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Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?

 | 
Benoît Jadot
, 
François Ost

La section de législation du conseil d’état et l’élaboration de la règle de droit1

Texte intégral

  • 1 La rédaction de la présente contribution a été achevée en janvier 1999. Il n’a pu être tenu compte (...)

11. La section de législation du Conseil d’État est un lieu de passage obligé dans l’élaboration de la règle de droit en Belgique.

2Elle est ainsi appelée à jouer un rôle central dans la production du droit belge.

3Pourtant, à entendre un certain nombre de propos, de questions ou de suggestions concernant la section de législation, je constate que celle-ci est généralement peu ou mal connue — y compris dans les milieux qui sont au cœur de l’élaboration de la norme et même dans les milieux juridiques ordinairement bien informés.

4Aussi vais-je m’employer, dans la présente contribution, tout d’abord à donner quelques informations de base en vue de présenter la section de législation et ses activités, et ensuite à formuler — en précisant que je m’exprime à titre personnel — les réflexions et propositions que m’inspire l’expérience de quelques années d’auditeur affecté à cette section.

SECTION 1. ÉLÉMENTS DE PRÉSENTATION DE LA SECTION DE LÉGISLATION ET DE SES ACTIVITÉS

52. Dans la première partie de cette section, je vais m’attacher à présenter la section de législation : quelle est sa compétence, comment est-elle organisée, à quelle procédure est soumis l’examen des demandes d’avis qui lui sont adressées ?

  • 1 Voir spécialement J. MASQUELIN et Chr. LAMBOTTE, in Les Novelles, Droit administratif, tome VI, Le (...)

6Je précise que mon propos n’a aucune prétention doctrinale et n’entend pas être exhaustif. Certains ouvrages ou articles présentent la section de législation de manière beaucoup plus systématique et complète ; je ne peux que conseiller leur consultation aux lecteurs intéressés1.

7Pour bien comprendre les activités de la section de législation, il est essentiel de disposer d’un certain nombre de données statistiques. Je présenterai et commenterai certaines de ces données dans la seconde partie de cette section.

A. Présentation de la section de législation

a. La compétence de la section de législation

  • 2 Je n’évoquerai pas ici quelques compétences particulières reconnues à la section de législation à p (...)

83. Pour l’essentiel, la compétence de la section de législation est déterminée par les articles 2 à 4 des lois coordonnées sur le Conseil d’État (ci-après « les lois coordonnées »)2.

9De ces dispositions, il résulte que la section de législation a pour mission de donner des avis avant l’adoption de textes normatifs. Sont concernés aussi bien les textes émanant des entités fédérées que ceux de l’autorité fédérale.

104. Les textes qui doivent être soumis à la section de législation relèvent, pour les uns, de l’activité législative et, pour les autres, de l’activité réglementaire.

11Dans le domaine de l’activité législative, la consultation de la section de législation est tantôt une obligation, tantôt une simple faculté :

    • 3 L’article 3, § 1er, des lois coordonnées précise toutefois que sont exceptés « les projets relatifs (...)
    • 4 L’article 3, § 2, des lois coordonnées prévoit qu’en cas d’urgence invoquée à propos d’un avant-pro (...)

    la section de législation doit être consultée sur tous les avant-projets de loi, de décret et d’ordonnance3 ; l’urgence peut être invoquée, mais elle ne dispense pas de solliciter l’avis de la section de législation4 ;

    • 5 Lesquels disposent en la matière d’un pouvoir de décision propre. L’article 2, §§ 2 à 4, des lois c (...)
    • 6 Un ministre ne peut toutefois demander l’avis de la section de législation sur un projet de loi, de (...)

    les lois coordonnées prévoient la faculté de demander l’avis de la section de législation sur un projet ou sur une proposition de loi, de décret ou d’ordonnance, ainsi que sur un amendement à un projet ou à une proposition ; cette faculté est donnée aux présidents des assemblées5 et aux ministres concernés6.

  • 7 Je développerai cette question plus loin : infra, no 34.
  • 8 Article 3 bis, § 2, des lois coordonnées.

12Dans le domaine de l’activité réglementaire, les ministres et secrétaires d’État fédéraux et les membres des gouvernements ou collèges des entités fédérées sont tenus de soumettre à l’avis de la section de législation le texte de tous projets d’arrêtés réglementaires — ce qui, pour l’essentiel, vise les arrêtés présentant un caractère général, c’est-à-dire ceux qui sont destinés à s’appliquer à l’ensemble des citoyens ou à une ou plusieurs catégories d’entre eux. Cette obligation souffre toutefois une exception lorsque le préambule d’un arrêté invoque et motive spécialement l’urgence7 ; une telle exception ne peut cependant s’appliquer à un projet d’arrêté royal abrogeant, complétant, modifiant ou remplaçant des dispositions législatives8.

  • 9 La Cour d’arbitrage estime que l’obligation de consulter la section de législation n’est pas une de (...)

13Il y a lieu de souligner que la sanction attachée à la méconnaissance de l’obligation de consulter la section de législation — lorsque cette obligation existe — varie selon la nature de l’acte pris. Dans le cas d’une disposition législative, vu l’état actuel de la jurisprudence de la Cour d’arbitrage, la seule sanction possible est d’ordre politique9. Par contre, s’agissant d’un arrêté réglementaire, il existe une sanction juridique : sauf à être justifié par une urgence spécialement motivée, le défaut de consultation de la section de législation sur un projet d’arrêté réglementaire est de nature à conduire à l’annulation de l’arrêté ou d’une décision prise sur son fondement par la section d’administration du Conseil d’Etat ou à son inapplication par n’importe quelle juridiction saisie d’un litige.

145. Quelles questions la section de législation est-elle chargée d’examiner ?

15Avant tout, il convient de préciser que la section de législation examine uniquement le dispositif même des projets ou propositions de textes législatifs ou réglementaires qui lui sont soumis. Ainsi notamment, la section de législation n’a pas à se prononcer sur l’exposé des motifs d’un projet de texte législatif, pris comme tel.

16Les lois coordonnées ne déterminent pas expressément les questions qu’il incombe à la section de législation d’examiner.

17L’on s’accorde toutefois à dire que la section de législation remplit la fonction d’un haut conseil juridique.

18Il s’ensuit, bien évidemment, qu’elle n’a pas à se prononcer sur la pure opportunité du projet qui lui est soumis.

  • 10 Avis de l’inspecteur des finances et accord du ministre du budget pour les textes qui ont une incid (...)
  • 11 Il arrive toutefois que la section de législation examine d’autres questions, en particulier lorsqu (...)
  • 12 En pareille hypothèse, l’obligation de consulter la section de législation ne peut être tenue pour (...)

19Chronologiquement, la première question que se pose la section de législation est de savoir si toutes les formalités — substantielles ou non — auxquelles est subordonnée la présentation du texte qui lui est soumis10 ont été régulièrement accomplies. Si la réponse est négative, le texte est considéré comme n’étant pas en état d’être examiné, et normalement la section de législation arrête là l’examen du dossier1112.

20Il appartient ensuite à la section de législation d’examiner si l’autorité qui lui soumet un texte est compétente pour le prendre et de vérifier la compatibilité des dispositions en projet avec les règles, de droit international ou de droit interne, qui leur sont supérieures dans la hiérarchie des normes.

21Si l’examen de ces questions ne suscite pas d’objection fondamentale à l’encontre du texte, il incombe alors à la section de législation de vérifier si celui-ci ne contient pas des incohérences, des contradictions ou des ambiguïtés ou ne risque pas de susciter des difficultés d’interprétation. Il lui revient également de s’assurer que le texte correspond aux intentions de son auteur. La section de législation ne peut manquer non plus d’examiner l’incidence du texte qui lui est soumis sur l’ordonnancement juridique existant, ceci notamment afin d’éviter des doubles emplois ou des contradictions.

  • 13 Voir, à ce sujet, le traité de légistique formelle établi par le bureau de coordination du Conseil (...)

22Enfin, toujours pour autant qu’il n’y ait pas trop d’objections de fond à l’encontre du texte, la section de législation a pour tâche de vérifier la forme de celui-ci, c’est-à-dire en particulier sa clarté et la correction de la terminologie utilisée, le respect des principes usuellement admis de la légistique formelle13 et la concordance linguistique lorsque le texte est rédigé en plusieurs langues.

236. La section de législation donne des avis.

24S’agissant de simples avis, les autorités auxquelles ils sont destinés ne sont pas tenues de les suivre. Les avis n’ont pas de portée contraignante.

25Ceci ne permet toutefois pas aux autorités de se désintéresser totalement du contenu des avis.

  • 14 Article 3, §§ 3 et 4, des lois coordonnées.

26Ainsi, une disposition expresse des lois coordonnées prévoit que, lorsque, selon l’avis de la section de législation, un avant-projet ou une proposition de loi, de décret ou d’ordonnance, ou un amendement, excède, selon le cas, la compétence de l’État, de la Communauté ou de la Région, cet avant-projet, cette proposition ou cet amendement est renvoyé au comité de concertation visé à l’article 31 de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles. Si le comité de concertation, qui délibère suivant la règle du consensus, estime qu’il y a excès de compétence, il demande au gouvernement ou au collège concerné de corriger l’avant-projet ou de déposer devant l’assemblée saisie les amendements qu’il détermine et qui font cesser cet excès de compétence14.

  • 15 Voir, par exemple, M. VAN DAMME, op. cit., no 245.

27De manière générale, la question se pose de savoir si, en dépit de l’absence de texte exprès sur ce point, les autorités ne sont pas tenues d’examiner le contenu des avis de la section de législation et, quand elles s’écartent de ceux-ci, d’en préciser les motifs. Le plus souvent, il est répondu à cette question par la négative15. Pourtant, n’est-il pas de principe que l’autorité investie d’un pouvoir de décision est tenue de justifier les points sur lesquels elle s’écarte d’un avis qui lui est donné au titre d’une formalité substantielle ? La jurisprudence de la section d’administration du Conseil d’État est constante à ce sujet, s’agissant, par exemple, de l’examen des réclamations formulées lors d’une enquête publique ; l’on ne voit pas pourquoi cette jurisprudence ne s’appliquerait pas dans l’hypothèse ici évoquée.

  • 16 Voir la jurisprudence de la section d’administration du Conseil d’État, in Recueil des arrêts du Co (...)

28Par ailleurs, il convient de souligner que, dans les cas où la consultation de la section de législation est obligatoire, si l’autorité à laquelle celle-ci a donné un avis se propose d’apporter au texte initial des modifications indépendantes des observations ou des suggestions de la section de législation, cette autorité doit demander un nouvel avis au sujet des modifications envisagées16.

  • 17 Supra, no 4.

29La sanction attachée à la méconnaissance de ces obligations varie selon la nature de l’acte en cause. Il est, à cet égard, fait référence aux développements faits à propos de la sanction relative à la méconnaissance de l’obligation de consulter la section de législation17.

b. L’organisation de la section de législation

307. Un avis de la section de législation est donné par une chambre du Conseil d’État.

31Actuellement, quatre chambres forment la section de législation : deux sont de langue française et deux de langue néerlandaise.

32Lorsqu’un texte doit être établi en une seule langue, la demande d’avis est portée devant la chambre qui fait usage de cette langue.

  • 18 Il en va de même des demandes d’avis relatives aux textes qui doivent être rédigés en allemand. Ces (...)

33Les demandes d’avis relatives aux textes qui doivent être rédigés en français et en néerlandais sont distribuées par le premier président entre les chambres de langue française et les chambres de langue néerlandaise18 ; dans la pratique, cette répartition se fait selon un plan établi en prenant comme critère la matière ou le département ministériel auquel correspond la demande d’avis.

  • 19 Article 85 bis des lois coordonnées.
  • 20 3 dossiers en 1994-1995, 5 en 1995-1996, 5 en 1996-1997 et 3 en 1997-1998.

34Il arrive que des dossiers soient examinés par des chambres réunies, c’est-à-dire par la réunion d’une chambre de langue française et d’une chambre de langue néerlandaise. C’est le cas « lorsque la demande d’avis soulève une question relative aux compétences respectives de l’État, des Communautés ou des Régions »19. Dans la pratique, cette procédure est utilisée quand la demande d’avis en réclame la mise en œuvre ou quand se pose une question nouvelle ou controversée, touchant aux compétences respectives de l’État, des Communautés et des Régions. Le recours aux chambres réunies est devenu peu fréquent20 ; s’il est vrai que la mise en œuvre de cette procédure est de nature à susciter certains problèmes d’organisation pratique — nullement insurmontables —, on ne peut que déplorer le tarissement progressif du recours à cet important instrument de prévention des conflits de compétence.

  • 21 Article 85 des lois coordonnées.
  • 22 Article 70 du règlement d’ordre intérieur du Conseil d’État.

35La section de législation peut aussi siéger en assemblée générale. C’est le cas quand l’autorité qui demande l’avis le réclame21 ou « lorsque l’importance ou la complexité de la demande » le justifie22. Dans la pratique, cette procédure est d’un usage encore plus exceptionnel que les chambres réunies.

368. La section de législation est composée de douze conseillers d’État et d’assesseurs dont le nombre ne peut dépasser dix.

37C’est au premier président qu’il incombe de désigner, pour la durée qu’il fixe, les conseillers d’État affectés à la section de législation.

38Les assesseurs, nommés par le Roi pour une période de cinq ans éventuellement renouvelable, sont des personnes qui collaborent aux travaux du Conseil d’État en continuant à exercer leurs occupations professionnelles en dehors de celui-ci. Il s’agit généralement de professeurs d’université.

39Chaque chambre de la section de législation siège au nombre de trois conseillers d’État et de deux assesseurs. En cas de demande d’avis dans les trois jours, la chambre saisie peut siéger sans la présence d’assesseurs.

409. Participent aussi aux travaux de la section de législation, d’une part, les membres de l’auditorat désignés à cette fin et, d’autre part, les membres du bureau de coordination.

41Ces deux catégories de magistrats sont nommés sur la base des résultats d’un concours.

42L’auditeur général et l’auditeur général adjoint désignent les membres de l’auditorat qui sont affectés à la section de législation. Ceux-ci sont actuellement au nombre de dix, cinq francophones et cinq néerlandophones.

  • 23 Sur l’état actuel desdites directives, voir le rapport public du Conseil d’État pour l’année judici (...)

43L’article 76 des lois coordonnées reconnaît à l’auditeur général le pouvoir de formuler des directives en vue de la participation des membres de l’auditorat à l’instruction des dossiers auprès de la section de législation. Ces directives se rapportent uniquement à l’organisation générale des travaux des membres de l’auditorat23. Pour le surplus, chacun de ceux-ci traite les dossiers qui lui sont confiés en toute indépendance.

  • 24 Sur les quatorze référendaires que compte le bureau de coordination, deux tiennent à jour l’état de (...)

44Quant aux membres du bureau de coordination, les référendaires, ils participent aux travaux de la section de législation conformément aux directives du premier président. Ils sont au nombre de quatorze, sept francophones et sept néerlandophones24.

c. La procédure devant la section de législation25

  • 25 Je n’examine pas ici la question des délais dans lesquels les avis sont donnés : voir, à ce sujet, (...)

4510. Les demandes d’avis de la section de législation sont adressées au premier président.

  • 26 Article 3, § 1er, alinéa 1er, deuxième phrase, des lois coordonnées.
  • 27 A défaut de désignation d’un interlocuteur pour le Conseil d’État, ou à défaut d’accessibilité de l (...)

46Parmi les données que doit comprendre une demande d’avis, outre, bien entendu, le texte en projet, on relève que les demandes introduites par un ministre à propos d’un avant-projet de texte législatif ou d’un projet d’arrêté réglementaire doivent mentionner le nom d’une personne — généralement un membre de cabinet ou un fonctionnaire — que le ministre désigne afin de donner à la section de législation toutes explications utiles2627.

4711. Une phase capitale de la procédure est celle de l’instruction du dossier.

48Cette instruction est faite, d’une part, par un membre du bureau de coordination et, d’autre part, par un membre de l’auditorat.

49Le membre du bureau de coordination établit une note comprenant la documentation pertinente pour l’examen du dossier et un examen des questions de légistique formelle qu’appelle le texte soumis à l’avis de la section de législation.

50Le membre de l’auditorat étudie de manière aussi complète que possible toutes les questions qu’il incombe à la section de législation d’examiner, hormis les questions de légistique formelle et de concordance linguistique. Il est ainsi amené à faire un certain nombre de vérifications ou de recherches juridiques. Dans le cas où la demande d’avis est introduite par un ministre, il lui appartient aussi de prendre contact avec la personne désignée par celui-ci pour fournir les explications utiles, de manière à être pleinement éclairé sur les intentions des auteurs du texte et à vérifier si des propositions de modification du texte peuvent s’accorder avec ces intentions. Le membre de l’auditorat clôt l’instruction du dossier en rédigeant un rapport.

5112. L’instruction préalable terminée, la chambre saisie du dossier se réunit en présence de l’auditeur rapporteur et du membre du bureau de coordination, dont le rapport et la note servent de base de discussion.

52Si les observations que la chambre décide de formuler rejoignent celles faites par l’auditeur ou le membre du bureau de coordination ou ont un caractère suffisamment simple, le texte de l’avis est arrêté immédiatement. Dans les autres cas, un membre de la chambre est chargé de la rédaction d’un projet d’avis, examiné lors d’une séance ultérieure.

53Les chambres délibèrent généralement selon la règle du consensus. S’il y a vote, les décisions sont prises à la majorité absolue, la voix du président étant prépondérante en cas de parité. L’auditeur rapporteur et le membre du bureau de coordination n’ont qu’une voix consultative.

B. Quelques données statistiques au sujet des demandes d’avis adressées à la section de législation

5413. Pour bien comprendre les activités de la section de législation, il est essentiel de disposer d’un certain nombre de données statistiques.

  • 28 Il s’agit d’années judiciaires. Ces années commencent le 16 septembre et se terminent le 15 septemb (...)

55Je joins, à cette fin, deux tableaux en annexe à la présente contribution. Chacun de ces tableaux porte sur les quatre dernières années d’activités de la section de législation : 1994-1995, 1995-1996, 1996-1997 et 1997-199828. Le premier tableau indique le nombre total des demandes en fonction de leur objet. Le second tableau contient une répartition des demandes d’avis en fonction de leur auteur et du délai éventuellement réclamé à la section de législation.

  • 29 Je reviendrai plus loin sur les données relatives aux délais réclamés à la section de législation : (...)

56Quelques constatations essntielles peuvent en être tirées29.

5714. L’on relève d’abord qu’environ deux tiers des textes soumis à la section de législation sont de nature réglementaire, un tiers seulement étant de nature législative. C’est là, bien évidemment, un reflet de la prédominance du règlement dans la production normative.

58Parmi les textes de nature législative soumis à l’avis de la section de législation, une très grande majorité — entre 84 et 88 p.c. selon les années — sont des avant-projets. L’importance de ce pourcentage trouve son explication, d’une part, dans le fait que tous les avant-projets de dispositions législatives doivent être soumis à l’avis de la section de législation, mais aussi — et surtout — dans la priorité accordée en fait aux initiatives législatives d’émanation gouvernementale. On relève toutefois, en tout cas au niveau fédéral, une augmentation progressive du nombre de demandes d’avis sur des propositions, projets ou amendements.

5915. Il convient de souligner qu’ayant surtout à connaître de projets d’arrêtés réglementaires et d’avant-projets de textes législatifs, la section de législation est essentiellement saisie par des autorités — ministre ou secrétaire d’État fédéral, ou membre d’un gouvernement ou d’un collège d’une entité fédérée — relevant du pouvoir exécutif. Si l’on tient compte de ce que ces autorités désignent généralement un de leurs collaborateurs ou un fonctionnaire pour être leur interlocuteur auprès de la section de législation, alors qu’une désignation analogue n’est pas prévue lorsque l’auteur de la demande d’avis est un président d’assemblée, il faut bien constater que la section de législation n’a actuellement pas l’occasion d’exercer aussi pleinement auprès des assemblées législatives qu’auprès du pouvoir exécutif la mission de conseil qui doit être la sienne.

  • 30 Entre 39 et 50 p.c. des textes législatifs soumis à la section de législation le sont par des autor (...)
  • 31 Entre 55 et 71 p.c. des textes réglementaires soumis à la section de législation le sont par des au (...)

6016. Si l’on distingue les demandes d’avis en fonction du niveau de pouvoir duquel elles émanent, on observe que le pourcentage de dossiers soumis à la section de législation par des autorités fédérales oscille, selon les années, entre 50 et 62 p.c., le reste étant réparti entre les collectivités fédérées. Il est intéressant de signaler que, par rapport à celles-ci, les autorités fédérales soumettent à la section de législation moins de textes législatifs30 et plus de textes réglementaires31.

61En comparant les autorités fédérées entre elles, on constate assez logiquement que la multiplication des institutions unilingues francophones a une incidence sensible sur les activités de la section de législation : parmi les demandes d’avis introduites par des autorités d’entités fédérées, 43 à 49 p.c. le sont par des organes de la Région wallonne, de la Communauté française ou de la Commission communautaire française, tandis que 30 à 36 p.c. proviennent d’autorités de la Communauté ou de la Région flamande.

  • 32 936 demandes pour l’année 1994-1995 et 914 pour l’année 1995-1996. De manière générale, le nombre a (...)

6217. Enfin, on ne peut qu’être frappé par l’augmentation très sensible du nombre de demandes d’avis à partir de l’année 1996-1997. Alors qu’auparavant le nombre annuel de demandes était d’un plus de 90032, il est subitement passé à 1.414 en 1996-1997. La tendance s’est maintenue durant l’année 1997-1998, avec un chiffre de 1.350 demandes.

63Les raisons de cette augmentation sont diverses.

64L’une est conjoncturelle : plusieurs lois du 26 juillet 1996 ont accordé au Roi, pour une durée limitée, d’importants pouvoirs en vue de régler des matières qui, normalement, entrent dans les prérogatives du législateur.

65Mais il y a aussi d’autres explications, qui sont de nature à laisser croire que la tendance va se maintenir ; l’on pense notamment à ce qui suit :

  • depuis la loi du 4 août 1996, les autorités de la Commission communautaire française — en tant qu’elles exercent les compétences de la Communauté française qui leur ont été transférées en application de l’article 138 de la Constitution — sont soumises aux dispositions des lois coordonnées relatives à la consultation de la section de législation ;

  • en tant qu’elle a, d’une part, étendu le domaine d’application des traités soumis à assentiment et, d’autre part, reconnu le ius tractati à toutes les entités fédérées, la modification, en 1993, des dispositions constitutionnelles relatives aux relations internationales a eu pour effet d’accroître de manière assez importante le nombre d’avant-projets de textes portant assentiment à des traités, accroissement dont la concrétisation est surtout intervenue à partir de 1996 ;

  • on ne peut pas non plus négliger le fait que les événements qui ont secoué la Belgique à partir de l’été et de l’automne 1996 (en particulier, la « marche blanche ») ont conduit les autorités politiques à mettre en chantier, dans de très nombreux domaines, des réformes censées répondre au mal-être de la population et à préparer ainsi de nouveaux textes législatifs ou réglementaires.

SECTION 2. RÉFLEXIONS ET SUGGESTIONS

A. Quelques réflexions au sujet du contenu des dossiers soumis à la section de législation

6618. Le caractère très large de la compétence attribuée à la section de législation conduit celle-ci à examiner des textes régissant tous les domaines possibles et imaginables de la vie en société, dans toutes les branches du droit.

67Si passionnante qu’elle soit, la tâche n’est pas forcément aisée.

68Il convient, à cet égard, d’insister sur le fait qu’il revient à la section de législation d’examiner la validité et de tester la pertinence de dispositifs nouveaux, à propos desquels il n’existe pas toujours — il n’existe même pas souvent— de littérature juridique spécialisée, donnant les points de repère de l’analyse à laquelle procéder.

  • 33 Ceci sous réserve du fait que, quand son avis est réclamé dans un délai de trois jours, la section (...)

69L’on relève aussi qu'il incombe à la section de législation d’examiner tous les textes qui lui sont soumis et, dans chacun de ceux-ci, toutes ses dispositions : elle ne peut donc, normalement, se limiter à l’un ou l’autre texte ou à l’une ou l’autre disposition qui lui paraîtrait spécialement important ou intéressant33. La section de législation est ainsi amenée à entrer dans l’examen de règles souvent fort particulières et détaillées.

70Il n’est possible de faire face efficacement à la tâche que moyennant une bonne connaissance des principes et des règles à prendre en compte pour un examen pertinent des textes. A cet égard, les magistrats affectés à la section de législation doivent à la fois, d’une part, être de bons « généralistes du droit » et, d’autre part, acquérir une certaine spécialisation dans les matières auxquelles correspondent les dossiers qu’ils traitent. C’est là un défi constant, que la section de législation essaie de relever dans toute la mesure du possible. L’expérience et une bonne documentation permettent d’acquérir un certain tour de main mais, parfois, la tâche peut apparaître comme tenant de la gageure.

7119. L’une des missions essentielles de la section de législation consiste à contribuer à la prévention des conflits de compétence entre l’État, les Communautés et les Régions.

72Or, on sait à quel point le système institutionnel belge forme un ensemble complexe, souvent obscur, voire — dans certains cas — lacunaire et incohérent.

73La section de législation doit mobiliser beaucoup de ressources du raisonnement juridique pour interpréter et appliquer le dispositif mis en place dans un sens qui puisse effectivement contribuer à prévenir les conflits de compétence.

74Elle a joué un rôle pionnier à ce sujet dans les années 1980, lorsqu’il s’est agi d'interpréter et d’appliquer les lois de réformes institutionnelles d’août 1980.

75Depuis, au fil des avis de la section de législation — et, bien entendu, plus tard, au fil des arrêts de la Cour d’arbitrage — des jalons ont été posés, et les questions de répartition de compétence entre l’État, les Communautés et les Régions ne sont plus aussi omniprésentes que par le passé.

76Toutefois, la pratique montre que bien des difficultés subsistent, difficultés que la section de législation doit aborder. Ainsi, il n’est pas rare que les auteurs de textes ne connaissent pas à suffisance ou feignent de ne pas bien connaître le dispositif institutionnel et la jurisprudence, que la section de législation doit alors s’employer à rappeler ou à expliquer. Ainsi encore, des questions nouvelles apparaissent régulièrement, au fil de l’évolution des besoins, des idées et des modifications apportées au dispositif institutionnel. Il est frappant, à cet égard, de constater que la terminologie utilisée pour déterminer les compétences de l’État, des Communautés et des Régions et le mode de répartition de ces compétences semblent assez vite dépassés.

77Même si c’est dans une mesure moindre que par le passé, l’univers quotidien de la section de législation est encore très largement nourri par la complexité du système institutionnel belge.

  • 34 Voir ci-dessus les contributions de F. OST et de H. DUMONT, X. DELGRANGE et L. DETROUX.

7820. A l’ère de la « régulation »34, les textes soumis à la section de législation s’inscrivent dans un processus de gestion souple et évolutive de données empiriques et continuellement changeantes.

  • 35 Supra, no 17.
  • 36 Infra, no 33 à 37.

79Pour la section de législation, il en résulte que le nombre de textes qui lui sont adressés va continuellement croissant35 et que, ces textes étant conçus pour répondre à des besoins immédiats, les avis sont bien souvent réclamés dans des délais très courts36.

80La logique nouvelle dans laquelle s’inscrit l’élaboration des textes a aussi des effets sur le contenu de ceux-ci et, partant, sur le contenu des avis de la section de législation.

  • 37 Infra, no21.

81L’on relève d’abord que, conçus pour répondre à des besoins immédiats, certains textes sont rédigés dans une funeste précipitation, sans réflexion juridique suffisante, et appellent bien entendu, à ce titre, des critiques. J’y reviendrai dans un instant37.

82Il paraît important de souligner également que la nature même du processus évoqué et les dispositifs qu’il a pour effet de mettre en place conduisent la section de législation à examiner d’importantes questions de fond parfois fort délicates.

83Ainsi en va-t-il des questions que suscite la mise en place des voies et moyens imaginés pour assurer la gestion souple et évolutive qui caractérise la régulation. L’on pense, par exemple, au recours de plus en plus systématique au procédé du contrat comme mode de gestion des relations entre les autorités publiques ou entre celles-ci et certaines personnes privées : le recours à ce procédé est-il admissible ; et si oui, à quel régime juridique ces contrats — pour autant que cette qualification soit pertinente — sont-ils soumis,... ? L’on pense aussi à l’attribution de missions spécifiques à des autorités administratives indépendantes ou à des personnes morales constituées sous une forme de droit privé et dont les membres sont des représentants d’autorités publiques ou d’intervenants privés : quel est leur statut, quels pouvoirs peuvent-elles se voir conférer ? Toutes questions essentielles, difficiles et à propos desquelles la communauté juridique n’a pas encore pris position de manière ferme.

84Puisque, dans le processus de la régulation, la règle est vouée à une adaptation continuelle, les questions ayant trait aux effets de la règle dans le temps acquièrent bien entendu une place centrale. Rares sont aujourd’hui les dossiers soumis à la section de législation dans lesquels ne se pose pas une question touchant à l’admissibilité d’une disposition rétroactive ou d’une validation législative, un problème de droit transitoire,... Toutes questions, ici aussi, essentielles, difficiles et auxquelles on ne peut pas souvent apporter une réponse tranchée.

8521. Que peut-on dire au sujet de la qualité juridique et légistique des textes soumis à la section de législation ?

86Il est indiscutable qu’un certain nombre de textes appellent des critiques assez sévères.

87Toutefois, il serait inexact et injuste de tenir des propos désabusés sur l’état de l’ensemble de la production normative en droit belge. Je dois bien constater qu’un grand nombre de dossiers adressés à la section de législation sont très correctement préparés sur le plan juridique et légistique et que, de manière assez générale, les interlocuteurs de la section de législation ont le souci — ou en tout cas le souhait — d’adopter des textes de qualité.

  • 38 Les auteurs de textes de droit belge n’ont en tout cas pas à rougir devant leurs collègues qui élab (...)

88Par ailleurs, je ne vois pas ce qui permettrait de soutenir que les textes d’aujourd’hui seraient nécessairement de moins bonne qualité que ceux d’hier ou que les textes en provenance d’autres systèmes juridiques seraient forcément de meilleure facture que les textes de droit belge38.

89Enfin, l’idée assez souvent répandue, selon laquelle les textes des Régions et des Communautés seraient généralement de moins bonne qualité que les textes fédéraux, ne correspond franchement pas à l’expérience que j’en ai.

90Ceci étant, on ne peut pas se dissimuler qu’un nombre non négligeable de dossiers sont soumis à la section de législation sans véritable réflexion juridique et sans réel souci légistique.

91Cela se perçoit d’abord, de manière parfois flagrante, dans la présentation et le mode de formulation des textes. Conçus et rédigés dans la précipitation, parfois à peine relus avant d’être soumis à la section de législation, certains textes manquent totalement de structure, de clarté et de cohérence et contiennent une terminologie aussi variable qu’approximative. Pour la section de législation, le travail est alors double : il s’agit d’abord d’essayer de comprendre l’intention des auteurs du texte ; il faut ensuite tâcher de mettre un peu d’ordre pour pouvoir formuler des observations que l’on espère pertinentes et utiles. Le temps que demande ce travail peut être considérable.

92Il est également désolant de constater que des textes sont soumis à la section de législation sans que leurs auteurs se soient posé des questions élémentaires, du genre : « quel est l’état du droit en vigueur et, compte tenu des textes existants, un nouveau texte est-il nécessaire ? », ou « l’arrêté en projet trouve-t-il son fondement dans une disposition législative ? », ou encore « les délais prévus pour telle procédure sont-ils cohérents et praticables ? ».

93Il est tout aussi regrettable de voir certains textes rédigés en méconnaissance de notions juridiques de base, comme la différence entre une circulaire et un texte de portée normative, ou encore les principes généraux du droit pénal alors même qu’est établi un texte prévoyant des incriminations et des sanctions.

  • 39 Lire, par exemple, B. JADOT, Le droit de l’environnement : constats et suggestions, in A. ANTOLE et (...)

94Pour faire une bonne législation, il faut avant tout, cela va de soi, une bonne connaissance des enjeux et des divers aspects techniques de la matière à régler. Il faut aussi — et c’est essentiel — un mélange de créativité, d’audace et de pragmatisme. Mais cela ne suffit pas : une connaissance et une expérience suffisantes du droit et de la légistique sont absolument indispensables ; à défaut, la législation adoptée risque de connaître bien des vicissitudes39.

B. Le rôle de la section de législation : donner l’avis d’un collège de magistrats et exercer une fonction de conseil

9522. Compte tenu de tout ce qui vient d’être dit, quel est — quel peut être — le rôle de la section de législation ?

96Quatre éléments me paraissent devoir être soulignés et développés : la section de législation donne des avis ; ces avis portent sur les questions juridiques que suscitent les textes soumis à son examen ; le rôle de la section de législation ne peut être compris sans avoir égard à son appartenance au Conseil d’Etat ; la section de législation est appelée à remplir une fonction de conseil.

a. La section de législation donne des avis

9723. Donnant seulement des avis, la section de législation n’a pas de droit de veto sur les textes qui lui sont soumis. C’est aux autorités axquelles les avis sont adressés qu’il incombe de déterminer les suites à y réserver.

  • 40 A cet égard, le régime en vertu duquel le comité de concertation examine si un texte est entaché d’ (...)

98C’est fort bien ainsi : à chacun ses responsabilités40. La section de législation indique les questions et difficultés juridiques qu’à son estime un texte peut susciter. Mais c’est au législateur ou au pouvoir exécutif qu’il appartient de décider de la norme à prendre, le cas échéant en passant outre les objections de la section de législation.

  • 41 A mon sens, il s’agit d’ailleurs, dès à présent, d’une obligation : supra, no 6.

99Encore toutefois peut-on s’attendre à ce que l’autorité qui décide de ne pas suivre un avis de la section de législation explique pour quel motif—juridique ou d’opportunité — elle le fait41 et mesure bien les risques et conséquences d’une telle attitude.

100Est-ce suffisamment le cas en pratique ? Faute de disposer d’outils d’analyse systématique en la matière, je ne peux me prononcer de manière tranchée. Certes, il arrive que des observations faites par la section de législation soient mal comprises, réfutées de manière non pertinente, ou même superbement ignorées. Mais à côté de ces cas, combien d’autres — sans doute plus nombreux qu’on ne le pense généralement — où les avis, sans forcément être totalement suivis, permettent aux auteurs de textes de revoir sur des bases plus solides leurs intentions de départ ?

101Peut-être serait-il indiqué de consacrer formellement et expressément l’obligation, pour tout auteur de texte qui s’écarte d’un avis de la section de législation, d’en donner les raisons. Ceci serait en tout cas de nature à inciter les autorités à mieux apprécier préventivement la pertinence des dispositions qu’elles envisagent de prendre.

  • 42 Certes, l’article 6 des lois coordonnées permet au premier ministre et aux présidents des gouvernem (...)

10224. Par ailleurs, chargée de donner des avis et, à ce titre, de conseiller les autorités, notamment en suggérant l’une ou l’autre amélioration de texte, la section de législation n’a pas pour vocation de se substituer totalement aux auteurs de textes dans la rédaction de ceux-ci. Du reste, elle n’en a pas les moyens42.

103La section de législation ne peut remplir pleinement sa mission d’avis que si les rédacteurs des textes qui lui sont adressés ont une bonne connaissance de base du droit et de la légistique.

104A cet égard, la constitution de corps de légistes doit évidemment être encouragée. Loin d’apparaître comme des « concurrents » de la section de législation, des fonctionnaires ayant la qualité de légiste ne peuvent, au contraire, que favoriser l’accomplissement de sa mission.

b. Les avis portent sur les questions juridiques que suscitent les textes soumis à la section de législation

10525. La section de législation n’a pas à se prononcer sur la pure opportunité des textes qui lui sont soumis.

106Mais son rôle ne se limite pas non plus à réviser la rédaction des dispositions en projet et à vérifier l’emploi correct des termes juridiques appropriés.

  • 43 Voir, en ce sens, la critique faite par P. TAPIE, Le Conseil d’Etat et la question de la validité d (...)

107Sans doute est-ce parfois le vœu de certaines autorités politiques, pour qui la section de législation a uniquement pour tâche de faire des suggestions du genre : « mieux vaut écrire alinéa 1er au lieu d’alinéa 1 et paragraphe 2 au lieu de paragraphe précédent », bref, « bravo et merci pour ce qui relève de la légistique formelle, mais surtout rien de plus »43.

  • 44 Selon l’expression de R. ANDERSEN, La sécurité juridique et la section de législation du Conseil d’ (...)
  • 45 Sur les différentes questions que la section de législation est chargée d’examiner, voir supra, no  (...)

108Mais ce serait là se méprendre sur la fonction de la section de législation et, plus fondamentalement, sur ce que sont le droit et la légistique. La section de législation faillirait à sa mission d’examen des questions juridiques que suscite un texte en se réduisant à être un « institut de beauté législative »44. Il lui appartient aussi — il lui appartient avant tout — d’assurer pleinement la prévention des irrégularités, des antinomies et des incohérences45.

c. Le rôle de la section de législation ne peut être compris sans avoir égard à son appartenance au Conseil d’État

10926. Le Conseil d’État est composé de deux sections : la section de législation et la section d’administration, laquelle, rappelons-le, est spécialement chargée de rendre des arrêts, par lesquels elle censure les excès de pouvoir commis par l’administration.

110L’appartenance de la section de législation au Conseil d’État, aux côtés de la section d’administration, présente plusieurs avantages :

  • Tout d’abord, comme la section d’administration, la section de législation offre les garanties d’un collège composé de personnes indépendantes. Les magistrats qui instruisent les dossiers soumis au Conseil d’État n’ont pas d’instruction à recevoir des autorités qui sollicitent son intervention et n’ont pas davantage à contenter ou à fidéliser une « clientèle ». Sans devoir se préoccuper de savoir si leur avis va « faire plaisir » ou « faire mal », ils sont simplement chargés d’exposer les questions juridiques que suscite un texte.

    • 46 En ce compris le bureau de coordination.

    L’appartenance de la section de législation au Conseil d’État offre aussi l’avantage que, comme à la section d’administration, les dossiers font l’objet d’un double examen : celui de l’auditorat et celui du conseil stricto sensu46, ces deux corps étant autonomes l’un par rapport à l’autre. Ce double examen est une garantie essentielle pour susciter et alimenter la discussion. Une telle garantie est encore plus importante à la section de législation qu’à la section d’administration, puisque la première, à la différence de la seconde, ne connaît pas de débat contradictoire mettant aux prises des parties aux intérêts divergents.

  • Il faut aussi évoquer l’intérêt du voisinage des deux sections. Il importe, à cet égard, de relever que tous les magistrats nommés en qualité d’auditeur ou de conseiller sont susceptibles d’être affectés, indifféremment, à l’une ou à l’autre section. En soi, c’est une excellente chose : l’expérience acquise dans une section ne peut que constituer une source d’enrichissement pour la participation aux travaux de l’autre section ; faire l’expérience des deux sections permet, en tout cas, de voir les différents angles sous lesquels peuvent être examinées les questions de légalité objective, questions qui sont au centre des travaux des deux sections.

11127. Le voisinage des deux sections ne peut toutefois dégénérer en confusion.

  • 47 R.T.D.H., 1996, p. 271, note D. SPIELMANN.

112L’on doit, à ce sujet, avoir spécialement égard à l’enseignement d’un arrêt Procola, rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 28 septembre 199547.

113La Cour avait à se prononcer sur le point de savoir si le comité du contentieux du Conseil d’État luxembourgeois remplissait les exigences d’impartialité requises par l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dans une affaire où quatre de ses cinq membres avaient eu à se prononcer sur la légalité d’un règlement qu’ils avaient examiné auparavant dans le cadre de la mission de caractère consultatif dévolue au Conseil d’État.

114La Cour a estimé que ces exigences n’étaient pas remplies : « Dans le cadre d’une institution telle que le Conseil d’Etat luxembourgeois, le seul fait que certaines personnes exercent successivement, à propos des mêmes décisions, les deux types de fonctions est de nature à mettre en cause l'impartialité structurelle de ladite institution. En l’espèce, Procola a pu légitimement craindre que les membres du comité du contentieux ne se sentissent liés par l’avis donné précédemment. Ce simple doute, aussi peu justifié soit-il, suffit à altérer l’impartialité du tribunal en question ».

115Quel enseignement peut-on tirer de cet arrêt en ce qui concerne le voisinage de la section de législation et de la section d’administration au sein du Conseil d’État de Belgique ?

  • 48 D. SPIELMANN, op. cit., p. 294 ; M. THEWES, Le Conseil d'État luxembourgeois après l’arrêt « Procol (...)
  • 49 Voir, dans le même sens, le rapport public du Conseil d’État de Belgique pour l’année judiciaire 19 (...)

116L’on doit d’abord s’entendre sur la portée de l’arrêt. Signifie-t-il, comme l’ont soutenu d’aucuns, s’appuyant sur l’emploi de l’expression « l’impartialité structurelle », que la Cour critique « les inévitables risques de partialité qu’engendre la promiscuité des fonctions de conseiller du gouvernement et de juge de l’administration »48 ? C’est fort douteux. Le seul enseignement qui puisse être déduit avec certitude de l’arrêt Procola consiste en ce qu’une même personne ne peut exercer successivement une fonction consultative et une fonction contentieuse à propos d’une même décision49.

  • 50 Voir les articles 79 et 89 des lois coordonnées. L’auditorat s’est imposé des règles analogues à ce (...)

117A cet égard, on relève que les dispositions applicables au Conseil d’État de Belgique établissent un certain cloisonnement puisqu’en principe les membres du Conseil d’État qui sont affectés à une section ne siègent pas dans l’autre, pendant la durée de cette affectation ; les exceptions à ce principe sont d’une portée très limitée50.

  • 51 Article 29, alinéa 2, des lois coordonnées. L’auditorat s’est imposé une règle analogue.
  • 52 Ainsi, par exemple, elle ne mentionne pas expressément le cas où est invoquée devant la section d’a (...)

118En tout état de cause, il est expressément prévu que les membres de la section d’administration « ne peuvent connaître des demandes d’annulation d’arrêté et de règlement sur le texte desquels ils ont donné leur avis comme membre de la section de législation »51. Interprétée de manière littérale, cette disposition ne vise pas toutes les hypothèses qui sont susceptibles de se présenter52 ; toutefois, elle doit, semble-t-il — a fortiori depuis l’arrêt Procola — être lue en ce sens qu’elle consacre le principe de l’interdiction du cumul des fonctions consultative et juridictionelle à propos d’un même acte.

119Dans ces conditions, l’on peut estimer que le voisinage des deux sections au sein du Conseil d’État ne s’expose pas à critique.

  • 53 Ainsi, par exemple, à propos des « permis tacites » en matière d’urbanisme et d’environnement, comp (...)

120Au demeurant, la pratique montre qu’il n’est pas rare que la section d’administration exprime des points de vue différents de ceux de la section de législation53.

d. La section de législation est appelée à remplir une fonction de conseil

12128. La section de législation n’a pas pour tâche de trancher des litiges, de censurer des actes. Elle est chargée de donner des avis, en vue d’éclairer le mieux possible les autorités sur les questions juridiques qui se posent à elles dans l’élaboration des textes. En outre, elle intervient préventivement, ce qui implique qu’elle peut être amenée à faire des suggestions aux autorités.

122En un mot, elle a une fonction de conseil.

123Il en résulte que les relations nouées entre la section de législation et les autorités qui demandent un avis sont — doivent être — des relations de collaboration.

124Entendons-nous bien : comme indiqué plus haut, les autorités ne doivent pas attendre de la section de législation qu’elle rédige les textes à leur place ; par ailleurs, c’est en toute indépendance qu’il incombe à la section de législation de donner ses avis ; enfin, elle ne peut se limiter à examiner des questions de pure légistique formelle.

125Mais, sous ces réserves, la collaboration est — doit être — de rigueur entre la section de législation et les autorités qui demandent son avis.

12629. A cet égard, l’auditeur rapporteur a un rôle essentiel à jouer, dans la mesure où il lui revient d’assurer le contact entre la section de législation et la personne désignée par le ministre qui demande l’avis pour être l’interlocuteur de la section de législation. La qualité de ce contact est primordiale :1e temps que passent l’auditeur rapporteur et le délégué du ministre (au téléphone, dans un échange de courrier ou lors d’une rencontre) à déterminer le plus précisément possible quelle est l’intention des auteurs du texte examiné, à faire le point sur les difficultés juridiques qui se posent, à chercher les meilleures solutions possibles, est un temps précieux pour l’élaboration de la norme. A cet égard, il est tout à fait regrettable que la loi ne prévoie pas la désignation d’un interlocuteur pour la section de législation, lorsque la demande d’avis émane du président d’une assemblée législative : le législateur ne devrait-il pas combler cette lacune ?

12730. Sa fonction de conseil doit aussi inciter la section de législation à soigner la formulation de ses avis. Les « bons » avis du Conseil d’État ne sont pas — ou pas forcément — ceux qui fourmillent de références doctrinales ou jurisprudentielles, ou ceux qui abordent avec délectation des questions juridiques dites « de principe » ou encore ceux qui, à la plus grande joie des adversaires d’un projet, atomisent complètement celui-ci. Ce sont plutôt les avis qui expliquent, le plus clairement et le plus précisément possible, spécialement pour les non-juristes, pourquoi une disposition pose problème et qui, quand c’est envisageable, suggèrent telle ou telle solution.

12831. Par ailleurs, dans le souci d’une collaboration la plus efficace possible, on peut se demander s’il ne conviendrait pas de prévoir d’autres formes et modes d’intervention de la section de législation que ceux actuellement prévus. Ainsi, on peut parfois avoir l’impression actuellement que la section de législation intervient fort tard dans le processus d’élaboration de la règle, à un moment où, politiquement, psychologiquement, il est difficile de revenir sur ce qui a été envisagé : le législateur ne pourrait-il songer à prévoir la possibilité de consulter la section de législation sur des questions déterminées dès le début de l’élaboration d’une norme ?

12932. La section de législation doit exercer une fonction de conseil, et cette fonction mérite d’être amplifiée.

130Cependant, il est clair qu’il ne peut y avoir de collaboration que si tout le monde est animé par ce souci.

131Cela vaut, bien entendu, d’abord pour l’ensemble des magistrats qui participent aux travaux de la section de législation : leur premier souci doit être de faire en sorte que le Conseil d’État donne des avis pertinents et utiles pour leurs destinataires. Mais cela vaut aussi pour les autorités qui sollicitent l’avis de la section de législation : à cet égard, il importe tout particulièrement que ces autorités soumettent à la section de législation des textes rédigés par des personnes qui ont une bonne connaissance de base du droit et de la légistique et veillent à ce que les membres de cabinet ou fonctionnaires désignés comme interlocuteurs du Conseil d’État soient effectivement disposés à jouer le jeu de la collaboration.

132D’autre part, il est tout à fait clair que la section de législation ne peut exercer pleinement sa fonction de conseil que si elle en a raisonnablement le temps et si elle dispose d’effectifs suffisants. Or, sur ces deux points, comme on va le voir à présent, les difficultés sont réelles.

C. L’urgence et la consultation de la section de législation

13333. A l’ère de la « régulation », l’urgence est, si l’on peut dire, de règle.

134En tout cas, cette notion est omniprésente lorsqu’il est question de la section de législation.

135L’on doit, à ce sujet, distinguer plusieurs cas de figure.

  • 54 Cette faculté de dispense ne s’applique pas dans le cas d'un projet d’arrêté royal abrogeant, compl (...)

13634. Tout d’abord, l’urgence autorise l’auteur d’un arrêté réglementaire à se dispenser de l’obligation de consulter la section de législation54.

137Encore faut-il que l’urgence soit « spécialement motivée ».

  • 55 Lire J. SALMON, op. cit., pp. 94 à 97 ; M. VAN DAMME, op. cit., no 180 à 197.

138Il existe un contentieux abondant sur le respect de cette condition de « motivation spéciale ». La jurisprudence — en particulier celle de la section d’administration du Conseil d’Etat — est fort scrupuleuse, lorsqu’il s’agit de contrôler l’existence et la pertinence des motifs allégués pour se dispenser de l’avis de la section de législation55.

139Cette sévérité dissuade sans doute bien souvent, et de plus en plus, les auteurs d’arrêtés réglementaires de se dispenser de l’avis de la section de législation.

14035. Une autorité qui saisit la section de législation peut aussi invoquer l’urgence.

  • 56 Ce délai est porté à huit jours dans le cas de demandes d’avis soumises à des chambres réunies.

141C’est le cas lorsqu’elle souhaite obtenir communication de l’avis dans un délai ne dépassant pas trois jours56.

142Par une loi du 15 octobre 1991, le législateur a précisé que, dans cette hypothèse également, l'urgence doit être spécialement motivée.

143Pendant quelques années, la section de législation n’a généralement pas contrôlé le respect de cette condition et a donc examiné des dossiers pour lesquels soit aucune urgence n’était invoquée, soit l’urgence alléguée n’était pas spécialement motivée.

144Cette manière de faire était difficilement justifiable, car le texte de la loi fait de la motivation spéciale de l’urgence une condition de régularité de la demande par laquelle l’avis est réclamé dans un délai ne dépassant pas trois jours.

145Aussi, depuis un peu plus de deux ans, la section de législation opère un contrôle en la matière et déclare irrecevables les demandes d’avis dans les trois jours pour lesquelles l’urgence n’est pas dûment motivée. Le contrôle auquel la section de législation procède sur ce point est extrêmement prudent et ne conduit à déclarer une demande d’avis irrecevable pour ce motif que dans des cas assez flagrants : ainsi, par exemple, quand l’urgence invoquée se résume à paraphraser l’intitulé du texte soumis à la section de législation ou est purement tautologiqure (du genre : « c’est urgent, parce que le texte doit entrer en vigueur rapidement »).

  • 57 Arrêts A.S.B.L. Nouvelle clinique de la Basilique, no 70.502 du 23 décembre 1997, J.T., 1998, p. 30 (...)

146Dans certains arrêts récents57, la section d’administration du Conseil d’État a examiné des moyens pris du défaut ou de l’insuffisance de la motivation spéciale de l’urgence permettant de demander l’avis de la section de législation dans un délai de trois jours. Il convient de souligner que ces arrêts — encore peu nombreux — sont formulés en des termes qui rappellent fortement ceux de la jurisprudence, très stricte, relative à la motivation de l’urgence permettant de se dispenser de l’avis de la section de législation.

147Le 4 août 1996, le législateur a modifié les lois coordonnées pour préciser expressément que, quand il est réclamé dans un délai de trois jours, l’avis de la section de législation peut se borner à l’examen du fondement juridique, de la compétence de l’auteur de l’acte, de l’accomplissement des formalités préalables ainsi que, s’agissant d’avant-projets, de projets ou de propositions de loi, du point de savoir si le texte concerné a pour objet des matières visées à l’article 74, à l’article 77 ou à l’article 78 de la Constitution. Cette précision est superflue : il va de soi que, dans un délai de trois jours, la section de législation se limite à l’examen des questions essentielles.

148Dans la pratique, comme en atteste le tableau II annexé à la présente contribution, le pourcentage de demandes introduites en réclamant communication de l’avis dans un délai de trois jours est relativement élevé, bien qu’il ait récemment eu tendance à diminuer : 34 p.c. en 1994-1995, 30 p.c. en 1995-1996, 40 p.c. en 1996-1997 et 28 p.c. en 1997-1998.

149La diminution assez sensible du pourcentage de ces demandes en 1997-1998 s’explique sans doute, d’une part, par le contrôle de la motivation spéciale de l’urgence et, d’autre part, par la mise en place d’une procédure qui, comme on va le voir à présent, permet de réclamer communication de l’avis dans le délai d’un mois.

15036. Manifestement, les auteurs de textes estiment que ceux de leurs dossiers qui sont urgents ne sont pas seulement ceux qui permettent de se dispenser de l’avis de la section de législation ou de réclamer communication de l’avis dans un délai de trois jours.

151Jusqu’en 1996, une pratique s’était installée par laquelle certaines autorités, sans se fonder sur un texte exprès, réclamaient communication de l’avis dans un délai qu’elles indiquaient elles-mêmes (dix jours, un mois, deux mois,...). En 1994-1995, environ 39 p.c. des demandes d’avis contenaient une telle indication. La section de législation n’était pas liée par cette indication, mais elle essayait, autant que possible, de donner satisfaction aux vœux des uns et des autres.

  • 58 Doc. Sénat, 1-321/1-1995/19896, p. 13

152En 1996, le législateur a voulu intervenir à l’égard de ces pratiques et usages qui, estimait-il, « ont des effets négatifs... (notamment) sur la qualité des avis, les délais dérisoires laissés au Conseil d’Etat pour l’examen des textes ne lui permettant que des observations parcellaires ou superficielles »58. En vue de remédier à cette situation, le législateur a, par une loi du 4 août 1996 modifiant les lois coordonnées, d’une part, érigé en principe que l’examen des affaires s’ouvre dans l’ordre de leur inscription au rôle et, d’autre part, formulé deux exceptions à ce principe, l’une pour les demandes d’avis dans les trois jours, l’autre pour des demandes dans lesquelles l’autorité réclame communication de l’avis dans un délai ne dépassant pas un mois. Au sujet de ces dernières, la loi pose comme condition, à l’égard des demandes introduites par un ministre ou un secrétaire d’Etat fédéral ou par un membre d’un gouvernement ou d’un collège d’une entité fédérée, que le conseil des ministres, le gouvernement ou le collège, selon le cas, ait pris une délibération en ce sens.

153Il fallait s’y attendre : de manière assez générale, les autorités font très souvent usage de la faculté de demander l’avis de la section de législation dans le délai d’un mois.

154Ainsi, il ressort du tableau II annexé à la présente contribution qu’en 1997-1998, 49 p.c. des demandes d’avis ont été introduites avec cette particularité.

155Beaucoup d’entre elles émanent de membres des gouvernements ou collèges des entités fédérées : en 1997-1998, ces autorités ont réclamé l’avis de la section de législation dans le délai d’un mois dans 69 p.c. des cas.

156Pendant la même période, les ministres et secrétaires fédéraux ont fait une telle demande dans 30 p.c. des cas.

157Il est intéressant de rapprocher ces chiffres de ceux qui sont relatifs aux demandes d’avis dans les trois jours : en 1997-1998, les membres des gouvernements et collèges des entités fédérées ont introduit des demandes d’avis assorties de ce délai dans 18 p.c. des cas ; pour les ministres et secrétaires d’Etat fédéraux, ce pourcentage s’élève à 37.

158Cette différence s’explique aisément : la seule condition mise à la faculté de solliciter l’avis dans le délai d’un mois — l’existence d’une délibération en ce sens du conseil des ministres, du gouvernement ou du collège — n’en est pas véritablement une pour les entités fédérées, puisque tous les avant-projets de décret et d’ordonnance et tous les projets d’arrêté réglementaire d’un gouvernement ou d’un collège d’une entité fédérée doivent, indépendamment de la question qui nous occupe ici, faire l’objet d’une délibération du gouvernrement ou du collège concerné.

159Faut-il ajouter que, dans ces conditions, il est impossible, pour la section de législation, de respecter strictement dans tous les cas le délai d'un mois si souvent sollicité — délai qui, soit dit en passant, n’est qu’un délai d’ordre ?

160Faut-il ajouter encore qu’en réclamant de manière aussi systématique que l’avis soit communiqué dans ce délai, les membres des gouvernements et collèges des entités fédérées adoptent une attitude qui empêche de faire la distinction, parmi les dossiers pour lesquels un tel délai est réclamé, entre ceux qui sont objectivement urgents et ceux qui ne présentent aucune urgence particulière ?

16137. En 1996, le législateur a eu raison d’énoncer le projet selon lequel l’examen des affaires s’ouvre dans l’ordre de leur inscription au rôle.

162Mais il n’a pas fait en sorte que ce principe soit véritablement respecté, puisque l’application des textes conduit à ce que les exceptions au principe constituent pratiquement la règle.

163En réalité, seule l’urgence, dûment motivée, est de nature à justifier une exception au principe évoqué. La faculté de réclamer l’avis de la section de législation dans un bref délai se conçoit donc pleinement en pareille hypothèse.

164Mais pour le reste, moyennant, bien entendu, l’affectation d’un nombre suffisant de magistrats à la section de législation, cela n’a pas de sens de s’écarter du principe de l’ouverture de l’examen des affaires dans l’ordre de leur inscription au rôle.

D. Le nombre de magistrats participant aux travaux de la section de législation

16538. Comme déjà indiqué, actuellement, le nombre de magistrats qui participent aux travaux de la section de législation est le suivant : douze conseillers — auxquels s’ajoutent dix assesseurs —, dix auditeurs et douze référendaires.

166Le nombre de conseillers, d’assesseurs et de référendaires est généralement considéré comme suffisant.

167Il n’en va pas de même du nombre d’auditeurs. Si le nombre de dix pouvait se justifier à l’époque où la section de législation était saisie d’environ 800 à 1.000 dossiers par an, il est devenu totalement insuffisant depuis que la section de législation est saisie, en moyenne, de 1.300 à 1.400 dossiers par an, c’est-à-dire, comme l’indique le tableau I annexé à la présente contribution, depuis 1996-1997.

  • 59 Hormis les questions de légistique formelle et de concordance linguistique.

168Les membres de l’auditorat sont spécialement chargés, il faut le rappeler, d’une part, d’étudier en « première ligne » et de manière aussi complète que possible, toutes les questions qu’il incombe à la section de législation d’examiner59 et, d’autre part, dans le cas où la demande d’avis est introduite par un ministre, d’assurer le contact avec la personne que désigne celui-ci pour fournir les explications utiles.

169En moyenne, un auditeur doit exercer cette double tâche pour environ 130 à 140 dossiers par an. En pratique, il dispose donc, toujours en moyenne, de un à deux jours pour traiter un dossier, c’est-à-dire pour le lire, faire les recherches et vérifications nécessaires, contacter le délégué du ministre, rédiger son rapport et participer à la séance lors de laquelle le Conseil d’Etat donne son avis.

170Cela tient de la gageure. Une telle situation ne peut plus durer. A défaut d'un renfort substantiel, correspondant à l’augmentation du nombre de dossiers intervenue depuis 1996-1997, il ne sera plus possible, en dépit des bonnes volontés existantes, de continuer à faire face efficacement à la tâche.

171Le problème est connu. Depuis longtemps, l’attention a été attirée sur la nécessité d’augmenter de quatre — deux francophones et deux néerlandophones — le nombre d’auditeurs affectés à la section de législation. Un projet de loi a été déposé pour prévoir cette augmentation. Mais, au moment de la correction de l’épreuve de la présente contribution — en fin de législature — ce texte n’avait pas encore été adopté.

E. Publicité ou confidentialité des avis de la section de législation ?

  • 60 L’on n’évoque pas ici la question de la publicité ou de la confidentialité des documents établis en (...)

17239. L’une des questions essentielles qui se posent aujourd’hui à propos de la section de législation — et aussi l’une des questions au sujet desquelles les opinions et les pratiques évoluent le plus sensiblement — est de savoir si et dans quelle mesure les avis de la section de législation sont publics ou confidentiels60.

  • 61 J. MASQUELIN et Chr. LAMBOTTE, op. cit., no 538.
  • 62 Arrêt Noël et consorts, no 38.279 du 9 décembre 1991.

173En 1975, une doctrine autorisée a écrit que les avis étaient « la propriété absolue des autorités qui les ont sollicités » et qu’« il (appartenait) à l’autorité dont émane la demande d’avis d’en assurer la publicité ou d’en autoriser la communication »61. Le principe serait donc celui du caractère secret des avis. En 1991 encore, un arrêt de la section d’administration du Conseil d’Etat déclarait que « les avis de la section de législation ont un caractère confidentiel dans les cas où la loi n’en impose pas la publication »62.

174Plusieurs dispositions des lois coordonnées ont pour objet ou pour effet d’imposer, dans certains cas, l’obligation de publier les avis de la section de législation. Ainsi :

    • 63 Article 3, § 1er, alinéa 1er, troisième phrase, des lois coordonnées.
    • 64 Les avis donnés sur un projet ou une proposition de loi, de décret ou d’ordonnance, ou sur un amend (...)

    l’avis sur un avant-projet de texte législatif doit, de même que l’avant-projet, être annexé à l’exposé des motifs du projet63 ; à ce titre, il est publié dans les documents parlementaires64 ;

    • 65 Article 3, § 1er, alinéa 1er, quatrième phrase, des lois coordonnées.

    lorsque, en vue de l’adoption d’un arrêté réglementaire, est établi un rapport au Roi ou au gouvernement ou collège concerné, l’avis doit y être annexé65 ; si ce rapport est publié au Moniteur belge, l’avis doit donc l’être également ;

    • 66 Article 3 bis des lois coordonnées.

    les avis sur les projets d’arrêtés royaux qui abrogent, complètent, modifient ou remplacent des dispositions législatives sont publiés au Moniteur belge en même temps que le rapport au Roi et l’arrêté royal auquel ils se rapportent66.

175De telles hypothèses sont loin d’être marginales.

176Toutefois, un très grand nombre d’avis — en particulier des avis donnés sur des projets d’arrêtés — sont en dehors de leurs prévisions.

177Faut-il se résigner, dans ces cas, à considérer les avis comme confidentiels ?

  • 67 Selon l’expression de J. SALMON, qui critique cette « coutume » (op. cit., p. 113).

178Certainement pas. Bien au contraire : pour « coutumière » qu’elle ait pu apparaître67, la confidentialité des avis ne peut plus, aujourd’hui, être tenue pour une règle.

  • 68 Arrêt A.S.B.L. G.E.R.F.A., no 63.464, J.T., 1997, p. 112, avec l’avis de l'auditeur Ph. BOUVIER.

179Un arrêt de la section d’administration du Conseil d’État du 9 décembre 199668 a déduit du caractère obligatoire de la consultation de la section de législation sur les projets d’arrêtés réglementaires, que les avis donnés sur ceux-ci font partie du dossier administratif qui doit être produit au cas où un recours en annulation de l’arrêté est introduit.

  • 69 Dans un avis du 15 septembre 1995 publié in Revue belge de droit constitutionnel, 1996, p. 87.
  • 70 Dans un arrêt Jordan, no 72.863 du 31 mars 1998, A.P.T., 1998, p. 138, avec le rapport et l’avis de (...)

180Plus fondamentalement, les dispositions constitutionnelles et législatives reconnaissant à toute personne le droit de consulter les documents administratifs conduisent à consacrer le principe de la publicité des avis de la section de législation, à charge de l’autorité administrative qui en dispose. La commission d’accès aux documents administratifs69 et l’assemblée générale de la section d’administration du Conseil d’Etat70 se sont prononcées en ce sens à propos d’avis sur des projets devenus, entre-temps, des arrêtés. Reste cependant posée, notamment, la question de l’éventuelle publicité d’un avis sur un projet qui n’a pas — ou pas encore — débouché sur un arrêté réglementaire.

181L’évolution des idées et des textes au sujet de la publicité des avis de la section de législation doit certainement être approuvée.

182Les avis ont vocation à éclairer le débat politique, à nourrir les discussions juridiques et à informer les citoyens. Si l’on veut qu’il en soit pleinement ainsi, la publicité des avis est une nécessité.

  • 71 F. DELPÉRÉE, Le Conseil d’État a quarante ans, A. P.T., 1987, pp. 124 et sv. ; A. ALEN, op. cit., n(...)

183Bien plus, l'on ne peut que rejoindre le souhait de ceux qui plaident pour la publication d’un bulletin ou d’un recueil des avis de la section de législation71.

CONCLUSION

18440. C’est un honneur et un plaisir de participer aux travaux de la section de législation du Conseil d’État.

185Si ce travail n’est pas toujours facile, il peut aussi être très gratifiant et, espérons-le, utile. C’est particulièrement le cas si on l’exerce en veillant à ce que la section de législation assure pleinement sa fonction de conseil.

186La fonction de conseil est la raison d’être essentielle de la section de législation. Il est indispensable que tout le monde — au Conseil d’État et parmi les destinataires des avis de la section de législation — en soit convaincu et se comporte en conséquence.

187Il est tout aussi indispensable que la section de législation dispose du temps et des effectifs nécessaires pour remplir cette fonction.

188Cela dans un seul but : contribuer à ce que la règle de droit soit la plus pertinente possible.

Annexes

Annexe

Données statistiques relatives aux activités de la section de législation, de 1994 à 1998

I. Répartition des demandes d’avis, en fonction de leur objet

I. Répartition des demandes d’avis, en fonction de leur objet

Demandes d’avis sur des projets d'arrétés réglementaires

Projets d'arrêtés fédéraux

387

393

673

487

Projets d'arrêtés de la Communauté française

71

49

63

77

Projets d'arrêtés de la Région wallonne

53

42

38

60

Projets d'arrêtés COCOF

2

2

22

30

Projets d’arrêtés de la Communauté ou de la Région flamande

76

54

105

131

Projets d’arrêtés de la Communauté germanophone

8

9

4

11

Projets d'arrêtés de la Région de Bruxelles-Capitale

30

42

31

72

Projets d’arrêtés de la Commission Communautaire commune

4

1

3

10

Sous-total

631

592

939

878

Autres demandes72

1

2

3

TOTAL

936

914

1,416

1,345

II. Répartition de demandes d’avis, en fonction de leur auteur et du délai solicité

II. Répartition de demandes d’avis, en fonction de leur auteur et du délai solicité

Notes

1 Voir spécialement J. MASQUELIN et Chr. LAMBOTTE, in Les Novelles, Droit administratif, tome VI, Le Conseil d’État, sous la direction de M. Somerhausen et F.M. Rémion, Larcier, 1975, no 418 à 539 ; H. COREMANS et M. VAN DAMME, De afdeling wetgeving van de Raad van State, T.B.P., 1987, pp. 344 et sv. ; A. ALEN, De afdeling wetgeving van de Raad van State. Enkele kanttekeningen bij haar adviespraktijk, in Publiek recht, ruim bekeken. Opstellen aangeboden aan J. Gijssels, Maklu, 1994, pp. 1 et sv. ; J. SALMON, Le Conseil d’État, tome I, Bruylant, 1994, pp. 71 à 120 ; M. VAN DAMME, Raad van State, afdeling wetgeving, Die Keure, 1998.

2 Je n’évoquerai pas ici quelques compétences particulières reconnues à la section de législation à propos, par exemple, des projets de coordination, de codification ou de simplification de la législation préparés par le bureau de coordination (article 6 bis des lois coordonnées) et de la question de savoir si un conflit d’intérêts soumis au comité de concertation est ou non exempt d’un conflit de compétence (article 32, § 6, de la loi ordinaire du 9 août 1980 de réformes institutionnelles). Ces compétences occupent une place tout à fait marginale dans l’ensemble des activités de la section de législation.

3 L’article 3, § 1er, des lois coordonnées précise toutefois que sont exceptés « les projets relatifs aux budgets, aux comptes, aux emprunts, aux opérations domaniales et au contingent de l’armée ».

4 L’article 3, § 2, des lois coordonnées prévoit qu’en cas d’urgence invoquée à propos d’un avant-projet de texte législatif, l’avis porte seulement sur le point de savoir si l’avant-projet a pour objet des matières qui relèvent, selon le cas, de la compétence de l’État, des Communautés ou des Régions et, s’agissant d’un avant-projet de loi, si le texte concerné a pour objet des matières visées à l’article 74, à l’article 77 ou à l’article 78 de la Constitution. Dans la pratique toutefois, il est rare que la section de législation limite à ces questions l’examen d’un avant-projet de texte législatif.

5 Lesquels disposent en la matière d’un pouvoir de décision propre. L’article 2, §§ 2 à 4, des lois coordonnées permet toutefois aux parlementaires, dans les conditions que déterminent ces dispositions, de contraindre le président de l'assemblée à saisir la section de législation d’une demande d’avis.

6 Un ministre ne peut toutefois demander l’avis de la section de législation sur un projet de loi, de décret ou d’ordonnance.

7 Je développerai cette question plus loin : infra, no 34.

8 Article 3 bis, § 2, des lois coordonnées.

9 La Cour d’arbitrage estime que l’obligation de consulter la section de législation n’est pas une des règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l’État, des Communautés et des Régions (arrêts no 66 du 30 juin 1988 et no 73/95 du 9 novembre 1995). Elle considère aussi que le contrôle qu’elle exerce au regard du principe de l’égalité devant la loi ne porte pas sur le respect de cette obligation lors de l’élaboration d’une disposition législative (arrêt précité no 73/95) : selon la Cour, en effet, ledit contrôle porte sur la compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution du contenu d’une disposition législative, et non sur le respect des formalités relatives à l’adoption d’une telle disposition (voir notamment l’arrêt no 58/97 du 14 octobre 1997).

10 Avis de l’inspecteur des finances et accord du ministre du budget pour les textes qui ont une incidence budgétaire, avis de telle ou telle commission consultative, négociation syndicale,... Toutes ces formalités doivent être accomplies avant que l’autorité compétente ne décide quelle est la version définitive du texte en projet ; seule cette version définitive peut être soumise à la section de législation.

11 Il arrive toutefois que la section de législation examine d’autres questions, en particulier lorsqu’il apparaît d’emblée que le texte qui lui est soumis s’expose à de sérieuses objections juridiques de fond.

12 En pareille hypothèse, l’obligation de consulter la section de législation ne peut être tenue pour pleinement accomplie, puisque celle-ci n’a pas eu l’occasion de donner un avis sur le contenu du projet (C.E., arrêt Roos, no 71.514 du 3 février 1998).

13 Voir, à ce sujet, le traité de légistique formelle établi par le bureau de coordination du Conseil d’État et publié au Moniteur Belge du 2 juin 1982. Fin 1998, le Conseil d’État a également préparé une brochure comprenant des recommandations et formules de légistique formelle.

14 Article 3, §§ 3 et 4, des lois coordonnées.

15 Voir, par exemple, M. VAN DAMME, op. cit., no 245.

16 Voir la jurisprudence de la section d’administration du Conseil d’État, in Recueil des arrêts du Conseil d’Etat, tables permanentes, v° Conseil d’État, section de législation, VII C.

17 Supra, no 4.

18 Il en va de même des demandes d’avis relatives aux textes qui doivent être rédigés en allemand. Ces demandes sont traitées par une chambre française ou une chambre néerlandaise, qui délibère dans sa propre langue ; l’avis est ensuite traduit en allemand.

19 Article 85 bis des lois coordonnées.

20 3 dossiers en 1994-1995, 5 en 1995-1996, 5 en 1996-1997 et 3 en 1997-1998.

21 Article 85 des lois coordonnées.

22 Article 70 du règlement d’ordre intérieur du Conseil d’État.

23 Sur l’état actuel desdites directives, voir le rapport public du Conseil d’État pour l’année judiciaire 1995-1996, pp. 71 à 73.

24 Sur les quatorze référendaires que compte le bureau de coordination, deux tiennent à jour l’état de la législation. Les douze autres participent directement aux travaux de la section de législation.

25 Je n’examine pas ici la question des délais dans lesquels les avis sont donnés : voir, à ce sujet, infra, no 33 à 37.

26 Article 3, § 1er, alinéa 1er, deuxième phrase, des lois coordonnées.

27 A défaut de désignation d’un interlocuteur pour le Conseil d’État, ou à défaut d’accessibilité de la personne désignée, une demande d’avis peut être considérée comme n’étant pas en état d‘être examinée (voir M. VAN DAMME, op. cit., no 36).

28 Il s’agit d’années judiciaires. Ces années commencent le 16 septembre et se terminent le 15 septembre.

29 Je reviendrai plus loin sur les données relatives aux délais réclamés à la section de législation : infra, no 33 à 37.

30 Entre 39 et 50 p.c. des textes législatifs soumis à la section de législation le sont par des autorités fédérales.

31 Entre 55 et 71 p.c. des textes réglementaires soumis à la section de législation le sont par des autorités fédérales.

32 936 demandes pour l’année 1994-1995 et 914 pour l’année 1995-1996. De manière générale, le nombre annuel de demandes d’avis entre 1990 et 1996 a oscillé entre 900 et 950. Durant les années 1980, il a varié entre 257 et 785 (voir le rapport public du Conseil d’État pour l’année judiciaire 1994-1995, p. 56).

33 Ceci sous réserve du fait que, quand son avis est réclamé dans un délai de trois jours, la section de législation se limite à l’examen des questions essentielles que suscite le texte soumis à son avis (infra, no 35).

34 Voir ci-dessus les contributions de F. OST et de H. DUMONT, X. DELGRANGE et L. DETROUX.

35 Supra, no 17.

36 Infra, no 33 à 37.

37 Infra, no21.

38 Les auteurs de textes de droit belge n’ont en tout cas pas à rougir devant leurs collègues qui élaborent les dispositions de la Communauté européenne appelées à être transposées en droit interne, dispositions dont on peut souvent mesurer Passez grande médiocrité lors des opérations de transposition.

39 Lire, par exemple, B. JADOT, Le droit de l’environnement : constats et suggestions, in A. ANTOLE et cons., La pathologie législative, comment en sortir ?, La Charte, 1998, pp. 39 et sv., pp. 43 à 49.

40 A cet égard, le régime en vertu duquel le comité de concertation examine si un texte est entaché d’un excès de compétence lorsque tel a été l’avis de la section de législation (supra, no 6) prête le flanc à critique, dès lors qu’il repose sur une confusion entre les missions d’un collège de juristes et celles d'un organe purement politique (lire, dans le même sens, M. UYTTENDAELE, Regards sur un système institutionnel paradoxal, Bruylant, 1997, no 808).

41 A mon sens, il s’agit d’ailleurs, dès à présent, d’une obligation : supra, no 6.

42 Certes, l’article 6 des lois coordonnées permet au premier ministre et aux présidents des gouvernements et collèges des entités fédérées de charger la section de législation de « rédiger le texte d’avant-projets de lois, de décrets, d’ordonnances, d’arrêtés, de règlements ou d’amendements dont ils déterminent la matière et l’objet ». Mais cette disposition a rarement été appliquée. L’une des raisons en est sans doute qu’une telle tâche suppose l’établissement, entre les autorités citées et le Conseil d’Etat, d’un type de relation qui se conçoit difficilement entre des autorités politiques et un collège de magistrats indépendants. En toute hypothèse, le Conseil d’État ne dispose pas du nombre d’effectifs que requiert l’exercice fréquent de pareille misssion.

43 Voir, en ce sens, la critique faite par P. TAPIE, Le Conseil d’Etat et la question de la validité des normes et des systèmes juridiques, in Droit et pouvoir, tome I, sous la direction de F. Rigaux et G. Haarscher, E. Story-Scientia, 1987, pp. 161 et sv., p. 168.

44 Selon l’expression de R. ANDERSEN, La sécurité juridique et la section de législation du Conseil d’État, in La sécurité juridique, éd. Jeune Barreau de Liège, 1993, pp. 195 et sv., p. 212.

45 Sur les différentes questions que la section de législation est chargée d’examiner, voir supra, no 5.

46 En ce compris le bureau de coordination.

47 R.T.D.H., 1996, p. 271, note D. SPIELMANN.

48 D. SPIELMANN, op. cit., p. 294 ; M. THEWES, Le Conseil d'État luxembourgeois après l’arrêt « Procola » de la Cour européenne des droits de l’homme, R.B.D.C., 1996, pp. 69 et sv., pp. 76-77.

49 Voir, dans le même sens, le rapport public du Conseil d’État de Belgique pour l’année judiciaire 1995-1996, pp. 133 à 138.

50 Voir les articles 79 et 89 des lois coordonnées. L’auditorat s’est imposé des règles analogues à celles que contiennent ces articles.

51 Article 29, alinéa 2, des lois coordonnées. L’auditorat s’est imposé une règle analogue.

52 Ainsi, par exemple, elle ne mentionne pas expressément le cas où est invoquée devant la section d’administration l’exception d’illégalité d’un règlement dont le projet a été soumis à la section de législation.

53 Ainsi, par exemple, à propos des « permis tacites » en matière d’urbanisme et d’environnement, comparer l’avis L.25.689/9 (Doc. Parl. wall., sess. 1996-1997, no 233/1, p. 68) et l’arrêt Van der Stichelen, no 74.948 du 3 juillet 1998.

54 Cette faculté de dispense ne s’applique pas dans le cas d'un projet d’arrêté royal abrogeant, complétant, modifiant ou remplaçant des dispositions législatives (article 3 bis, § 2, des lois coordonnées).

55 Lire J. SALMON, op. cit., pp. 94 à 97 ; M. VAN DAMME, op. cit., no 180 à 197.

56 Ce délai est porté à huit jours dans le cas de demandes d’avis soumises à des chambres réunies.

57 Arrêts A.S.B.L. Nouvelle clinique de la Basilique, no 70.502 du 23 décembre 1997, J.T., 1998, p. 306, avec le rapport de l’auditeur B. HAUBERT ; Minne et Taelman, no 72.593 du 18 mars 1998 ; Kokou et consorts, no 74.342 du 17 juin 1998.

58 Doc. Sénat, 1-321/1-1995/19896, p. 13

59 Hormis les questions de légistique formelle et de concordance linguistique.

60 L’on n’évoque pas ici la question de la publicité ou de la confidentialité des documents établis en cours d’examen d’un dossier, avant que la section de législation ne donne son avis : il n’est pas contestable que ces documents, internes au Conseil d’État, sont confidentiels.

61 J. MASQUELIN et Chr. LAMBOTTE, op. cit., no 538.

62 Arrêt Noël et consorts, no 38.279 du 9 décembre 1991.

63 Article 3, § 1er, alinéa 1er, troisième phrase, des lois coordonnées.

64 Les avis donnés sur un projet ou une proposition de loi, de décret ou d’ordonnance, ou sur un amendement à un tel texte, sont également publiés dans les documents parlementaires.

65 Article 3, § 1er, alinéa 1er, quatrième phrase, des lois coordonnées.

66 Article 3 bis des lois coordonnées.

67 Selon l’expression de J. SALMON, qui critique cette « coutume » (op. cit., p. 113).

68 Arrêt A.S.B.L. G.E.R.F.A., no 63.464, J.T., 1997, p. 112, avec l’avis de l'auditeur Ph. BOUVIER.

69 Dans un avis du 15 septembre 1995 publié in Revue belge de droit constitutionnel, 1996, p. 87.

70 Dans un arrêt Jordan, no 72.863 du 31 mars 1998, A.P.T., 1998, p. 138, avec le rapport et l’avis de l’auditeur P. HERBIGNAT.

71 F. DELPÉRÉE, Le Conseil d’État a quarante ans, A. P.T., 1987, pp. 124 et sv. ; A. ALEN, op. cit., no 1.

72 Il s’agit de demandes de coordination de législations ou de demandes portant sur le point de savoir si un conflit d’intérêts soumis au comité de concertation est ou non exempt d’an conflit de compétence.

Notes de fin

1 La rédaction de la présente contribution a été achevée en janvier 1999. Il n’a pu être tenu compte du projet de loi “modifiant les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, ainsi que le Code judiciaire”, déposé à la Chambre des représentants le 29 janvier 1999 (1960/1-98/99) et des évolutions qu’a connues ce projet.

Table des illustrations

Titre I. Répartition des demandes d’avis, en fonction de leur objet
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Titre II. Répartition de demandes d’avis, en fonction de leur auteur et du délai solicité
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© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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