Version classiqueVersion mobile

Profils de la création

 | 
Boris Libois
, 
Alain Strowel

4. Politique de la culture et création

Vers une approche procédurale de la création audiovisuelle

Boris Libois

Texte intégral

I. Introduction : la crise du compromis social-démocrate

1Il existe deux concepts dominants en matière de soutien public à la création audiovisuelle : la notion de service public et la référence aux industries culturelles. Ces deux impératifs se proposent de réaliser l’équilibre entre la dimension économique et la dimension culturelle de l’activité audiovisuelle. Or, on assiste aujourd’hui à une dissociation croissante de ces deux aspects, le secteur audiovisuel évoluant désormais vers une mercantilisation croissante doublée d’une internationalisation. Précisons, pour mémoire, que cette évolution s’effectue sous couvert de démocratisation de la culture.

  • 1 P. Musso, L’extension du service public comme avancée démocratique, in P. Bauby et J.-C. Boual, Pou (...)

2Comment, dans l’actuel contexte de séparation croissante entre les fonctions de production, de diffusion et d’édition, maintenir l’effectivité d’un soutien à la création ? Il semble sans conteste que le compromis établi entre le volet culturel et l’aspect économique de l’audiovisuel soit en crise. Relevons deux autres illustrations de cette impasse : la crise de légitimité dans laquelle s’enfonce, en Communauté française de Belgique, le service public organique de l’audiovisuel (la RTBF), et la politique néo-libérale prônée par l’Union européenne, caractérisée par un triple mouvement1 : mot d’ordre de dérégulation, enfermement des services publics sur les territoires nationaux et construction de « champions nationaux » — à savoir : des groupes privés, comme TF1, Bertelsmann, BSkyB ou la CLT, amenés à s’internationaliser.

3Face aux répercussions dans le secteur audiovisuel de la crise du compromis social-démocrate, l’objet de cette contribution est de tenter d’esquisser les principes d’une intervention publique actualisée en matière de création audiovisuelle. Deux types de critiques peuvent être formulés à l’égard des outils actuels de la politique audiovisuelle : des critiques relatives à leur efficacité et des critiques portant sur la légitimité de ces outils. En réalité, les reproches d’efficacité sont très largement tributaires d’une représentation dépassée du rôle des outils publics. Il s’agit donc de dissocier, d’une part, les évaluations empiriques des instruments de politique audiovisuelle et, d’autre part, l’analyse des représentations et attentes qui leur sont préalables. Les critiques formulées à l’encontre des outils audiovisuels publics sont donc également révélatrices d’une insuffisance de la rationalité publique mise en œuvre.

4Ma thèse est la suivante : la rationalité dominante en matière d’analyse des questions culturelles audiovisuelles explique en partie les impasses de la politique audiovisuelle publique. La référence à l’intérêt général a longtemps justifié une politique publique en matière de création audiovisuelle. Or, aujourd’hui la définition et la mise en œuvre de cette référence à l’intérêt général est en crise. Autrement dit : il semble que le développement de la rationalité économique qui a motivé — avec raison — l’approche en terme d’« industrie culturelle » usurpe néanmoins sa fonction en prétendant pouvoir déterminer les finalités de l’action audiovisuelle publique et, de plus, se substitue désormais à toute autre forme de rationalité — non marchande, communicationnelle.

5Or, on trouve, dans les critiques qui sont produites depuis la rationalité instrumentale à l’encontre des outils audiovisuels publics, les éléments constitutifs d’une autre forme de rationalité — procédurale — plus adaptée à la compréhension des activités culturelles. Cette rationalité procédurale est également plus pertinente pour rencontrer les exigences fondatrices de l’approche en terme d’« industrie culturelle ». La contrainte critique permanente (et le fil conducteur implicite du présent propos) sera de penser, dans toutes ses conséquences théoriques, l’autonomisation progressive des diverses fonctions cristallisées jusqu’à présent dans la notion traditionnelle de service public, avec toutefois pour objectif ultime de maintenir et d’actualiser les conditions de définition du noyau dur de cette notion. Dès lors, mon analyse s’articulera autour de deux questions et d’un préalable. Première question : à quelles conditions théoriques, le service public de l’audiovisuel peut-il aujourd’hui développer une perspective de création audiovisuelle ? Ce sera la critique de l’intervention sociale. Seconde interrogation, qui constitue une critique du laisser-faire libéral : pourquoi, en matière de création audiovisuelle, la régulation fondée sur les règles anti-concentration ne serait-elle pas préférable ?

II. « Industries culturelles » : la ruse de la raison économiciste

6A titre de remarque préalable, il s’agit de prendre au sérieux les « industries culturelles », sans pour autant leur attribuer une portée excessive et vouloir les fétichiser. Leur caractéristique première — appartenir au secteur marchand tout en développant des activités culturelles — provoque deux changements importants. Primo, le développement de l’impératif économique dans l’audiovisuel est devenu une réalité indiscutable avec laquelle doivent désormais compter les créateurs. Secundo, l’apparition de ce nouvel acteur (indissociable du développement de la communication de masse) rompt le dialogue direct entre pouvoirs publics, créateurs et publics et oblige à redéfinir les conditions de toute politique culturelle.

  • 2 F. Rouet, Des aides à la culture, Bruxelles, Mardaga, 1987, p. 218. C’est l’auteur qui souligne.

7Afin de développer l’articulation entre création et industries culturelles, la politique culturelle doit prendre en considération les conditions économiques dans l’industrie culturelle considérée pour assurer l’effectivité des mesures de politique culturelle, et donc la bonne réalisation des objectifs poursuivis. Comme le dit F. Rouet, « l’essentiel dans une telle politique consiste bien à des choix effectués en vue des objectifs, au vu des conditions économiques et parmi les mesures possibles »2.

8Or, il nous semble que l’équilibre entre ces trois éléments est rompu : tout se passe comme si les conditions économiques s’étaient progressivement imposées en lieu et place des objectifs de politique culturelle. De plus, ce déséquilibre est indissociable d’un défaut de légitimité des objectifs politiques, ceux-ci n’étant plus déterminés que dans le cadre d’une négociation privée entre intérêts particuliers — ce « marchandage » se substituant aux conditions démocratiques de l’élaboration publique de l’intérêt général. Notre propos vise dès lors à penser les conditions théoriques de légitimité sans perdre de vue les conditions économiques de réalisation et sans confondre les degrés d’analyse au nom d’un pragmatisme de bon aloi.

9En somme, on ne pourra reprendre à nouveaux frais les exigences au fondement du compromis social-démocrate que si l’on se départit de l’hégémonie de la rationalité instrumentale, qui avance masquée sous le slogan des « industries culturelles ». Seul le développement d’une rationalité procédurale pourra permettre de reconstituer la légitimité et l’efficacité des outils publics en matière audiovisuelle. Je veux à présent en faire la démonstration avec la question de l’audiovisuel de service public. La problématique est la suivante : à quelles conditions théoriques le service public de l’audiovisuel peut-il aujourd’hui développer une perspective de création audiovisuelle ?

III. Critique de l’intervention sociale et procéduralisation

10La mise en concurrence empirique des services publics organiques et des télévisions privées, consécutive à la suppression des monopoles publics et au financement mixte (publicité et redevance) des télévisions publiques, ébranle l’identité de ces dernières autant qu’elle offre de nouvelles perspectives critiques. Ces modifications obligent donc à repenser les conditions théoriques d’exercice des missions de service public.

11Désormais, la télévision de service public est menacée dans sa spécificité. Elle fluctue entre deux modèles extrêmes et symétriques, en fonction de la prise en compte totale ou nulle de l’impératif de création audiovisuelle :

    • 3 D. Mehl, La fenêtre et le miroir. La télévision et ses programmes, Paris, Payot, 1992, p. 197.
    • 4 Ibid., p. 243.

    premier pôle : la « logique industrielle »3. Dans cette situation, la pensée économique l’emporte sur la pensée culturelle, « la question des missions est subordonnée aux impératifs du management »4 et la télévision s’inscrit dans une concurrence frontale avec les chaînes privées, en étant exclusivement définie par la demande. La dimension de service public disparaît dans l’alignement commercial et la télévision ne se définit plus que par son appartenance au secteur public — ce que l’on dénomme plus couramment les « chaînes commerciales d’Etat » (P. Le Lay, PDG de TF1). Le financement par la redevance doit, dans ce cas, être compris comme le soutien public à un secteur industriel particulier ;

    • 5 Ibid., p. 206.
    • 6 R. Bonnell, La vingt-cinquième image. Une économie de l’audiovisuel, Paris, Gallimard/FEMIS, 1989, (...)
    • 7 J.-Ch. Paracuellos, La télévision. Clefs d’une économie invisible, Notes et études documentaires, n(...)

    second pôle : la « télévision de la création »5 et le risque de « ghetto culturel »6. Dans ce cas, l’accent est mis sur la production d’œuvres, sur la télévision comprise comme espace de création artistique, comme une télévision de l’offre rejetant totalement la logique économique. Le financement public permet ici d’offrir certaines émissions négligées, de laisser leur chance à des formes nouvelles et de répondre à des besoins particuliers de certaines minorités. Dans ce cas, la télévision publique vaut pour ses potentialités, soit via les programmes directement offerts, soit de manière différée par les effets d’entraînement en matière de création audiovisuelle7. Arte est une illustration de ce modèle de « télévision de la création » — certains parleront même d’« apartheid » (D. Wolton).

  • 8 Sur cette question précise, voir B. Libois, Redéfinir l’audiovisuel de service public, in Actes des (...)
  • 9 J.-Ch. Paracuellos, op. cit., p. 76.
  • 10 D’aucuns en concluent que retirer la publicité des ondes de l’audiovisuel public consiste à supprim (...)

12Face à cette alternative, il ne s’agit pas tant ici de déterminer les principes constitutifs de l’identité de l’audiovisuel de service public8 que d’esquisser les conditions de son élaboration et de sa mise en œuvre. En effet, les conditions actuelles de développement de l’audiovisuel public (concurrence et financement mixte) supposent que son utilité sociale soit reconnue, à défaut de quoi le financement public ne trouvera plus sa justification. Comme l’explique un économiste de l’audiovisuel : « Pour pouvoir prélever une taxe spéciale au profit d’un service concurrent d’un service privé, il faut bien que celui-ci ait une utilité et une valeur reconnue. La question qui demeure est donc de savoir s’il est concevable de la mesurer et, dans l’affirmative, de trouver une procédure d’évaluation »9. Il est donc nécessaire de déterminer par quels moyens les services rendus à la collectivité, par la télévision publique, pourront objectivement être appréciés, sans toutefois s’attacher à la seule audience. Cette dernière en effet ne peut constituer le principe fondateur de la spécificité des missions de service public mais elle représente par contre un indicateur du service rendu au public qui, pour être incomplet et largement critiquable quant à la représentation du public qu’il présuppose, n’en est pas moins objectif10.

13Il apparaît donc, qu’à défaut de maintenir des obligations en matière de création audiovisuelle, le service public est aujourd’hui en péril : la légitimité de son financement est devenue problématique. Deux perspectives doivent donc être engagées conjointement : une procédure visant à déterminer l’utilité sociale du service public de l’audiovisuel et, son corollaire, le renforcement consécutif de ses obligations culturelles.

  • 11 A titre d’illustration, on rappelera que, déjà en 1977 et en Grande-Bretagne, la « Commission Carte (...)

14C’est pourquoi, afin de ne pas évaluer l’utilité sociale du service public par le recours exclusif à l’audience, une confrontation délibérative est nécessaire, élargie à diverses catégories de participants (politiques, experts, professionnels, bénéficiaires, etc.)11. Seule cette procédure permettra de reconnaître la dimension prioritairement collective du service public (même si ces prestations sont individualisées) comprise de deux manières : d’abord, cette procédure maintient l’expression autonome des besoins collectifs, indépendamment des préférences individuelles ou des conditions de l’exercice concret des droits et obligations. Ensuite, en terme d’organisation politique démocratique, la représentation des besoins à rencontrer ne s’effectuera pas exclusivement de manière technocratique (attribution a priori sur base d’une expertise publique ou privée), ni entièrement de manière marchande (approche fragmentée du consommateur isolé et réaction à l’offre subordonnée à sa solvabilité) sans pour autant basculer dans la suppression des médiations au nom du leurre de la démocratie directe.

  • 12 ) M. Chauvière et J. T. Godbout (sous la dir. de), Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, (...)
  • 13 L. Thévenot, Nouvelles figures du compromis, in B. Eme et J.-L. Laville (sous la dir. de), Cohésion (...)

15Enfin, en matière d’évaluation du service rendu, cette procédure ne se contente pas de l’indicateur de la seule valeur d’échange mais permet la prise en considération de la valeur d’usage du service. En effet, l’attribution aux individus d’un statut d’« usagers » maintient une ambivalence dynamique entre, d’une part, l’attitude de pure extériorité par rapport à la production (caractéristique de la relation marchande) et, d’autre part, le lien d’appartenance et d’implication (propre à la relation politique), ambivalence nécessaire à la prise en compte de la subjectivité dans la relation12. En somme, dans le cadre de cette évaluation publique, les individus ne sont pas exclusivement pris en tant que consommateurs, ayants droit ou prestataires de services mais aussi en tant qu’usagers et citoyens, soucieux de développer des critères qualitatifs et de prendre en compte les externalités générées. Précisons, par ailleurs, que la diversité et l’hétérogénéité des logiques et des légitimités en présence ne pourraient réduire cette délibération à un strict marchandage (le « bargaining » libéral). En effet, la sociologie des conventions a démontré avec justesse qu’« il ne s’agit pas seulement d’arrangements entre personnes mais de recherche de compatibilité entre logiques ou entre ordres de grandeurs plus généraux »13.

16Deux autres arguments renforcent la pertinence d’un recours à une évaluation délibérative de l’utilité sociale du service public. D’abord, l’autonomie de fonctionnement et de programmation des organismes audiovisuels dont l’essentiel des ressources proviennent des pouvoirs publics. En effet, une procédure d’évaluation élargie à divers acteurs, cumulant chacun différents statuts dans un même individu — outre son appartenance socioprofessionnelle, chacun est également citoyen, contribuable et électeur et tout autant capable de porter des jugements d’équité —, permettra également de limiter la mainmise étatique sur le fonctionnement et la programmation du service public.

  • 14 Voir l’analyse détaillée des modèles économiques de H. Hansmann et C. Le Pen, in J. Farchy et D. Sa (...)

17Second argument : l’indécidabilité structurelle dans laquelle se situe la télévision publique quant à ses options constitutives. En effet, la « logique industrielle » et la « télévision de la création » sont les deux horizons ultimes d’une stratégie interne qui doit concilier en permanence impératif de démocratisation et exigence de création. Des modèles consacrés à l’analyse des modes de gestion des entreprises de spectacles à but non lucratif14 montrent que les arbitrages traditionnels entre maximalisation de l’audience (démocratisation) et maximalisation de la qualité (création) sont indépendants de l’existence ou non d’un financement public. Cet arbitrage est par contre étroitement lié à l’adoption d’une structure non marchande : l’absence de propriété des résultats permet en effet la multiplication des objectifs potentiels, puisque l’objectif de maximalisation du profit disparaît. La situation de l’audiovisuel public est comparable parce que malgré — et même à cause — du contexte de concurrence, les attentes en terme de différenciation restent très fortes.

  • 15 On notera pour mémoire, l’argumentaire traditionnellement développé aux Etats-Unis pour rejeter tou (...)

18Inversement : une politique orientée vers la maximalisation du profit ne sera pas marquée par l’indécidabilité structurelle entre démocratisation et création. Sa structure strictement marchande ne sera pas compatible avec des buts (qualité ou démocratisation) que l’on assigne a priori, sans pour autant autoriser à la soustraire à d’autres formes d’obligations en matière de création audiovisuelle. C’est pourquoi, afin de maintenir l’équilibre économique global du système audiovisuel et permettre le financement de la création, un processus de redistribution financière (péréquation) entre sphère marchande et sphère non marchande est nécessaire15.

  • 16 Dans sa définition la plus simple, une entreprise publique est « un organisme institué par une loi (...)
  • 17 M. Crozier et E. Friedberg, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective, Paris, (...)

19Un premier élément de cette approche procédurale est donc la dissociation entre statut économique (privé ou public) de l’opérateur et réalisation de missions de service public, à l’instar du concept d’« entreprise publique »16 formulé en Grande-Bretagne dès 1922 et appliqué à la BBC, qui était alors encore une entreprise privée. Cette autonomisation des fonctions par rapport au statut économique est une caractéristique générale des sociétés complexes, formalisée par la théorie des organisations17. Une fois démontré l’autonomie des missions de service public par rapport à la nature économique de l’opérateur, il reste à formaliser les relations entre le régulateur (l’autorité responsable de l’encadrement et du contrôle des objectifs de service public assignés à un opérateur) et l’opérateur (l’entreprise chargée de fournir concrètement le service au public).

20C’est pourquoi, dans un contexte de dissociation des fonctions de production et d’édition, cette situation d’indécidabilité structurelle couplée au souci d’autonomie des organismes audiovisuels publics imposent également d’adopter des formes d’obligations culturelles extérieures à l’éditeur de programmes. En outre, une contractualisation claire des rapports entre pouvoirs publics et entreprises culturelles est indispensable afin de déterminer l’ampleur de l’intervention publique et en fixer les limites de la responsabilité — sans quoi l’entreprise sera financée à fonds perdus ou succombera à la tutelle publique.

21Comment combiner ces diverses fonctions spécialisées et, plus particulièrement comment articuler procédure de légitimation et d’évaluation et assignation conditionnelle d’obligations culturelles ? En effet, à totalement vouloir découpler la procédure de légitimation de la procédure de décision, on risque fort de ne pas pouvoir « contourner » la situation d’indécidabilité structurelle. En outre, une telle dissociation relève d’une conception encore trop « culturelle » de la procéduralisation, opposant le monde vécu et les systèmes, sans réellement pouvoir les réguler.

  • 18 Dans cette perspective, certains proposent d’affecter la dotation de manière non plus globale à la (...)
  • 19 B. Eme, Insertion et économie solidaire, in B. Eme et J.-L. Laville (sous la dir. de), op. cit., p. (...)

22En somme, d’un point de vue technique, seul le recours aux cahiers de charges18 permettra de maintenir l’exigence de missions de service public dans un contexte concurrentiel et évitera que la logique industrielle et l’impératif de démocratisation (production) l’emportent sur les nécessités de développer la création (qualité). Mais plus fondamentalement, il s’agit surtout de déployer de nouvelles formes d’interventions publiques fondées sur le « passage d’une culture de la réglementation a priori à une culture de la contractualisation (avec des structures autonomes) (...) d’une culture de la tutelle (sur ces structures) à une culture de la concertation et de la négociation (avec ces structures) »19. Dès lors, pour correctement articuler légitimation et décision et pour que la politique décidée soit effective, les différents partenaires devraient être impliqués dans l’élaboration de la politique publique dès la définition des objectifs.

IV. Critique du laisser faire libéral et procéduralisation

23Cette situation d’indécidabilité constitutive, indépendante de tout financement public mais spécifique aux entreprises culturelles, justifie le dépassement des simples mesures d’incitations réglementaires et fiscales (quotas ou abri fiscal) pour évoluer vers un système de cahiers de charges et de péréquation financière. Mais, avant de conclure, je voudrais rencontrer l’objection libérale formulée à l’égard des politiques publiques orientées vers les entreprises culturelles.

24Elle comporte deux volets : d’abord, la dénonciation de l’intervention publique dans une branche économique privée ; ensuite, le rejet de l’ingérence politique dans les processus de création et dans les contenus. Nuançons quelque peu : la doctrine libérale s’oppose à une intervention publique positive et directe en matière de création, sans rejeter par principe les mesures publiques. En effet, si la doctrine libérale privilégie le recours au marché, elle autorise la puissance publique à en encadrer et en encourager le bon fonctionnement par des incitants réglementaires et financiers — le cas échéant, et conformément à une logique de subsidiarité, l’Etat pourra agir afin de combler les besoins non rencontrés.

  • 20 On en veut pour exemple la question de l’organisation du spectre radiophonique aux Etats-Unis. A l’ (...)

25En matière audiovisuelle, cette politique libérale se caractérise alors par deux outils formels : l’imposition d’incitants « libéraux » à la production et à la diffusion (les quotas) et l’application des règles anti-concentration par les instances juridictionnelles. Peut-on théoriquement se satisfaire de cette approche libérale en matière de soutien à la création audiovisuelle ? Or, la théorie des jeux démontre comment l’impératif de maximalisation des gains entre au moins deux acteurs justifie la désignation d’une autorité de confiance. En l’absence de ce tiers externe, chacun des acteurs du système sera enclin à limiter ses contributions en terme d’information et d’effort et à réduire la somme totale de l’opération20. Dès lors, si une rationalité stratégique justifie l’existence de cette autorité de régulation, pourquoi l’instance de confiance désignée par les acteurs du jeu ne pourrait-elle pas être dotée de compétences culturelles ?

  • 21 Pour plus de détails, voir les définitions de « public utility » et de « public service » données p (...)

26Autrement dit, je souhaite à présent démontrer pourquoi l’approche procédurale développée ici ne peut se réduire à un simple transposition, dans le secteur audiovisuel, du précepte libéral de séparation des pouvoirs — à l’instar de BT (ex-British Telecom) qui, prétextant de la situation de concurrence en matière de télécommunications britanniques, revendique à présent la suppression de l’instance autonome de régulation (OFTEL) et encourage la seule compétence des organismes de réglementation de la concurrence. Mon argument est le suivant : les critiques effectuées, surtout aux Etats-Unis, contre les commissions indépendantes de régulation des « activités d’utilité publique »21 doivent être prises en compte afin d’améliorer les conditions d’exercice de la rationalité procédurale, mais elles restent néanmoins totalement insuffisantes pour justifier un recours aux seules règles antitrust.

27Trois grandes critiques sont formulées à l’encontre des commissions indépendantes de régulation. Evaluant l’efficacité des réglementations régulatrices, ces critiques contestent en réalité la légitimité des instances de régulation :

  • Le manque d’indépendance par rapport au pouvoir politique ou juridictionnel. Soit, les commissions sont réputées trop proches (ou même directement aux ordres) de l’organe législatif ou exécutif qui les a créées ; soit elles seraient trop enclines à recourir aux cours et tribunaux, plutôt qu’à leur propre autorité, lorsqu’il s’agirait de définir les contenus des politiques ou d’assurer l’application de la loi.

  • La collusion entre le régulateur et l’opérateur. Les commissions seraient prisonnières des industries qu’elles doivent contrôler et commettraient des discriminations au détriment des concurrents (petites entreprises et nouveaux entrants) et des usagers. Or, l’efficacité des décisions de l’instance de régulation impose que les commissions créent avec les industries qu’elles réglementent un milieu spécifique sans nécessairement offrir aux opérateurs un traitement privilégié, élaboré en fonction des intérêts spécifiques du groupe visé.

  • La « capture » du régulateur par l’opérateur. L’asymétrie d’information et d’expertise entre l’opérateur et le régulateur provoquerait l’inversion des rôles et cautionnerait la coïncidence entre intérêt public et intérêt du groupe visé, tel que défini par ses membres. Or, en réalité, nombre des décisions sont prises au détriment des principaux intérêts financiers enjeu.

28Les critiques en matière de capture et de collusion formulées à l’égard du régulateur ne peuvent empiriquement expliquer les décisions de ce dernier et sont surtout tributaires d’une conception réductrice de la rationalité mise en œuvre. D’un point de vue fonctionnel, la complexité des phénomènes et les imbrications des acteurs empêchent en effet d’imputer à l’action d’un seul d’entre eux, aussi puissant soit-il, la source d’une décision.

29Il apparaît donc que les critiques formulées à l’intention des commissions de régulation sont empiriquement fragiles voire même démenties. Ajoutons que ces remises en cause de l’indépendance de fait des commissions dissimulent en réalité une contestation de la légitimité de celles-ci et s’accompagnent d’une substitution des lois antitrust à la « public utility regulation ». Or, à suivre ce raisonnement, on ne voit pas pourquoi les instances juridictionnelles seraient plus compétentes et surtout plus légitimement habilitées que les commissions indépendantes à réguler le secteur audiovisuel et à participer à la définition de la politique publique en cette matière.

30Dès lors, sans rejeter la pertinence empirique de certaines remarques formulées à l’égard des commissions indépendantes, il faut reconnaître l’absence de critiques principielles recevables. Autrement dit : rejeter, pour des motifs d’efficacité économique, le principe d’une commission indépendante chargée de la « public utility regulation » équivaut en réalité à récuser la légitimité d’une intervention publique positive en matière de création audiovisuelle.

  • 22 L. Robbins, in J. Farchy et D. Sagot-Duvauroux, op. cit., p. 72
  • 23 J. Farchy et D. Sagot-Duvauroux, op. cit., p. 71-72.

31Or, la rationalité économique est elle-même incapable de déterminer la raison d’être ou le rejet d’une intervention publique en matière culturelle. « Pourquoi le contribuable fournirait-il de l’argent aux arts ? Ce n’est pas une question à laquelle on peut répondre en faisant référence à la science économique ; c’est une question de valeurs ; l’économie entre en jeu uniquement lorsque l’on veut connaître les implications des décisions prises dans ce domaine »22. De plus, la raison économique est incapable de déterminer la portée concrète d’un engagement public en matière culturelle : en effet, « si l’on peut justifier les subventions [culturelles], il n’est pas possible de dire si celles-ci doivent doubler ou tripler puisqu’il n’y a aucun critère pour décider de ce qui est optimal »23.

32Sans conteste, les accusations de manque d’efficacité portées contre les commissions indépendantes reposent sur un parti pris de valeur : l’illégitimité a priori d’une intervention publique en matière culturelle. Mais la rationalité au nom de laquelle est portée ce verdict est elle-même incapable de justifier ses propres présupposés, sauf de manière circulaire ou parcellaire. Comment interpréter ces impasses théoriques si ce n’est en modifiant nos représentations préalables et, surtout, en changeant fondamentalement de paradigme ?

33Les critiques formulées à l’encontre des commissions indépendantes de régulation illustrent les impasses théoriques de la rationalité dominante, caractérisée par la logique calculatrice de l’homo oeconomicus, exclusivement motivé par l’impératif de maximalisation de son intérêt particulier. L’approche strictement économiciste et méthodologiquement individualiste est incapable de reconnaître le caractère nécessairement collectif (par exemple, dans le temps : rendements intergénérationnels, dans l’espace : fortes externalités positives, par le nombre et la diversité de statut des acteurs) des enjeux et des pratiques culturels.

34Paradoxalement, ces critiques renforcent en deux points la pertinence théorique d’une conception procédurale de la régulation telle que développée jusqu’à présent.

  • Primo, ces critiques encouragent l’extension du mode procédural et délibératif au sein même du secteur audiovisuel puisque cette approche se justifie désormais au moins dans la définition, l’imposition et l’évaluation des obligations culturelles du service public audiovisuel.

  • Secundo, ces critiques militent pour un élargissement de la procédure de régulation à d’autres acteurs, professionnels (les personnels et leurs syndicats) et usagers (domestiques et industriels). Cet élargissement qualitatif permettra, d’une part, de combler le déficit d’information dont souffre le couple régulateur-opérateur relativement aux moyens et aux besoins, et, d’autre part, la dilution des intérêts particuliers en présence réduira les risques de marchandage. De plus, un élargissement de la participation augmentera la représentativité de l’instance de régulation et encouragera le recours au mode délibératif, confortant la légitimité des décisions et la pertinence des évaluations des politiques publiques.

35Rappelons toutefois, en introduction à nos développements ultérieurs, les enjeux démocratiques que soulève une ouverture à de nouveaux acteurs sans que l’Etat ne participe activement à l’élaboration d’un nouveau compromis : cette abstention libérale consacrera la montée en puissance des usagers professionnels au détriment des autres catégories potentiellement bénéficiaires de l’élargissement de la procédure.

V. Conclusion : modifier la rationalité de l’intervention publique

36Jusqu’à présent, l’audiovisuel de service public était institué sur une tautologie : la coïncidence entre l’appartenance au secteur public et la poursuite de missions d’intérêt général. Par ailleurs, les industries culturelles présentaient la version la plus achevée du compromis social-démocrate en matière audiovisuelle : la prise en compte des conditions économiques devaient nécessairement garantir la bonne réalisation des objectifs de politique culturelle.

  • 24 E. Brenac, Les remises en cause du modèle de service public en Europe. Le politique dans la régulat (...)

37Cette évolution s’inscrit dans un mouvement plus général déclenché par le mot d’ordre européen et néo-libéral de déréglementation du secteur des télécommunications, qui n’est néanmoins pas a priori dépourvu de certains perspectives politiques nouvelles — pour autant que le processus de déconstruction soit complété par une dimension de reconstitution positive. La pertinence de ce rapprochement avec notre propos relatif à la création audiovisuelle apparaît immédiatement : en effet, avec l’intégration technique croissante entre l’audiovisuel, les télécommunications et l’informatique (compression et numérisation, « autoroutes de l’information », etc.), deux modèles sectoriels de régulation se télescopent brutalement, entraînant une désintrication des enjeux et intérêts que représente le service public et une recomposition du contenu et de la rationalité des politiques publiques. Sous l’effet corrosif de l’approche néo-libérale — « véritable opérateur idéologique du changement de modèle »24 — la diversité des composantes de la notion traditionnelle de service public est désormais en cours de dissociation et permet dès lors de mieux circonscrire le noyau dur théorique de cette notion.

38Jusqu’à présent la notion de service public (en télécommunication comme en radiodiffusion) cumulait trois éléments théoriquement distincts : la finalité de l’exploitation (le service universel compris comme la disponibilité géographique et sociale universelle et non discriminatoire), la structure économique (monopole naturel, privé ou public) et le mode d’exploitation (gestion directe ou indirecte par l’Etat, sauf aux Etats-Unis). Les critiques techniques et idéologiques formulées à l’encontre — et sous couvert — des insuffisances empiriques des services publics organiques de télécommunication et de radiodiffusion ont entraîné la différenciation de ces éléments hétérogènes et dévoilé la confusion conceptuelle longtemps entretenue. Trois couples conceptuels apparaissent aujourd’hui de manière autonome — régulateur et opérateur, monopole et concurrence, secteur public et secteur privé — qui, s’ils peuvent se recombiner autrement, imposent par ailleurs de réactualiser la notion traditionnelle de service public et de redéfinir explicitement la finalité des politiques publiques.

39Autrement dit, dans ce contexte de concurrence, la régulation publique peut s’en tenir à la stricte application des règles anti-concentration ou, inversement, créer les conditions d’une prise en compte de l’efficacité sociale. En outre, dans cette dernière hypothèse, l’autorité de régulation jouera un rôle différent selon qu’elle préférera laisser le libre cours aux actions des acteurs en présence, ou bien qu’elle participera activement à l’élaboration d’un compromis, entre autres en reconnaissant l’importance de son pouvoir structurant sur les conditions du débat lui-même (degré et nature de la rationalité déployée, ordre du jour, calendrier, expertise, représentativité des acteurs, égalité préalable de ceux-ci, diversité qualitative et hétérogénéité des registres en présence, etc.) et dans la définition des principes généraux de la régulation (avec ses implications en terme de financement : tarifications individualisées, subventions croisées ou fiscalité).

  • 25 J.-C. Burgelman et P. Verhoest, Les services publics de communication en Belgique (1830-1994), Rése (...)
  • 26 Rapport Bangeman, L’Europe et la société de l’information Recommandations au Conseil européen, 26 (...)

40Cette intégration technique croissante de l’audiovisuel et des télécommunications entraîne donc aussi l’affrontement entre deux représentations distinctes du service public, conflit dont l’issue reste largement dépendante de l’évolution des rapports de force en présence et des méandres de la raison économiciste. D’une part, la conception héritée de la radiodiffusion, attachée à considérer les dimensions éducative, sociale et culturelle du service public. D’autre part, la conception minimaliste et régressive, c’est-à-dire le service universel compris comme l’harmonisation et l’interconnexion technique entre réseaux d’infrastructures couplées à une égalité formelle d’accès — une conception qui prend surtout en compte les besoins d’une classe restreinte d’utilisateurs professionnels25. D’un point de vue historique, on rappellera fort opportunément que cette conception — aujourd’hui développée dans le « rapport Bangemann », en matière d’« autoroutes de l’information »26 — n’est, en réalité, que la répétition de celle formulée et introduite par la classe industrielle en Europe, au 19e siècle, en matière de télégraphie ; la même conception a également longtemps été défendue par Bell System, aux Etats-Unis, pour justifier la création d’un service unique en matière de téléphone.

41En conclusion, il semble aujourd’hui que la réflexion doive, d’une part, s’engager vers une désubstantialisation de l’intervention publique, traditionnellement attachée à l’Etat social — autrement dit : dissocier conceptuellement secteur public et service public — et, d’autre part, dépasser l’intervention formelle et neutre caractéristique de l’Etat libéral — autrement dit : imposer des obligations culturelles positives aux opérateurs privés ou, à défaut, des contributions financières directes. Ce double mouvement de dépassement des formes libérale et sociale d’intervention publique doit être complété par un volet spécifique, caractéristique de la démarche procédurale : l’extension des modes délibératifs et discursifs d’action publique — autant en ce qui concerne la définition et l’évaluation de l’utilité sociale des missions de service public que la mise en œuvre des obligations culturelles.

  • 27 J. Farchy et D. Sagot-Duvauroux, op. cit., p. 40.

42Cette double évolution entraîne également une modification de la définition de l’intérêt général : jusqu’alors confondu avec l’Etat dans une tradition, et immanent au marché dans une autre logique, la référence transcendantale à l’intérêt général est maintenue dans sa perspective structurante sans que son contenu ne puisse toutefois être principiellement déterminable a priori. On retrouve ici de manière inopinée la spécificité de la culture comme économie de prototypes, économie aux résultats incertains, dans laquelle l’incertitude joue un rôle structurant. Cette originalité constitue une autre raison de l’intervention publique en matière culturelle afin de maintenir un haut niveau de production, seul moyen de multiplier les chances du succès et de patrimoine futur27.

43En outre, cette approche procédurale développe des outils positifs de soutien à la création audiovisuelle, sans transgresser l’interdit libéral de non intervention publique dans les contenus de la création. Plutôt que de se confiner dans l’édiction formelle et générale d’interventions publiques ou de promouvoir la prescription substantielle de contenus précis à encourager, je privilégie une approche axiologique, mettant en évidence la diversité de valeurs au fondement de l’intervention publique en matière audiovisuelle.

  • 28 Relevons, à titre d’illustration, qu’une approche similaire inspire les ateliers de production et l (...)

44Trois éléments ont été déterminants dans cette approche procédurale de la création audiovisuelle : l’autonomisation des missions de service public, la multiplication des objectifs de l’entreprise culturelle et l’indétermination structurelle entre démocratisation et création. A titre d’illustration de cette approche axiologique et, avant de conclure, je voudrais esquisser une piste juridique. Un outil procédural respectueux de cette approche consistera peut-être à conditionner la reconnaissance du statut d’entreprise culturelle et le subventionnement public consécutif non plus exclusivement au critère de l’appartenance économique (secteur public ou secteur privé) mais d’abord à celui de la forme juridique adoptée (maximalisation du profit ou statut non marchand)28.

  • 29 Cf. D. Balachoff, Sauver la télévision publique, Le Soir, Bruxelles, 24 juillet 1993. Contra : les (...)

45Enfin, formulons une dernière question, directement inscrite dans la réalité concrète. La mise en place de ces deux outils procéduraux — évaluation de l’utilité sociale et cahiers de charges — ne remet point en cause mais encourage la justification théorique d’un service public organique. Mais qu’en est-il si la culture d’entreprise de celui-ci supprime les paramètres de l’équation de départ, en balayant la création et lorsque « démocratisation culturelle » et « pédagogie des enjeux » riment avec folklore et populisme ? En un mot : afin de rester conforme aux missions de service public — et à défaut d’une relégitimation publique et d’un repositionnement stratégique rapides —, ne s’impose-t-il pas désormais de réévaluer la pertinence d’un service public organique, comme le proposaient certains en 1993 déjà ?29

Notes

1 P. Musso, L’extension du service public comme avancée démocratique, in P. Bauby et J.-C. Boual, Pour une citoyenneté européenne. Quels services publics ?, Paris, Les Editions de l’Atelier/Vie Ouvrière, 1994, p. 238.

2 F. Rouet, Des aides à la culture, Bruxelles, Mardaga, 1987, p. 218. C’est l’auteur qui souligne.

3 D. Mehl, La fenêtre et le miroir. La télévision et ses programmes, Paris, Payot, 1992, p. 197.

4 Ibid., p. 243.

5 Ibid., p. 206.

6 R. Bonnell, La vingt-cinquième image. Une économie de l’audiovisuel, Paris, Gallimard/FEMIS, 1989, p. 350.

7 J.-Ch. Paracuellos, La télévision. Clefs d’une économie invisible, Notes et études documentaires, no 4974, 1993, p. 78.

8 Sur cette question précise, voir B. Libois, Redéfinir l’audiovisuel de service public, in Actes des Assises de l’audiovisuel de service public, Bruxelles, Diffusion Alternative, 1993. Repris, dans une version modifiée, sous le titre L’audiovisuel public, une exigence démocratique, Diffusion. Magazine de l’UER, été 1994.

9 J.-Ch. Paracuellos, op. cit., p. 76.

10 D’aucuns en concluent que retirer la publicité des ondes de l’audiovisuel public consiste à supprimer un indicateur susceptible de guider et de stimuler le service public dans la recherche d’une meilleure qualité.

11 A titre d’illustration, on rappelera que, déjà en 1977 et en Grande-Bretagne, la « Commission Carter », chargée d’une enquête sur le fonctionnement des Postes publiques avait proposé la mise en place d’un Conseil des affaires des Postes et des Télécommunications. Ce Conseil, regroupant la pluralité des groupes d’intérêts, devait définir de manière explicite les objectifs d’intérêt public des Postes (en situation de monopole). Aucune suite ne fut donnée à cette proposition (N. Garnham, M. Joosten et J. Owen, Le développement du service public au Royaume-Uni dans les télécommunications et l’audiovisuel, Réseaux, no 66, juillet-août 1994, p. 50).

12 ) M. Chauvière et J. T. Godbout (sous la dir. de), Les usagers entre marché et citoyenneté, Paris, L’Harmattan, 1992.

13 L. Thévenot, Nouvelles figures du compromis, in B. Eme et J.-L. Laville (sous la dir. de), Cohésion sociale et emploi, Paris, Desclée de Brouwer, 1994, p. 253. Sur la question des différents ordres de grandeurs et jugements y afférents voir : L. Boltanski et L. Thévenot, De la justification. Les économies de la grandeur, Paris, Gallimard, 1991.

14 Voir l’analyse détaillée des modèles économiques de H. Hansmann et C. Le Pen, in J. Farchy et D. Sagot-Duvauroux, Economie des politiques culturelles, Paris, PUF, 1994, p. 114 et sq.

15 On notera pour mémoire, l’argumentaire traditionnellement développé aux Etats-Unis pour rejeter toute forme de péréquation financière : il est intéressant de relever la référence à la délibération publique et à la volonté politique. Selon les libéraux, il serait aberrant de faire supporter des politiques sociales par des prélèvements anti-économiques sur des industries en pleine expansion. Il serait, par contre, nécessaire de mettre en place des mécanismes de redistribution spécifiques à partir du budget général. De même, pour les démocrates, une collectivité qui a besoin d’un service, par ailleurs non rentable, devrait le prendre en charge financièrement si elle le juge important (J.-P. Simon, L’esprit des règles. Réseaux et réglementation aux Etats-Unis, Paris, L’Harmattan, 1991, p. 176 et sq.).

16 Dans sa définition la plus simple, une entreprise publique est « un organisme institué par une loi du Parlement, une Charte Royale ou tout autre disposition gouvernementale, qui la dote des pouvoirs et des obligations de fournir des biens et des services ». Ce même concept fut également appliqué sans aucune difficulté lorsque les radiodiffuseurs commerciaux britanniques purent enfin obtenir des licences d’exploitation au début des années ‘50 (N. Garnham, M. Joosten, J. Owen, op. cit., p. 55).

17 M. Crozier et E. Friedberg, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective, Paris, Seuil, 1977.

18 Dans cette perspective, certains proposent d’affecter la dotation de manière non plus globale à la télévision publique (et ensuite d’évaluer a posteriori l’ensemble de l’adéquation du service rendu aux objectifs imposés), mais plutôt par tranches et par sommes spéciales sur base d’une évaluation a priori des projets déposés par les diffuseurs eux-mêmes dans le cadre d’orientation préalablement définies (J.-Ch. Paracuellos, op. cit., p. 196).

19 B. Eme, Insertion et économie solidaire, in B. Eme et J.-L. Laville (sous la dir. de), op. cit., p. 190.

20 On en veut pour exemple la question de l’organisation du spectre radiophonique aux Etats-Unis. A l’origine, les premières législations de l’industrie radiophonique ne concernaient que les liaisons maritimes. Face au chaos régnant sur les fréquences et face au constat de l’impuissance de l’autodiscipline, les dirigeants de l’industrie recommandent, en 1922, l’intervention du gouvernement pour la répartition, l’affectation et l’utilisation du spectre des fréquences : la « Federal Radio Commission » est née, la « Federal Communication Commission » lui succédera en 1934.

21 Pour plus de détails, voir les définitions de « public utility » et de « public service » données par le Black’s Law Dictionary.

22 L. Robbins, in J. Farchy et D. Sagot-Duvauroux, op. cit., p. 72

23 J. Farchy et D. Sagot-Duvauroux, op. cit., p. 71-72.

24 E. Brenac, Les remises en cause du modèle de service public en Europe. Le politique dans la régulation sectorielle. Réseaux, no 66, juillet-août 1994, p. 146.

25 J.-C. Burgelman et P. Verhoest, Les services publics de communication en Belgique (1830-1994), Réseaux, no 66, juillet-août 1994, p. 93.

26 Rapport Bangeman, L’Europe et la société de l’information Recommandations au Conseil européen, 26 mai 1994, 35 p.

27 J. Farchy et D. Sagot-Duvauroux, op. cit., p. 40.

28 Relevons, à titre d’illustration, qu’une approche similaire inspire les ateliers de production et les ateliers d’accueil en Communauté française. En effet, ces structures légères d’aide à la création en matière audiovisuelle mettent en œuvre et illustrent, « dans une alliance complice et rivale avec le secteur privé commercial », l’interdépendance des relations entre le secteur public, le service public organique RTBF, le pouvoir politique et le monde associatif (voir M. Créteur, Ateliers de production, ateliers d’accueil audiovisuels en Communauté française, Guide des Médias, Vidéo, photo, film et moyens audiovisuels, Suppl. 14, 1993).

29 Cf. D. Balachoff, Sauver la télévision publique, Le Soir, Bruxelles, 24 juillet 1993. Contra : les questions de la culture d’entreprise spécifique et de la multiplicité des objectifs rendues possibles par l’absence de recherche du profit et, par ailleurs, l’enjeu en terme de politique industrielle de maintenir une capacité d’innovation et d’intervention publique qui ne soit pas entièrement soumise à des critères financiers.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1997

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search