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Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?

 | 
Benoît Jadot
, 
François Ost

L’élaboration de la loi au niveau des commissions parlementaires1

Reinhilde Deboutte et Anne Vander Stichele

Texte intégral

  • 1 La présente étude se limitera au fonctionnement des commissions parlementaires au sein de la Chambr (...)
  • 1 J. ISORNI, La parole est d’or, Flammarion, Paris, 1982.
  • 2 Pour la session ordinaire 1997-1998, il y eut plus de 799 heures de réunion de commission consacrée (...)
  • 3 Le texte adopté par la commission sert par ailleurs de base à la discussion des articles en séance (...)
  • 4 Les commissions permanentes du parlement belge par A. VANWELKENHUYSEN et C. COURTOY, Rapports belge (...)

1C’est à juste titre que Jacques Isorni a qualifié les commissions parlementaires de « laboratoires du Parlement »1. Au niveau des commissions, s’accomplit en effet une importante partie du travail parlementaire2, peut-être pas la plus connue du public. Le fonctionnement des assemblées législatives ne serait se concevoir sans le travail, au sein de chacune d’elles, des commissions. Leur participation plus particulièrement, à l’élaboration de la loi est décisive vu que tout le travail préparatoire à la séance plénière y est réalisé3. Le plus souvent, la forme définitive des textes y est donnée4.

  • 5 Cette formule est empruntée à R. ANDERSEN, La sécurité juridique et la section de législation du Co (...)

2En ce qui concerne plus particulièrement le secrétariat des commissions, son rôle ne se réduit pas à celui d’un « institut de beauté législative »5. Il lui appartient en effet de veiller à l’élaboration correcte de la loi lors de son passage en commission. Cette tâche se situe tant au niveau du respect du règlement de l’assemblée concernée en ce qui concerne la procédure d’adoption du texte, qu’au niveau du respect des dispositions en vigueur et de l’expression formelle en ce qui concerne le texte adopté. La présente contribution n’a dès lors pour seul objectif que de faire mieux connaître le travail accompli par le secrétariat des commissions. Une approche chronologique a pour ce faire été retenue. Le secrétariat intervient en effet avant l’examen des textes en commission (I), pendant les réunions (II) et après l’adoption des textes (III). Quelques considérations critiques mais aussi des suggestions concrètes seront évoquées dans une dernière partie (IV).

I. AVANT L’EXAMEN DES TEXTES EN COMMISSION

  • 6 Art. 14 et 18 Régl. Ch.
  • 7 Doc. Ch., 97/98, nos 1432/1 et 1433/1.

3Il est vraisemblablement inutile de rappeler qu’en vertu de l’article 13 de son Règlement, la Chambre nomme en son sein des commission permanentes composées de dix-sept membres répartis selon la représentation proportionnelle des groupes politiques. Les commissions permanentes correspondent plus ou moins aux départements ministériels. Des commissions temporaires et des sous-commissions peuvent également être créées pour l’examen de projets ou de propositions déterminés6. Ainsi, une sous-commission a été récemment créée pour l’examen des projets de loi modifiant la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat7.

  • 8 Conférence des présidents du 12 novembre 1997.
  • 9 Art. 17 Régl. Ch. On constate à ce propos que si les projets de loi peuvent franchir le stade des c (...)

4L’article 18 du Règlement de la Chambre prévoit que les commissions sont chargées d’examiner les projets de loi et propositions que le président de la Chambre leur renvoie. Ce n’est que sous certaines conditions qu’une commission peut discuter d’un projet de loi officiellement déposé à la Chambre par le gouvernement avant impression et distribution en tant que document parlementaire8. Ces projets de loi et propositions sont inscrits à l’agenda de la commission selon les priorités prescrites par le Règlement (les budgets et les projets de loi ont ainsi priorité)9 ou celles de la commission ou, à défaut, de son président ou du président de la Chambre.

  • 10 Pour une description plus complète du fonctionnement des commissions, voyez : — E. TOEBOSCH : Parle (...)

5Une proposition de loi ne sera inscrite à l’ordre du jour que si son auteur en fait la demande. Toutefois, si son objet est identique à celui d’un projet de loi, elle sera jointe d’office au projet de loi.10

  • 11 Cette vérification porte en particulier sur le respect des priorités, sur les propositions de loi à (...)

6Compte tenu notamment de ces règles, il appartient au secrétariat de la commission de préparer les différentes réunions. Cette préparation a d’abord pour objet la vérification des agendas11. Ensuite, elle porte sur l’examen des textes qui figurent à cet agenda.

7Une distinction doit à cet égard être faite entre les projets et les propositions de loi. Les projets déposés au Parlement ont déjà été soumis pour avis à la section de législation du Conseil d’Etat, ce qui n’est pas le cas des propositions de loi ni des propositions de révision de la Constitution. L’avis du Conseil d’Etat est dès lors très précieux pour le secrétariat des commissions. Il lui permet de voir dans quelle mesure ses observations ont été intégrées dans le texte du projet.

8Le secrétariat rédige à l’intention du président de la commission une note reprenant ses diverses observations. Ces observations s’attachent à la forme du texte. Elles peuvent porter sur un manque de concordance entre le texte français et le texte néerlandais, sur une erreur de numérotation, sur une uniformisation souhaitée de la terminologie, sur une présentation déficiente du texte, sur une formulation légistique plus correcte...

  • 12 Voir par exemple, la proposition de loi modifiant le titre préliminaire du Code de procédure pénale (...)

9Ces observations s’attachent également à d’autres éléments, tout aussi complexes. Ainsi, la révision de la Constitution du 5 mai 1993 a introduit une distinction entre les matières qui doivent être réglées par les deux Chambres législatives et celles qui ne le sont que par une Chambre (art. 74 et suivants de la Constitution). Il échet dès lors au secrétariat de vérifier si la matière réglée par le projet de loi ou la proposition relève bien de l’article constitutionnel mentionné à l’article 1er du texte12.

  • 13 Pour un exemple récent, voyez la proposition de loi instaurant un Conseil consultatif de la magistr (...)

10Cette répartition entre les compétences des assemblées législatives s’est révélée dans la pratique assez délicate et suscite encore des difficultés. Ainsi, par exemple, la notion d’« organisation des cours et tribunaux » a donné lieu à des interprétations divergentes entre le Conseil d’État, la Chambre et le Sénat13.

  • 14 Proposition de résolution soulevant un conflit d’intérêts en matière de publicité pour le tabac, Do (...)
  • 15 Proposition de résolution soulevant un conflit de compétence en matière de publicité pour le tabac,(...)

11Outre l’examen de la répartition des compétences entre les assemblées législatives, il appartient également au secrétariat de vérifier si le texte relève bien de la compétence du législateur fédéral. Ne risque-t-il pas de soulever un conflit d’intérêts14 ou de compétence15 ?

  • 16 art. 65bis Régl. Ch.

12Enfin, le secrétariat veille à ce que les différentes procédures de consultation ne soient pas oubliées. Ainsi, lors de la mise à l’ordre du jour de la commission, le président de la Chambre doit demander au premier minister de transmettre le texte de la proposition de loi au(x) président(s) du ou des Gouvernement(s) de communauté et/ou de région concerné(s) lorsque celle-ci concerne une matière pour laquelle une procédure de coopération avec les Gouvernements de communauté ou de région est prescrite16.

13De même, l’article 78 de la loi du 31 décembre 1983 des réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone, modifié par la loi du 18 juillet 1990 prévoit que le président d’une des Chambres législatives soumet au Conseil de la communauté germanophone toutes propositions de loi et tous les amendements de projets ou propositions de loi relatifs à l’emploi des langues pour les matières administratives, l’enseignement, les relations sociales,... et applicables à la Région de langue allemande.

14Le rôle préparatoire accompli par le secrétariat est dès lors très vaste et complexe. Il est indispensable au bon déroulement de l’examen du texte en commission. Dès son adoption par la commission, le texte ne peut en effet plus subir aucune modification à son niveau (voir infra III, 2).

15Si la section de législation du Conseil d’État dénonce les délais brefs dans lesquels elle est amenée à rendre son avis, que dire du secrétariat des commissions ? Il arrive fréquemment que, surtout en ce qui concerne les projets de loi, ceux-ci ne soient distribués que la veille de la réunion. Une étude sérieuse du texte est difficilement réalisable dans ces conditions. Par ailleurs, si la section de législation est aidée de toute infrastructure, le secrétaire de commission se retrouve seul ou à deux pour effectuer la vérification légistique du projet et le contrôle de la concordance entre les textes français et néerlandais. Ce problème de concordance se complique encore en matière de révision de la Constitution puisqu’en ce domaine, les textes sont publiés également en allemand.

16Ces observations relatives au manque de temps et de soutien tant humain que matériel sont également valables en ce qui concerne le travail effectué après les réunions des commissions.

II. LORS DE LA RÉUNION DE LA COMMISSION

  • 17 Il existe cependant des exceptions. Ainsi, la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires, mo (...)

17Les règles relatives au déroulement des réunions de commissions sont énoncées dans les règlements des assemblées (art. 60 de la Constitution)17.

18L’examen d’un projet ou d’une proposition de loi ou d’une proposition de révision de la Constitution débute par la désignation d’un ou de plusieurs rapporteurs chargé(s) au nom de la commission de faire « rapport » à la séance plénière. Le projet de rapport est rédigé par le secrétariat de la commission (voir point III 1).

19L’examen des projets de loi se fait en présence du ministre responsable, souvent accompagné de membres de son cabinet ou de fonctionnaires. Celui des propositions de loi se fait en présence de l’auteur. Le gouvernement n’est en ce cas pas toujours présent.

20Excepté la désignation du rapporteur, les règlements ne contiennent pas de règles précises quant à l’examen proprement dit en commission, sauf à appliquer mutatis mutandis les règles applicables à la séance plénière. L’examen commence habituellement par un exposé de l’auteur du projet ou de la proposition. Cet exposé est suivi d’une discussion générale dans le cadre duquel l’auteur répond aux questions des membres. Le texte est ensuite examiné article par article. Des amendements peuvent être déposés. Il est ultérieurement procédé à des votes sur les amendements, sur les articles et sur l’ensemble du texte.

  • 18 Le rapport relatif au projet de loi portant abolition de la peine de mort et modifiant les peines c (...)

21Le rôle du secrétaire de la commission consiste tout d’abord à assister le président dans son rôle de gardien du règlement. Il prend également note des interventions des membres. Par ailleurs, l’ensemble des observations du secrétariat sur le texte à l’examen est soumis par le président aux membres18. Il leur appartient de se prononcer sur celles-ci.

  • 19 Ainsi, le rapport relatif à la révision de l’artcile 151 de la Constitution mentionne que « certain (...)
  • 20 Voir à titre exemplatif, le rapport relatif à la révision de l’article 125 de la Constitution, Doc. (...)
  • 21 Lors de l’examen en commission de la proposition de loi réglant la responsabilité pénale des minist (...)

22Si la commission est d’avis que ces difficultés ont une portée purement technique, la commission les fera siennes sans que le dépôt et le vote d’un amendement ne soit requis. On peut citer à titre exemplatif, des problèmes de concordance entre le texte français et le texte néerlandais19, des erreurs matérielles, l'uniformisation de la terminologie20,... Dans le cas contraire, le dépôt d’un amendement est requis.21

  • 22 Art. 5.1 du Régl. Ch. Voir par exemple, le rapport complémentaire sur la proposition de loi complét (...)

23En ce qui concerne plus particulièrement les amendements, il y a lieu de relever qu’ils sont soit déposés avant la réunion de la commission soit lors de la réunion, ce qui est le plus souvent le cas. Il appartient dès lors au secrétariat d’assister le président dans l’examen de la recevabilité de l’amendement.22

  • 23 y a lieu de relever que l’avis de la section de législation du Conseil d’État peut être demandé par (...)

24Les amendements déposés en commission ne peuvent faire l’objet que d’un examen légistique sommaire de la part du secrétariat, en particulier si le vote a lieu le même jour que le dépôt de l’amendement23. Une telle situation peut entraîner en cas d’adoption d’amendements des problèmes au niveau de la cohérence du texte adopté (voir infra).

  • 24 Art. 76 de la Constitution
  • 25 Par exemple, l’intitulé du projet de loi portant modification des article 35 et 47bis du Code d’ins (...)

25Il appartient également au secrétaire de la commission de veiller au bon déroulement des votes. Étant donné que les votes se déroulent article par article24, il y a lieu de procéder au classement des amendements déposés aux différents articles étant entendu que l’amendement qui va le plus loin, à savoir, celui qui tend à la suppression de l’article devra être voté en premier lieu. Viennent ensuite les votes sur les amendements moins radicaux. Par ailleurs, un sous-amendement devra être voté avant l’amendement auquel il se rapporte. Suite à l’adoption d’amendements, il se peut que l’intitulé du projet de loi ou de la proposition doive être modifié25. Après le vote de chaque article éventuelle ment amendé, un vote final a lieu sur l’ensemble du projet ou de la proposition de loi.

  • 26 Art. 16 Régl. Ch. Les réunions ont lieu les mardi et mercredi.
  • 27 Voyez le rapport fait au nom des commissions réunies de la Justice et de Révision de la Constitutio (...)

26Il y a lieu d’observer que ce travail d’élaboration de la loi en commission est handicapé par la concentration des réunions26. Ce travail est également ralenti par l’importance accordée aux questions et aux interpellations qui vu leur nombre peuvent occuper toute une réunion. Enfin, le travail d’élaboration peut être perturbé par les aléas de la politique. Citons à cet égard, les travaux préparatoires relatifs à l’instauration d’un Conseil supérieur de la Justice (voir IV)27.

III. APRÈS LE VOTE EN COMMISSION

1. Le rapport

27A l’issue du vote final, il est procédé à la rédaction d’un rapport portant sur l’ensemble des travaux de la commission. Ce rapport reproduit les débats d’une matière structurée. Le rapport indique également, par article, les amendements qui ont été déposés et la suite qui leur a été réservée. Cette information est prioritairement destinée aux autres membres de la Chambre qui auront à débattre du texte en séance plénière. S’il s’agit d’une matière qui ressort également de la compétence du Sénat, le rapport sera utile dans le cadre d’une éventuelle décision d’évocation et du débat qui aura lieu au sein de la commission compétente du Sénat. Les rapports sont publiés sous la forme d’un document parlementaire et permettent également à toute personne intéressée de prendre connaissance de la genèse de la loi concernée.

28La rédaction et l’élaboration technique du projet de rapport sont mis en œuvre par le secrétariat de la commission. La responsabilité politique du rapport est assumée par le rapporteur, dont la présence est requise lors de tous les débats relatifs au texte concerné.

  • 28 Ainsi, les réunions de la commission de révision de la Constitution et de la réforme des institutio (...)
  • 29 Art. 18.5. Règl. Ch.

29Une épreuve du rapport est soumise aux membres qui ont pris la parole ainsi qu’au ministre pour leur permettre de relire leurs interventions et, le cas échéant, de formuler des observations. Le secrétariat doit intégrer ces observations en veillant à ce que le fil conducteur du rapport soit respecté. Les rapports relatifs à des réunions à huis clos ne sont pas nominatifs, ce qui permet une meilleure synthèse des débats28. Les projets de rapport sont toujours soumis pour approbation au rapporteur et au président de la commission. Le Règlement prévoit que les rapports peuvent également être soumis pour approbation à l’ensemble de la commission29. Dans la pratique, toutefois, il est rarement fait usage de cette possibilité.

  • 30 Voir par exemple, le rapport sur la proposition de loi complétant les articles 15bis et 25 de la lo (...)

30Les rapports de commission suivent généralement le même schéma. Lorsque la discussion donne lieu à un débat de procédure, ces questions sont regroupées en début de rapport30. La « discussion générale » est avant tout une synthèse des points de vue politiques mis en avant par les différents membres. La « discussion des articles » porte quant à elle plus particulièrement sur les aspects juridiques. A ce titre, elle fournit des informations essentielles dans le cadre de l’application ultérieure de la loi. Les rapports constituent dès lors une source précieuse d’informations pour son interprétation.

  • 31 Article 18.6bis. Règl. Ch. Cette hypothèse se rencontre fréquemment en cas d’approbation de traités (...)

31Les projets de loi ou propositions adoptés sans modification ou n’ayant fait l’objet d’aucune observation importante peuvent ne pas faire l’objet d’un rapport31.

2. Le texte adopté

32Le secrétariat de la commission est responsable de l’agencement du texte adopté par la commission, texte dans lequel les amendements adoptés sont intégrés. Ce texte peut parfois différer sensiblement du texte du projet de loi ou de la proposition soumis initialement à l’examen de la commission. Les projets ayant déjà fait l’objet d’un examen par le Sénat, sont moins sujets à modification.

  • 32 Dans le cas de l’examen d’une proposition, il s’agit par définition, d’une toute première discussio (...)
  • 33 Proposition de loi modifiant le titre préliminaire du Code de procédure pénale, en ce qui concerne (...)

33Ce sont les propositions de loi ou de révision de la Constitution qui subissent les modifications les plus importantes en commission, à telle enseigne que de la version finalement proposée au vote en séance plénière ne subsiste parfois que l’initiative de l’auteur32. A cet égard, la loi du 11 décembre 1998 modifiant le titre préliminaire du Code de procédure pénale, en ce qui concerne la prescription de l’action publique constitue un cas extrême.33 Dans le cadre de la discussion en séance plénière, l’auteur de la proposition, M. Bourgeois, a rappelé que sa proposition, devenue dans l’intervalle méconnaissable, avait servi de point d’ancrage à la modification de la loi. Le texte voté en commission résultait d’un amendement remplaçant la totalité du dispositif de la proposition. L’auteur n’a dès lors pas approuvé le texte final.

  • 34 Proposition de loi relative au contrat de vie commune. Doc. Ch. 95/96, no 170/1
  • 35 Proposition de loi portant création d’un Centre d’information et d’avis sur les organisations secta (...)
  • 36 Proposition de loi relative à l’intervention gratuite ou partiellement gratuite des avocats, Doc. C (...)
  • 37 Proposition de loi modifiant le Code de la nationalité belge en ce qui concerne la procédure de nat (...)

34Il n’est pas rare que cette façon de travailler soit suivie dans le cadre de l’examen d’une proposition de loi afin d’obtenir un consensus politique aussi large que possible. Dans la plupart des cas, l’auteur marque cependant son accord. C’est selon cette méthode qu’à titre exemplatif, la loi instaurant la cohabitation légale34, la loi portant création d’un Centre d’information et d’avis sur les organisations sectaires nuisibles et créant une Cellule administrative de coordination dans le cadre de la lutte contre ces organisations35, la loi relative à l’aide juridique36 et la loi modifiant le Code de la nationalité belge en ce qui concerne la procédure de naturalisation37 ont été adoptées par la Chambre au cours de la session 1997-1998.

  • 38 Ainsi qu’en allemand, en cas de révision de la Constitution.

35Après avoir été adopté en commission et avant d’être soumis à la séance plénière, le texte — rédigé dans les deux langues nationales38 — est une nouvelle fois intégralement vérifié par le secrétariat de la commission qui se montre tout particulièrement attentif à sa précision juridique, au respect des règles légistiques, linguistiques et à la conformité entre les textes français et néerlandais. En conséquence, cette relecture du texte implique souvent des recherches complémentaires. Par ailleurs, le contrôle bilingue du texte adopté permet d’éviter les écueils de la rédaction d’un texte rédigé dans une seule langue et ultérieurement traduit.

36Après le vote final en commission, il n’est certes plus possible de reformuler les articles ou d’en modifier le contenu. Rien n’empêche cependant d’uniformiser la terminologie juridique, de corriger des erreurs linguistiques, d’améliorer la logique interne du texte par un réaménagement de l’ordre des articles, d’adapter la division en chapitres aux amendements adoptés vu que ces derniers ne peuvent anticiper sur le texte final.

  • 39 En ce qui concerne la préparation des projets de loi, chaque département devrait disposer de foncti (...)

37Il est tout aussi évident qu’à ce stade, il n’est plus possible d’adapter la totalité d’un texte qui, sur le plan de la technique législative, était incorrect au moment de son dépôt. Ce dernier aspect vaut pour les différentes étapes du processus législatif, et pas seulement pour la rédaction finale.39

  • 40 Cf. notamment les propositions de loi relatives au Conseil supérieur de la Justice (Doc. Ch., 97/98 (...)

38Dans les grandes réformes, une attention toute particulière est consacrée à l’uniformité de la terminologie afin surtout, d’éviter des problèmes d’interprétation. Toutefois, certains textes étant le produit de véritables exercices d’équilibre politique, la moindre correction peut se révéler délicate. C’est généralement le cas de la révision d’articles de la Constitution ou de textes rédigés à l’issue de négociations politiques, tel que les textes issus de la négociation octopartite40. Ces textes ne peuvent être composés et, le cas échéant, corrigés que par le secrétaire de commission qui a assisté à l’ensemble des discussions et est ainsi en mesure d’évaluer la portée exacte des différentes dispositions.

  • 41 Cf. notamment J. LELIARD, De taal van de grondwetswijziging en de aanverwante teksten in het Staats (...)

39L’ensemble de ces modifications permet une meilleure lisibilité du texte de loi et tend à renforcer la cohérence interne des codes au sein desquels les lois seront généralement intégrées. Bien que le citoyen ait tout intérêt à disposer d’un texte clair et compréhensible et que certains ne manquent pas de dénoncer un texte linguistiquement incorrect, on ne peut que constater que l’aspect politique est toujours prépondérant.41

40Tous les aménagements sont toujours soumis à l’approbation du rapporteur et de l’auteur de la proposition ou du ministre concerné par le projet.

41Le texte adopté est imprimé et soumis à la séance plénière qui ne se prononce plus sur la version initiale de la proposition ou du projet, mais sur le texte adopté en commission.

3. L’examen par le Sénat des projets de loi qui lui ont été transmis

  • 42 En fonction de la qualification définie aux articles 74,77 ou 78 de la Constitution

42Selon le cas42, les projet ou proposition de loi adoptés par la Chambre sont, soit transmis au Sénat, soit évoqués par lui, soit encore soumis à la sanction royale. Un texte transmis au Sénat peut être amendé ou non. Si le Sénat décide de ne pas amender, c’est le texte adopté par la Chambre qu’il doit adopter.

  • 43 Projet de loi relative à la classification et aux habilitations de sécurité, Doc. Sén. 98/99, no 10 (...)

43Il est cependant rare qu’une assemblée adopte une version identique à celle qui a été adoptée par l’autre assemblée. Même si le projet n’est pas amendé quant à son contenu, la première version adoptée peut encore subir des corrections de forme. Lorsque la première assemblée peut marquer son accord sur ces corrections, le texte ne doit plus lui être transmis. La portée des corrections de forme est précisée dans le rapport43. L’autorisation relative aux corrections de forme est donnée par le Président de la Chambre, après avis du greffier et consultation par celui-ci du secrétaire de commission, du rapporteur et du président de la commission.

  • 44 Les articles 50 et 51 amendés, du projet de loi transposant la Directive 95/46/CE du 24 octobre 199 (...)
  • 45 Au Moniteur belge du 25 avril 1995 ont été publiées la loi contenant des dispositions en vue de la (...)
  • 46 Cf. également le rapport complémentaire sur la proposition de loi modifiant certaines dispositions (...)

44Enfin, il peut également arriver qu’un projet, après avoir fait l’objet d’un vote, soit modifié implicitement par un autre texte apportant des modifications au même Code, voire au même article. Il s’agit, dans ce cas, de textes qui se croisent à la Chambre et au Sénat ou éventuellement d'un manque de coordination entre les ministres concernés. Ces distorsions doivent cependant être corrigées au plus vite afin de garantir la sécurité juridique444546. Au cas où la loi a déjà été publiée, la correction ne peut intervenir que par une nouvelle loi.

IV. CONSIDÉRATIONS CRITIQUES ET PERSPECTIVES

45Comment améliorer le processus d’élaboration de la loi lors de son passage en commission ?

46Il échet tout d’abord de partir d’un double constat qui a déjà été évoqué :

— le secrétariat des commissions est souvent confronté à un manque de temps l’empêchant de procéder à un examen approfondi tant du texte renvoyé en commission que du texte adopté. Pourquoi d’importants projets ou propositions de loi comme ceux relatifs à la responsabilité pénale des ministres ou à l’installation d’un Conseil supérieur de la Justice pour ne citer que deux exemples, doivent-ils être examinés en séance plénière le jour même de leur adoption en commission ? Certes, le passage en commission se situe en fin de procédure d’élaboration de la loi. Néanmoins, un délai plus raisonnable entre le vote en commission et l’examen en séance plénière permettrait une lecture approfondie du texte adopté particulièrement en cas d’adoption de nombreux amendements.
— le secrétariat des commissions est également confronté à un manque manifeste de moyens. Il est actuellement composé de 18 universitaires dont plus de la moitié est juriste. Quand on constate que pour la session ordinaire 1997-1998, il y eu 373 projets et propositions de loi examinés en commission, on ne peut qu’affirmer que le secrétariat tel qu’il est actuellement composé est dans l’impossibilité de se consacrer suffisamment à l’aspect légistique des textes examinés en commission.

  • 47 Proposition de loi instaurant un conseil législatif, Doc. Ch., 96/97, no 1071/1.tine et la loi rela (...)
  • 48 Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 65bis vi (...)
  • 49 Proposition de modification de l'article 18 du Règlement de la Chambre des représentants en vue d’i (...)

47Par ailleurs, plusieurs propositions de loi qui visent à améliorer le processus d’élaboration de la loi lors de son itinéraire à la Chambre des représentants ont été déposées. Citons à ce propos, la proposition de loi instaurant un conseil législatif47, la proposition de loi tendant à insérer dans le Règlement de la Chambre des représentants un article 65bis visant à créer un « office des légistes »48 et la proposition de modification de l’article 18 du Règlement de la Chambre des représentants en vue d’instaurer une révision légistique et linguistique des textes de loi49.

48Cette dernière proposition, déposée par Mme A. Van Haesendonck, vise quant à elle, une modification du Règlement de la Chambre. La commission pourrait dorénavant décider de charger le rapporteur de faire procéder à la révision légistique et linguistique du texte à adopter avant le vote final et dans un délai compris entre un et sept jours. Cette révision serait effectuée au sein d’un comité de lecture dans lequel siègeraient, outre le rapporteur, un représentant du ministre compétent, un représentant du service de traduction, un représentant du service des commissions et un représentant du secrétariat législatif. Le cas échéant, l’auteur de la proposition ou d’amendements importants ferait également partie de ce comité.

49Cette proposition utilise dès lors la période précieuse entre le vote en commission où l’on a une vue globale sur le texte adopté et la discussion en séance plénière. Elle offre en conséquence, une possibilité de réviser le texte final de façon plus systématique qu’actuellement.

50Cette dernière proposition à l’opposé des deux premières propositions qui mettent en place une nouvelle institution et une nouvelle procédure est sans doute la plus praticable en raison de son objectif plus limité mais néanmoins essentiel.

  • 50 Doc. Ch., 96/97, no 1071/1, p. 3.

51Néanmoins, la proposition de loi instaurant un conseil législatif pourrait accroître l’efficience de la discussion en commission50. Dans ses développements, l’auteur suggère en effet, de substituer une partie de la discussion générale par une procédure écrite. La synthèse et la traduction des interventions dans le cadre de cette discussion générale génère actuellement beaucoup de travail. Celui-ci serait mieux utilisé par une étude approfondie et un suivi du dispositif du projet de loi. Par ailleurs, ces interventions se retrouvent souvent de manière identique en séance plénière. Enfin, cette proposition empêcherait le gouvernement de déposer ses projets de loi la veille de la réunion vu que les membres devront avoir le temps de rédiger leurs observations.

***

52Le fonctionnement des assemblées législatives ne saurait se concevoir sans le travail accompli par les commissions parlementaires. Ce travail, accompli dans l’ombre, s’effectue cependant dans des conditions de plus en plus difficiles. Diverses propositions ont été déposées à la Chambre afin de les rencontrer. Affirmer que toute modification législative, en particulier lorsqu’elle porte sur la procédure d’élaboration de la loi doit reposer sur une connaissance approfondie de la matière, sur une étude comparative et sur une consultation de toutes les personnes impliquées dans cette procédure constitue sans doute une banalité. Il nous paraît cependant que si on veut réellement améliorer la qualité des textes de loi, cette affirmation doit être répétée.

53Le 5 janvier 1999

Notes

1 J. ISORNI, La parole est d’or, Flammarion, Paris, 1982.

2 Pour la session ordinaire 1997-1998, il y eut plus de 799 heures de réunion de commission consacrées au travail législatif. Pour la même session, 236 projets de loi et 137 propositions de loi ont été examinées en commission, Doc. Ch., 95/96, 7/4.

3 Le texte adopté par la commission sert par ailleurs de base à la discussion des articles en séance plénière (voir article 66.4 du Règlement de la Chambre).

4 Les commissions permanentes du parlement belge par A. VANWELKENHUYSEN et C. COURTOY, Rapports belges au Congrès international de droit comparé, Bruxelles, Bruylant, 1978, p. 414.

5 Cette formule est empruntée à R. ANDERSEN, La sécurité juridique et la section de législation du Conseil d’Etat, in La sécurité juridique, Actes du colloque organisé par la Conférence libre du Jeune Barreau de Liège, Ed. du Jeune Barreau de Liège, 1993, p. 212.

6 Art. 14 et 18 Régl. Ch.

7 Doc. Ch., 97/98, nos 1432/1 et 1433/1.

8 Conférence des présidents du 12 novembre 1997.

9 Art. 17 Régl. Ch. On constate à ce propos que si les projets de loi peuvent franchir le stade des commissions à une vitesse accélérée, les propositions de loi, malgré la demande de leur(s) auteur(s), doivent attendre parfois des années avant de pouvoir être examinées en commission.

10 Pour une description plus complète du fonctionnement des commissions, voyez : — E. TOEBOSCH : Parlements et règlements, Kluwer, 1993, p. 85 et suites ; — M. VAN DER HULST, Het federale Parlement, UGA, 1994, p. 117 et suites ; — A. VANWELKENHUYSEN et C. COURTOY, Les commissions permanentes du parlement belge, op. cit. ; — J. VELU, Droit public, Bruylant, Bruxelles, 1986, pp. 422 et suites et les très complètes indications bibliographiques.

11 Cette vérification porte en particulier sur le respect des priorités, sur les propositions de loi à joindre d’office aux projets...

12 Voir par exemple, la proposition de loi modifiant le titre préliminaire du Code de procédure pénale, en ce qui concerne la prescription de l’action publique, Doc. Ch., 96/97, no 1387/6, p. 16.

13 Pour un exemple récent, voyez la proposition de loi instaurant un Conseil consultatif de la magistrature où le Sénat a contesté la qualification retenue par la Chambre des représentants, Doc. Ch.. no 82/38-1995. La discussion de la qualification de ces dispositions a eu lieu dans le cadre de la discussion de la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats, Doc. Ch., 97/98, no 1677/12 pp. 14 et 15.

14 Proposition de résolution soulevant un conflit d’intérêts en matière de publicité pour le tabac, Doc. Ch., 97/98, no 1455/1 à 3.

15 Proposition de résolution soulevant un conflit de compétence en matière de publicité pour le tabac, Doc. Ch., 98/99, no 1888/1.

16 art. 65bis Régl. Ch.

17 Il existe cependant des exceptions. Ainsi, la loi du 3 mai 1880 sur les enquêtes parlementaires, modifiée par la loi du 30 juin 1996, la loi du 6 avril 1995 organisant la commission parlementaire de concertation prévue à l’article 82 de la Constitution et modifiant les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.

18 Le rapport relatif au projet de loi portant abolition de la peine de mort et modifiant les peines criminelles est révélateur à ce propos, Doc. Ch., 96/97, n" 453/5, pp. 23, 24, 29 et 31. Voir également le rapport relatif au projet de loi sur l’intégration verticale du ministère public, le parquet fédéral et le conseil des procureurs du Roi, Doc. Ch., 98/99, no 1851/2.

19 Ainsi, le rapport relatif à la révision de l’artcile 151 de la Constitution mentionne que « certaines corrections purement techniques ont été apportée afin de mettre les textes néerlandais et français en concordance. La formule d’entrée en vigueur a quant à elle été mise en concordance avec les règles de légistique », Doc. Ch. 97/98, no 1675/4, p. 54.

20 Voir à titre exemplatif, le rapport relatif à la révision de l’article 125 de la Constitution, Doc. Ch., 97/98 no 1599/2. La terminlogie retenue par le Sénat a été corrigée à la Chambre afin de permettre une uniformisation de la terminologie aux articles 103 et 125 de la Constitution.

21 Lors de l’examen en commission de la proposition de loi réglant la responsabilité pénale des ministres, un amendement a été déposé afin de supprimer un article. Cet amendement était uniquement basé sur des motifs légistiques (l’article reprenait le contenu des articles précédents et était encore précisé dans l’article suivant), Doc. Ch. 97/98, no 1274/10, p. 20.

22 Art. 5.1 du Régl. Ch. Voir par exemple, le rapport complémentaire sur la proposition de loi complétant les articles 15bis et 25 de la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des chambres fédérales, ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques. Lors de la discussion de cette proposition de loi, de nombreux amendements ont été déclarés irrecevables, Doc. Ch., 96/97, no 1084/22.

23 y a lieu de relever que l’avis de la section de législation du Conseil d’État peut être demandé par le président de la Chambre sur le texte des amendements (art. 56 Régl. Ch.).

24 Art. 76 de la Constitution

25 Par exemple, l’intitulé du projet de loi portant modification des article 35 et 47bis du Code d’instruction criminelle et de l’article 3 de la loi du 15 mars 1874 sur les extraditions a été modifié en projet de loi portant modification des articles 35 et 47bis du Code d’instruction criminelle, de l’article 31 de la loi du 12 mars 1998 relative à l’amélioration de la procédure pénale au stade de l’information et de l’instruction et des articles 3 et 5 de la loi du 15 mars 1874 sur les extraditions.

26 Art. 16 Régl. Ch. Les réunions ont lieu les mardi et mercredi.

27 Voyez le rapport fait au nom des commissions réunies de la Justice et de Révision de la Constitution et de la réforme des institutions « Nomination et promotion objectives dans la magistrature —· Conseil supérieur de la Justice ». Doc. Ch. 97/98 no 1591/1 et 2 et la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats, Doc. Ch. 97/98, no 1677/1.

28 Ainsi, les réunions de la commission de révision de la Constitution et de la réforme des institutions se déroulaient à huis clos jusqu’au mois d’octobre 1998, date d’entrée en vigueur du nouveau Règlement. Pour une synthèse des débats, voir par exemple le rapport relatif à la révision de l’article 103 de la Constitution. Doc. Ch., 97/98, no 1258/5, p. 3 et svtes

29 Art. 18.5. Règl. Ch.

30 Voir par exemple, le rapport sur la proposition de loi complétant les articles 15bis et 25 de la loi du 4 juillet 1989 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections, des chambres fédérales, ainsi qu’au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, Doc. Ch., 96/97, no 1084/22, pp. 2 à 7.

31 Article 18.6bis. Règl. Ch. Cette hypothèse se rencontre fréquemment en cas d’approbation de traités internationaux.

32 Dans le cas de l’examen d’une proposition, il s’agit par définition, d’une toute première discussion du texte

33 Proposition de loi modifiant le titre préliminaire du Code de procédure pénale, en ce qui concerne la prescription de l’action publique. Doc. Ch. 97/98, no 1387/1

34 Proposition de loi relative au contrat de vie commune. Doc. Ch. 95/96, no 170/1

35 Proposition de loi portant création d’un Centre d’information et d’avis sur les organisations sectaires nuisibles et créant une Cellule administrative de coordination, Doc. Ch. 96/97, no 1198/1

36 Proposition de loi relative à l’intervention gratuite ou partiellement gratuite des avocats, Doc. Ch. 97/98, no 549/1

37 Proposition de loi modifiant le Code de la nationalité belge en ce qui concerne la procédure de naturalisation, Doc. Ch., 97/98, no 1334/1

38 Ainsi qu’en allemand, en cas de révision de la Constitution.

39 En ce qui concerne la préparation des projets de loi, chaque département devrait disposer de fonctionnaires spécialisés en législation, qui pourraient être associés en temps utile et efficacement à la préparation d’une nouvelle législation. Ainsi, aux Pays-Bas, un important effort a été fait à ce niveau. Voir à ce propos : « wetgeving : organisatie, proces en product » — questions et réponses du ministre de la Justice, Pays-Bas, Tweede Kamer 1994-1995, Doc. no 23 710.

40 Cf. notamment les propositions de loi relatives au Conseil supérieur de la Justice (Doc. Ch., 97/98, no 1677/1) à l’intégration verticale du ministère public, le parquet fédéral et le conseil des procureurs du Roi (Doc. Ch., 98/99, no 1851/2) et à un service de police intégré, structuré à deux niveaux (Doc. Ch., 98/99, no 1776/1).

41 Cf. notamment J. LELIARD, De taal van de grondwetswijziging en de aanverwante teksten in het Staatsblad van 1 maart 1997, in R.W. du 20 septembre 1997, p. 65 ; E. BERODE in De Standaard du 9 octobre 1998

42 En fonction de la qualification définie aux articles 74,77 ou 78 de la Constitution

43 Projet de loi relative à la classification et aux habilitations de sécurité, Doc. Sén. 98/99, no 1011/4, corrigendum pp. 21-22 ; Projet de loi relatif à l’Euro, Doc. Sén. 98/99, no 1-1022/2, p. 28 ; Projet de loi relatif à l’intégration verticale du ministère public, du parquet fédéral et du Conseil des Procureurs du Roi — Doc. Ch., 98/99 no 1851/2, pp. 19 à 26

44 Les articles 50 et 51 amendés, du projet de loi transposant la Directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données examinés par la commission de la Justice visaient une modification analogue à celle des articles 77 et 78 du projet de loi portant des dispositions sociales, examinés à peu près simultanément par la commission des Affaires sociales. Cette dernière commission a constaté que ces articles devenaient sans objet ; Doc. Ch., 97/98, nos 1566/11 et 1722/1

45 Au Moniteur belge du 25 avril 1995 ont été publiées la loi contenant des dispositions en vue de la répression de la traite des êtres humains et de la pornographie enfantine et la loi relative aux abus sexuels à l’égard des mineurs, votées le même jour en seconde Chambre. L’article 6 de la première loi, ainsi que l’article 3 de la seconde loi introduisaient simultanément un nouvel article 382bis dans le Code pénal.

46 Cf. également le rapport complémentaire sur la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil Supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats. « La représentante du ministre explique qu’il y a eu un croisement dans le temps entre la présente proposition de loi et la loi du 20 juillet 1998 portant extension des cadres. Il échet dès lors de tenir compte de cette modification législative dans la présente proposition de loi », Doc. Ch., 97/98, no 1677/12, p. 2.

47 Proposition de loi instaurant un conseil législatif, Doc. Ch., 96/97, no 1071/1.tine et la loi relative aux abus sexuels à l’égard des mineurs, votées le même jour en seconde Chambre. L’article 6 de la première loi, ainsi que l’article 3 de la seconde loi introduisaient simultanément un nouvel article 382bis dans le Code pénal.

48 Proposition tendant à insérer dans le règlement de la Chambre des représentants un article 65bis visant à créer un « office des légistes », Doc. Ch., 96/97, no 1098/1.

49 Proposition de modification de l'article 18 du Règlement de la Chambre des représentants en vue d’instaurer une révision légistique et linguistique des textes de loi, Doc. Ch., 97/98, no 1703/1.

50 Doc. Ch., 96/97, no 1071/1, p. 3.

Notes de fin

1 La présente étude se limitera au fonctionnement des commissions parlementaires au sein de la Chambre des représentants. Seul leur rôle au niveau de l’élaboration de la loi sera envisagé.

Auteurs

Secrétaires des Commissions de la Justice et de Révision de la Constitution et de la Réforme des Institutions

Secrétaires des Commissions de la Justice et de Révision de la Constitution et de la Réforme des Institutions

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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