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Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?

 | 
Benoît Jadot
, 
François Ost

Pertinence et praticabilité des procédures d’évaluation des lois en droit belge

Françoise Leurquin-de Visscher

Texte intégral

1Le législateur belge est-il soudainement devenu plus rationnel ? Perçoit-il, aujourd’hui mieux qu’hier, la nécessité de donner à son outil une nouvelle légitimité basée sur la réalisation des objectifs fixés et sur l’efficacité des actions entreprises ? A-t-il finalement pris conscience de la nécessité d’apporter une réponse à la montée du scepticisme à l’égard des lois, largement perceptible dans la société belge, par une clarification du débat démocratique sur les grandes options de l’action législative ?

  • 1 Pour une réflexion doctrinale belge sur le thème de l’évaluation voyez : M. ADAMS, Wetgeving en be (...)

2Une analyse de la pratique législative de ces quelques dernières années permet d’apporter une réponse positive à chacune de ces questions. Elle montre en tout cas une spectaculaire avancée de l’idée d’évaluation1. Qu’il s’agisse de l’évaluation prospective qui conduit à estimer les chances de succès de la législation en projet ou de l’évaluation rétrospective qui consiste à apprécier les effets des mesures prises, il est possible de constater que l’interrogation sur la pertinence des choix exercés est actuellement devenue partie intégrante des préoccupations parlementaires.

3En réalité, l’essor du thème de l’évaluation législative se matérialise de deux manières. Il investit tout d’abord les dispositifs existants. Les ressorts de la procédure parlementaire sont alors utilisés afin de déterminer de manière plus rationnelle le contenu des normes légales et les techniques législatives sont réinterprétées de façon à y introduire des instruments de mesure des effets produits. Cette évaluation spontanée connaît cependant des limites. Aussi, la volonté d’institutionnaliser l’évaluation législative se fait-elle de plus en plus insistante. D’aucuns appellent de leurs vœux la définition des exigences liées à une démarche méthodique pour l’élaboration des lois. L’obligation d’évaluation prospective et rétrospective figurerait au nombre de celles-ci et de nouvelles structures devraient alors voir le jour pour en assurer la réalisation.

I. DE L’ÉVALUATION SPONTANÉE

4Cela fait déjà plusieurs années que la plupart des vieilles assemblées parlementaires occidentales s’attachent à repenser le travail législatif à la lumière des exigences nouvelles en matière de législation comme des techniques scientifiques les plus récentes. Si la Belgique est restée longtemps en marge de ce mouvement, la nécessité d’englober dans l’opération de confection de la loi une démarche destinée à mesurer les effets les plus significatifs des choix exercés par le législateur a cependant fini par être progressivement intériorisée. Cette nouvelle orientation va alors tout naturellement imprégner l’activité des organes parlementaires existants et s’infiltrer au sein des techniques législatives utilisées.

  • 2 J. VELU, P. QUERTAINMONT et M. LEROY, Droit public, T. Ier, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 668.
  • 3 Voy. par exemple la liste de 63 pages des personnes entendues à la Chambre des représentants depui (...)
  • 4 « La commission a évalué successivement la répartition matérielle des compétences entre l’État, le (...)
  • 5 Doc. Sénat, Rapport sur l’évaluation de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le s (...)

5Parmi les organes parlementaires, ce sont essentiellement les commissions créées au sein de chacune des chambres qui ont spontanément assumé le surcroît de travail lié à l’évaluation des lois. Chargées de la préparation technique et de l’étude des décisions en séance plénière elles constituent le lieu tout indiqué pour développer une réflexion approfondie sur les choix législatifs à opérer. Certes, les rapports de ces commissions relatifs à l’examen des textes en projet contenaient déjà souvent de multiples renseignements évaluatifs. Aujourd’hui cependant cette tendance à rechercher toujours plus d'informations sur les effets de la législation se fait de plus en plus prégnante. Il suffit pour s’en convaincre de porter son attention sur l’évolution de l’application des articles 23 du Règlement de la Chambre des Représentants et 28 du Règlement du Sénat. Ces dispositions permettent aux commissions, pour la préparation du travail législatif qui relève de leur compétence spécifique, de recueillir l’avis de personnes ou d’organismes extraparlementaires, de prendre des renseignements documentaires auprès d’eux ou de demander leur collaboration. Si, en 1986, le professeur J. Velu pouvait affirmer que les commissions usaient rarement de cette faculté2, force est de constater qu’à présent la liste des personnes extérieures au parlement ayant été amenée à donner leur avis, à faire des exposés ou à être auditionnées à propos des effets de l’action du législateur est impressionnante3. La même évolution se confirme lorsqu’on analyse les missions qui sont confiées aux commissions. Bien sûr, l’examen des projets et propositions de loi reste leur tâche principale, il n’est toutefois pas rare de leur voir confier des fonctions qui relève spécifiquement de l’évaluation rétrospective. Ainsi par exemple la commission sénatoriale des affaires institutionnelles est actuellement chargée de l’évaluation du fonctionnement des nouvelles structures fédérales4 et la commission sénatoriale de l’intérieur et des affaires administratives vient de remettre un rapport sur l’évaluation de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers5.

  • 6 J. CHEVALLIER, Rapport introductif à la journée d’études du 7 avril 1994 sur Contrôle parlementair (...)
  • 7 Doc. Sénat, sess. ord. 1997 — 1998, no 1-326/7.
  • 8 Enquête parlementaire sur la manière dont l’enquête dans ses volets policiers et judiciaires a été (...)

6Les commissions permanentes et spéciales ne sont pas les seuls organes parlementaires à avoir développé une dimension évaluative. Un constat similaire doit être fait à propos des commissions d’enquête. Comme le souligne J. Chevallier, « une inflexion s’est produite récemment dans la conception de leur mission, tendant à les amener à s’inscrire progressivement dans une perspective évaluative : élargissant leurs ambitions, elles s’efforcent désormais d’évaluer les résultats de telle ou telle politique sectorielle ou de telle ou telle législation »6. Pareil mouvement se marque essentiellement dans les rapports de ces commissions qui contribuent grandement à éclairer l’assemblée dans ses tâches de confection de la loi. Il n’est ainsi pas difficile de relever que le rapport intermédiaire rédigé par la commission sénatoriale chargée d’enquêter sur la criminalité organisée7 a été à la base des amendements que le Sénat a apporté au projet du gouvernement relatif aux organisations criminelles et que plusieurs conclusions formulées par la commission dite Dutroux, tant dans le premier volet de son rapport que dans son rapport complémentaire8, ont servi de point de départ aux réformes fondamentales de la justice et des polices.

  • 9 Ainsi, la procédure des questions, écrites ou orales, adressées au Gouvernement a toujours permis (...)
  • 10 M.B., 17 janv. 1995, p. 1067.
  • 11 Rapport au Roi précédant l’arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et b (...)

7L’émergence du thème de l’évaluation des lois n’a pas seulement eu pour effet de réorienter l’activité de certains organes parlementaires, elle a également conduit le législateur à explorer, en marge des procédures traditionnelles9, une série de techniques nouvelles. Les premières d’entre elles sont à rattacher à l’évaluation prospective. Elles ont en effet pour objectif de réduire au maximum les incertitudes liées aux effets des textes législatifs en projet en exigeant qu’un temps de réflexion soit spécialement consacré à l’étude de certaines de leurs incidences. C’est tout d’abord par le biais des implications sur les recettes et les dépenses de l’Etat que l’idée d’évaluation a été intégrée dans le processus législatif. L’arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire10 prévoit en effet que tout avant-projet de loi qui emporte des conséquences sur les cadres ou le statut administratif ou pécuniaire du personnel de l’État ou qui est de nature à entraîner une répercussion financière directe ou indirecte doit subir le contrôle des inspecteurs des finances. Ce contrôle, bien que centré sur les effets prévisibles de l’opération sur le budget de l’État, doit faire largement usage de tous les ressorts de la science de la législation, évaluation comprise. Au dire du rapport au Roi, il « porte sur tous les aspects de l’opération projetée. Outre la légalité, la disponibilité des crédits, la conformité avec des décisions générales antérieures prises par le Gouvernement, l’Inspecteur examine tout spécialement, l’opportunité de l’opération, l’efficacité des moyens retenus, l’existence de solutions alternatives et l’exactitude des coûts, directs et indirects, immédiats ou à plus long terme, liés à la proposition »11.

  • 12 Décret du 15 juillet 1997 instituant le rapport d’impact sur l’enfant et le contrôle de la politiq (...)

8Il arrive aussi que d’autres incidences que celles qui peuvent se produire sur le trésor public soient prises en compte. Un décret de la Communauté flamande a ainsi prévu que tout projet de décret qui concerne directement les intérêts de l’enfant soit, lors de son dépôt au Parlement flamand, assorti d’un rapport d’impact, c’est à dire d’« un document public traitant de la situation de l’enfant dans son environnement immédiat ainsi que des effets escomptés d’une décision envisagée et les éventuelles alternatives »12.

  • 13 Loi du 19 juillet 1991 organisant le vote au moyen de systèmes automatisés dans les cantons électo (...)
  • 14 Rapport fait au nom de la commission de l’Intérieur par M. WIERINCKX sur le projet de loi organisa (...)
  • 15 Loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé, M.B., 20 avril.

9D’autres techniques législatives sont quant à elles tout particulièrement exploitées pour le motif qu’elles participent, peu ou prou, à l’évaluation rétrospective. Il arrive ainsi que le législateur décide de lier l’évaluation à un processus d’expérimentation. Ce fut par exemple le cas lorsque l’idée de recourir à des systèmes de vote automatisé fut retenue. Afin de tester la pertinence des solutions choisies une expérimentation dans une zone géographique limitée fut tentée dans un premier temps. Elle allait permettre de réduire les incertitudes liées à la complexité technique de la matière et de surmonter les résistances d’une partie de la population réticente au changement. La loi du 19 juillet 1991 organisa le vote au moyen de systèmes automatisés dans les seuls cantons électoraux de Verlaine et de Waarschot13. Le ministre de l’Intérieur tira les leçons de l’expérience. Le système qui avait été appliqué à Verlaine fut privilégié et l’expérience étendue « dans des circonscriptions électorales plus importantes, où les opérations sont beaucoup plus complexes de par le nombre plus élevé d’électeurs, de listes et d’élus »14. Si ce nouvel essai de vote automatisé qu’organise la loi du 11 avril 199415 donne satisfaction, le procédé se verra alors progressivement généralisé par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres.

  • 16 Pour une liste des rapports déposés à la Chambre des représentants voyez l’article 97 du règlement (...)
  • 17 Art. 1er et 8 de la loi du 13 août 1990 visant à créer une commission d’évaluation de la loi du 3 (...)
  • 18 12 de la loi du 13avril 1995 contenant des dispositions en vue de la répression de la traite des ê (...)
  • 19 Art. 101 et 342bis du Code judiciaire modifiés par la loi du 9 juillet 1997 contenant des mesures (...)
  • 20 Art. 17 de l’accord de coopération portant création d’un Comité consultatif de bioéthique, conclu (...)
  • 21 Art. 180 Const.
  • 22 Art. 6 de la loi du 15 févr. 1993 créant un Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre l (...)
  • 23 Art. 15 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, M.B., 7 avril 1995. Voy. par (...)
  • 24 Art. 119 des lois coord, sur le Conseil d’État. « Ce rapport a notamment pour objet de relater les (...)

10Enfin, toujours dans cette même mouvance de l’évaluation rétrospective, il y a lieu de prêter une attention toute particulière au nombre croissant de textes qui témoignent de la volonté expresse du législateur de s’enquérir des effets produits par sa règle. Des rapports adressés aux chambres législatives sont alors exigés de personnes, organes ou institutions, extérieurs au parlement, désignés pour leur expertise en la matière16. Un nombre important de ces comptes rendus sont destinés à évaluer les effets d’une loi déterminée. Peuvent ainsi être cités à titre d’exemple les rapports de la commission nationale d’évaluation de la loi du 3 avril 1990 relative à l’interruption de grossesse17, ceux que le gouvernement est amené à faire annuellement en vertu de la loi du 13 avril 1995 qui vise à réprimer la traite des êtres humains et la pornographie enfantine18 ou encore, ceux que rédige le magistrat-coordinateur de chaque cour d’appel et dans lesquels on retrouvera une analyse de l’effet des mesures prises en vue de résorber l’arriéré judiciaire19. D’autres rapports ont pour objectif de conseiller et d’informer le parlement dans des secteurs moins réglementés. On songe notamment à celui qui est annuellement publié par le Comité consultatif de bioéthique à propos des problèmes soulevés par la recherche et ses applications dans les domaines de la biologie, de la médecine et de la santé20. Une troisième catégorie de rapports enfin a une vocation plus large encore. Sa raison d’être est de mettre le doigt sur des dysfonctionnements essentiellement perceptibles lors de la mise en œuvre de pans entiers de législation. Sont visés ici les rapports que publient chaque année certaines institutions qui constituent autant de relais privilégiés du Parlement à savoir, la Cour des comptes21, le Centre pour l’égalité des chances22, le Collège des médiateurs fédéraux23 et le Conseil d’État24.

  • 25 Voy. par exemple le rapport sur l’évaluation de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoi (...)

11S’il est manifeste que les réflexions et travaux qui sous-tendent la loi de sa conception à son abrogation cherchent de plus en plus à s’inscrire dans une perspective évaluative, encore faut-il bien être conscient du fait que le mouvement tel qu’il s’est développé en Belgique souffre de deux déficiences importantes. La première est relative à la manière dont la notion même d’évaluation est comprise. La pratique montre en effet que le langage parlementaire utilise généralement le terme dans son sens large et l’assimile donc à celui d’appréciation. La dimension originale de la notion, à savoir l’utilisation de méthodes scientifiques pour mesurer les effets les plus significatifs des choix exercés par le législateur s’en voit donc gommée. Et l’évaluation, si elle tient une place appréciable parmi les préoccupations des parlementaires d’aujourd’hui, continue à se baser le plus souvent sur des impressions vagues, ou des intuitions définitives plutôt que sur une démarche méthodique étayée par des faits objectifs et des raisonnements reproductibles. Tout porte à croire que les barrières psychologiques liées à l’application dans la science de la législation de méthodes rigoureuses de recherche, telles que les enquêtes sociologiques, les modélisations, les études de faisabilité, les simulations, les audits ou les expertises, ne sont pas encore tombées. Les instruments d’évaluation utilisés par les commissions parlementaires en sont la meilleure preuve. N’y a-t-il pas lieu de constater que les analyses scientifiques en sont pratiquement toujours absentes25 et que seuls y figurent éventuellement les opinions des personnalités auditionnées et les rapports, de valeur très inégale par ailleurs, adressés au Parlement en vertu d’un texte légal ?

12La seconde déficience qui affecte le pratique évaluative actuelle est son incohérence. Ce manque d’unité, corollaire du caractère spontané du phénomène, se marque d’abord dans la sélection des règles qui font l’objet d’une attention particulière quant à l’analyse de leurs effets. Loin d’être le fruit d’une véritable politique, elle apparaît plutôt comme la conséquence de décisions empiriques décidées au coup par coup en fonction du contexte et du secteur. Au regard du thème de l'évaluation, il faut ainsi admettre qu’il n’est pas très logique de ne soumettre à une étude de faisabilité que les seuls projets de lois qui sont de nature à entraîner une répercussion financière ou qui sont relatifs à l’organisation administrative des services. Cette disparité s’exprime également dans le nombre important d’organes qui, à un titre ou à un autre, sont chargés de procéder à des études évaluatives. Pareille dispersion des responsabilités ne serait en soi point critiquable s’il existait un organe centralisateur qui coordonne les informations et les initiatives en la matière et décide des études à mener pour évaluer la pertinence de la législation. L’on ne peut manquer de s’interroger, à ce propos, sur la suite réservée aux multiples rapports qui sont périodiquement remis aux chambres législatives. A défaut de lieu spécialement destiné à traiter les informations, il y a grande chance de voir un matériau de choix pour l’évaluation se perdre dans les dédales des rayonnages d’une bibliothèque.

13Autant de raisons pour passer d’une évaluation spontanée vers une évaluation institutionnalisée.

II. VERS UNE ÉVALUATION INSTITUTIONNALISÉE

  • 26 Proposition de loi déposée par M. Vande Lanotte instituant une évaluation triennale de la législat (...)
  • 27 Voy. toutefois les conclusions du rapport fait au nom de la sous-commission de la Commission de Ré (...)

14Les tentatives de donner à l’évaluation législative une place autonome au sein du processus de production des lois ne sont pas nouvelles. Sous la législature précédente des initiatives individuelles avaient déjà cherché à proposer différentes manières de concrétiser cette idée26. Mais, faute d’avoir été confortées par une réflexion approfondie sur les possibilités organisationnelles et procédurales de cette nouvelle fonction, elles ne furent pas suivies d’effet27. Ces coups d’essai eurent toutefois le mérite d’accréditer un peu mieux l’idée que la fonction législative ne se limitait pas à l’adoption formelle de la loi mais qu’elle impliquait également une évaluation des effets de la norme de sa conception à son abrogation.

  • 28 Aux yeux de l’opinion, la « marche blanche » d’octobre 1996 n’avait été suivie jusqu’alors d’aucun (...)

15C’est dans le cadre d’un ensemble de propositions destinées à « améliorer le caractère démocratique de nos institutions » que le Conseil des Ministres du 18 juillet 1997 a repris le thème de l’évaluation législative. Le contexte dans lequel ces propositions ont vu le jour permet de dire qu’elles ont été prioritairement conçues comme une réponse aux doutes de la société civile. Il s’agissait alors de désamorcer un mouvement massivement anti-politique28 en annonçant la survenance de changements importants. Au nombre de ceux-ci figurent les mesures visant à garantir l’accessibilité, la clarté, la cohérence et l’adaptation de la réglementation, en un mot, sa qualité, par le biais d’une évaluation régulière et institutionnalisée de la loi.

  • 29 Traité de légistique formelle Handleiding bij de wetgevingstechniek, Services du premier ministr (...)

16L’évaluation législative telle que conçue par le Gouvernement présente deux volets : le premier s’attache à l’évaluation a priori, le second à l’évaluation a posteriori. Pour assurer l’évaluation des règles fédérales en projet, le gouvernement décida de créer un comité de rédaction et une commission en vue d’adapter et d’étendre le « Traité de légistique formelle »29. Des spécialistes de la science de la législation se voient ainsi aujourd’hui en charge de répondre aux attentes des citoyens en matière de réglementation en mettant un outil de technique législative en conformité avec les règles et pratiques actuelles et en y intégrant la dimension évaluative nécessaire pour une détermination plus rationnelle du contenu des normes en projet.

  • 30 Mise au point et utilisation des listes des critères à prendre en compte pour l’élaboration des ré (...)
  • 31 Directives autrichiennes relatives à la rédaction et à la formulation des lois de 1990
  • 32 Voy. les instructions 6 à 18 dans le point 2.1 (Recours à la réglementation) du chapitre 11 (Quest (...)
  • 33 Décision du Conseil des ministres de la République fédérale d’Allemagne du 11 décembre 1984.
  • 34 Voy. le document intitulé Politique de la réglementation de 1992

17Rien de plus normal dès lors que pour remplir leur mission ces spécialistes s’inspirent des expériences étrangères en la matière. Or, les enseignements qu’apporte l'étranger30 en matière d’évaluation ex ante montrent qu’un des instruments les plus performants pour améliorer la qualité de la législation tient dans une liste de critères formalisés à utiliser par les divers décideurs lors de l’élaboration de la réglementation. Il s’agit de maximiser les chances de succès des interventions étatiques en marquant un temps de réflexion sur des critères tels que la nécessité de l’action envisagée, les alternatives possibles, la définition des objectifs, la forme que doit prendre l’intervention, ses coûts, ses avantages et ses effets secondaires, son intelligibilité ou encore les liens qu’elle tisse avec les règles existantes. Les listes de critères qui servent de base à l’analyse des effets potentiels prévisibles d’une législation prennent parfois la forme souple de simples recommandations, elles constituent alors comme en Autriche31 ou aux Pays-Bas32, des lignes directrices qui ne sont ni obligatoires, ni exhaustives. Elles se révèlent quelquefois plus contraignantes et, dans cette hypothèse, s’incarnent dans un questionnaire auquel l’auteur du projet est obligé d’apporter réponses. Tantôt les réponses ont valeur de simples renseignements, l’exigence est alors purement formelle, tantôt, elles constituent autant d’éléments destinés à emporter la conviction des décideurs, l’auteur du projet doit être à même de démontrer que la création d’une norme nouvelle constitue la meilleure solution à un problème donné, c’est alors le modèle allemand33 ou canadien34. Si pareille procédure d’examen de l’opportunité de la loi ralentit incontestablement le processus de prise de décision, les avantages qu’elle présente sont loin d’être négligeables. Judicieusement conçues et bien utilisées, les listes de critères imposent aux hommes politiques une réflexion sur la nécessité, les objectifs et la forme de leurs projets, elles contribuent, par les informations qu’elles postulent, à la solidité des choix législatifs et, au bout de la chaîne, facilite grandement l’évaluation ex post.

  • 35 A.R. du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire, M.B., 17 janvier 1995.
  • 36 Fondement nouveau de l’arrêté, statut du questionnaire, formation des Inspecteurs des Finances à l (...)

18Au stade actuel de leurs réflexions le comité de rédaction et la commission en charge de l’évaluation a priori envisagent de prendre exemple sur la République Démocratique d’Allemagne et, plus concrètement, d’intégrer au processus législatif existant une liste de critères sous forme d’un questionnaire en élargissant le contrôle administratif et budgétaire35 · Sans s’attarder sur les difficultés particulières que suscite l’insertion d’une obligation d’évaluation ex ante dans l’arrêté royal du 16 novembre 199436, il semble que la réussite de l’opération est tributaire d’une triple exigence. Il serait tout d’abord souhaitable que tous les textes destinés à devenir loi soient assortis de réponses aux questions posées. C’est dire que l’obligation devrait viser tant les avant-projets que les propositions de lois, ce qui impliquerait que tous les titulaires du droit d’initiative, les parlementaires comme le Roi, soient soumis à un impératif similaire. C’est dire également qu’il n’y a aucune raison de faire dépendre la contrainte évaluative du fait que les projets de texte entraînent ou non des répercussions budgétaires.

19Il paraît d’autre part indispensable d’assurer, par la création d’une cellule adhoc, une coordination de l’ensemble des activités liées à l’élaboration et aux réponses au questionnaire. Une synergie pourrait ainsi s’instituer entre les différents départements de l’administration fédérale mais également entre l’exécutif et le parlement. Un appui logistique pourrait également être dispensé ce qui réduirait le risque de voir les réponses prendre un tour résolument formel ou faire fi des méthodes rigoureuses d’analyse qui sont à la base de l’évaluation véritable.

  • 37 Les principes énoncés par la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration (M.B (...)

20Enfin, un souci de transparence devrait prévaloir quant aux informations relatives aux effets potentiels des textes en projet37. Établies sérieusement et communiquées en un langage accessible, elles constituent en effet un élément essentiel non seulement pour aboutir à des choix plus cohérents, mais également pour permettre un débat démocratique plus clair.

  • 38 Projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, Doc. Sénat, sess. 1997-1998, nol- (...)

21Parallèlement aux mesures destinées à développer l’évaluation ex ante, une autre initiative du gouvernement fédéral prend pour thème l’évaluation ex post. C’est ainsi que le 17 avril 1998, un projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative fut déposé au Sénat38. Il prévoit que, sur la base de rapports établis tous les deux ans respectivement et alternativement par le procureur général près la Cour de cassation et par le Conseil d’État, le Sénat sera chargé d’évaluer la législation et de déposer chaque année un rapport sur l’état de ses travaux.

  • 39 L. MADER, L’évaluation législative, Pour une analyse empirique des effets de la législation, Payot (...)
  • 40 Voy. à titre de comparaison les moyens mis au service de l’évaluation législative aux États-Unis d (...)
  • 41 Art.4 du projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, Doc. Sénat, sess. 1997-1 (...)
  • 42 Art. 2 du projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, Doc. Sénat, sess. 1997- (...)

22Ce qui frappe à la lecture du projet comme de son exposé des motifs c’est l’absence de toute précision sur la notion d’évaluation. Faut-il alors donner à ce vocable l’acception qui lui est attribuée à l’étranger dans ce même contexte et dire que « ce terme couvre l’ensemble des analyses basées sur l’emploi de méthodes scientifiques et portant sur la mise en œuvre et les effets des actes législatifs »39 ? Ou faut-il plutôt penser que le mot a été usurpé et qu’il vise en réalité de simples jugements évaluatifs portés par des parlementaires sur le contenu de textes à problèmes ? Deux indices permettent de croire que la seconde branche de l’alternative a été préférée. Le premier tient en l’absence de moyens humains et financiers affectés au projet, ce qui laisse présager une occultation du moins partielle de la dimension scientifique de la notion40. Le second est relatif à la fonction que le gouvernement entend assigner à l’évaluation. Cette dernière n’est pas envisagée comme un instrument de connaissance destiné à mesurer les effets des lois, mais comme un moyen curatif utilisé dans le seul but de remédier aux nombreux dysfonctionnements législatifs. Il suffit pour s’en convaincre de savoir que la procédure projetée s’opère au départ des difficultés relevées par le Conseil d’État et la Cour de cassation41 et que l’objectif de l’opération, loin d’être informatif ou prophylactique, « est d’adapter de manière ordonnée des normes juridiques qui, en tout ou en partie, sont contradictoires, ou tombées en désuétude, ou dont l’exécution, l’interprétation ou l’application soulève des difficultés »42.

  • 43 Avis de la section de législation du Conseil d’État sur le projet de loi instituant une procédure (...)
  • 44 J.-L. BERGEL, Appréciation méthodologique sur l'évaluation législative, R.R.J., 1994-4, p. 1167 et (...)
  • 45 Voy. par exemple la loi française no 96-516 du 14 juin tendant à créer un Office parlementaire d’é (...)

23L’avis de la section de législation du Conseil d’Etat se fait l’écho d’un autre sujet de perplexité, il tient au champ de l’évaluation. L’observation met en question l’opportunité de prendre comme unique base du processus évaluatif des rapports émanant d’organes juridictionnels et fait valoir que les renseignements ainsi fournis ne refléteraient que l’aspect contentieux des difficultés. Aussi, émet-elle le souhait de voir compléter l’information par d’autres données qui feraient apparaître des questions que ne seraient pas du ressort des juridictions ou qui échapperaient à l’emprise de la loi43. La remarque du Conseil d’État ne peut qu’être approuvée et on comprendrait mal qu’on ne saisisse pas l’occasion pour faire converger vers l’organe évaluateur tous les rapports émanant d’autres institutions qui sont périodiquement adressés au Parlement. Mais la critique prend alors le tour d’une interrogation. Face au nombre important de dysfonctionnements signalés, qui décidera des priorités ? Le coût et la durée des évaluations dignes de ce nom semblent exclure toute généralisation du procédé44. Dans ces conditions, laissera-t-on l’organe évaluateur entièrement maître de ses choix ? Ne serait-il pas préférable de réaliser un filtrage en mettant en place un mécanisme de saisine45 ?

24Le dernier thème de réflexion que suscite le projet de loi est relatif à la détermination de l’organe d’évaluation. Cette question, qui à l’étranger a reçu des solutions fort diverses, consiste à se demander si la compétence d’évaluer les lois revient au parlement ou à l’exécutif, et quelles sont, dans l’absolu, les qualités que devrait présenter l’instance compétente pour procéder à pareille évaluation. Si, en Belgique, il y a lieu de constater que la compétence d’évaluation ne fait l’objet d’aucune attribution expresse par la Constitution, il semble cependant que l’on peut raisonnablement affirmer qu’il s’agit là d’une prérogative liée à la fonction législative. Il paraît en effet logique d’admettre que celui qui adopte une mesure dispose également de la compétence d’en évaluer les résultats. De la sorte, puisque, aux termes de l’article 36 de la Constitution, « Le pouvoir législatif fédéral s’exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représentants et le Sénat », il apparaît que chacune des trois branches du pouvoir législatif se voit indirectement reconnaître un titre pour évaluer les lois fédérales. Sur un plan organisationnel l’alternative paraît donc actuellement être la suivante, soit l’analyse des effets des lois est centralisée et se réalise sous la responsabilité d’une instance tripartite, soit elle est diffuse en ce sens que, confiée à un (voir deux), membre du pouvoir législatif, il y a encore place pour les évalations décidées par ses (ou son), membres restants.

  • 46 Voy. dans le même sens la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d (...)
  • 47 Serait-il par exemple tout à fait satisfaisant de voir le Sénat évaluer une loi monocamérale telle (...)

25En chargeant le Sénat de l’évaluation de la législation46 le projet de loi privilégie la seconde branche de l’alternative. Il base son choix sur le rôle de chambre de réflexion que les réformes de 1993 ont assigné à l’institution. Peut-être y aurait-il lieu toutefois de s’interroger sur la pertinence de cette justification. Il conviendrait également de se demander s’il n’est pas paradoxal de confier les analyses ex post précisément à l’assemblée dont les compétences ne sont pas complètes47 et si, dans cette hypothèse, l’évaluation n’aurait pas à souffrir de rivalités larvées entre les chambres.

  • 48 Proposition de loi instaurant un conseil législatif déposée par M. Geert BOURGEOIS, Doc. Ch. repr. (...)
  • 49 Suggestion d’A. DUQUESNE, président de la commission de la justice de la Chambre formulée en vue d (...)
  • 50 Loi no 96-516 du 14 juin 1996 tendant à créer un Office parlementaire d’évaluation de la législati (...)

26En marge du projet de loi, d’autres suggestions ont également vu le jour. Sans porter ombrage à la compétence du Sénat, elles tendent à institutionnaliser les prérogatives d’évaluation de la Chambre des représentants en préconisant d’y créer tantôt un conseil législatif48 tantôt une commission permanente d’évaluation des lois49. Le risque de double emploi est donc bien réel. Et il serait certainement plus rationnel au regard du coût en temps et en argent des analyses requises de confier la mission à une instance commune aux deux chambres. Pourquoi ne pas prendre exemple sur la Commission parlementaire de concertation instituée par l’article 82 de la Constitution ? Une instance mixte Chambre — Sénat aurait le mérite de prévenir les difficultés de coordination entre les deux assemblées et de concentrer en un même lieu toute l’expertise nécessaire pour réaliser des analyses fiables. C’est cette solution qui a prévalu récemment en France. L’Office parlementaire d’évaluation de la législation, « composé de deux délégations constituées l’une à l’Assemblée nationale et l’autre au Sénat », se voit en effet « chargé, sans préjudice des compétences des commissions permanentes, de rassembler des informations et de procéder à des études pour évaluer l’adéquation de la législation aux situations qu’elle régit »50.

27Une ultime proposition ne consisterait-elle pas à confier l’évaluation des lois à une administration spécialisée qui agirait sous la responsabilité du Roi, troisième branche du pouvoir législatif ? Si pareille solution peut parfaitement se concevoir sur un plan juridique, elle cadre toutefois mal avec la volonté du Parlement de revaloriser son image. Pour les parlementaires, ce serait en effet perdre une occasion unique de renforcer la crédibilité de leur institution et ainsi de parvenir à mieux équilibrer les rapports entre le parlement et l’exécutif. Une même observation peut au demeurant être adressée à ceux qui préconiseraient la création d’une instance d’évaluation tripartite. Le risque est grand en effet de voir l’administration s’y attribuer la part du lion.

28Beaucoup d’incertitudes, d’hésitations et de perplexité entourent donc le projet. Ne conviendrait-il pas dès lors d’inciter ses auteurs à préciser leurs attentes, leurs objectifs, les moyens dont ils disposent, les alternatives possibles et les modalités de leur intervention en s’essayant à donner une réponse précise au questionnaire que la commission chargée de l’évaluation ex ante se propose de retenir ?

CONCLUSIONS

29Le diagnostic n’est pas nouveau. Depuis plusieurs années en effet l’état de désarroi du législateur a été maintes fois signalé. Les symptômes de ce mal-être sont d’ailleurs bien connus : confronté à des situations de plus en plus complexes et variables le législateur ne parvient plus à faire face, il éprouve des difficultés grandissantes à élaborer des lois de qualité tant sur le plan rédactionnel que matériel et se trouve totalement désarmé pour gérer un stock législatif toujours plus volumineux. Le recours à l’évaluation législative suffira-t-il à régler tous les problèmes ? Rien n’est moins sûr si la technique est retenue par le législateur dans le seul but de se donner bonne conscience, de revaloriser un Sénat affaibli par les réformes de 1994 ou de calmer une opinion publique désenchantée. Une évaluation législative réussie ne peut en effet se concevoir sans une révolution complète des mentalités. Mais pourquoi les parlementaires seraient-ils incapables de faire preuve tout à la fois d’un esprit de modestie en admettant que, dans certaines circonstances, le recours à des méthodes scientifiques d’analyse se révèle nécessaire, d’un esprit d’ouverture en réalisant un travail de réappropriation des expériences étrangères et d’un esprit de collaboration en s’adjoignant le concours d’un maximum de spécialistes pour la recherche du contenu normatif optimal ? Le défi est d’importance, il mérite cependant d’être relevé.

Notes

1 Pour une réflexion doctrinale belge sur le thème de l’évaluation voyez : M. ADAMS, Wetgeving en beleid. Pleidooi voor een heroverweging van de rol van het parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie, in Wetgeving in théorie en praktijk, M. Adams en L.J. Wintgens (eds.), Antwerpen, Maklu, 1994, p. 55 à 75 ; F. LEURQUIN — DE VISSCHER, Pour une évaluation législative, Rev. h. dr. const., 1995, p. 275 à 287.

2 J. VELU, P. QUERTAINMONT et M. LEROY, Droit public, T. Ier, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 668.

3 Voy. par exemple la liste de 63 pages des personnes entendues à la Chambre des représentants depuis le début de la législature, Doc. Ch. Repr., — 7/3 — 95/96, sess. ord. 1997-1998, 17 nov. 1997, Services législatifs, Relevé statistique de l’activité parlementaire, point 8. Echanges de vues, exposés et auditions, p. 17 à 80.

4 « La commission a évalué successivement la répartition matérielle des compétences entre l’État, les régions et les communautés, les autres aspects de la répartition des compétences ainsi que le fonctionnement des institutions. La commission a achevé la discussion des compétences matérielle des régions et des communautés. Elle a vérifié en la matière si la répartition actuelle des compétences permet une politique efficace. Sur base des résultats de ces discussions, la commission a fait un inventaire des éventuels problèmes, points conflictuels, chevauchements et imprécisions qui résultent de la répartition matérielle des compétences. Il s’agit au total de quelque 140 points de discussion. Les diverses autorités concernées — fédérales, régionales et communautaires — ont été invitées à communiquer leur point de vue à propos de ces points en discussion. La commission a organisé un certain nombre d’auditions avec des experts désignés par les divers gouvernements concernés. On a également commencé à faire un inventaire des points en discussion qui concernent les autres aspects de la répartition des compétences et le fonctionnement des institutions. Les travaux sur l’évaluation du fonctionnement des nouvelles structures fédérales seront achevées avant la fin de la législature, de sorte que le résultat de ceux-ci puisse par exemple, le cas échéant, donner lieu à une déclaration de révision de la Constitution. », Conférence de presse du 14 juillet 1998, Le Sénat au cours de la session 1997-1998.

5 Doc. Sénat, Rapport sur l’évaluation de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, no 1-768/1 et 2.

6 J. CHEVALLIER, Rapport introductif à la journée d’études du 7 avril 1994 sur Contrôle parlementaire et évaluation, R.R.J., 1994-4, p. 1085.

7 Doc. Sénat, sess. ord. 1997 — 1998, no 1-326/7.

8 Enquête parlementaire sur la manière dont l’enquête dans ses volets policiers et judiciaires a été menée dans l’affaire « Dutroux-Nihoul et consorts », Doc. Ch. Repr., no 713/6 et 713/8 —96/97.

9 Ainsi, la procédure des questions, écrites ou orales, adressées au Gouvernement a toujours permis aux parlementaires d’obtenir des informations et renseignements sur le suivi des lois (Voy. les articles 66 à 68 du Règlement du Sénat, adopté le 7 avril 1995 et les articles 85 à 91 du Règlement provisoire de la Chambre des représentants adopté le 8 juin 1995).

10 M.B., 17 janv. 1995, p. 1067.

11 Rapport au Roi précédant l’arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire, M.B., 17 janv. 1995, p. 1064.

12 Décret du 15 juillet 1997 instituant le rapport d’impact sur l’enfant et le contrôle de la politique gouvernementale quant au respect des droits de l’enfant, M.B., 7 oct. 1997, p. 26298. Voy. dans le même sens la proposition de loi déposée au Sénat par Mmes de Béthune et Van der Wildt, instituant une évaluation de l’incidence des décisions sur l’enfant, Doc. Sénat, sess. 1997-1998, no 1-866/1.

13 Loi du 19 juillet 1991 organisant le vote au moyen de systèmes automatisés dans les cantons électoraux de Verlaine et de Waarschot, M.B., 3 septembre.

14 Rapport fait au nom de la commission de l’Intérieur par M. WIERINCKX sur le projet de loi organisant le vote automatisé, Doc. Sénat, sess. 1993-1994, no994-2, p.2.

15 Loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé, M.B., 20 avril.

16 Pour une liste des rapports déposés à la Chambre des représentants voyez l’article 97 du règlement de la Chambre des représentants adopté le 23 juin 1998 (Doc. Ch. Repr., sess. ord. 1997-1998, no 1619/3) et entré en vigueur le 13 octobre 1998 qui prévoit que « La liste des rapports qui doivent être déposés à la Chambre est publiée chaque-année avant le 31 octobre, sous la forme d’un document parlementaire, avec mention de la date à laquelle chacun de ces rapports a été déposé pour la dernière fois ainsi que du renvoi. »

17 Art. 1er et 8 de la loi du 13 août 1990 visant à créer une commission d’évaluation de la loi du 3 avril 1990 relative à l’interruption de grossesse, modifiant les articles 348, 350, 351 et 352 du Code pénal et abrogeant l’article 353 du même Code, MB., 20 octobre. Ce rapport comporte une partie statistique, une partie détaillant et évaluant l’application et l’évolution de l’application de la loi et le cas échéant, des recommandations.

18 12 de la loi du 13avril 1995 contenant des dispositions en vue de la répression de la traite des êtres humains et de la pornographie enfantine, M.B., 25 avril 1995, p. 10823. Ce rapport annuel porte sur l’application de la loi ainsi que sur la lutte contre la traite des êtres humains en général. Voyez également l’examen des rapports sur la traite des êtres humains dans le Rapport fait au nom de la Commission spéciale par D. Reynders et D. Vanpoucke, Doc.Ch. Repr., sess. 1997-1998, no 1399/1.

19 Art. 101 et 342bis du Code judiciaire modifiés par la loi du 9 juillet 1997 contenant des mesures en vue de résorber l’arriéré judiciaire dans les cours d’appel, MB., 13 août 1997.

20 Art. 17 de l’accord de coopération portant création d’un Comité consultatif de bioéthique, conclu à Bruxelles le 15 janvier 1993 entre l’État, la Communauté flamande, la Communauté française, la Communauté germanophone et la Commission communautaire commune, MB., 12 mai.

21 Art. 180 Const.

22 Art. 6 de la loi du 15 févr. 1993 créant un Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme, M.B., 19 févr.

23 Art. 15 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, M.B., 7 avril 1995. Voy. par exemple les dysfonctionnements signalés au points 9 et 12 de la partie 3 du rapport 1997 qui pourraient utilement être résolus par une initiative législative (Rapport annuel 1997 du collège des médiateurs fédéraux, p. 190 et 191)

24 Art. 119 des lois coord, sur le Conseil d’État. « Ce rapport a notamment pour objet de relater les principales difficultés auxquelles le Conseil d’État aurait été confronté dans le courant d’une année en en tirant certaines suggestions », Doc. Ch.repr., sess. 1992-1993, nl159/1, p.2.

25 Voy. par exemple le rapport sur l’évaluation de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, Doc. Sénat, no 1-768/1 et 2 basé essentiellement sur des auditions ; Voy. également J. LECLERCQ, En marge du rapport de la Commission—Les dysfonctionnements étaient inéluctables, J.T., 1997, p. 324.

26 Proposition de loi déposée par M. Vande Lanotte instituant une évaluation triennale de la législation, Doc. Ch. repr., sess. extr. 1991-1992, no 439/1 et proposition déposée par M. Daems tendant à insérer un article 65bis dans le Règlement de la Chambre des représentants et à en modifier l’article 66, Doc. Ch. repr., sess. extr. 1991-1992, no 481/1.

27 Voy. toutefois les conclusions du rapport fait au nom de la sous-commission de la Commission de Révision de la Constitution chargée de l’examen de propositions instituant une évaluation périodique de la législation (Doc. Ch.repr., sess. extr. 1991-1992, no 439/2) qui recommande de charger la section de législation du Conseil d’État et le bureau de coordination du Conseil d’État de rédiger un rapport annuel « qui relèverait notamment les lacunes, les chevauchements et les textes qui ne sont plus actuels ». Cette-idée a été reprise par la loi du 24 mars 1994 qui a modifié l’article 119 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat en précisant que le rapport d’activité publié annuellement par le Conseil d’État « expose notamment l’état d’avancement des affaires pendantes devant la section d'administration et devant la section de législation ».

28 Aux yeux de l’opinion, la « marche blanche » d’octobre 1996 n’avait été suivie jusqu’alors d’aucun changement significatif.

29 Traité de légistique formelle Handleiding bij de wetgevingstechniek, Services du premier ministre, Imprimerie du Moniteur belge, no 8704, Bruxelles, 1982, remplacé depuis le 1er décembre 1998 par la circulaire de légistique formelle, http ://www.raadvstconsetat.be

30 Mise au point et utilisation des listes des critères à prendre en compte pour l’élaboration des réglementations, OCDE, Gestion publique, collection gestion et réforme de la réglementation no 4, Paris, 1993 (OCDE/GD(93)181) ; Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant l’amélioration de la qualité de la réglementation officielle et document de référence adoptés le 9 mars 1995.

31 Directives autrichiennes relatives à la rédaction et à la formulation des lois de 1990

32 Voy. les instructions 6 à 18 dans le point 2.1 (Recours à la réglementation) du chapitre 11 (Questions générales relatives aux réglementations) des Directives sur la législation des Pays-Bas de 1992.

33 Décision du Conseil des ministres de la République fédérale d’Allemagne du 11 décembre 1984.

34 Voy. le document intitulé Politique de la réglementation de 1992

35 A.R. du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire, M.B., 17 janvier 1995.

36 Fondement nouveau de l’arrêté, statut du questionnaire, formation des Inspecteurs des Finances à la problématique de l’évaluation....

37 Les principes énoncés par la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration (M.B., 30 juin 1994) devraient trouver à s’appliquer à ces informations. Il serait en effet possible de leur faire un sort identique à celui réservé aux avis non publiés de la section de législation du Conseil d’État. Voy. l’avis de la commission d’accès aux documents administratifs du 15 septembre 1995, Rev. b. dr. const., 1996, p. 87 ; Voy. également, C.E., 31 mars 1998, JORDAN, no 72861, J.M.L.B., 1998, p. 1036.

38 Projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, Doc. Sénat, sess. 1997-1998, nol-955/l.

39 L. MADER, L’évaluation législative, Pour une analyse empirique des effets de la législation, Payot, Lausanne, 1985, p.44.

40 Voy. à titre de comparaison les moyens mis au service de l’évaluation législative aux États-Unis dans E. CHELIMSKI, L’évaluation législative au Congrès des États-Unis, in R.R.J., Droit prospectif, 1994— 4, p. 1347 à 1352.

41 Art.4 du projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, Doc. Sénat, sess. 1997-1998, nol-955/1,p. 8.

42 Art. 2 du projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, Doc. Sénat, sess. 1997-1998, nol-955/l, p.8.

43 Avis de la section de législation du Conseil d’État sur le projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, Doc. Sénat, sess. 1997-1998, nol-955/l, p. 13 et 14. Voy. également dans ce sens l’article 3, 3° de la proposition de loi instaurant un conseil législatif déposée par M. Geert BOURGEOIS, Doc. Ch. repr., sess. ord., 1996-1997, no 1071/1.

44 J.-L. BERGEL, Appréciation méthodologique sur l'évaluation législative, R.R.J., 1994-4, p. 1167 et spéc. p. 1174.

45 Voy. par exemple la loi française no 96-516 du 14 juin tendant à créer un Office parlementaire d’évaluation de la législation (J.O., 15 juin 1996, p.8911) qui prévoit que « l’office est saisi par : 1° Le bureau de l’une ou de l’autre des deux assemblées soit à son initiative, soit à la demande d’un président de groupe ; 2° Une commission spéciale ou permanente ».

46 Voy. dans le même sens la proposition visant à créer, au sein des services du Sénat, une cellule d’évaluation de la législation déposée par M. VANDENBERGHE et consorts, Doc. Sénat, sess. 1996-1997, 1-643/1 et la proposition visant à créer, au sein du Sénat, un Office de la législation déposée par Mmes WILLAME-BOONEN et DELCOURT-PETRE, Doc. Sénat, sess. 1997-1998, no 1-839/1.

47 Serait-il par exemple tout à fait satisfaisant de voir le Sénat évaluer une loi monocamérale telle que la loi du 25 juin 1998 réglant la responsabilité pénale des ministres (M.B., 27 juin 1998, p. 21141) ? Et lorsqu’il s’agira d’évaluer une loi pour laquelle le Sénat n’a pas fait usage de son droit d’évocation, le fait pour le Sénat de ne pas avoir évoquer le projet ne sera-t-il pas à l’origine d’une suspicion qui pèsera sur la crédibilité de l’évaluation ?

48 Proposition de loi instaurant un conseil législatif déposée par M. Geert BOURGEOIS, Doc. Ch. repr., sess. ord. 1996-1997, no 1071/1 et Proposition de loi relative à la collaboration de la Cour de cassation à l’évaluation de la législation, déposée par M. Geert BOURGEOIS, Doc. Ch.repr., sess. ord. 1996-1997, no 1151/1.

49 Suggestion d’A. DUQUESNE, président de la commission de la justice de la Chambre formulée en vue d’améliorer le fonctionnement de cette commission ainsi qu’en vue d’accélérer et de perfectionner le travail de la Chambre des représentants.

50 Loi no 96-516 du 14 juin 1996 tendant à créer un Office parlementaire d’évaluation de la législation, J.O., 15 juin 1996, p. 8911.Voy. pour une appréciation des mesures prises l’article de A. MIABOULA-MILANDOU, Les moyens d’action du Parlement à l’égard de la loi votée, in Rev. fr. dr. const., 1998, p. 35 à 70.

Auteur

Professeur à l’Université Catholique de Louvain

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