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Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?

 | 
Benoît Jadot
, 
François Ost

Élaborer la loi aujourd’hui : mission impossible ?

Le point de vue d’un fonctionnaire

Michel Jadot

Texte intégral

1Je constate avec plaisir que le programme de cette matinée a particulièrement pour objet de confronter l’expérience d’un collaborateur parlementaire, d’un chef de cabinet, d’un fonctionnaire et d’un professeur d’université.

2Le hasard de la vie a fait que j’ai eu la possibilité de vivre en certaines de ces qualités les diverses phases de l’élaboration de la règle de droit depuis la phase de conception, ensuite de consultation et enfin de décision. Ce qui me permet peut-être d’avoir une certaine compréhension des problèmes des uns et des autres, une certaine indulgence vis-à-vis des fautes commises et un certain recul par rapport à des affirmations un peu catégoriques et parfois contradictoires, du type inflation législative, anarchie réglementaire, insécurité juridique et même absence d’État de droit.

3Je voudrais tout d’abord faire brièvement plusieurs constats :

41. En premier lieu sur la notion même de règle de droit. Au début de ma carrière juridique dans le domaine du droit social, j’avais une conception très élitiste de la règle de droit ; c’était la loi, l’arrêté royal, l’arrêté ministériel, ensuite le décret, l’ordonnance, etc...

5Je me suis rapidement rendu compte que je n’avais envisagé que la partie visible de l’iceberg et que la règle de droit était un concept bien plus large. En ce qui concerne les relations collectives de travail, il suffit par exemple de se référer aux conventions collectives interprofessionnelles, aux conventions collectives de secteurs, aux accords d’entreprises qui font la loi des parties dans des domaines de plus en plus divers et de plus en plus étendus.

6Dans le domaine de la sécurité sociale, les conventions entre les organismes assureurs et les prestataires de soins fixent les règles du jeu même si les limites budgétaires sont fixées par le Gouvernement et le Parlement.

7De plus dans le domaine social, les règlements administratifs et les règles interprétatives foisonnent parce qu’il faut souvent faire face, c’est là un des aspects du paradoxe, à l’absence de dispositions normatives claires de la part de l’autorité politique au sens large.

8Pour ne prendre qu’un seul exemple, relatif à mon département, je ne sais toujours pas 2 ans après son introduction, quel est le contenu exact de la norme salariale, prévue par la loi de sauvegarde de la compétitivité et la promotion de l’emploi.

9Je ne dirai rien des difficultés que nous avons à concilier, indépendamment des conflits de compétence, les règles du fédéral, du régional et du communautaire. Les accords de coopération font la loi, “de lege ferenda”.

10Inutile d’insister également sur le contexte européen et international, qui s’impose à nous au travers des directives et des conventions internationales et sur lesquelles nous n’avons qu’une emprise limitée.

11J’ajouterai encore que l’élaboration de la règle de droit n’est plus le monopole des juristes, heureusement diront certains, c’est l’affaire quotidienne des médecins, des ingénieurs, des économistes, des interlocuteurs sociaux et il faut bien avouer que leurs préoccupations par ailleurs légitimes, sont aux antipodes des subtilités qui régissent notre Traité de légistique formelle.

122. Le 2e constat porte sur la prétendue complexité de la législation et la réglementation.

13Il est vrai que notre législation au sens large est complexe et constamment en mouvement. La question est de savoir s’il peut en être autrement.

14Tout d’abord, face à la complexité de nos structures et de nos mécanismes, il n’y a pas de solution simple.

15Ensuite, en matière sociale par exemple, s’il faut assurer une protection sociale développée et efficace, il faut répondre à des situations de plus en plus complexes et individualisées, avec des règles en matière d’accès, de conditions d’octroi et de contrôle d’application.

16Il est vrai qu’aux États-Unis, les règles en matière de protection sociale sont plus simples mais le taux de pauvreté est de 15 % et le code des colonies pénitentiaires est plus important que le code social.

17Je ne crois donc pas à la simplification de la législation même si ce dogme fait l’objet d’un chapitre de la déclaration gouvernementale depuis pratiquement 20 ans.

183. Le 3e constat porte sur la qualité des normes ou plutôt sur leur degré d’imperfection, sur l’improvisation qui préside à leur élaboration, sur leur absence de cohérence et dans certains cas sur l’absence de possibilités d’application, de contrôle et d’évaluation.

19En bref, un certain nombre de lois et d’arrêtés royaux sont rédigés dans l’urgence, sinon dans la précipitation. C’est le règne des lois-cadres ou des lois-programmes, particulièrement en matière sociale, en matière fiscale et le vocabulaire s’étend même aux dispositions diverses — comme cela on n’oublie personne —.

20Le résultat est que la loi n’a plus le caractère général et stable qu’on lui connaissait avant. Les textes sont destinés à être complétés, modifiés, amendés chaque année, avec l’insécurité juridique que cela entraîne puisque la norme devient mouvante et incertaine, sans oublier, quand on y pense, les mesures transitoires qui règlent tant bien que mal la transition d’une réglementation à l’autre.

21Mesdames et Messieurs, on ne peut évidemment nier que la législation revêt souvent un caractère empirique, qu’elle est souvent élaborée pour donner une solution à un problème qui se pose dans l’immédiat, et cela sans envisager les effets à plus long terme.

22Mais il est tout aussi vain de croire qu’on pourra rayer les mots empirisme et urgence de notre vocabulaire juridique. Tout d’abord parce que les événements imposent dans certains cas l’urgence dans l’élaboration des normes (par exemple les inondations en matière d’assurances contre les catastrophes naturelles, les événements en Bosnie ou au Kosovo pour le statut de réfugié politique, un accord interprofessionnel éventuel sur les réductions de cotisations de sécurité sociale en liaison avec l’emploi).

23Ensuite parce que la notion d’urgence a une signification toute relative dès l’instant où il faut pratiquement de 6 à 8 mois pour faire voter un projet de loi-programme compte tenu des diverses étapes de la procédure.

24Enfin, parce que si certains spécialistes en droit parlent d’urgence et d’improvisation, la population parle souvent de train de sénateur, de lenteur et même d’inertie.

25Comment dès lors concilier les intérêts en présence ?

264. Le 4ème constat porte sur la complexité et la longueur des procédures de consultation et d’avis. En ce qui concerne mon département, entre le moment de la conception de la norme et le stade final de son approbation, il se passe inévitablement plusieurs mois. Il y a la phase de la concertation ou de la consultation des interlocuteurs sociaux, la phase d’une première approbation par le Conseil des Ministres, la consultation du Conseil d’État laquelle se fait selon le schéma suivant — l’urgence = 15 jours à 1 mois, le délai d’un mois = 8 mois, la non mention d’un délai = jamais, la 2ème approbation par le Conseil des Ministres et ensuite la procédure au Parlement.

27Il est vrai, suite à la longueur de la procédure, que certains textes sont déjà dépassés au moment de leur approbation définitive. Mais ceci n’est-il pas finalement lié à ce qui fonde notre système politique, c’est-à-dire la démocratie économique, sociale et politique.

28Alors, Mesdames et Messieurs, compte tenu de toutes ces contraintes et face à des intérêts, par ailleurs légitimes mais parfois contradictoires, n’y-a-t’il finalement aucune chance d’amélioration ? Sans viser pour autant des objectifs inaccessibles en matière de simplification, de perfection de la législation, de procédures cohérentes, etc...

29Sans avoir la prétention de détenir la vérité en cette matière, je me limiterai à présenter quelques suggestions, avec la prudence nécessaires certes mais pas trop, parce que le débat est nécessaire et qu’il est vain de se rejeter mutuellement les responsabilités.

301. En premier lieu, fidèle à l’adage qu’il vaut mieux prévenir que guérir, je crois qu’il est prioritaire de mettre l’accent sur l’évaluation ex-ante. Comme le faisait justement remarquer le Conseil d’État dans l’avis émis sur le projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative, il n’est pas indiqué de se focaliser sur des appréciations “a posteriori”. Cette méthode pourrait accentuer le phénomène regrettable de la législation par “essais et erreurs”.

31En bref, je suis donc en faveur de la proposition qui vise à élargir le contrôle administratif et budgétaire existant actuellement à un ensemble d’éléments, lesquels devraient être considérés comme un élément constitutif du dossier. Cela signifie que l’on devrait “ab initio” analyser notamment l’opportunité du projet, son degré de nécessité, son implication et ses effets dans la réglementation existante, les abrogations qu’il implique, le respect des compétences, son coût et son impact sur le travail de l’administration qui devra l’appliquer ou en surveiller l’application.

32Certains diront que cette méthode de travail alourdit encore la procédure. Je ne partage pas cette opinion : je prétends au contraire qu’elle impose une réflexion sur la nécessité de l’intervention des pouvoirs publics, son efficacité et sa compréhensibilité. L’analyse risque en effet de mettre en lumière le caractère onéreux, inopportun ou incomplet d’un texte que son auteur souhaiterait voir adopté envers et contre tout, parfois essentiellement pour satisfaire sa propagande politique ; elle pourrait également démontrer que l’administration ne dispose pas des moyens suffisants pour le mettre en œuvre.

33Ce même type d’évaluation “ex-ante” devrait valoir aussi pour les propositions de loi. J’espère que les partis politiques comprendront enfin que la qualité d’un parlementaire ne se mesure pas au nombre des propositions de loi qu’il dépose et au nombre de questions parlementaires qu’il pose

342. Ma deuxième suggestion concerne les rôles respectifs des Cabinets ministériels et des administrations.

35Il était de règle, dans le temps, que le Cabinet du Ministre donne ses directives aux fonctionnaires lesquels rédigeaient sur cette base les textes demandés.

36Aujourd’hui, de plus en plus fréquemment, de nombreux instruments législatifs ou réglementaires sont préparés dans les Cabinets mêmes, sans que l’administration qui gère la matière soit consultée ou même avertie.

37Les fonctionnaires découvrent à posteriori des textes souvent incomplets, dont il est souvent impossible de rédiger les arrêtés d’exécution.

38Pour tenter d’être objectif, je dirai que les responsabilités sont partagées. Les Cabinets sont souvent obligés de travailler dans l’urgence et ils se plaignent parfois de la lenteur dont fait preuve l’administration pour fournir les textes demandés, soit que celle-ci ne dispose pas des effectifs en personnel nécessaire, soit qu’elle éprouve plus de scrupule que le Cabinet à présenter des textes bâclés au niveau juridique.

39Peu importe, je crois cependant que la vocation première d’un Cabinet ministériel n’est pas de produire des instruments législatifs et réglementaires : c’est le rôle premier de l’administration.

40Je suis donc en faveur, et cela depuis plusieurs années, d’une réforme des Cabinets ministériels lesquels devraient être réduits, comme dans plusieurs pays voisins, à quelques personnes dont la mission serait essentiellement de nature politique. Ceci permettrait de mieux définir les rôles respectifs, de clarifier les responsabilités des uns et des autres et de motiver l’administration qui ne serait plus ainsi confinée à un rôle d’assistance technique. Ceci inciterait peut-être nos Ministres à aborder de façon un peu plus positive la problématique des moyens humains et matériels à mettre à la disposition de l’administration pour exécuter ses missions, dans la mesure où ils ne disposeraient plus d’un corps de mercenaires, taillables et corvéables à merci, prêts à tout, pour satisfaire les demandes parfois légitimes, parfois moins, de leur patron temporaire.

413. Ma troisième suggestion concerne les procédures de consultation et d’avis. J’ai eu l’occasion de dire combien j’étais attaché à celles-ci dans la mesure où elles sont le reflet de notre démocratie politique, économique et sociale. Mais les mécanismes sont de plus en plus complexes tant dans le secteur privé que dans le secteur public et les délais ne sont guère respectés. Je plaide dès lors pour une simplification des procédures de consultation, notamment dans le domaine du droit du travail et de la sécurité sociale et pour un respect plus strict des délais pour l’émission des avis.

42Enfin, je considère que le Conseil d’État doit continuer à jouer un rôle fondamental dans la procédure d’élaboration de la norme ; il constitue une garantie essentielle dans notre ordre juridique national.

43Encore faut-il qu’il ne soit pas contraint de remplir une dizaine de pages, à l’occasion de chaque projet de loi, visant à rectifier la numérotation de certains articles et la subdivision des alinéas, à corriger les fautes de typographie ou de dactylographie, à rectifier les erreurs de traduction.

44Ce qui signifie que le Conseil d’État devrait être autorisé à refuser d’examiner tout projet ayant ignoré manifestement le traité de légistique formelle.

45D’autre part, les délais posent des problèmes désormais inextricables. Compte tenu du nombre de demandes d’avis pendantes devant la section de législation, il est vain d’introduire une demande sans invoquer l’urgence ou un délai restrictif. Avec toutes les conséquences qu’une telle procédure peut avoir par après.

46J’espère que l’amélioration de l’évaluation ex-ante et qu’une meilleure implication de l’administration pourront résoudre certains problèmes mais je doute que cela suffise et j’entendrai avec plaisir les considérations formulées par le représentant du Conseil d’Etat, lequel n’a heureusement pas le même prénom que le mien.

47A chacun ses soucis !

48Mesdames et Messieurs, en guise de conclusion, je dirai qu’il est vain d’espérer des solutions miracle. L’évolution rapide de notre environnement économique et social impose un processus permanent d’adaptation de la règle de droit, avec le degré d’imprécision, d’improvisation que cela implique nécessairement. Peut-être au détriment de la sécurité juridique mais celle-ci serait-elle mieux servie par l’inertie ou l’absence de toute règle ? En bref, je plaide pour l’évaluation “ex-ante”, le renforcement des administrations, non pas au détriment des Cabinets ministériels mais pour un meilleur service à nos Ministres, une simplification des procédures d’avis, un renforcement du rôle du Conseil d’État mais sur l’essentiel, une meilleure formation de nos fonctionnaires, aspect souvent oublié, pour le respect des règles essentielles de légistique, ainsi qu’une meilleure gestion de la communication de la part de l’autorité publique lorsque la décision est prise.

Auteur

Secrétaire général du Ministère de l’emploi et du travail

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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