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Politique culturelle et droit de la radio-télévision

 | 
Hugues Dumont
, 
Alain Strowel

Troisième partie. Débat : points de vue des acteurs et des responsables politiques

R. Wangermée. Le conseil supérieur de l'audiovisuel et les obligations culturelles de la R.T.B.F.

Robert Wangermée

Texte intégral

1À sa création en 1987, le Conseil supérieur de l'audiovisuel avait eu pour mission de « donner à la demande de l'Exécutif ou d’initiative, des avis sur toute question relative à l'audiovisuel », mais le législateur décrétal entendait que le Conseil se préoccupe surtout des services privés de radio et de télévision. En effet, c’est la rupture du monopole du service public, la multiplication des radios privées en modulation de fréquence ainsi que des canaux du câble disponibles pour accueillir des télévisions privées ou des télévisions étrangères transmises par faisceaux hertziens ou par satellite, qui ont amené la Communauté à mettre en place comme d’autres pays un organisme indépendant et pluraliste chargé de donner au pouvoir exécutif des avis sur l'organisation, la réglementation et le contrôle d’un paysage audiovisuel en transformation rapide.

  • 1 Nous nous bornons ici à relever les activités de contrôle du C.S.A. en ce qui concerne les services (...)

2À la différence d’instances de régulation existant dans certains pays qui ont un pouvoir propre de réglementation, d’autorisation ou de sanction, le C.S.A. créé par le décret de 1987 n’avait été doté que d’une compétence d’avis, mais cet avis était obligatoire et préalable à l'autorisation, la reconnaissance, la suspension et/ou le retrait de l'autorisation ou de la reconnaissance des services privés de radio et télévision, des services payants de télévision, des réseaux de distribution, des télévisions locales et communautaires et de tout « autre service » que les programmes sonores et télévisuels. Le C.S.A. examinait notamment chaque année les rapports d’activité de la chaîne privée TV1 et de la chaîne à péage Canal Plus Belgique ; il s’assurait du respect par ces chaînes des obligations décrétales et des engagements culturels qu’elles avaient pris dans les conventions conclues avec le gouvernement au moment où elles avaient été autorisées à diffuser leurs programmes1.

3Il n’avait pas été prévu que le C.S.A. donne des avis sur le fonctionnement de la R.T.B.F. Sans doute, estimait-on que son intervention aurait constitué un contrôle superflu puisque l'organisme public est régi par un statut voté par décret et qu’il est placé sous l'autorité d’un Conseil d’administration dont les membres sont désignés par le Parlement de la Communauté. Ce n’est pas une situation originale : au Royaume-Uni, par exemple, sauf en matière d’éthique, la BBC n’est pas soumise aux diverses instances de régulation et de contrôle qui s’occupent des organismes privés.

4Cependant, lorsqu’après des débats difficiles, la R.T.B.F. eut obtenu par décret l'autorisation de recourir à la publicité commerciale et au parrainage, un arrêté de l'Exécutif en date du 21 novembre 1989 a fixé des règles particulières pour l'utilisation de ces ressources supplémentaires qui devaient être consacrées « à l'amélioration globale du fonctionnement de l'organisme ». En vertu de ce texte, la R.T.B.F. était tenue d’affecter « une part prépondérante de ses ressources nouvelles » à la production, la coproduction et l'achat de programmes nouveaux, à l'accroissement des programmes d’information, à la coproduction d’œuvres de fiction ou documentaires, à la production, la coproduction et l'achat de programmes d’éducation permanente, de programmes à l'intention du public des enfants et des adolescents, de spectacles vivants, ainsi que de programmes de divertissement ; dans le souci d’apporter un soutien à la production indépendante, les coproductions devaient être réalisées avec des personnes physiques relevant de la Communauté française ou d’un État membre des Communautés européennes.

5Ainsi, était fixé pour la première fois un ensemble d’obligations culturelles pour la R.T.B.F. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été chargé de vérifier chaque année les propositions d’affectation des ressources publicitaires par la R.T.B.F. et de donner ensuite un avis sur la réalisation effective de ces engagements. En cas de non-respect des modalités d’application, l'Exécutif annonçait qu’il exigerait l'engagement d’un montant compensatoire l'année suivante.

6Effectuant les contrôles qui lui étaient demandés, le C.S.A. a bientôt constaté que la R.T.B.F. ne remplissait pas tous ses engagements, essentiellement parce que d’année en année, sa situation financière s’était gravement dégradée. En 1989, un décret avait établi que le montant de la subvention attribuée à la R.T.B.F. serait augmenté chaque année au minimum dans les mêmes proportions que les moyens affectés au financement des Communautés et des Régions par la loi spéciale institutionnelle. Cette disposition rassurante a été suspendue dès 1992 par un décret-programme budgétaire qui a permis de plafonner la dotation de l'Institut cette année-là, au niveau de l'année précédente sans indexation et qui a même amené en 1993 une réduction de l’ordre de 250 millions, avant de reprendre à partir de l’année suivante une progression limitée à la hausse de l'index.

7Par ailleurs, le C.S.A. a dû constater qu’il était extrêmement difficile de distinguer dans le budget général de la R.T.B.F. l'apport traditionnel de l'organisme à la promotion culturelle de la Communauté française auquel elle est tenue en fonction de son statut de service public, et la contribution qu’elle doit apporter en fonction de ses recettes de publicité commerciale. Dans un avis du 28 septembre 1995 (no 175), le C.S.A. a constaté que, depuis 1989, l'environnement financier de l'Institut avait changé, que la réduction de la subvention avait conduit à la mise en œuvre de plans de redressement entraînant une réduction des moyens affectés aux programmes et que les recettes publicitaires avaient dû être intégrées au budget général de l’Institut, en vue de rencontrer des objectifs globaux d’assainissement.

8Le gouvernement, de son côté, sans le reconnaître explicitement a compris qu’il avait des responsabilités dans la situation financière de l'organisme et qu’il était vain, dès lors, d’exiger de celui-ci l'observation stricte des obligations imposées par l'arrêté de 1989. Il a admis l'avis du Conseil demandant la mise en œuvre rapide d’un nouveau dispositif de nature contraignante remplaçant l'arrêté de 1989 : il devait s’agir d’un décret mis en chantier pour donner un nouveau statut à la R.T.B.F., complété par un cahier des charges reprécisant les obligations culturelles de l'Institut dans un contexte budgétaire assaini.

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9L'arrêté de 1989 avait suscité de grandes attentes et l'incapacité pour la R.T.B.F. d’y répondre avait suscité un mécontentement grandissant de la part de différents groupes culturels.

10De septembre à décembre 1993, les carrefours de l'audiovisuel organisés à l'initiative du ministre di Rupo avaient mis en évidence les reproches et les attentes du public à l'égard de la R.T.B.F. La presse et divers groupements professionnels s’étaient exprimés dans le même sens avec plus ou moins de véhémence.

11La menace de graves déficits avait amené la R.T.B.F. à appliquer un plan sévère d’économies étalé sur plusieurs années et à prendre divers mesures qui avaient frappé l'opinion publique : en particulier, le renvoi de son orchestre symphonique et la transformation radicale de la Deuxième chaîne qui avait été vidée de ses émissions culturelles. En outre, la diffusion d’une note polémique et maladroite de l'administrateur général avait été jugée offensante par tous les défenseurs d’une politique culturelle active et avait exaspéré les critiques.

12Afin de mesurer la validité de ces reproches, le C.S.A. a demandé à la R.T.B.F. de procéder à une auto-évaluation de la place des émissions culturelles dans ses programmes. Pour éviter les débats sur la définition même de la culture et pour permettre des comparaisons, le C.S.A. a proposé que soient adoptés les critères définis par le C.S.A. français pour une analyse appliquée aux trois principales chaînes françaises en 1993 ainsi que les critères quelque peu différents choisis pour une deuxième analyse en 1994.

13La grille de 1993 avait pris en considération les spectacles, la musique, les émissions pour les jeunes, les courts métrages et une partie des émissions d’information (documentaires et magazine, émissions éducatives, émissions religieuses, à l'exclusion des journaux télévisés). L'analyse des programmes de la R.T.B.F. a porté sur une période assez limitée, le mois de janvier 1995. Il a été constaté alors que selon ces paramètres, les émissions reconnues comme culturelles représentaient 35,7 % du programme pour France 3 ; 31,9 % pour France 2 ; 30,9 % pour R.T.B.F. 1 ; 22,3 % pour R.T.B.F.21 et 14,4 % pour TF1.

14Dans son étude de 1994, le C.S.A. français avait restreint les critères définissant les émissions culturelles ; il avait alors privilégié les « émissions portant sur les différentes expressions artistiques » ainsi que les « émissions sur les sciences exactes, les techniques et les sciences humaines ». Outre les catégories classiques des spectacles, de la musique et des courts métrages, l'offre des films de ciné-club avait été prise en considération, à la condition qu’elle soit clairement programmée dans la case ad hoc. Selon ces critères, la part des « émissions culturelles » par rapport au temps d’antenne, avait été estimé à 11,20 % pour France 2, 8,60 % pour France 3, 6,80 % pour TF1. Pour la R.T.B.F., la part des émissions culturelles en janvier 1995 a été estimée à 17 % pour la Première chaîne, à 8,20 % pour R.T.B.F.21.

15Le C.S.A. de la Communauté française a demandé aussi à la R.T.B.F. d’appliquer à un mois de programme, une grille d’analyse selon des critères proposés par le Conseil de l'Europe (Comité des experts gouvernementaux sur les aspects culturels de la communication). Il s’agissait de mesurer pour les émissions de caractère artistique la place réservée à l'information (c’est-à-dire à l'exposé des faits culturels), à la sensibilisation (c’est-à-dire à la mise en perspective d’un événement culturel ou artistique dans son contexte social et intellectuel), à la promotion, c’est-à-dire à la présentation des manifestations artistiques et culturelles pour attirer le public, à la transmission audiovisuelle de l'événement, lui assurant un élargissement d’audience considérable et à la création, c’est-à-dire à la production d’œuvres artistiques par la télévision dans son propre langage. Pour la R.T.B.F., il a été relevé qu’en janvier 1995, la part d’émissions culturelles ainsi identifiées était de 13,2 % pour la Première chaîne et de 7,5 % pour R.T.B.F.21. En raison de la spécificité de ces critères, aucune comparaison n’a pu être faite avec d’autres chaînes.

16Les grilles d’analyse proposées par le C.S.A. français ne couvraient pas de manière entièrement satisfaisante la programmation culturelle de la télévision ; elles n’ont été retenues que pour permettre de comparer les réalisations de la R.T.B.F. à celles des principales chaînes française. Il a été noté, du reste, que les résultats obtenus devaient être pris avec certaines réserves, compte tenu de la durée trop brève (un mois) de la période analysée, du caractère parfois approximatif des critères de classement et de l'inadéquation de certains critères. L'évaluation a permis de montrer cependant que l'engagement culturel de la R.T.B.F. était moins médiocre que ce que disait souvent la presse et que, sans maintenir le niveau de performance atteint à l'époque où la concurrence à la R.T.B.F. était faite par un RTL (futur TV1) encore faible et par des chaînes françaises de service public, la R.T.B.F. avait maintenu un nombre appréciable d’émissions de valeur culturelle incontestable, notamment sur le plan de l'information (non prise en compte dans la deuxième étude).

17La comparaison avec les chaînes publiques françaises ne se révélait pas défavorable à la R.T.B.F. Il est vrai que ces chaînes ne sont pas à l'abri de tout reproche : en rivalité avec une puissante chaîne commerciale, TF1, et en quête de l'audience la plus large, elles s’efforcent de capter le maximum de recettes publicitaires ; elles ont, dès lors, modifié la structure de leur grille en réduisant la part des programmes culturels en les reléguant à des heures très tardives (ce qui n’a pas été pris en compte dans l'analyse).

18Mais, elles ne sont pas seules en cause. La plupart des services publics européens de télévision ont été accusés de se laisser imprégner par l'esprit des chaînes commerciales et d’imiter celles-ci dans la recherche du public le plus large et du profit publicitaire. Les critiques ont été si répandues et si vives qu’il a paru nécessaire à diverses institutions internationales de réaffirmer l'importance des services publics et de leur rôle culturel.

19L'U.E.R. (Union européenne de Radiodiffusion), puissante association corporative, a été la première à proclamer les vertus spécifiques des services publics de télévision, dans une Conférence organisée à Bruxelles en novembre 1993 sur le thème : « L'audiovisuel public, une chance pour l'Europe ». Les services publics, a dit l’U.E.R., sont les seuls à pouvoir offrir tout à la fois un programme pour tous, un service de base généraliste avec des prolongements thématiques, un forum pour le débat démocratique, le libre accès du public à tout ce qui fait événement, une référence en matière de qualité, un esprit novateur, une abondante production originale, une vitrine culturelle, une contribution au renforcement de l'identité européenne et de ses valeurs sociales et culturelles ainsi qu’un moteur de la recherche et du développement technologique.

20En fait, certains des rôles énoncés ci-dessus sont aussi pris en charge par des services privés et tous les services publics organiques — ceux qui sont créés et réglementés par les autorités publiques et dont une subvention constitue la majeure partie des ressources — ne remplissent pas tous les rôles revendiqués par l’U.E.R.

21En décembre 1994, lors de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse organisée à Prague par le Conseil de l’Europe, une Résolution a déclaré que la justification de l'existence des services publics de radiodiffusion était d’assurer globalement un certain nombre de missions dont le détail rejoignait la liste établie par l'UER.

22Tenant compte des tentations de la recherche d’audience, le C.S.A., quant à lui, a estimé que les missions culturelles du service public devaient être inscrites dans un document contraignant qui remplacerait l'arrêté désuet et inefficace de 1989. Il s’agirait d’un cahier des charges qui devrait autant que possible, prendre la forme d’un contrat de gestion à négocier entre la R.T.B.F. et le Gouvernement. Le Conseil pensait, en effet, que pour être réalisables, les obligations de l'Institut devaient être liées aux moyens mis à sa disposition par la subvention ainsi que par les prévisions de recettes publicitaires et autres.

23Dans un avis du 25 octobre 1977 (no 177), le Conseil a estimé que le contenu du cahier des charges devait concerner les deux fonctions essentielles de la télévision, la production et la diffusion. Pour la production, en ce compris la coproduction, les obligations devraient être établies en pourcentage du budget affecté au programme, avec un minimum fixé par catégories ; pour la diffusion, les obligations devraient être établies en pourcentage horaire (nombre d’heures minimum par catégorie de programme). Le Conseil a recommandé aussi que la R.T.B.F. établisse un rapport annuel sur le respect de ses obligations et que ses manquements soient sanctionnés.

24La loi qui avait fondé l'Institut national de radiodiffusion en 1930 n’avait pas jugé nécessaire de préciser les missions de l’organisme. La loi de 1960 qui a créé les Instituts de la radio-télévision belge a énoncé leurs tâches en une formule très elliptique : informer, éduquer, divertir. Après la révision constitutionnelle de 1970, le décret de 1977 qui a institué la R.T.B.F. a maintenu l'énoncé de ces missions dans une formulation très générale ; il se borne à dire que l'Institut arrête ses programmes en fonction de la quadruple mission qui lui est confiée : information, développement culturel, éducation permanente et divertissement ; il ajoute que l'Institut doit aussi faire connaître par priorité le patrimoine culturel de la Communauté française de Belgique, ainsi que celui de la communauté internationale de langue française. Une telle discrétion était alors la norme : dans un paysage audiovisuel où les services publics bénéficiaient d’un monopole ou d’une domination non contestée, la prise en charge de missions culturelles apparaissait comme une évidence naturelle qui ne demandait pas d’explicitation ; la réalisation en était laissée aux organismes eux-mêmes qui, le plus souvent, du reste, souhaitaient appliquer une politique de despotisme éclairé, en imposant aux téléspectateurs, à côté du divertissement, des programmes qui, croyaient-ils, ne pouvaient manquer de les éduquer, de les former à la culture et finalement de les satisfaire.

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25Le délai qui a normalement séparé la présentation orale de la publication de cet exposé permet de relever que la Communauté française par le décret du 10 juillet 1997, a donné à la R.T.B.F. un nouveau statut qui, cette fois, détaille ses missions de manière explicite. Le texte se situe dans la ligne de la Résolution de Prague du Conseil de l'Europe et de la « Résolution du Parlement européen sur le rôle de la télévision de service public dans une société plurimédiatique » (septembre 1996). Tout en prenant la défense des services publics, celles-ci avaient énoncé à leur égard des exigences qui, antérieurement, n’avaient jamais été formulées. Ces déclarations reflètent un souci de relégitimation de service public qui anime aussi le nouveau de décret portant statut de la R.T.B.F.

26Ce décret répond aussi à l'esprit du protocole additionnel inséré dans le Traité européen lors de la Conférence intergouvernementale d’Amsterdam, selon lequel les États membres ne sont autorisés à pourvoir au financement des services publics que pour autant que soit assuré aussi l'accomplissement des missions d’intérêt général qu’ils sont tenus de définir.

27En application d’une des dispositions du décret, un contrat de gestion pluriannuel a été conclu le 14 octobre 1997 entre la Communauté française et la R.T.B.F. pour modaliser de manière concrète les missions de l'organisme ainsi que les engagements de la Communauté française.

28On sait que, par ailleurs, le statut du Conseil supérieur de l'audiovisuel a été révisé par le décret du 24 juillet 1997 et que ses responsabilités en matière de contrôle ont été accrues. Il est ainsi prévu que son collège d’autorisation et de contrôle a notamment pour mission de « rendre tous les ans, un avis sur la réalisation des obligations du contrat de gestion de la R.T.B.F. en matière d’émissions d’information, culturelles, scientifiques ou d’éducation permanente, de divertissement, sportives, d’œuvres cinématographiques et de fictions télévisées, d’émissions destinées à la jeunesse, d’émission de service, d’émissions concédées, d’émissions électorales, d’émissions de nature commerciale, ainsi qu’en matière de production propre, de promotion de la diffusion d’œuvres européennes et d’œuvres d’expression française » (art. 21, § 1, 7°).

29Le contrat de gestion de la R.T.B.F. prévoit en son article 61 qu’en cas d’exécution défaillante d’une des obligations qui incombent à l'organisme, le gouvernement, après une mise en demeure pourra lui imposer une indemnité qui ne pourra être supérieure à 1 % du total de sa subvention annuelle.

30Toutes ces dispositions mettent en place les instruments de contrainte qui doivent garantir le respect par le service public de ses obligations culturelles.

31Il reste, cependant, que la réalisation effective de ces obligations-missions dépend des moyens dont disposera le service public.

32En vertu de la loi de 1930, l'INR-NIR recevait comme dotation les 90 % des prévisions des recettes à provenir des redevances. Depuis la loi de 1960, il n’y a plus de lien entre les recettes de redevances et la dotation annuelle. La redevance est considérée comme un impôt dont les recettes, en vertu d’une loi spéciale de 1989, vont au budget général de la Communauté concernée. Un écart important s’est marqué progressivement entre les recettes des redevances et la dotation ordinaire de l'organisme augmentée pourtant de diverses subventions complémentaires répondant à des objectifs spécifiques. Cet écart est aujourd’hui de plus de quelque 2,3 milliards de francs.

  • 2 Le gouvernement a cependant été amené dès 1997 à accorder à la R.T.B.F. une subvention complémentai (...)

33Pour 1997, la subvention a été fixée par le contrat de gestion à 6160,1 millions de francs augmentés de contributions complémentaires pour des tâches spécifiques (dont la participation de la R.T.B.F. à TV5, chaîne internationale francophone). Pour l'avenir, l'engagement pris par le gouvernement est limité à une hausse annuelle de la dotation par une liaison à l'index « santé »2. Sachant que dans une situation de concurrence qui doit encore s’exacerber par la venue de nombreux services nouveaux en numérique, sachant aussi que les ressources publicitaires de l'organisme ne peuvent dépasser 25 % de ses ressources globales et qu’elles ne manqueront pas de plafonner face à une concurrence qui va encore se développer, il est à craindre que la R.T.B.F n’ait bientôt grand peine à satisfaire à des obligations culturelles si précisément définies, dans la mesure où elle est — et entend rester — une télévision généraliste qui veut rester compétitive dans des domaines lui assurant un équilibre de ses fonctions et une audience suffisamment large.

Notes

1 Nous nous bornons ici à relever les activités de contrôle du C.S.A. en ce qui concerne les services audiovisuels de la Communauté française. Le C.S.A. donnait aussi des avis sur les conditions d’autorisation de distribution des organismes de télévision extérieurs. En outre, et c’était sans doute sa tâche la plus importante, il donnait des avis sur des questions générales telles que les nouvelles technologies, les directives européennes, la concentration des médias et les matières éthiques.

2 Le gouvernement a cependant été amené dès 1997 à accorder à la R.T.B.F. une subvention complémentaire de 100 millions ; cette subvention a été reconduite pour 1998 et devra sans doute être reconduite, voire accrue dans les années suivantes.

Auteur

Président du Conseil de la Musique de la Communauté française

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1998

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