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Politique culturelle et droit de la radio-télévision

 | 
Hugues Dumont
, 
Alain Strowel

Deuxième partie. La culture à la radiotélévision et le droit positif

Le cadre international et européen de l’audiovisuel face à la culture

Franklin Dehousse

Texte intégral

1Il est extrêmement difficile de présenter une synthèse concernant le cadre international et européen de l'audiovisuel et ses implications pour la culture. En effet, ce cadre juridique tend à devenir sans cesse plus complexe. En 1995, l'entrée en fonction de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) a été un élément déterminant. La même année, le Conseil des ministres de la Communauté européenne entamait le débat concernant la révision de la directive européenne « Télévision sans frontières » de 1989.

2Mais là ne réside pas le principal problème. Ce cadre juridique évolue vite, mais cependant moins vite que la réalité à laquelle il s'applique. Le déferlement des nouvelles technologies bouleverse en effet de fond en comble le monde de l'audiovisuel, et cette tendance va s'accentuer dans les prochaines années. Le développement de la télévision digitale, la convergence des télécommunications et de l'audiovisuel, le renforcement de la diffusion par satellite, l'expansion d'Internet constituent des phénomènes d'une ampleur considérable. Nous ne connaissons pas le monde de l'audiovisuel tel qu'il existera dans dix ans. Mais nous avons en tout cas une certitude : il sera radicalement différent du monde d'aujourd'hui.

SECTION 1. LES NOUVELLES MUTATIONS DE L’AUDIOVISUEL

§ 1. La télévision digitale

3Au cours des dernières années, les progrès de la compression des données ont ouvert de nouvelles perspectives au secteur audiovisuel. L'accroissement des capacités d'acheminement des programmes sous la forme numérique annonce des changements considérables. La puissance accrue de la diffusion par satellite devrait réduire la part du câble dans les marchés. Par ailleurs, cette puissance accrue permet d'envisager soit un accroissement des programmes, soit une multiplication de leur diffusion, ainsi mieux organisée selon les désirs de la clientèle. En tout état de cause, l'offre de services audiovisuels pourra devenir plus individualisée.

4En même temps, la conversion à la diffusion digitale réclamera des capitaux importants. Elle provoquera des regroupements d'entreprises. Elle accroîtra certainement le poids des principaux acteurs sur le marché. La multiplication des diffuseurs entraînera une compétition violente pour obtenir certains programmes.

§ 2. La convergence vers le multimedia

5La digitalisation des programmes et la compression des données rapprochent fortement le secteur de l'audiovisuel de celui des télécommunications. A terme, il y aura forcément une fusion, au moins partielle, entre les deux secteurs. Sur le plan juridique, la nouvelle loi américaine sur les télécommunications (« Telecommunications Act » de 1996) va renforcer cette évolution, puisqu'elle supprime le compartimentage naguère obligatoire entre ces activités.

6Cette seconde évolution va également renforcer la concurrence. En même temps, elle va modifier de façon essentielle son fonctionnement. Le marché des télécommunications fonctionne selon des structures beaucoup moins hiérarchiques, et l'interactivité constitue une de ses caractéristiques tout à fait différentes.

7C'est dans la combinaison de la digitalisation et de la convergence que réside une menace extrêmement grave pour l'audiovisuel européen. Toutefois, avant d'arriver à ces perspectives du futur, il convient d'examiner la situation actuelle, avec ses faiblesses.

SECTION 2. LE CADRE INTERNATIONAL : L'OMC

§ 1. Les principes de l'accord GATS

8L'Accord Général sur le Commerce des Services comprend six parties. Les deux premières parties énumèrent les définitions et les principes fondamentaux. Ces principes s'appliquent à tous les échanges de services. Les deux parties suivantes définissent en quelque sorte le cadre général de la libéralisation progressive des échanges de services. L'accès au marché et le principe du traitement national ont été érigés en règles conditionnelles (troisième partie) dont l'application dépend des engagements pris par chaque État (quatrième partie). La cinquième partie comprend les dispositions de caractère institutionnel. Pour le règlement des différends, elle renvoit au nouvel accord conclu dans le cadre du GATT.

A. Les principes généraux

9Parmi les principes fondamentaux figurent le traitement de la nation la plus favorisée (art. II), la transparence (art. III), le respect des règles relatives aux intégrations régionales (art. V), la restriction des monopoles, fournitures exclusives et comportements anticoncurrentiels (art. VIII et IX), l'encadrement des restrictions destinées à protéger la balance des paiements (art. XII) et des subsides (art. XV). Enfin, l'Accord a prévu plusieurs exceptions, liées notamment à l'ordre public, la sécurité, à la santé et à la fiscalité (art. XIV et XIVbis).

10Ces principes dsappliquent par principe à tous les services, et par conséquent aux services audiovisuels. Il importe de souligner qu'ils couvrent des questions essentielles, à commencer par les subsides et la transparence.

B. Les principes spécifiques

11Au-delà des principes généraux, les États membres n'ont des engagements que dans la mesure où ils ont fait des offres spécifiques concernant un secteur particulier. Afin de libérer progressivement les échanges de services, les États membres du GATS organiseront périodiquement des négociations multilatérales. Les premières devront commencer endéans les cinq années suivant l'entrée en fonction de l'Organisation Multilatérale du Commerce (art. XIX § 1).

12Pendant les négociations multilatérales de l'Uruguay Round, les États-Unis ont tenté d'obtenir des offres précises de la Communauté européenne dans le secteur de l'audiovisuel. Ils n'ont pu parvenir à leurs fins.

§ 2. Le statut possible de l'audiovisuel dans le GATS

13Pendant les négociations de l'Uruguay Round, il existait plusieurs régimes envisageables pour le secteur audiovisuel. Il importe de les distinguer ici, parce qu'il existe une indéniable confusion dans ce domaine.

A. L'exclusion des services audiovisuels

  • 1 Ainsi, selon certains commentateurs, « l'exception... est une exclusion "de jure" (de droit) de l' (...)

14La première solution envisageable, la plus simple, consistait à déclarer d'emblée les règles du GATS inapplicables aux services audiovisuels. Dans le langage courant, cette exclusion a souvent été désignée comme « l’exception culturelle »1. Pareille appellation présente un caractère trompeur. Il existe une différence essentielle entre l'exclusion des services audiovisuels de l'accord et leur inclusion, moyennant l'introduction d'exceptions spécifiques. Dans le premier cas, en effet, les services audiovisuels ne se voient par principe appliquer aucune règle. Dans le second, au contraire, ils se voient par principe appliquer les règles de l'accord, sauf dans la mesure permise par l'exception. Celle-ci fait par ailleurs l’objet d'une interprétation des organes de l'OMC, ce qui rend sa portée imprévisible, compte tenu de la nouveauté de ces mécanismes.

B. L'exception culturelle

15La deuxième solution envisageable consistait à élargir le champ des exceptions générales prévues dans l'article XIV de l'Accord Général sur les Services. En résumé, selon l'Accord GATS, les États peuvent se soustraire aux obligations prévues lorsqu'ils entendent soit protéger l'ordre public, soit protéger la santé et la sécurité des personnes, des animaux et de la nature, soit assurer le respect de certaines législations et réglementations compatibles avec l'Accord (protection de la vie privée ou du consommateur, par exemple,...).

16La solution envisagée consistait à prévoir une quatrième exception générale. Celle-ci aurait permis aux États membres de l'OMC de mettre en œuvre des politiques visant à promouvoir des identités culturelles subnationales, nationales et régionales. Cette solution, on l'a dit, laissait toutefois subsister certaines incertitudes, dues essentiellement au renforcement des mécanismes de règlement des différends au sein du GATT. La notion d'identité culturelle aurait par exemple pu être interprétée de façon restrictive, ce qui aurait nettement réduit la marge de manœuvre des États membres et des institutions communautaires. En revanche, cette solution permettait en théorie d’élargir dans certains cas le champ de l'exception culturelle à d’autres services que les services audiovisuels. On aurait par exemple pu songer aux télécommunications ou au tourisme.

C. L’exemption audiovisuelle

17L'article II de l'Accord Général sur les Services établit un des principes applicables à l'ensemble des services : le traitement de la nation la plus favorisée. L'annexe de l'article II permet toutefois d'établir, moyennant certaines conditions, des exemptions temporaires. Leur durée ne doit pas dépasser dix années, et elles doivent faire l'objet d'un réexamen automatique si elles dépassent cinq années.

18La troisième solution envisagée consistait à introduire dans l'annexe de l’article II une clause permettant d'établir des exemptions dépassant dix ans lorsqu'elles se justifiaient principalement par des considérations culturelles. De cette façon, même l'application du traitement de la nation la plus favorisée, une des seules obligations imposées d'emblée par l'accord, aurait été écartée pour une période fort longue.

D. La spécificité culturelle

19Une quatrième solution permettant de définir un régime spécifique pour les services audiovisuels consistait enfin à prévoir des dispositions particulières pour ces services dans divers articles de l'Accord Général sur les Services. Ainsi, la nécessité de maintenir des mesures contraires au principe du libre-échange aurait été formellement consacrée afin de préserver la spécificité des activités de services présentant des aspects culturels importants.

20Ainsi, il a par exemple été envisagé d’introduire dans l'article XV, relatif aux subventions, une disposition permettant de faciliter le maintien des subsides accordés à certaines fins, même dans le cadre des négociations de libéralisation ultérieure. De même, il a été proposé d’introduire dans l'article XIX, relatif aux futures négociations de libéralisation dans les services, une disposition écartant de leur champ les mesures contraires au libre-échange mais destinées à préserver les identités culturelles des États membres de l’OMC.

§ 3. La situation actuelle

A. La solution de l'exemption temporaire

21A la fin de l'année 1993, un projet d'accord fut élaboré par les représentants des États-Unis et de l'Union européenne dans le secteur audiovisuel. Ce projet accroissait fortement les obligations de coordination entre les deux partenaires ; il remettait également en cause le système établi par la directive 89/552 CEE. Aussi, en fin de compte, il n'a pu être approuvé par le Conseil des ministres.

22La solution finale dégagée constitue un compromis compliqué. Les services audiovisuels sont en principe intégrés dans le cadre de l'Accord Général sur les Services. Toutefois, l'Union européenne n'a pas présenté d'offre de libéralisation (liste d'engagements) dans ce secteur. Autrement dit, en dehors des quatre principes généraux consacrés par l'accord, aucun engagement n'a été pris en matière de traitement national ou de libre accès au marché. Par ailleurs, l'Union européenne a pris des mesures d'exemption concernant le traitement de la nation la plus favorisée, ce qui limite encore les implications concrètes des quatre principes généraux.

23Pour l'Union européenne, la solution choisie présente plusieurs avantages à court terme, et un net inconvénient à moyen terme. Compte tenu des divergences entre les États membres, pareille issue était sans doute inéluctable.

B. Les implications positives à court terme pour l'Union européenne

24Dans l’immédiat, la solution choisie réserve une grande marge de manœuvre aux institutions communautaires et aux États membres. En effet, la combinaison de l'exemption prise pour le traitement de la nation la plus favorisée et de l'absence d’engagements spécifiques a pour conséquence que les diverses mesures de la politique communautaire de l'audiovisuel ne se trouvent pas remises en cause.

25De plus, l'Union européenne et les États membres demeurent libres de prendre de nouvelles initiatives. Ils doivent toutefois respecter l'obligation de transparence établie par l'article III de l'Accord Général sur les Services.

C. Les implications négatives à moyen terme

26Cela dit, l'exemption accordée pour le traitement de la nation la plus favorisée ne pourra dépasser dix années. À moyen terme, les contraintes imposées à l'Union européenne augmenteront de façon automatique. De plus, l'inclusion des services audiovisuels dans le GATS implique qu'ils devront désormais être compris dans les négociations ultérieures de libéralisation prévues par l'accord. Enfin, la solution choisie a pour effet que cette future libéralisation interviendra sans que des garanties spécifiques aient été introduites dans les obligations et les exceptions prévues par l'accord.

27Dans le futur, les contraintes risquent par conséquent d'augmenter fortement. Toutefois, dans ce domaine, compte tenu de la vitesse des progrès technologiques, dix années constituent une période considérable. Les changements techniques prévisibles dans le secteur audiovisuel pourraient conditionner bien davantage son évolution que les futures obligations dans le cadre du GATS.

D. La question des subsides

28Dans le domaine de l'audiovisuel, la question des subsides présente évidemment une importance majeure. Le financement de services d'intérêt général requiert un soutien de l'État. À l'avenir, ce sera d’autant plus le cas que la lutte renforcée contre les obstacles aux échanges, dans le cadre tant du marché unique que du GATS, réduira les capacités de financement indirect des opérateurs publics (monopole de diffusion ou de la publicité).

29Les dispositions du GATS présentent un caractère vague. Certes, l'accord considère que les subsides peuvent engendrer des distorsions dans le commerce des services, mais seulement dans certaines circonstances (art. XV). Il a été prévu d'établir un programme de travail et d'organiser des négociations pour lutter contre ces distorsions, mais rien n'a été formellement prévu jusqu'ici.

30Il convient de souligner que les dispositions du GATS présentent en principe un caractère plus strict que celles du GATT. Du point de vue des principes, le GATT 1994 exempte les subventions de la règle du traitement national (art. III.8 [b]). Le GATS prévoit que, lorsqu'un État contracte des engagements spécifiques sur un secteur, la règle du traitement national s'applique entre autres aux subventions (art. XVII). Mais cela constitue une différence très formelle. Le GATT 1994 consacre le principe du traitement national, alors que sa mise en œuvre doit être négociée au cas par cas dans le GATS. Toutefois, lorsque le secteur fait l'objet d'engagements spcifiques, la discipline devient alors plus stricte.

31Tel sera l'enjeu des prochaines négociations. Dans un système d'engagements développés, le régime du GATS pour les subsides pourrait se révéler à terme plus contraignant pour de nombreux États que le régime de la Communauté européenne.

E. L'importance des règles sur les télécommunications

32Les négociations du GATS concernant les télécommunications auront un impact insoupçonné sur le domaine de l'audiovisuel. En effet, la convergence des technologies, déjà évoquée auparavant, donnera à la libéralisation des télécommunications un impact non négligeable sur la télévision.

33À l'heure actuelle, aux États-Unis, les opérateurs américains du téléphone développent tous des coopérations avec le câble. Au Royaume-Uni, le câble mène une concurrence directe à British Telecom, en présentant une offre jointe de téléphone et de télévision par câble. Demain, le développement de nouvelles technologies, comme l'ADSL (Asynchronous Digital Subscriber Line), permettra de fournir des programmes de télévision par la voie du téléphone. Après demain, sur Internet, la projection de programmes de télévision ne constituera qu'une fonction parmi beaucoup d'autres pour l'ordinateur, qui assumera à la fois le téléphone, le courrier électronique, la télévision, le téléachat, la télébanque et l'épicerie virtuelle.

34Nous devons mesurer que l’environnement de 2006 ne présentera plus beaucoup de traits communs avec celui de 1996. Les évolutions vont extrêmement vite. De nouveaux services vont émerger, les télécommunications se trouveront au centre de cette efflorescence, et l'audiovisuel risque de se retrouver dans une position annexe. Dans ce cadre, la libéralisation des télécommunications risque de rendre le contrôle public de plus en plus obsolète. Il est d'ailleurs intéressant de noter qu'une des questions débattues dans les derniers mois de l'Uruguay Round consistait à savoir si l'Europe conserverait le droit d'adopter des restrictions dans les nouveaux services audiovisuels.

SECTION 3. LE CADRE EUROPEEN : L'UNION EUROPEENNE

  • 2 Pour plus de détails, voy. R. Collins, Broadcasting and audiovisual policy in the European single (...)

35Bien évidemment, nous n'avons pas la possibilité de présenter ici un exposé détaillé sur les principes communautaires, la jurisprudence de la Cour de justice et la législation spécifique consacrée aux services audiovisuels2. Nous nous contenterons de rappeler quelques points essentiels pour l'analyse des rapports entre le traité de Rome et la culture.

§ 1. Le cadre général du traité de Rome

A. La libre circulation des services

36Dans le domaine des services, le traité de Rome consacre à la fois le principe du libre établissement et de la libre prestation (art. 52 à 66 CE). Le prestataire peut s'établir librement sur le territoire d'un État membre. Il peut également offrir ses services sur ce territoire au départ d'un autre État membre.

37Dans le domaine audiovisuel, le premier principe a longtemps été plus important que le second. La diffusion des services dans un État membre réclamait souvent un établissement, même limité, sur le territoire de cet État. Il existait pour cela des raisons tant techniques que juridiques. Au fur et à mesure que les possibilités de diffusion se multiplient, l'importance de la libre prestation devient évidemment plus grande. Aussi, il faut prévoir que les conflits relatifs à la diffusion prendront une importance plus grande dans les prochaines années.

B. Les règles de concurrence

38Le fonctionnement des règles de concurrence a toujours été compliqué dans ce domaine. La définition même du secteur de l'audiovisuel n'est pas aisée. Par ailleurs, la juxtaposition des règles pose des problèmes parfois difficiles. Il existe, rappelons-le, trois groupes de règles. Le premier concerne les entreprises (art. 85 et 86 CE), le deuxième les entreprises publiques (art. 90 CE) et le troisième les aides d'État (art. 92 à 94 CE). La mise en œuvre de ces règles par les autorités communautaires a souvent consacré la position à part du secteur de l'audiovisuel.

a) Les entreprises publiques

  • 3 Voy. le commentaire de Defalque, L'audiovisuel et la politique de concurrence, in G. Vandersanden (...)
  • 4 CJCE, 30 avril 1974, Saachi, aff. 155/73, Rec., p. 430.

39Ceci est très apparent dans le cadre de l’article 90 CE. Selon cet article, les États membres accordant des droits spéciaux ou exclusifs à des entreprises publiques ou privées ne peuvent maintenir aucune mesure contraire aux dispositions du traité de Rome3. Dans ce cadre, cependant, l'existence de monopoles de diffusion peut être acceptée. Comme l'indique l'arrêt Saachi de 1974, « rien dans le traité ne s'oppose à ce que les États membres, pour des considérations d'intérêt public, de nature non économique, soustraient les émissions de radiodiffusion, y compris les émissions par câble, au jeu de la concurrence, en conférant le droit exclusif d'y procéder à un ou plusieurs établissements »4.

40Cette démarche est importante. Elle montre que les États membres de l'Union européenne disposent encore d'une réelle capacité d'organiser leur marché. Certes, des limites existent. Lorsque les bénéficiaires de droits exclusifs se livrent à des activités de caractère économique, ils doivent respecter l'ensemble des dispositions du traité de Rome, c'est-à-dire notamment les règles de concurrence. Lorsqu'il y a une restriction aux règles de concurrence, elle ne peut servir à justifier une discrimination. Toutefois, cette interprétation autorise des mesures nationales restrictives, pourvu que ces mesures poursuivent des objectifs non-économiques, comme la protection de la culture ou d'une information pluraliste.

b) Les aides publiques

41Le secteur audiovisuel bénéficie également d'un traitement particulier dans le secteur des aides publiques. Selon l'article 92 CE, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun « les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt commun ». Cette possibilité a été intégrée dans le traité de Rome par le traité de Maastricht de 1992.

c) Les règles de concurrence applicables aux entreprises

  • 5 Voy. sur ce thème Gyory, La décision UIP : un défi historique ?, in C. Doutrelepont dir., L'actual (...)
  • 6 JOCE 1993, L 20/23.
  • 7 JOCE 1996, L 53/20.

42En dehors de cette restriction, les articles 85 et 86 CE s'appliquent. Un des cas les plus fameux concerne évidemment l'exemption accordée par la Commission à la société UIP, qui regroupe les activités de distribution en Europe de trois grandes sociétés américaines de production5. Il existe d'autres exemples de décisions concernant la société Astra6, ou la société Nordic Satellite Distribution7.

C. La politique de ta culture

  • 8 Pour une analyse des compétences culturelles de la Communauté européenne, voy. Dumont, Les compéte (...)

43Le même traité de Maastricht a consacré une disposition à la culture : l'article 128 CE. Elle ne permet pas d'harmonisation, ce qui ne présente d'ailleurs pas d'utilité dans ce domaine. En revanche, elle permet l'adoption d'actions d'encouragement de la Communauté. Elle spécifie aussi que « la Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions ». Ceci constitue par conséquent une obligation, tant pour le Conseil que pour la Commission8.

§ 2. La jurisprudence de la Cour de Justice sur les restrictions à la libre circulation des services audiovisuels

44Il existe dans le traité CE, on le voit, un balancement entre les exigences du marché unique et la protection de l'intérêt général. Ce balancement se retrouve dans la jurisprudence de la Cour de justice. Retenons seulement deux questions ici : les restrictions à la libre circulation et à la publicité.

A. Les limites à la libre circulation

  • 9 CJCE 30 avril 1974, Saachi, aff. 155/73, Rec., p. 409.

45Comme l'a établi l'arrêt Saachi de 1974, les règles de la libre circulation des services s'appliquent au secteur audiovisuel9. Elles s'appliquent toutefois de façon différente selon que la portée des dispositions des traités a été explicitée par des normes de droit dérivé ou non.

  • 10 CJCE 25 juillet 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, aff. C-288/89, Rec., p. 4007.

46Les fondements du régime général ont été rappelés par la Cour de Justice en 1991 dans son arrêt Collectieve Antennevoorziening Gouda10. Selon la Cour, « en l'absence d'harmonisation des règles applicables aux services, voire d'un régime d'équivalence, des entraves à la liberté garantie par le traité dans ce domaine peuvent... provenir de l'application des réglementations nationales, qui touchent toute personne établie sur le territoire national, à des prestataires établis sur le territoire d'un autre État membre, lesquels doivent déjà satisfaire aux prescriptions de la législation de cet État ». En règle générale, « pareilles entraves tombent sous le coup de l'article 59, dès lors que l'application de la législation nationale aux prestataires étrangers n'est pas justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général ou que les exigences que traduit cette législation sont déjà satisfaites par les règles imposées à ces prestataires dans l'État membre où ils sont établis ».

  • 11 CJCE 18 janvier 1979, Van Wesemael, aff.jtes 110/78 et 111/78, Rec., p. 35.
  • 12 CJCE 18 mars 1980, Coditel, aff. 62/79, Rec., p. 881.
  • 13 CJCE 17 décembre 1981, Webb, aff. 279/80, Rec., p. 3305.
  • 14 CJCE 26 février 1991, Commission c. Grèce, aff. C-198/89, Rec., I, p. 727.
  • 15 CJCE 26 février 1991, Commission c. Italie, aff. C-180/89, Rec., I, p. 709.
  • 16 CJCE 26 février 1991, Commission c. France, aff. C-154/89, Rec., I, p. 659.
  • 17 CJCE 4 mai 1993, Federacion de Distribuidores Cinematograficos c. Estado Espanol, aff. C - 17/92, (...)

47À cet égard, plusieurs raisons impérieuses d'intérêt général ont déjà été reconnues par la Cour de Justice dans des affaires concernant divers types de services : la protection des destinataires du service11, la protection de la propriété intellectuelle12, la protection des travailleurs13, des consommateurs14, du patrimoine historique et artistique national15, ainsi que la valorisation des richesses archéologiques, historiques et artistiques, et la meilleure diffusion possible des connaissances relatives au patrimoine artistique et culturel d'un pays16. L'interprétation de ces justifications doit toutefois être effectuée de manière exigeante. Ceci a été mis en évidence en 1993 par l'arrêt Federation de Distribuidores17

48Toutefois, pareille justification ne suffit pas. Selon la Cour, la nécessité du caractère restrictif des mesures doit en outre être établie. « L'application des réglementations nationales aux prestataires établis dans d'autres États membres doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles visent et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint ; en d'autres termes, il faut que le même résultat ne puisse pas être obtenu par des mesures moins contraignantes ».

  • 18 CJCE 9 février 1995, Société d'importation Leclerc-Siplec c. TF1 et M6, aff. C-412/93, Rec., I, 17 (...)
  • 19 Voy. le commentaire de Defalque, in C. Doutrelepont dir. (1996), p. 143-152.

49Lorsque des normes de droit dérivé ont été adoptées, elles complètent les principes communautaires et conditionnent leur mise en œuvre. Ainsi, par exemple, en 1995, l'arrêt Leclerc, relatif à l'utilisation de la publicité télévisée, marque un stade important18. Il a mis en œuvre les dispositions de la directive 89/552 CEE, au lieu de se référer simplement aux dispositions du traité de Rome19.

B. Les règles concernant la publicité

50Les débats concernant les restrictions sur les émissions de publicité présentent un intérêt particulier. La publicité se trouve au cœur des problèmes de financement de l'audiovisuel. Dès lors, son contrôle présente un caractère stratégique considérable. Ceci explique d'ailleurs les nombreux litiges juridictionnels dans ce secteur.

  • 20 CJCE 26 avril 1988, Bond van Adverteerders c. Pays-Bas, aff. 352/85, Rec., p. 2085.

51La question de l’interdiction nationale des émissions de publicité provenant d'autres États membres a d'abord été abordée par la Cour de Justice en 1988 dans l'arrêt Bond van Adverteerders20. L'affaire concernait un arrêté du gouvernement néerlandais (Kabelregeling) qui interdisait la diffusion par câble de programmes offerts à partir de l'étranger comportant des messages publicitaires destinés spécialement au public néerlandais ou des sous-titres en néerlandais. L'arrêté avait été attaqué en justice par une association d'annonceurs publicitaires.

52Selon la Cour, pareille réglementation « comporte une double restriction à la libre prestation des services. D'une part, elle empêche les exploitants de réseaux de câbles établis dans un État membre de transmettre des programmes télévisés offerts par des émetteurs établis dans d'autres États membres. D'autre part, elle s'oppose à ce que ces émetteurs programment au profit de publicitaires établis notamment dans l'État de réception des messages destinés spécialement au public de cet État ». En outre, contrairement à l'argumentation du gouvernement néerlandais, cette restriction présente un caractère discriminatoire.

53Enfin, il n'existait pas de justification des mesures en raison de l'intérêt général. Selon la Cour, le caractère discriminatoire de la réglementation la rendait logiquement plus difficile à justifier. Selon l'article 56 CE, des mesures de caractère discriminatoire peuvent être fondées sur des raisons d'intérêt public. Toutefois, les conditions ne semblaient pas réunies. D'une part, les raisons d'intérêt public doivent être nettement distinctes des objectifs de nature économique. D'autre part, en tout état de cause, les mesures prises doivent respecter un strict principe de proportionnalité. En l'occurrence, cela n'était pas le cas. Il existait « des moyens moins restrictifs et non discriminatoires pour réaliser les objectifs visés. Ainsi, les émetteurs de programmes commerciaux établis dans d'autres États membres pourraient se voir donner le choix de se conformer aux restrictions objectives à l'émission de messages publicitaires, telles que l'interdiction de publicité pour certains produits ou certains jours, la limitation de la durée ou de la fréquence des messages, restrictions qui sont également imposées à la radiodiffusion nationale ou, s'ils ne souhaitent pas s'y conformer, de s'abstenir d'émissions de publicité destinées spécialement au public néerlandais ».

  • 21 CJCE 25 juillet 1991, Commission c. Pays-Bas, aff. C-353/89, Rec., I, p. 4069.

54En 1991, la Cour de Justice a dû se pencher à nouveau sur la réglementation néerlandaise applicable aux émissions publicitaires diffusées à la radio et à la télévision dans l'arrêt Commission c. Pays-Bas21 L'affaire concernait une nouvelle législation (« Mediawet ») qui avait modifié la législation antérieurement critiquée par la Cour. Le monopole de la diffusion des programmes publicitaires avait été conféré à une fondation. Cette dernière vendait directement aux entreprises le temps d'antenne publicitaire. Une partie de ses recettes servait à subventionner les associations de radiodiffusion et l’autre à soutenir la presse écrite.

55Par ailleurs, les entreprises du réseau de télédistribution ne pouvaient diffuser les programmes étrangers contenant de la publicité destinée au public néerlandais qu'à deux conditions. D'une part, les messages publicitaires devaient être reconnaissables en tant que tels ; ils ne pouvaient ni être diffusés le dimanche, ni excéder 5 % du temps d'antenne. D'autre part, les émetteurs étrangers devaient eux-même confier la publicité à une personne morale indépendante, affecter intégralement les recettes publicitaires à la production de programmes, et ne pas permettre à des tiers de réaliser des bénéfices. En clair, les émetteurs étrangers ne pouvaient accéder au marché néerlandais qu'en respectant des conditions semblables qu'à celles imposées aux émetteurs néerlandais. Les deux mécanismes ont été repoussés par la Cour.

  • 22 CJCE 9 février 1995, Société d'importation Leclerc-Siplec c. TF1 et M6, aff. C-412/93, Rec., I, 17 (...)
  • 23 A cet égard, la Cour a donné une priorité à la disposition générale de la directive (art. 3) plutô (...)

56Enfin, l'arrêt Leclerc de 1995 concernait un décret français de 1992 qui interdisait la publicité télévisée en faveur du secteur de la distribution22. Il fallait donc déterminer si pareille interdiction contrevenait aux règles du traité de Rome ou aux dispositions de la directive 89/552 CEE. Dans ce cadre, il convenait de déterminer les pouvoirs que conservaient les États membres en matière de réglementation publicitaire23.

§ 3. La directive « télévision sans frontières »

  • 24 JOCE 1989, L 298.

57Dans le cadre du marché unique, le Conseil des ministres a pris en 1989 la directive 89/552 CEE. Celle-ci a pour principal objectif la coordination des dispositions nationales relatives à l’exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle24. Ce texte a pour objectif de favoriser la diffusion dans chaque État membre des émissions de radio et de télévision produites dans les autres États membres. Elle vise également à encourager la production des programmes en Europe. Pour favoriser la diffusion et par conséquent la production des programmes, elle a consacré le principe du contrôle des émissions dans le pays d'origine. Elle a également harmonisé les règles relatives à une série de problèmes inhérents à la radiodiffusion. Pour encourager la production des programmes, elle a enfin instauré des quotas de diffusion des programmes communautaires dans les États membres.

58Le régime de ces quotas constitue sans doute l'aspect le plus controversé du texte. Il a en effet suscité l'opposition de nombreux opérateurs. L'efficacité du mécanisme a été contestée par les États libéraux, comme par certains États protectionnistes, qui le jugeaient insuffisant. Il a enfin engendré une opposition vive et persistante des États-Unis, qui a encore compliqué les négociations de l'Uruguay Round. En 1994, on le sait, la question demeurait fort débattue.

A. La publicité

59Les dispositions de la directive concernent tant le contenu des émissions publicitaires que leur programmation. Du point de vue du contenu, la directive préserve une série de valeurs fondamentales. En matière de programmation, la directive fixe plusieurs contraintes. La publicité doit être clairement identifiée en tant que telle (art. 10). Son insertion à l'intérieur des émissions ou des œuvres est restreinte (art. 11). En règle générale, elle ne peut dépasser 15 % du temps d'émission quotidien et 20 % par heure (art. 18). Des règles plus sévères sur ce point peuvent être imposées par les États en vue de favoriser certains objectifs (notamment la fonction d'information et de culture) ou de sauvegarder le pluralisme de l'information et des médias (art. 19).

B. Le régime des quotas

60Afin de promouvoir la production et la distribution de programmes communautaires, la directive 89/552 CEE impose des obligations de diffusion aux États membres. Les organismes de radiodiffusion télévisuelle doivent en effet réserver en principe à des œuvres européennes « une proportion majoritaire de leur temps de diffusion, à l'exclusion du temps consacré aux informations, à des manifestations sportives, à des jeux, à la publicité, ou aux services de télétexte » (art. 4).

61Ce mécanisme a été particulièrement controversé. Certains États membres le considéraient trop pesant, voire impossible à mettre pratiquement en œuvre. D'autres, au contraire, estimaient qu'il laissait la porte ouverte à une mainmise complète des États-Unis sur l'industrie des programmes. En tout état de cause, il convient de souligner que plusieurs restrictions ont été apportées au principe. Celui-ci, en effet, ne doit être mis en œuvre que « chaque fois que cela est réalisable et par les moyens appropriés ». Au cas où sa mise en œuvre se révèle impossible, la proportion du temps de diffusion réservée aux œuvres européennes « ne doit pas être inférieure à celle qui est constatée en moyenne en 1988 dans l'État membre concerné ».

62Les obligations imposées aux États membres en matière de programmation ne s'arrêtent pas là. Dans le même ensemble de programme, les organismes de radiodiffusion télévisuelle doivent également réserver soit 10 % de leur temps d'antenne, soit 10 % de leur budget de programmation, « à des œuvres européennes émanant de producteurs indépendants d'organismes de radiodiffusion télévisuelle » (art. 5).

  • 25 COM (94) 57.

63Le premier rapport général sur l'application de la directive 89/552 a été présenté par la Commission en 199425. Il a mis en évidence plusieurs difficultés d'estimation. De manière générale, les résultats indiquent une élévation de la part des programmes européens dans l'ensemble des émissions. Il n'a toutefois pas été possible de déterminer si cette évolution procède de la demande du public ou des contraintes imposées par la directive.

C. La définition de l'origine des programmes

64Naturellement, la définition du caractère européen des émissions présente une grande importance pour le respect des obligations de programmation. La directive a établi sur ce point des règles relativement complexes (art. 6). Leur mise en œuvre dans la pratique pose parfois des difficultés.

65Tout d'abord, sont considérées comme des œuvres européennes celles originaires des États membres de la Communauté ou des États parties à la Convention du Conseil de l'Europe. Pour se voir reconnaître ce caractère originaire, les œuvres en question doivent être « réalisées essentiellement avec le concours d'auteurs et de travailleurs résidant dans un ou plusieurs États visés ». De plus, elles doivent remplir une des trois conditions suivantes : (1) être réalisées par des producteurs établis dans ces États, (2) être supervisées et contrôlées par des producteurs établis dans ces États, ou (3) être majoritairement financées par des producteurs établis dans ces États.

66Les œuvres provenant d'autres pays européens, non parties à la Convention du Conseil de l'Europe, peuvent également être considérées comme des œuvres européennes selon la directive. Il faut toutefois que la Communauté ait conclu un accord avec les pays concernés, et que les œuvres soient réalisées essentiellement avec le concours d'auteurs ou de travailleurs résidant dans un ou plusieurs États européens.

67Enfin, certaines œuvres ne répondant pas à ces conditions peuvent encore être considérées comme des œuvres européennes. Il faut pour cela qu'elles aient été « réalisées essentiellement avec le concours d'auteurs et de travailleurs résidant dans un ou plusieurs États membres ». Elles seront alors « considérées comme des œuvres européennes au prorata de la part des coproducteurs communautaires dans le coût total de production ».

D. Les débats sur la révision de la directive 89/552

68À partir de 1994, la révision de la directive 89/552 a suscité de vifs débats au sein des instances communautaires. Suite au premier rapport de la Commission concernant la mise en œuvre des dispositions, certains États membres ont revendiqué un renforcement des mécanismes de protection du marché communautaire. D'autres, en revanche, ont plaidé en faveur d'une libéralisation en vue de favoriser le développement des « autoroutes de l'information ».

  • 26 COM (95) 86 ; JOCE 1995, C 185/4.
  • 27 Voy. Defalque, Vers une nouvelle directive « Télévision sans frontières », J.T.D.E., 1995, pp. 193 (...)

69En 1995, la Commission a présenté une proposition visant à modifier et compléter la directive 89/55226 L'adoption de la proposition elle-même a suscité beaucoup de controverses27. Selon les domaines, elle vise à assouplir ou renforcer les dispositions de la directive 89/552. Ainsi, par exemple, le système des quotas se verrait durci. Les mots « autant que possible » disparaîtraient. En revanche, les chaînes pourraient choisir un système alternatif, en réservant 25 % du budget de programmation aux œuvres européennes.

§ 4. Les subsides communautaires

A. MEDIA I et II

  • 28 JOCE 1990, L 380/37.
  • 29 COM (93) 364.
  • 30 COM (93) 362 ; JOCE 1993, C 322/15.

70Dès 1986, en même temps que la proposition de directive sur la libéralisation des services audiovisuels, la Commission avait lancé un programme d'action en faveur de la production audiovisuelle européenne. En 1990, le programme MEDIA est entré dans sa phase principale suite à la décision 90/685 CEE28. En 1993, les résultats obtenus ont fait l'objet d'une évaluation29. En même temps, une modification de la décision 90/685 a été présentée30. La Commission a présenté deux projets de décision. L'un concernait la formation, l'autre le développement et la distribution des œuvres audiovisuelles.

  • 31 Voy. Rapport Annuel, 1991, no 230, 1992, no 181, 1993, no 624.

71Le programme MEDIA a servi à soutenir de nombreuses initiatives publiques et privées prises dans le domaine de l'audiovisuel : la distribution des films en salle (Efdo), l'aide à l'écriture de scénarios (Script), l'amélioration de l'industrie audiovisuelle de régions ou de pays à moindre capacité audiovisuelle (Scale), la promotion des productions indépendantes (Greco), la sauvegarde du patrimoine cinématographique31.

  • 32 JOCE 1995, L 321/25.

72En 1995, le Conseil des ministres a renouvelé ce programme dans sa décision 95/563 CE, établissant un programme MEDIA II relatif au développement et à la distribution des œuvres européennes32. Ce programme, couvrant les années 1996 à 2000, s'élève à un montant global de 265 millions d'Ecus (art. 3 al. 2). Les montants proposés par la Commission, dans ses deux projets initiaux (520 et 60 millions d'Ecus), avaient ainsi connu une réduction très significative.

B. Le Fonds de garantie

  • 33 COM (95) 546.

73En 1995, la Commission a également présenté une proposition de décision visant à instaurer un fonds européen de garantie pour encourager la production cinématographique et télévisuelle33 Ce fonds garantirait une partie des crédits et des prêts effectués par les banques et les établissements financiers afin de produire des programmes. Il se consacrerait exclusivement aux œuvres de fiction. Les crédits couvrant la garantie seraient intégrés dans la structure du Fonds européen d'investissement. Ils s'élèveraient à 200 millions d'Ecus, la part de l'Union européenne correspondant à 90 millions, le reste devant être couvert par les secteurs privé et public. Selon la Commission, la masse d'investissements ainsi libérée en faveur de la production pourrait atteindre un milliard d'Ecus.

74Pareille technique apparaît plus souple que celle utilisée dans le cadre du programme MEDIA. Malheureusement, certains États membres considèrent que la proposition s'intègre dans une tactique visant à contourner les contraintes budgétaires établies dans ce secteur. Dès lors, ils s'y sont opposés.

C. La TVHD

75Sur le marché de l’électronique de consommation, saturé dans de nombreux secteurs, la télévision haute définition (TVHD) constitue un des créneaux les plus fondamentaux des vingt prochaines années. D'abord, son développement impliquera un renouvellement massif du parc actuel des téléviseurs et du matériel existant. De plus, l'image à haute définition se prête à quantité d'utilisations dérivées : dans la mécanique, l'informatique, la défense,...

  • 34 Voy. Winter, Les implications de la haute définition sur le secteur de l'audiovisuel, in G. Vander (...)

76Les dernières années ont montré l'importance énorme des regroupements dans ce domaine. La fusion croissante des marchés de l'informatique et des télécommunications avait été annoncée depuis de nombreuses années. L'élément nouveau réside dans la fusion maintenant prévisible des marchés de l'audiovisuel et de la télématique. La télévision haute définition se situe exactement au carrefour des trois secteurs. Cela lui confère une immense importance stratégique34.

  • 35 JOCE 1989, C 117/1.
  • 36 JOCE 1989, L 142/1.

77En 1989, le Conseil a adopté une résolution concernant la normalisation dans le domaine des technologies de l'information et des télécommunications35. Il a également pris la décision 89/337 CEE relative à la télévision à haute définition36. Cette décision définissait un ensemble d'objectifs permettant de constituer la base d'une stratégie globale pour l'introduction des services de TVHD en Europe. Elle invitait la Commission à préparer dans cette perspective un plan d'action détaillé.

  • 37 JOCE 1992, L 137 ; Proposition : JOCE 1991, C 194 ; COM(91) 242 ; Avis PE (1ère lecture) : JOCE 19 (...)
  • 38 JOCE 1995, L 281.

78En 1992, le Conseil a pris la directive 92/38 CEE relative à l’adoption de normes pour la diffusion par satellite de signaux de télévision37. En 1995, celle-ci a été abrogée par la directive 95/47 CE38. Ce nouveau texte élargit notamment le champ d'application de la directive 92/38, afin de permettre l'utilisation d’autres normes que la norme D2-MAC pour la diffusion non entièrement numérique en 625 lignes. Il étend également la directive à des normes de transmission terrestre et de distribution par câble. Il vise enfin à limiter autant que possible le nombre de normes et à étendre l'intervention de normalisation des organismes européens concernés.

  • 39 JOCE 1993, L 196/48.
  • 40 À cet égard, il convient de prendre connaissance du plan d'action de la Commission pour l'introduc (...)

79Suite à de multiples blocages, la décision 93/424 CEE a fortement réduit les ambitions originelles de la Commission39. Elle les a réorientées vers un encouragement de la réalisation de nouveaux programmes. Elle prévoit enfin le développement de nouvelles normes industrielles, tout en réduisant le caractère contraignant des règles prises par la Communauté. Le programme de subvention vise désormais simplement à promouvoir le format 16/9 (625 ou 1250 lignes), quels que soient la norme européenne de télévision utilisée et le mode de diffusion (terrestre, satellite ou câble)40.

80L'insuccès de la démarche communautaire en matière de télévision haute définition met en évidence la difficulté d’élaborer une politique industrielle cohérente dans une période où les progrès technologiques sont à la fois très rapides et souvent imprévisibles. L'incidence des progrès technologiques est d'autant plus forte dans des secteurs économiques de ce type qu'ils remettent en cause la définition même du secteur. Comme le montrent les regroupements actuels en cours aux États-Unis, le secteur de l'audiovisuel se trouve de plus en plus lié à celui des télécommunications. L'accroissement du volume des communications, de leur rapidité, de la capacité d'acheminement des réseaux confère une importance d'autant plus grande aux techniques de transmission visuelle. Les enjeux économiques augmentent en conséquence de façon considérable, mais le marché où ils se situent traverse des mutations considérables.

81Le débat sur la TVHD illustre également les difficultés institutionnelles. Bien évidemment, les intérêts des États membres varient. Entre des pays qui connaissent une forte libéralisation du secteur audiovisuel (Grande-Bretagne) et ceux qui s'engagent avec réticence dans cette direction, les compromis ne sont pas aisés, comme entre les pays dont la langue permet une diffusion aisée des programmes et les autres. Par ailleurs, certains États membres ont des intérêts industriels évidents dans la matière (Allemagne, France, Pays-Bas), d'autres non. La nécessité d'obtenir l'unanimité ne facilite certes pas l'avancement des travaux. Le blocage britannique, pendant plus d'un an, l'a bien montré.

82Par ailleurs, le rythme du progrès technologique s’accélère, le cycle des produits diminue, les marchés industriels subissent sans arrêt des mutations structurelles. Ceci impose aux autorités publiques une capacité d'adaptation accrue. Ceci aggrave sensiblement le coût des lourdeurs de la Communauté européenne.

§ 5. La propriété intellectuelle

  • 41 Voy. les art. 17 à 20 (JOCE 1986, C 179/9).

83La protection des droits d’auteurs doit également être prise en considération dans l'édification du marché unique de l'audiovisuel. Les règles nationales sur le sujet peuvent dans certains cas entraver la libre prestation des services. La proposition sur la libéralisation des services audiovisuels présentée en 1986 par la Commission comportait des dispositions sur la propriété intellectuelle41. Ces dispositions ont toutefois été abandonnées au cours des négociations.

  • 42 COM (90) 78.
  • 43 Pour une énumération détaillée, voy. F. Dehousse et P. Leclerc, Le marché unique de la propriété i (...)

84Dans sa communication de 1990 sur la politique audiovisuelle, la Commission a toutefois rappelé la nécessité d'une harmonisation42. Depuis lors, plusieurs législations importantes ont été adoptées. Certaines d'entre elles ont entraîné des changements importants dans l'ensemble du droit de la propriété intellectuelle43. D'autres, au contraire, abordent de manière plus limitée les problèmes spécifiques de la radiodiffusion télévisuelle.

A. Les textes généraux sur la propriété intellectuelle

  • 44 JOCE 1992, L 346/61.

85La directive 92/100 CEE sur le droit de location et de prêt et certains droits voisins, vise à améliorer la protection juridique des œuvres couvertes par le droit d'auteur dans l'hypothèse d'une location ou d'un prêt44. Elle établit notamment le droit de radiodiffusion et de communication au public comme un droit d'autorisation pour l'artiste-interprète ou exécutant sur ses exécutions originales et pour les organismes de radiodiffusion quant à la rediffusion et la communication au public de leurs émissions.

  • 45 JOCE 1993, L 290/9.

86La directive 93/98 CEE sur l'harmonisation de la durée de protection du droit d'auteur et de certains droits voisins a établi un niveau élevé de protection pour les ayants droits. Les durées de protection ont en effet été fixées à 70 ans après la mort de l'auteur pour le droit d'auteur et à 50 après le fait générateur pour les droits voisins45.

B. Les textes spécifiques sur la radiodiffusion télévisuelle

  • 46 JOCE 1993, L 248/15.

87La directive 93/83 CEE harmonise certaines règles protégeant le droit d'auteur et les droits voisins en cas de radiodiffusion par satellite et de retransmission par câble46. En matière de radiodiffusion par satellite, elle vise à réduire les incertitudes juridiques existantes dans le cadre de l'émission primaire de programmes par satellite. La multiplication des satellites et l'amélioration constante des techniques avaient en effet fortement accru les interrogations juridiques. Celles-ci nuisaient en effet tant aux émetteurs qu'aux auteurs. Pour remédier au problème, la directive définit un niveau de protection harmonisé des auteurs, des artistes-interprètes, des producteurs de phonogrammes et des radiodiffuseurs. Par ailleurs, elle consacre le principe d'application de la loi du pays d'origine. Ainsi, en matière de protection des créations audiovisuelles, la loi du pays où se situe l'émetteur s'applique.

88En matière de radiodiffusion par satellite, la directive 93/83 instaure une gestion collective et obligatoire des droits de retransmission par câble. Des mesures spécifiques ont été prévues afin d'encourager des négociations contractuelles entre les opérateurs du câble, les radiodiffuseurs et les titulaires de droits. En effet, en cas d'une retransmission simultanée, inchangée et intégrale par câble, l'opérateur ne peut acquérir à l'avance les droits nécessaires, puisqu'il ne dispose pas des informations requises.

89Les initiatives de la Communauté européenne dans ce domaine n'ont pas trop de répercussions sur l'organisation du secteur de l’audiovisuel. Il conviendra toutefois d'être attentif aux évolutions futures. Dans ce domaine, la propriété des programmes constitue évidemment un élément trop important pour être négligé. Elle pourrait un jour avoir des incidences sur le pluralisme dans les médias.

90Par ailleurs, au-delà des programmes, il faut veiller à la propriété des techniques. Celle-là peut également avoir des incidences au niveau du pluralisme sur le marché. Par ailleurs, elle en aura certainement sur les échanges avec les États-Unis et le Japon. L'apparition d'un accord sur les aspects de la propriété intellectuelle liés au commerce (TRIPS) dans le cadre de l'OMC ne constitue pas un hasard.

SECTION 4. LA PLACE DES VALEURS CULTURELLES

§ 1. Les ambiguïtés de l'approche communautaire : où est le nexus entre le marché et la culture ?

91Le débat communautaire sur les rapports entre le marché et la culture laisse souvent une impression bizarre. D'un côté, les préoccupations culturelles des autorités communautaires demeurent en général très limitées. A cet égard, les dispositions de l'article 128 CE n'ont guère changé la situation. De l'autre côté, les adversaires de la politique communautaire la critiquent sans proposer d'alternative convaincante. Les préoccupations culturelles des autorités nationales demeurent elles aussi très limitées. Les discours perpétuels sur la culture cachent mal des préoccupations financières très contingentes. Au nom du service public, on défend des droits exclusifs qui servent le plus souvent à singer les tares du secteur privé. En synthèse, lorsqu’on a épuisé les joies de la discussion, on constate une absence de véritable projet culturel de part et d'autre.

92L'Europe condamne-t-elle la culture ?

93Depuis le marché unique, le contrôle des États membres sur l'audiovisuel est devenu plus limité. Cependant, cette évolution résulte au moins autant des évolutions technologiques que des initiatives de la Communauté européenne. La compression des données, la multiplication des modes de diffusion, l'accroissement de puissance des émissions ne résultent pas des directives européennes.

94Par ailleurs, la mise en œuvre des règles européennes n'a pas entraîné la disparition d'activités culturelles. Certes, le secteur public de l'audiovisuel ne bénéficie plus de la même manière que naguère des recettes publicitaires. Cependant, il conserve des ressources. Certes, les programmes américains ont connu une forte progression sur le marché européen. Cependant, ce succès semble dû, en partie au moins, à la faiblesse de la production européenne.

95Le traité de Rome tente, on l'a vu, de réaliser un équilibre entre les nécessités de la libre circulation et de la libre concurrence d'une part, et les objectifs non économiques des États membres, d'autre part. Nul ne peut affirmer que des initiatives culturelles ont été anéanties en raison des initiatives communautaires.

96Certes, les anciens monopoles de l'audiovisuel ne bénéficient plus de l'exclusivité des recettes publicitaires. Le financement du secteur public est ainsi devenu plus transparent. Il convient de s'en féliciter. Les États membres ne sont pas dépourvus de ressources. S'ils désirent financer certains services, il est souhaitable que ce financement apparaisse clairement, et que le citoyen sache à quoi servent les impôts qu'il paie.

97De plus, il y a un contresens à financer des programmes d'un intérêt non économique par les recettes de la publicité, qui correspondent par essence à un intérêt économique. Ceci exerce en effet une pression constante sur la programmation, ce qui oblige précisément le secteur public à poursuivre des objectifs de rendement. Il réintègre ainsi la sphère des préoccupations économiques, qu'il devrait par définition quitter. Si c'est pour copier ce que l’initiative privée offre, il n'existe plus aucune légitimité à l’initiative publique.

98Il est du devoir des institutions communautaires de veiller à ce que la logique économique ne soit mise à mal que pour défendre des intérêts non économiques. C'est en général ce qu'elles font, et il n'y a aucune raison de le leur reprocher. En revanche, certaines décisions communautaires ne prennent pas suffisamment en compte la culture. Ainsi, la décision UIP aurait dû imposer aux distributeurs américains la prise en charge d'un certain volume de productions européennes. De la même façon, ces décisions ne devraient pas entraver la subsidiation de programmes qui ne correspondent pas aux programmes privés.

99Une autre initiative à prendre concerne le respect du pluralisme dans les médias. En dépit de sa segmentation naturelle, on assiste à une lente intégration de certains éléments du marché communautaire, grâce à une relative harmonisation des programmes et une progression des moyens de diffusion. Pareille évolution posera évidemment à terme un problème de concentration du pouvoir économique. Dans ce domaine, la Commission a été extrêmement modeste jusqu'ici. Une des raisons de sa timidité réside précisément dans la priorité qu'elle accorde aux considérations de caractère économique.

§ 2. Les contradictions des États membres : l'incapacité d'assumer une approche non économique de la culture

100En revanche, les États membres devraient élaborer dans ce domaine un véritable projet culturel. Trop souvent, les moyens publics sont gaspillés pour offrir au public des programmes imitant de façon pâle ceux du secteur privé. L'intervention du secteur public se justifie pour offrir des programmes que le secteur privé n'offre pas, et non des séries américaines, des hits-parades et des jeux débilitants.

101La plupart des gouvernements ne veulent pas assumer cette approche. La transparence des dépenses ne les séduit pas, parce qu'ils préfèrent éviter un débat public à cet égard. La diffusion de programmes exigeants ne les intéresse guère, pour la même raison. A chaque débat remonte l’argument du « ghetto culturel », celui dans lequel s'enfermerait une programmation quelque peu différente. La radiotélévision publique serait coupée d'une partie importante de la population. Enfin, et surtout, les gouvernements ont leur propre agenda. Dans cet agenda figure, en très bonne place, le contrôle de l'information. Pour obtenir un contrôle optimal, il faut conserver une audience aussi large que possible. Ceci explique pourquoi il existe une connivence non dite entre les partis politiques et les sociétés de publicité : les uns comme les autres veulent conserver leur clientèle.

SECTION 5. LES PERSPECTIVES D'AVENIR

§ 1. La nécessité d'une nouvelle approche communautaire

102La situation actuelle appelle clairement une nouvelle approche au sein de la Communauté actuelle. La directive 89/562 CEE n'a pas entraîné un sursaut de compétitivité dans la création de programmes européens. Les initiatives en matière de télévision à haute définition n'ont pas permis le développement de nouveaux procédés. Le déficit commercial de la Communauté européenne avec les États-Unis dans le secteur des services audiovisuels ne cesse d'augmenter. En même temps, la libéralisation du marché international des télécommunications, la commercialisation de la télévision digitale et l'expansion foudroyante d'Internet annoncent de nouveaux défis.

103Il convient de développer une nouvelle approche. Celle-ci devrait reposer sur une séparation nette entre les finalités économiques et non-économiques des opérateurs de l'audiovisuel. Les règles de concurrence doivent continuer à être appliquées, mais elles doivent ouvrir un large champ aux initiatives à finalité non économique des États membres. En même temps, la Communauté elle-même devrait pouvoir prendre des initiatives. Ceci présente des aspects internes et externes. Pour cela, de façon générale, une réforme institutionnelle devrait être réalisée. Autrement, les résultats resteront modestes.

A. L'extension du vote à la majorité qualifiée

104La première révision indispensable consisterait à simplifier le fonctionnement des institutions, en établissant le vote à la majorité qualifiée dans plusieurs domaines où la règle de l'unanimité s'applique pour le moment. Il s’agit de la réforme la plus essentielle, parce qu'elle conditionne toute initiative essentielle, dans la sphère interne ou externe.

105Il existe à l'heure actuelle un déséquilibre de la politique européenne de l'audiovisuel. Ce déséquilibre consiste à se préoccuper d'abord des aspects économiques de la question, sans accorder la même importance aux aspects sociétaux (culture, formation, pluralité des médias). Ce déséquilibre est lié aux faiblesses institutionnelles de l'Union européenne. La réglementation de caractère économique peut être adoptée à la majorité qualifiée, tant que la réglementation à finalité sociétale doit être adoptée à l'unanimité. Le cadre institutionnel constitue ainsi un facteur essentiel de déséquilibre.

B. La politique culturelle (art. 128 CE)

106Une des premières réformes essentielles consiste à libérer la politique culturelle. La Communauté devrait pouvoir prendre des initiatives destinées à promouvoir des valeurs non marchandes. Elle ne peut laisser l'intégralité de cette responsabilité aux États membres. Parmi ces initiatives pourrait figurer le lancement d'une chaîne d'information et de programmes de formation.

C. La recherche et la politique industrielle (art. 130)

107Les épisodes peu glorieux de la TVHD indiquent toute la difficulté d'élaborer un projet industriel dans le cadre de la règle de l'unanimité. Il existe toujours un intérêt minime qui se réfugie derrière le veto national d'un État membre. Cela nuit de toute évidence à l'intérêt collectif de la Communauté.

108Bien évidemment, la politique de l'audiovisuel ne se limite pas à la promotion de standards techniques, aussi remarquables qu'ils puissent être. Néanmoins, les caractéristiques techniques jouent un rôle important dans la diffusion des programmes, et leur popularité. Il importe que l'Europe soit présente dans l'exploitation des nouvelles technologies. En revanche, le soutien à des cartels passifs doit être combattu sans faiblesse dans le cadre de la politique de concurrence. Le soutien communautaire doit constituer un facteur de dynamisme et non de stagnation.

D. La politique fiscale (art. 99-100 CE)

109Les liens entre l'audiovisuel et la fiscalité sont moins évidents. Néanmoins, les subsides et les avantages fiscaux constituent l'avers et le revers d'une même réalité. La modulation de la fiscalité constitue un instrument plus efficace et plus facile à gérer que les subsides. Il importe de pouvoir définir un statut fiscal commun pour la production audiovisuelle en Europe, spécialement s'il n'existe pas un régime de soutien commun.

110L'harmonisation de la fiscalité, sous cet aspect comme sous d’autres, réclame impérativement l'abandon de la règle de l'unanimité. Autrement, le résultat recherché ne pourra jamais être atteint.

E. La politique commerciale

111Le maintien de la compétence des États membres dans le domaine du commerce des services affaiblit leur capacité collective de négociation. Pour ce motif, la compétence communautaire devrait être élargie non seulement aux services, mais également aux aspects liés de la propriété intellectuelle. Ceux-ci deviendront de plus en plus importants à l'avenir.

112Ceci devrait permettre la mise en œuvre d'une politique plus offensive dans le commerce des services audiovisuels. Un accent plus grand devrait être mis sur les abus de puissance économique.

§ 2. La nécessité d'une nouvelle approche des États membres

113Cependant, tout ceci ne peut aboutir à un résultat significatif si les États membres n'abandonnent pas leurs ambiguïtés persistantes dans le domaine de l'audiovisuel. Les accusations souvent portées en direction de la Commission européenne devraient davantage être dirigées contre eux.

114La confusion entre les aspects économiques et non-économiques trouve là sa principale source. La Commission applique, mais si c'est parfois de façon inégale, les dispositions du traité du Rome. Les gouvernements nationaux font des discours culturels, et gèrent en fait des programmes commerciaux. Il n'y aura pas de véritable politique audiovisuelle européenne tant qu'ils demeureront dans cette équivoque.

Notes

1 Ainsi, selon certains commentateurs, « l'exception... est une exclusion "de jure" (de droit) de l'accord » (J.M. Waregne [1994], p. 37).

2 Pour plus de détails, voy. R. Collins, Broadcasting and audiovisual policy in the European single market, London : Libbey, 1994 (la synthèse la plus accessible et la plus détaillée) ; P.M. Dupuy, Audiovisuel, Jurisclasseurs Europe, Facs. 1220, Paris ; LGDJ, 1990 ; D. Goldberg and R. Wallace, Regulating the audiovisual industry - The second phase, London : Butterworths, 1991 ; G. Vandersanden dir., L'espace audiovisuel européen, Bruxelles : Editions de l’ULB, 1991 ; D. Winn, European Community and international media law, London : Graham & Trotman, 1994 (le commentaire juridique le plus complet) ; C. Doutrelepont dir., L'actualité du droit de l'audiovisuel européen, Bruxelles/Paris : Bruylant/LGDJ, 1996 (permet d’actualiser le précédent sur plusieurs points importants).

3 Voy. le commentaire de Defalque, L'audiovisuel et la politique de concurrence, in G. Vandersanden dir. (1991), p. 17-32 et de D. Wynn (1994), p. 147-151.

4 CJCE, 30 avril 1974, Saachi, aff. 155/73, Rec., p. 430.

5 Voy. sur ce thème Gyory, La décision UIP : un défi historique ?, in C. Doutrelepont dir., L'actualité du droit de l'audiovisuel européen, Bruylant/LGDJ, 1996, p. 33-66.

6 JOCE 1993, L 20/23.

7 JOCE 1996, L 53/20.

8 Pour une analyse des compétences culturelles de la Communauté européenne, voy. Dumont, Les compétences culturelles de la Communauté européenne - Bilan critique et perspectives, Revue interdisciplinaire d'études juridiques, 1992/29, p. 1-47.

9 CJCE 30 avril 1974, Saachi, aff. 155/73, Rec., p. 409.

10 CJCE 25 juillet 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, aff. C-288/89, Rec., p. 4007.

11 CJCE 18 janvier 1979, Van Wesemael, aff.jtes 110/78 et 111/78, Rec., p. 35.

12 CJCE 18 mars 1980, Coditel, aff. 62/79, Rec., p. 881.

13 CJCE 17 décembre 1981, Webb, aff. 279/80, Rec., p. 3305.

14 CJCE 26 février 1991, Commission c. Grèce, aff. C-198/89, Rec., I, p. 727.

15 CJCE 26 février 1991, Commission c. Italie, aff. C-180/89, Rec., I, p. 709.

16 CJCE 26 février 1991, Commission c. France, aff. C-154/89, Rec., I, p. 659.

17 CJCE 4 mai 1993, Federacion de Distribuidores Cinematograficos c. Estado Espanol, aff. C - 17/92, Rec., 1993, I, p. 2266.

18 CJCE 9 février 1995, Société d'importation Leclerc-Siplec c. TF1 et M6, aff. C-412/93, Rec., I, 179.

19 Voy. le commentaire de Defalque, in C. Doutrelepont dir. (1996), p. 143-152.

20 CJCE 26 avril 1988, Bond van Adverteerders c. Pays-Bas, aff. 352/85, Rec., p. 2085.

21 CJCE 25 juillet 1991, Commission c. Pays-Bas, aff. C-353/89, Rec., I, p. 4069.

22 CJCE 9 février 1995, Société d'importation Leclerc-Siplec c. TF1 et M6, aff. C-412/93, Rec., I, 179.

23 A cet égard, la Cour a donné une priorité à la disposition générale de la directive (art. 3) plutôt qu'aux articles spécifiques (art. 19 et 20). Selon elle, « la réalisation de l'objectif de la directive consistant à assurer la libre diffusion des émissions télévisées conformes aux normes minimales prévues par elle n'est aucunement affectée lorsque les Etats membres imposent des règles plus strictes aux organismes de radiodiffusion relevant de leur compétence dans des circonstances autres que celles définies dans l'article 19 » (att. no 44).

24 JOCE 1989, L 298.

25 COM (94) 57.

26 COM (95) 86 ; JOCE 1995, C 185/4.

27 Voy. Defalque, Vers une nouvelle directive « Télévision sans frontières », J.T.D.E., 1995, pp. 193-198.

28 JOCE 1990, L 380/37.

29 COM (93) 364.

30 COM (93) 362 ; JOCE 1993, C 322/15.

31 Voy. Rapport Annuel, 1991, no 230, 1992, no 181, 1993, no 624.

32 JOCE 1995, L 321/25.

33 COM (95) 546.

34 Voy. Winter, Les implications de la haute définition sur le secteur de l'audiovisuel, in G. Vandersanden dir. (1991), p. 170-201.

35 JOCE 1989, C 117/1.

36 JOCE 1989, L 142/1.

37 JOCE 1992, L 137 ; Proposition : JOCE 1991, C 194 ; COM(91) 242 ; Avis PE (1ère lecture) : JOCE 1991, C 326 ; Avis CES : JOCE 1992, C 40 ; Proposition modifiée : JOCE 1991, C 332 ; COM(91) 530 ; Avis PE (2ème lecture) : JOCE 1992, C 94.

38 JOCE 1995, L 281.

39 JOCE 1993, L 196/48.

40 À cet égard, il convient de prendre connaissance du plan d'action de la Commission pour l'introduction de services de télévision avancés en Europe (JOCE 1993, C 237/23). Ce plan expose notamment comment demander une aide pour un service de radiodiffusion et pour la production de programmes.

41 Voy. les art. 17 à 20 (JOCE 1986, C 179/9).

42 COM (90) 78.

43 Pour une énumération détaillée, voy. F. Dehousse et P. Leclerc, Le marché unique de la propriété intellectuelle, J.T., 1994, p. 25-29, § 5.

44 JOCE 1992, L 346/61.

45 JOCE 1993, L 290/9.

46 JOCE 1993, L 248/15.

Auteur

Professeur à l'Université de Liège et au Collège d'Europe

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1998

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