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Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?

 | 
Benoît Jadot
, 
François Ost

Élaborer la loi aujourd’hui : mission impossible ?

L’expérience d’un membre de cabinet

Jean-Marie Berger

Texte intégral

1Ma passion pour l’élaboration de la loi est ancienne.

2Sous la conduite du Professeur Paul ORIANNE, j’ai eu le plaisir de rédiger un mémoire de licence spéciale en droit social qui avait pour sujet : les principes généraux du droit social à travers les travaux parlementaires de 1930 à 1965.

3Lorsqu’on découvre évidemment cette dernière phase de l’élaboration du droit, on a la joie non seulement de déceler ce qui motive le législateur mais également les grands noms qui ont construit notre législation sociale ; étudiant, on le fait peut-être un peu naïvement sans savoir que le rapporteur n’est pas nécessairement le plumitif de service... quoique, en ce temps !

4Il est donc naturel que j’ai eu envie de remonter le temps, le temps de l’élaboration de la loi.

5Et de fait en 1974 et 1975, j’ai bénéficié de ma deuxième expérience essentielle en tant que conseiller juridique à l’Union des Villes et Communes belges où j’ai eu le plaisir de participer activement à l’élaboration de la loi du 8 juillet 1976 organique des Centres publics d’aide sociale.

6Une coopération étroite entre ce groupe de pression qui m’employait et le Cabinet du Ministre J. DE SAEGER s’est traduite par l’élaboration de l’avant-projet de loi au sein d’un groupe de travail restreint.

7Ensuite, ce fut le passage au Conseil d’État et un avis assassin de celui-ci : proclamer le droit à l’aide sociale est tout au plus une déclaration de principe et assurément pas l’octroi d’un droit subjectif au sens usuel du mot.

8Mieux valait donc pour le Conseil d’État renoncer à l’emploi des termes « droit à l’aide sociale ». Le Gouvernement a suivi cet avis.

9L’Union des Villes s’est rebellée et je me souviens avoir rédigé la note qui allait emporter la conviction du Parlement.

10L’avis de l’Union des Villes s’articulait sur deux idées-forces :

  1. Même s’il ne s’agissait que d’une déclaration de principe, cette déclaration mérite d’être faite et elle a sa place à l’article 1er de la loi.

  2. Il ne s’agit pas seulement d’une déclaration de principe, mais d’un droit subjectif au contenu imprécis qu’il appartiendra aux Centres publics d’aide sociale et aux Chambres de recours de cerner, de préciser.

11A cet égard, l’avis s’appuyait sur l’ouvrage de Fr. RIGAUX « Introduction à la science du Droit » qui démontrait, en s’appuyant sur les articles 212 et 1382 du Code civil, qu’un droit subjectif général peut être énoncé par le législateur.

12Je me battais donc dès cette époque contre le refus du Conseil d’Etat d’énoncer dans les dispositions légales la philosophie de ces dispositions et, faut-il le dire, contre le refus de considérer le droit à l’aide sociale permettant à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine comme un droit subjectif certes mais que les CPAS et les instances de recours allaient préciser.

13Je me demande souvent si, par ses arguments, le Conseil d’État ne provoque pas en fait la pléthore d’interventions législatives qu’il critique lui-même.

14J’étais donc préparé à provoquer l’élaboration de la loi, à participer à l’élaboration de la loi au service de deux Ministres L. ONKELINX et W. TAMINIAUX ayant tous deux une énergie décuplée lorsqu’il s’agit de légiférer.

15La loi du 12 janvier 1993 contenant un programme d’urgence pour une société plus solidaire me donne l’occasion de mettre en évidence l’importance de la déclaration gouvernementale.

16C’est parce que les partis au pouvoir, répondant à leurs programmes électoraux, ont voulu :

  • majorer les subventions de l’État en matière de minimex dans les grandes villes ;

  • créer des contrats d’intégration sociale pour les jeunes de 18 à 25 ans pour contrer les effets pervers de la majorité civile à 18 ans ouvrant le droit au minimex

17que le programme d’urgence fut conçu.

18Il le fut de manière équilibrée par rapport à d’autres programmes gouvernementaux et tout particulièrement par rapport aux fameux contrats de sécurité qui s’appellent dorénavant contrat de société ainsi que par rapport, déjà à l’époque, aux moyens consacrés à la réforme de la Justice...

19Avec une balance de pharmacien, le programme d’urgence et les contrats de sécurité furent affectés d’un budget d’un milliard chacun.

20Des réunions intercabinets au 16 me de la Loi permirent de définir les retombées positives pour les grandes villes et ce par sous-région, ce qui aboutit aux 60 % et 65 % de subventions de l’État au lieu de 50 %.

21Et tout le reste, à savoir le contenu des mesures visant à protéger les sans-abri, l’abrogation des dispositions pénales réprimant le vagabondage, le droit de réquisition d’immeubles inoccupés, les modalités du contrat d’intégration, la subvention à 100 % en cas de mise au travail de minimexés ainsi que l’unification des instances de recours au profit des Tribunaux et Cours du travail, fit l’objet d’un large consensus au sein du Gouvernement.

22J’ajoute volontiers que l’ouvrage d’Isabelle BROUWERS : « La pauvreté derrière les barreaux ? Vers une décriminalisation ou une dépénalisation du vagabondage » publié par la Fondation Roi Baudouin servit de trame aux mesures concernant les sans-abri.

23Malgré une rédaction à la hussarde au sein du Cabinet pendant une semaine quelque peu folle, le passage au Conseil d’État se révéla particulièrement facile : le droit de réquisition d’immeubles abandonnés ne posa pas de problème, à notre grande satisfaction, le Conseil d’État laissa au Gouvernement le soin d’en définir le contour : les limites, les conditions, les modalités, la procédure, la durée d’occupation...

24Au Parlement lui-même, le débat porta essentiellement sur le contrat d’intégration sociale... en fait, les commissions parlementaires ont un rôle essentiel à jouer mais leur composition fausse quelque peu la représentation démocratique car elles sont truffées de spécialistes, de personnes directement concernées par la matière.

25Transformer des assistés sociaux et des assistants sociaux en acteurs sociaux... et ce avec des parlementaires assistants sociaux... un fameux défi... relevé partiellement par des réunions amicales avec les parlementaires de la majorité pour nuancer le texte au point de risquer de lui faire perdre tout sens.

26L’élaboration de la loi commence donc par l’élaboration du programme électoral, ensuite de la déclaration gouvernementale ; elle se concrétise dans un dialogue étroit avec les cabinets des partenaires gouvernementaux et s’affine au Parlement essentiellement par l’action des parlementaires motivés et concernés de la Commission parlementaire en cause.

27Que ce soit à propos de la réforme de la loi organique des Centres publics d’aide sociale, afin surtout de modifier la relation entre la commune et le CPAS, de la législation relative au droit d’action des associations en matière d’environnement, de la législation relative à la protection de la population et de l’environnement contre les dangers résultant des rayonnements ionisants et relative à l’Agence fédérale de Contrôle nucléaire ou des lois-programmes, j’ai eu le sentiment que le travail au sein du cabinet et les négociations intercabinets étaient le nœud du travail légistique et que la grande absence - sauf exceptions rares - est celle de l’administration.

28Tout allait trop vite pour que l’administration dispose d’un espace de respiration dans l’élaboration de la loi.

29J’en viens à mon expérience professionnelle actuelle — celle, depuis 1994, d’un Cabinet régional — non pas que je sois descendu d’une marche comme semble le dire le Président du Conseil d’Etat au Ministre-Président de la Région wallonne, en fixant les priorités du Conseil d’Etat et les délais d’examen des avant-projets gouvernementaux puisqu’il considère que les projets fédéraux précèdent les projets régionaux.

30Je ne vais pas vous énumérer les décrets que nous avons eu le plaisir de mener à bien depuis 1994, les principaux concernent la médiation de dettes, les garnis, la gestion des hôpitaux psychiatriques régionaux, l’intégration des personnes handicapées, les services de santé mentale, l’intégration des personnes étrangères ou d’origine étrangère, les centres de planning, les maisons d’accueil, les CPAS, les maisons de repos et le Code wallon du Logement qui est soumis au vote du Parlement wallon cet après-midi même.

31Lorsqu’on élabore un décret régional, on se trouve immédiatement en prise avec les groupes de pression, les conseils consultatifs, les organes des pararégionaux et ce du début à la fin du processus de l’élaboration de ce décret.

32La déclaration de politique régionale — pacte comprenant l’accord gouvernemental — se veut précise, elle annonce la couleur.

33L’élaboration du décret se fait en un premier temps en synergie avec l’administration - qui, par nature, défend le statu-quo - et avec les représentants les plus dynamiques du secteur concerné qui, en règle générale, sont demandeurs de subventions accrues liées à une reconnaissance morale de leurs actions et à une extension de leurs compétences.

34Le texte ainsi élaboré en concertation étroite entre le Cabinet, l’administration et le secteur fait l’objet - après intercabinet - d’une prise d’acte par le Gouvernement, suivi d’une demande d’avis des instances consultatives composées en partie au moins des représentants du secteur qui ont participé à l’élaboration du décret.

35Les instances consultatives sont en général au moins au nombre de trois : le Conseil supérieur des villes, communes et provinces de Wallonie, le Conseil consultatif compétent en vertu de la législation ou réglementation du secteur, le Conseil économique et social de la Région wallonne ; parfois s’ajoute le pararégional du secteur : AWIPH ou SRWL.

36C’est vous dire le temps consacré au dialogue, puisque chaque avis est généralement précédé d’une présentation et d’un jeu de questions et réponses sur l’avant-projet au sein de ces instances.

37Le texte est amendé en fonction de ces avis et, après nouvel intercabinet, il est transmis au Conseil d’Etat.

38Une question vous vient naturellement à l’esprit : qui assure le toilettage légistique du texte et à quel moment ?

39La réponse est relativement simple dans la mesure où le Cabinet compte un juriste pour les matières relevant de l’action sociale et de la santé et un juriste pour les matières relevant du logement. La rédaction juridique lui incombe en premier lieu.

40Depuis la réception d’un avis quelque peu hard du Conseil d’État sur l’avant-projet de décret portant une politique globale d’intégration sociale et professionnelle des personnes handicapées, et après avoir dû passer de nombreuses heures à rectifier le tir, nous veillons à une participation aussi active que possible, et si possible aux différents stades de l’élaboration du décret, de la direction juridique du Ministère de la Région wallonne.

41Pour rappel, voici l’essentiel de l’observation générale du Conseil d’Etat sur l’avant-projet relatif aux personnes handicapées

1. « Le décret en projet est, sur bien des points, rédigé en termes généraux, voire vagues. Comme on le verra par les observations particulières qui suivent, on peut même douter du caractère normatif de nombre de ses dispositions.
Présentant des aspects tantôt de déclaration d’intention politique, tantôt de décret-cadre attribuant au Gouvernement wallon et même à l’Agence pour l’intégration des personnes handicapées des habilitations mal définies, il a un champ d’application si incertain que seule une présomption bienveillante permettrait de le faire entrer tout entier dans les limites des compétences de la Région wallonne...
2. La plupart des habilitations conférées au Gouvernement manquent de précision et sont, dès lors, excessives, risquant de faire apparaître le projet comme une sorte de décret de pouvoirs spéciaux sans nécessité apparente et sans les limites, dans les matières et dans le temps, que la jurisprudence assigne à de telles délégations...
3. D’une manière générale, la rédaction du projet manque de rigueur, parfois de simple correction de langage... »

42La direction juridique nous est donc d’un concours précieux et son utilisation s’est avérée à ce point efficace que nous n’avons jamais plus reçu de camouflet du Conseil d’État, en tout cas de cette ampleur.

43Certes, on doit encore rencontrer des remarques de fond du Conseil d’État.

44Ainsi, le Conseil d’État critique l’article 3 de l’avant-projet de décret relatif à l’intégration des personnes étrangères ou d’origine étrangère, texte qui dispose que « la Région et les organismes publics ou privés qui mettent en œuvre sa politique ou qui sont subventionnés par elle contribuent par des mesures appropriées à l’intégration des personnes étrangères ou d’origine étrangère ». Il estime que cette disposition — et elle n’est pas la seule — manque de clarté, de la précision et de la rigueur que requiert un texte destiné à produire des effets de droit.

45« On se demande si le principe que cette disposition consacre a comme seule portée de donner un cadre philosophique global et de définir une éthique sans qu’il faille y attacher le moindre effet juridique ou si les auteurs entendent énoncer une véritable règle de droit.

46Dans la première hypothèse, cette disposition n’aurait pas sa place dans le dispositif.

47Dans le cas contraire — s’il s’agit d’édicter une véritable norme — elle doit être formulée en des termes beaucoup plus rigoureux, permettant de déterminer avec davantage de précision quels en sont les destinataires, l’objet exact et les effets juridiques ».

48Le Gouvernement et le Parlement n’ont pas modifié l'avant-projet en fonction de l’avis du Conseil d’État car ils veulent, sans établir le catalogue des obligations immédiates, énoncer un texte suffisamment général pour pouvoir sanctionner, positivement ou négativement, les services publics et les organismes subventionnés suivant qu’en fonction de la population qu’ils desservent et de l’évolution des besoins, ils s’inscrivent ou non dans la démarche voulue par le législateur régional. La jurisprudence administrative doit pouvoir se construire à partir d’une ligne tracée par le législateur qui ne doit pas définir le contour des mesures.

49De même lors de l’examen de l’avant-projet du Code wallon du Logement, le Conseil d’État critique le fait que plusieurs dispositions sont dépourvues de portée normative.

50Il en est tout particulièrement ainsi de l’article 1er devenu l’article 2 du Code soumis cet après-midi au vote du Parlement.

51Cet article dispose :

« La Région et les autres autorités publiques, chacune dans le cadre de leurs compétences, mettent en œuvre le droit à un logement décent en tant que lieu de vie, d’émancipation et d’épanouissement des individus et des familles.
Leurs actions tendent à favoriser la cohésion sociale par la stimulation de la rénovation du patrimoine et par une diversification et un accroissement de l’offre de logements dans les noyaux d’habitat.
Le présent Code vise à assurer la salubrité des logements ainsi que la mise à disposition de logements destinés prioritairement aux ménages à revenus modestes et en état de précarité ».

52Le législateur estime — au contraire du Conseil d’État — utile d’énoncer une telle disposition car :

  • tous les Wallons ne disposent pas sur leur table de nuit de l’exposé des motifs des documents parlementaires, fussent-ils wallons !

  • la mise en œuvre du Code wallon du Logement ne dépend pas du seul Gouvernement wallon mais des pouvoirs locaux, du monde associatif, de pararégionaux, d’acteurs économiques, des propriétaires qui doivent trouver dans le Code lui-même la disposition essentielle qui éclaire l’ensemble des articles du Code en leur donnant le sens voulu par le législateur.

53Certes, comme le dit parfois le Conseil d’État français, le droit ne doit pas être à l’état vaporeux, mais je crois que - surtout lorsque sa mise en œuvre dépend d’intervenants jouissant d’une grande autonomie d’action - le décret peut être utilement entamé par un article phare, une référence de base qui donne tout son sens aux conditions d’agrément et de subventionnement des initiatives des pouvoirs locaux et du monde associatif.

54La seconde critique que je me permettrai d’émettre à l’égard du Conseil d’État — outre les délais déraisonnables dans lesquels les avis sont émis — porte sur les positions politiques et non juridiques du Conseil d’État.

55J’énonce deux exemples significatifs à mes yeux.

56Le décret relatif aux centres de planning familial. Le Conseil d’État estime dans son avis que les centres de planning ne peuvent procéder à des interruptions volontaires de grossesse alors que ces centres sont expressément visés par le législateur national et que leurs pratiques font l’objet d’une évaluation annuelle par la commission nationale d’évaluation.

57Manifestement, un avis « royal » à l’égard duquel le Parlement wallon dans toutes ses composantes a exprimé un silence qui en disait long sur le discrédit porté sur de tels avis.

58Il en est de même d’un avis tout récent sur la taxe wallonne sur les logements abandonnés.

59Le Conseil d’État estime qu’il convient de limiter le champ d’application du projet afin que ne soient taxés que les immeubles inoccupés qui ne satisfont pas aux conditions de confort et d’hygiène indispensables. Il s’appuie à cet égard notamment sur le décret flamand du 22.12.1995 qui vise pourtant, en son article 30, les immeubles désaffectés c’est-à-dire notamment une habitation qui n’a pas servi effectivement d’habitation pendant au moins douze mois consécutifs.

60N’est-il pas étonnant que le Conseil d’État adopte un avis tout différent de celui qu’il a tenu en fait à l’égard du décret flamand et diamétralement opposé à la décision du Conseil constitutionnel français du 29.7.1998 à propos de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, suivant lequel la taxation ne peut frapper que les logements habitables, vacants et dont la vacance tient à la seule volonté de leur détenteur.

61Manifestement, les propriétaires qui dorment sur leurs biens sont bien représentés au Conseil d’Etat.

62Après l’avis du Conseil d’État, adaptation du texte en fonction de cet avis, nouvel et dernier intercabinet et enfin l’adoption définitive du projet entraînant la transmission au Parlement wallon avec la joie d’un système unicaméral et l’examen au sein de la commission de l’action sociale, du logement et de la santé, qui reprend strictement les compétences ministérielles, ce qui nous donne une parfaite connivence avec des parlementaires empreints du souci de bien connaître la matière, souvent impliqués au niveau local dans celle-ci, soucieux eux-aussi de répondre à l’attente du secteur concerné, entreprenant avec le Gouvernement un dialogue beaucoup plus dense que ce que le citoyen ou même l’administration imagine.

63Le travail parlementaire soutenu par les attachés parlementaires, dont le rôle non négligeable permet d’améliorer la qualité des débats, aboutit, d’une part, à l’examen systématique en même temps du décret et des propositions de décret portant sur la même matière et, d’autre part, à des amendements qui sont négociés au sein de la majorité quant à leur contenu s’ils émanent de la majorité, - dans ce cas ils sont cosignés - ainsi que quant aux réponses apportées aux amendements de la minorité.

64Le Ministre donne son point de vue et accepte au nom du Gouvernement les amendements ; il ne retourne qu'exceptionnellement au Gouvernement pour avoir le point de vue de celui-ci.

65Souvent les parlementaires sont interpellés par un pouvoir organisateur ou une association représentative et répercutent les préoccupations du terrain.

66La séance publique n’est ensuite qu’une synthèse, une reprise en raccourci du débat en commission, les aspects plus politiques sont énoncés et le vote vient clôturer un long débat... qui permet d’entamer celui de la rédaction des arrêtés d’exécution.

67Et l’administration dans tout cela ?

68Le contact entre le Cabinet et l’administration reste permanent car nous savons que c’est l’administration qui applique le décret et que souvent elle a tendance à continuer à l’appliquer comme si le législateur n’avait rien changé. Dure réalité de l’effort considérable qu’il reste à mener pour que la loi soit la loi. Séances d’information, brochures de vulgarisation, décisions individuelles conséquentes par rapport aux nouveaux textes.

69Plus on vieillit, plus on est conscient que tout reste à faire quand le décret est publié au Moniteur.

70Une erreur fréquente des politiques et des citoyens est de penser qu’il suffit de changer les lois pour changer les mentalités. Toute loi devrait être vulgarisée et explicitée tant dans ses aspects pratiques que dans sa philosophie. Dois-je ajouter que la médiatisation des avant-projets de loi — et quasi jamais de l’entrée en vigueur des lois — brouille manifestement la perception des lois.

***

71En conclusion, je vous dirai que nous faisons partie de ceux qui participent peut-être de manière trop intensive au travail législatif, car le temps consacré à la concrétisation sur le terrain des nouvelles dispositions est insuffisant.

72La bonne excuse est constituée par la nécessité de combler le vide de l’absence - décriée si longtemps par le Conseil d’État - d’un Code wallon du Logement et de dépoussiérer les vieilleries légistiques que la Communauté française a eu l’amabilité de léguer à la Région wallonne dans le cadre de la succession dite de la Saint-Quentin.

73Si je devais faire un vœu qui pourrait améliorer l’élaboration de la loi, je plaiderais pour un corps autonome de légistes - à l’image de l’Inspection des finances — constitué de juristes spécialement engagés et formés pour cette tâche, accrédités auprès du Gouvernement et disposant d’un délai de 15 jours pour donner des avis, qui, en tout cas en ce qui concerne les arrêtés du Gouvernement, dispensent l’autorité de recourir à l’avis du Conseil d’État.

74De plus, ces légistes pourraient assister aux travaux des commissions parlemen-taires et émettre un avis sur les propositions d’amendements.

75Cela garantirait une meilleure qualité des textes, rendant de la disponibilité au Conseil d’État et permettrait d’accélérer le délai entre l’adoption d’une disposition législative et son entrée en vigueur.

76Quant à l’évaluation des lois, permettez-moi de vous dire que je suis tenté de faire grande confiance au politique, Gouvernement et Parlement, éclairés par leurs administrations, les médiateurs, les contacts quotidiens avec les citoyens et les juridictions, les opérateurs de terrain (communes, CPAS, ASBL).

77Comment apprécier sérieusement un texte que l’on a élaboré ? La meilleure évaluation consiste souvent à examiner si le parcours du législateur combattant ne fait pas place au parcours du citoyen combattant face aux monstres des circuits administratifs, des procédures ou à la toute-puissance ou à la large autonomie de celui qui met en œuvre la loi. Le fait que les sanctions n’existent pas ou plus en fait n’atrophie-t-il pas le droit ?

78L’évaluation légistique de textes existants me semble moins prioritaire que l’élaboration optimale des textes à venir et le suivi de leur mise en exécution.

79En conclusion, faire œuvre de législateur est passionnant car on atteint l’universel, encore faut-il apporter la cohérence universelle.

80J’espère donc que la présente journée nous permettra d’atteindre cet inaccessible étoile ou cette constellation qui aura toujours pour moi comme noms : l’égalité, la dignité humaine, la solidarité. Ne nous trompons pas : le droit est heureusement plus qu’un travail de légiste.

Auteur

Chef de Cabinet du Ministre de l’Action sociale, du Logement et de la Santé

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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