de minimex

15C’est en gardant à l’esprit, la recherche des logiques sous-jacentes, que j’ai lu les jugements et arrêts rendus par les juridictions du travail et me suis posé la question suivante : ces juridictions ont-elles accentué la logique juridique catégorielle ?

  • 11 A. R. 27 mars 1987 étendant le champ d’application de la loi du 7 août 1974 à des personnes ne pos (...)

16La loi de 1974 a délimité le champ d’application du minimex de manière objective : ce qualificatif se justifie autant pour la condition relative à l’âge (18 ans), à la nationalité (Belge ou étranger, ressortissant de la Communauté européenne)11, à la résidence (en Belgique) que pour la classification des bénéficiaires en fonction de leur situation familiale. Malgré une définition objective du champ d’application du minimex, notre matériau d’analyse a révélé que les pratiques des C.P.A.S. demeuraient diverses.

17Face à cette diversité, la jurisprudence sanctionne les pratiques administratives, motivées par des objectifs propres ou des éléments étrangers à la loi du 1974, confortant de la sorte la logique du droit.

  • 12 M. VAN RUYMBEKE, in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, o.c. no 445 ; P. SENAEVE, D. SIMOENS, H. FUNCK (...)

18Par exemple, les tribunaux vont refuser systématiquement de prendre en compte des éléments relatifs au comportement du demandeur12 :

  • sa moralité.
  • son instabilité ou son indocilité,
  • son nomadisme,
  • son mode de vie ou celui de sa famille,
  • l’usage fait du minimex,
  • son alcoolisme,
  • sa santé.
  • 13 T. T. Mons (section Mons), 22 octobre 1991, R.G. 65.209.

19A titre d’illustration, permettez-moi de livrer à votre réflexion un jugement du tribunal du travail de Mons daté du 22 octobre 199113 qui sanctionne la pratique étonnante d’un C.P.A.S. qui n’accorde le minimex qu’aux personnes couvertes par un certificat médical.

20Quant à la difficile classification des bénéficiaires du minimex, préalable indispensable à la fixation du forfait financier dû, la jurisprudence s’est attachée, depuis des années, à définir les différentes catégories d'allocataires, ciblant plus précisément la notion de cohabitation.

  • 14 Cass. 8 octobre 1984, Chr. D.S., 1985, p. 110, note H. FUNCK.

21Celle-ci est constituée, selon la Cour de Cassation14 de deux éléments cumulatifs distincts :

  • l'habitation sous le même toit et
  • le partage d'un ménage commun.

22Sans entrer dans la casuistique suscitée surtout par la difficulté de prouver l'existence d'un ménage commun, il me semble utile de signaler une certaine évolution jurisprudentielle relative aux signes de cohabitation.

  • 15 M. van RUYMBEKE, Chronique de jurisprudence (1985-1986), o.c. p. 28-29.

23Dans les années 1985-198615, la jurisprudence semblait déduire la cohabitation de l'utilisation commune des locaux, tels que cuisine et sanitaires communs, alors que la jurisprudence plus récente tend à l’exclure.

  • 16 C.T. Liège. 5 mars 1991. R.G. 18.079/91.

24Je citerai, à titre exemplatif, l'arrêt de la Cour du Travail de Liège du 5 mars 199116.

  • 17 Art. 60, par. 1er, al. 3, L. 1976 tel que modifié par la loi du 12 janvier 1993 déjà citée.

25Devant les nombreux litiges qui se focalisent autour de la preuve, notamment celle de la cohabitation, le législateur de 1993 a voulu accorder une force probante accrue à l’enquête sociale menée par le travailleur social, désormais assermenté : les données objectives y constatées et consignées contradictoirement valent jusqu’à preuve du contraire17. Le nombre de litiges probatoires a-t-il diminué pour autant ? A vous de me répondre !

26J’en arrive aux trois conditions d’octroi du minimex, proprement dites :

  • l’insuffisance des ressources,
  • la disposition au travail et
  • l’épuisement des droits aux prestations sociales et aux aliments.
  • 18 Art. 6. par. 2, L. 1974 tel que modifié par la loi du 12 janvier 1993, déjà citée.

27Ces trois conditions ont été complétées récemment ; le législateur de 1993 a en effet, imposé aux bénéficiaires de moins de 25 ans, de signer et de respecter un contrat « contenant un projet individualisé d’intégration sociale »18.

28Vu la brièveté du temps qui m’est imparti, je ne m’attarderai que sur la condition relative à la disposition au travail de l’ayant droit.

29Contrairement aux conditions légales liées à l'âge, la nationalité ou la résidence, la disposition au travail est peu objective, les C.P.A.S. disposant d’un large pouvoir d’appréciation quant au contenu de la condition.

30La logique juridique catégorielle, sous-jacente à la loi de 1974 constitue-t-elle encore une clé d’analyse pertinente ?

  • 19 M. van RUYMBEKE. in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, o.c. no 595 et ss.

31A partir de la lecture des décisions de jurisprudence, nous pensons pouvoir répondre affirmativement19. On y découvre en effet un courant majoritaire qui sanctionne les pratiques des C.P.A.S. chaque fois que l’administration ajoute des exigences que la condition de disposition au travail ne contient pas.

32Les exemples les plus significatifs concernent les espèces dans lesquelles les C.P.A.S. manifestent des exigences disproportionnées quant à l’attitude vis-à-vis du travail ou le type de travail auquel l’intéressé doit être disposé ou encore le nombre d’attestations de recherches d’emploi.

33Les C.P.A.S. ont été également déboutés dans les litiges où ils refusaient le droit au minimex en raison de faits qui justifient une exclusion ou une suspension du bénéfice des allocations de chômage mais non significatifs d'une attitude négative de l’intéressé vis-à-vis du travail.

  • 20 T. T. Charleroi, 22 février 1991, R.G. 36.177 R.
  • 21 T. T. Bruxelles, 16 juillet 1990, R.G. 63.292/90.

34Je livre à votre réflexion le jugement rendu par le tribunal du travail de Charleroi le 22 février 199120 et celui du tribunal du travail de Bruxelles daté du 16 juillet 199021 : ces deux décisions limitent le pouvoir d’appréciation des C.P.A.S. en ne leur permettant pas de prendre en compte des éléments externes à la notion de disposition au travail, tels l’origine de l’absence de ressources ou le choix fait par le demandeur du type de travail.

  • 22 Art. 6, par. 2. L. 1974. tel que modifié par la loi du 12 janvier 1993. déjà citée.

35Tout autre est la perspective dans laquelle s’inscrit la création du contrat d’intégration sociale22.

36Il ne s’agit plus comme l’a fait la jurisprudence de définir raisonnablement la condition de disposition au travail en excluant de la notion, d’une part, les critères applicables à la matière d’assurance chômage, d’autre part, les éléments qui concernent l’histoire du demandeur en général, ses difficultés d’intégration socio-économique en particulier.

37Il est question, au contraire, de partir de la personnalité de l'ayant droit et des besoins du marché du travail pour atteindre des objectifs précis d’intégration sociale, notion beaucoup plus large que celle de disposition au travail.

  • 23 I. DECHAMPS, in 1. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE. o.c„ no 362 et ss. ; H. FUNCK, Aide-toi.,. le C.P. (...)

38Outre les critiques formulées par la doctrine23, fi faut bien constater que la contractualisation du minimex s’oppose à la logique juridique catégorielle qui suppose le bénéfice d’une situation légale en faveur de toutes les personnes entrant dans une catégorie définie : celles qui font preuve d’une bonne volonté à accepter le travail.

b) Apport des chambres provinciales de recours en matière d’aide sociale (s.s.)

39Souhaitant saisir les enjeux sous-jacents aux décisions rendues par les Chambres de recours et le Conseil d’Etat, je me suis posé la question suivante : ces juridictions ont-elles favorisé l’émergence d’une logique juridique d’individualisation ou, au contraire, ont-elles fractionné la dignité humaine en catégories ?

  • 24 M. van RUYMBEKE, in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, o.c. no 502 et ss.

40Placées devant les pratiques multiples, inégales, voire illégales, les chambres de recours ont réagi d’une double manière24

41D’une part, elles vont réduire le pouvoir d’appréciation des C.P.A.S. en recherchant la forme d'aide qui convient le mieux au demandeur d’aide, peu importe les impératifs budgétaires qui lient l’administration : elles confirment ainsi la logique juridique d’individualisation proclamée par le législateur de 1976.

42D’autre part, lesdites chambres vont comparer les ressources dont dispose le demandeur d'aide avec les différents taux établis en matière de minimex. Lorsque les revenus du requérant n’atteignent pas ces forfaits, elles vont estimer, par analogie, que la personne ne mène pas une vie conforme à la diginité humaine et lui accorder une aide équivalente au minimex, reconnaissant de la sorte, des catégories de bénéficiaires d’aide sociale identiques à celles des bénéficiaires du minimex.

  • 25 Ch. R. Liège. 1er octobre 1990, J.D.J., 1990. liv. 10, p. 35.

43Permettez-moi de citer, à titre d’illustration, une décision de la chambre de recours de Liège datée du 1er octobre 199025.

44De l’octroi quasi-automatique d’une aide équivalente au minimex aux demandeurs d’aide sociale (s.s.), nous avons déduit que les chambres de recours avaient créé, a postériori, un « ensemble interactif » dans lequel les juridictions précitées ont établi de véritables vases communicants entre les législations de 1974 et de 1976.

  • 26 C.E., 16 mars 1990, R.A.C.E., 1990, no 34.373.
  • 27 C.E., 16 janvier 1991, R.A.C.E., 1991, no 36.241.

45Le Conseil d'Etat a reconnu ce système prétorien26 à la seule condition que l’instance de recours motive spécialement sa référence aux montants du minimex27 ; c’est à ce prix, que la logique d’individualisation nous paraît préservée.

46Depuis que l’ensemble du contentieux de l’aide sociale (s.l.) a été confié aux juridictions du travail, une question nouvelle a surgi : les cours et tribunaux du travail continueront-ils à se référer aux montants accordés en matière de minimex pour chiffrer la dignité humaine ? Reconnaîtront-ils des catégories de bénéficiaires d’aide sociale (s.s.) semblables à celles qui sont prévues par la loi de 1974 ?

47Je terminerai en constatant que, depuis l’entrée en vigueur de la loi de 1993, le système tel qu’il a été décrit précédemment a été accentué de trois manières, la première constituant un progrès et les deux autres un retour en arrière :

1. La dualité d’instances de recours a été supprimée ;
2. Les conditions propres à la loi de 1974 à savoir la disposition au travail, la signature du contrat d’intégration sociale et le recours aux débiteurs d’aliments ont été transposées dans le cadre de la loi de 1976, créant ainsi une large brèche dans l’ultime filet de protection que constitue l’aide sociale (s.s.).
L’introduction de conditions nouvelles au sein même de la loi de 1976 porte, en outre, atteinte à la logique d’individualisation qui caractérise cette loi.
3. La contractualisation du minimex, mentionnée plus haut, s’attaque, inversément, à la logique juridique catégorielle qui sous-tend la loi sur le minimex.

48A la lumière de cette analyse, je me suis posé la question de savoir, s’il ne fallait pas supprimer la dualité des lois de 1974 et de 1976 ? A vous de répondre !

Notes

1 Loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence (M.B., 18 septembre 1974) ; en abrégé : « L. 1974 ».

2 Loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale (M B., 5 août 1976) ; en abrégé : « L. 1976 ».

3 Loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire (MB., 4 février 1993) ; en abrégé, « L. 1993 ».

4 Pour tout approfondissement : I. DECHAMPS. M. van RUYMBEKE, L’aide sociale dans la dynamique du droit, De Boeck-Université, 1995.

5 M. van RUYMBEKE, Minimum de moyens d’existence. Chronique de jurisprudence (1985-1986). Chr. D.S., 1988, p. 25 et ss. ; p. 65 et ss. ; Minimum de moyens d'existence. Chronique de jurisprudence (1987-1989), Mouv. Connu., 1991, p. 281 et ss. ; p. 341 et ss.

6 J.-M. BERGER et M. van RUYMBEKE. Le prix de la dignité humaine. Le droit à l'aide sociale dû par les centres publics d'aide sociale. Jurisprudence 87/89. Bruxelles, U.V.C.B., 1990.

7 I. DECHAMPS, in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE. L'aide sociale dans la dynamique du droit, o.c., no 136 et ss.

8 Projet de loi instituant un revenu garanti à chacun. Exposé des motifs, Doc. parl., Sénat, Sess. extr., 1974. no 247/1. p. 2.

9 M. van RUYMBEKE. in 1. DECHAMPS ET M. van RUYMBEKE. o.c., no 434.

10 E. JACQUES. Le processus de marginalisation. Les avants droit au minimex. Bruxelles. Services du premier ministre. Programmation de la politique scientifique. 1978. Partie I. p.2.

11 A. R. 27 mars 1987 étendant le champ d’application de la loi du 7 août 1974 à des personnes ne possédant pas la nationalité belge (M.B., 7 avril 1987).

12 M. VAN RUYMBEKE, in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, o.c. no 445 ; P. SENAEVE, D. SIMOENS, H. FUNCK, Le droit au minimex et à l’aide sociale accordés pur les C.P.A.S., Manuel pratique, La Charte, mise à jour, janvier 1992, no 30.

13 T. T. Mons (section Mons), 22 octobre 1991, R.G. 65.209.

14 Cass. 8 octobre 1984, Chr. D.S., 1985, p. 110, note H. FUNCK.

15 M. van RUYMBEKE, Chronique de jurisprudence (1985-1986), o.c. p. 28-29.

16 C.T. Liège. 5 mars 1991. R.G. 18.079/91.

17 Art. 60, par. 1er, al. 3, L. 1976 tel que modifié par la loi du 12 janvier 1993 déjà citée.

18 Art. 6. par. 2, L. 1974 tel que modifié par la loi du 12 janvier 1993, déjà citée.

19 M. van RUYMBEKE. in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, o.c. no 595 et ss.

20 T. T. Charleroi, 22 février 1991, R.G. 36.177 R.

21 T. T. Bruxelles, 16 juillet 1990, R.G. 63.292/90.

22 Art. 6, par. 2. L. 1974. tel que modifié par la loi du 12 janvier 1993. déjà citée.

23 I. DECHAMPS, in 1. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE. o.c„ no 362 et ss. ; H. FUNCK, Aide-toi.,. le C.P.A.S. t’aidera, Chr. D.S., 1993, p. 145 et ss. ; J.-F. FUNCK, Le projet individualisé d’intégration sociale dans la loi sur le minimum de moyens d'existence, J.D.J., 1993, no 124 et Contractualisation de l'aide sociale : mériter la dignité humaine ?, J.D.J., 1994, no 135.

24 M. van RUYMBEKE, in I. DECHAMPS et M. van RUYMBEKE, o.c. no 502 et ss.

25 Ch. R. Liège. 1er octobre 1990, J.D.J., 1990. liv. 10, p. 35.

26 C.E., 16 mars 1990, R.A.C.E., 1990, no 34.373.

27 C.E., 16 janvier 1991, R.A.C.E., 1991, no 36.241.

Auteur

Assistante au Centre « Droit et sécurité d’existence » (FUNDP)

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1996

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