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Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?

 | 
Benoît Jadot
, 
François Ost

Comment s’établit la règle de droit aujourd’hui ?

Le point de vue d’une assistante parlementaire

Clotilde Nyssens

Texte intégral

I. INTRODUCTION

1Mon propos n’aura pas pour but de discréditer le fonctionnement des Assemblées législatives, d’en énumérer les défauts, ni d’analyser les causes du phénomène bien connu de l’inflation législative.

2Mon intervention, inspirée par mon expérience personnelle en commission, dans les couloirs, en bibliothèque ou au téléphone, se veut délibérément positive et constructive.

3Je collabore au travail du Parlement fédéral et je l’observe attentivement depuis 10 ans : si la Chambre et le Sénat étaient de pures chambres d’enregistrement, au pouvoir réduit à une peau de chagrin, j’y aurais perdu mon temps. Je suis convaincue bien du contraire que le Parlement est un lieu passionnant à condition de s’y impliquer politiquement, techniquement et humainement.

4Il est impératif de conserver et de renforcer cette institution fédérale, lieu de rencontre et de synthèse des cultures française et flamande, bien différente à cet égard de l’ambiance régnant dans les Assemblées régionales et communautaires.

5Loin d’être en crise, le Parlement est en pleine évolution. L’intérêt pour le droit parlementaire va croissant : le nombre de colloques et d’articles récents sur la légistique, l’élaboration et l’évaluation des lois en est le signe. Cet intérêt me semble nouveau, il est né de critiques et de constats faits sur les “pathologies” législatives.

6Les procédures parlementaires faites de rapports de force, de délais et de calendriers, de contraintes politiques et d’expertises, de dialogue, de concertation, de forums, de rapports à l’opinion publique, d’effets d’annonce, de commissions d’enquêtes, de pressions, de lobbying, de majorité et d’opposition, d’accords politiques, de négociations “octopodes”, d’échéances électorales, de représentation populaire, de bruits et d’accords de couloirs, de contrôle politique sur l’Exécutif, sont bien difficiles à “managériser”. Compte tenu des particularités du temps parlementaire, assurer la “qualité totale” des lois, de leur confection et de leur suivi est une entreprise complexe : seul, celui qui s’y emploie peut en mesurer les contraintes et les difficultés.

7Je vous propose donc aujourd’hui de dégager quelques propositions en vue d’améliorer les règles qui régissent les procédures parlementaires.

8Les améliorations organisationnelles proposées tiendront compte du caractère très particulier de “l’entreprise parlementaire”, de ses ressources humaines et matérielles, et de sa finalité. “Management et audit” sont à la mode. Un audit général des Assemblées serait certainement très utile.

9Une réflexion sur le processus de l’élaboration de loi devrait être précédée d’une réflexion sur le rôle, la nature et le sens de la loi.

10Cette question dépasse les limites de mes propos. Il convient de la garder en toile de fond à une époque où le rapport à la loi connaît une profonde mutation et où l’on s’interroge sur ce qui fonde son autorité dans nos régimes démocratiques affaiblis, en recherche de nouveaux modes de représentation.

11La loi était-elle là pour établir des simples règles du jeu ou représente-t-elle encore une certaine morale commune ? Il s’agit d’une question à laquelle il est difficile de répondre.

II. L’ITINÉRAIRE PARLEMENTAIRE D’UNE LOI

A. Dépôt d’une proposition ou d’un projet de loi

a. Dépôt d’une proposition de loi

a.1. Rédaction de la proposition

12Le parlementaire est généralement attaché au droit d’initiative que lui confère l’article 75 de la Constitution.

13Pour le parlementaire qui dépose une proposition de loi, il s’agit souvent de déposer une “idée” comportant une solution à un problème de la vie quotidienne de citoyens rencontrés “sur le terrain”, idée dont la presse peut faire écho avec un certain effet d’annonce.

14La mise en forme de l’idée est à ce stade relativement accessoire.

15Il rédige rarement son texte seul et recherche généralement un technicien pour le faire.

16Quelquefois, il reçoit des “suggestions de lois prêtes à l’emploi”, soit sous forme de véritables “offres de service au législateur” rédigées par des acteurs spécialisés tels que des professeurs d’université (à titre d’exemple, l’on se souviendra des « mélanges de suggestions de lois » en hommage à Pierre Harmel, rédigées par des notaires sous la direction du professeur Paul Delnoy), soit sous forme de textes préparés par des « lobbying » soucieux de leurs intérêts au point de rédiger leurs revendications sous forme de textes finalisés.

17Un professeur d’université m’a un jour fait part d’une idée selon laquelle les Assemblées parlementaires devraient disposer d’une “boîte aux lettres” générale dans laquelle tout citoyen, groupe de citoyens ou relais particulier pourraient déposer une suggestion de loi à l’attention de tous les représentants de la Nation sans devoir s’adresser individuellement à un membre, nécessairement « coloré ». L’idée “naïve” n’est pas saugrenue.

18Rien n’empêche actuellement le citoyen d’envoyer sa suggestion aux divers chefs de groupes politiques ou aux présidents des commissions parlementaires compétentes.

19Depuis 1988, les parlementaires disposent d’une aide technique pour les assister dans leur travail parlementaire, apportée par les « collaborateurs des groupes politiques reconnus ».

20Ces assistants parlementaires rédigent des propositions de lois avec comme seule exigence de départ un quelconque diplôme universitaire.

21Cette condition générale de formation initiale, sans formation continue, est insuffisante.

22La mission de ces assistants est à la fois politique et technique.

23En effet, ils sont à la fois assistants politiques au service d’un groupe politique, et donc d’un parti, et experts, censés être légistes.

24Il me semble difficile de participer à l’élaboration de la norme sans un minimum de formation juridique et légistique.

25Pourquoi, à tout le moins, ne pas leur proposer ou imposer de suivre un cours de légistique et de droit parlementaire organisé par le Parlement, ou de concert avec lui, par les universités ou administrations ?

26Nous saluons à ce propos l’initiative du professeur Delnoy qui a créé en 1997 un cours de méthodologie de la création du droit écrit à l’université de Liège.

27Pourquoi un accueil des collaborateurs n’est-il pas organisé par les Assemblées pour leur expliquer le fonctionnement de leurs différents services et règlements ?

28A l’heure actuelle, un collaborateur est livré à lui-même et apprend son métier sur le tas, souvent fraîchement sorti de l’université, sans expérience professionnelle utile.

29Certes, la fonction d’assistant parlementaire est originale et atypique : le collaborateur est engagé par la Chambre au service d’un groupe politique pour les besoins de celui-ci.

30Il est au service des parlementaires : à cet effet, il ne travaille pas “en chambre” mais assure les “relais” vers le monde extérieur, travaille “en réseau” avec le parti, les corps intermédiaires, les universités, les associations, le citoyen, l’électeur ; il distribue une masse d’informations et est censé être un expert rapide.

31Il ne peut être comparé à un assistant universitaire travaillant au rythme de l’université. Engagé pour le temps d’une législature, il doit travailler pour la réélection de “ses patrons”.

32Il est souvent pris dans une logique paradoxale : doit-il aider à faire des voix ou à faire des lois, objectifs qui ne coïncident pas nécessairement ?

33Certes, s’il assiste un parlementaire, ce n’est pas seulement pour l’aider à faire des lois mais aussi pour l’assister dans sa fonction de contrôle à l’égard de l’Exécutif. Ce contrôle s’exerce notamment par le biais de questions, d’interpellations, de lois confirmant des arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux.

34Un choix s’impose dès lors à son égard : ou privilégier ses talents d’expertise et rehausser ses exigences de formation juridique et légistique, ou ne lui assurer qu'une formation minimale de légiste et lui permettre ainsi qu’aux parlementaires de faire appel à des légistes plus spécialisés pour le surplus, fonctionnaires du Parlement, aidés ou non par des acteurs extérieurs, notamment en synergie avec les universités.

35Certes, le “profil” général de ces assistants parlementaires doit répondre avant tout aux attentes des parlementaires dans le cadre du travail parlementaire.

36Il n’est pas sans intérêt de rappeler à ce sujet que ce personnel est rémunéré par les Assemblées et mis à disposition des groupes parlementaires et non des partis proprement dits.

37Quant à la rédaction d’une proposition de loi, il n’est pas indispensable que le texte initial déposé soit parfait d’un point de vue formel.

38Beaucoup de textes sont déposés et pris en considération sans jamais être discutés en commission. Il serait donc inutile d’exiger une trop grande qualité d’un texte de départ.

39Cette qualité ne devrait être recherchée que pour les textes susceptibles de devenir lois.

40Plusieurs idées de réformes inspirées de méthodes anglo-saxonnes circulent quant à la rédaction de ces textes. Pourquoi ne pas permettre au parlementaire ou à son collaborateur de rédiger sa proposition au départ sous forme de “note politique” contenant principalement les objectifs poursuivis, note qu’il adresserait à un service de légistes de l’Assemblée ?

41Le “Parliament” anglais dispose de “parliamentary counsels”, le Canada dispose d’un corps de légistes centralisé pour la rédaction des projets de loi (mais pas de propositions de loi).

42Lorsque la fonction d’assistant parlementaire n’existait pas, les députés pouvaient s’adresser au Service d’Étude et de Documentation de la Chambre des Représentants pour la rédaction de leurs propositions ou amendements. Ce service d’étude a perdu de fait cette mission depuis l’arrivée de ces assistants.

a.2. Opportunité de la proposition

43L’auteur d’une proposition de loi devrait avoir l’obligation de justifier dans le développement du texte qu’il dépose le caractère indispensable de celui-ci et démontrer que l’objectif qu’il poursuit ne peut être rencontré par l’arsenal juridique existant.

44En un mot, il devrait prouver que son initiative est bien nécessaire.

45Il est étonnant de constater que très souvent l’objectif poursuivi par une proposition peut être atteint par des dispositions existantes méconnues ou non appliquées.

46Certes, ce souci d’économie législative se marie mal avec le souci politique de déposer une initiative et de la faire connaître.

a.3. Impact budgétaire

47Trop souvent lorsqu’une proposition de loi a un coût budgétaire, elle est rejetée ou encommissionnée, le ministre arguant du fait qu’il n’a pas le budget nécessaire pour son exécution.

48Il arrive aussi qu’elle revienne à intervalles réguliers dans diverses commissions avec un jeu de ping-pong et reprises inutiles (on citera à titre d’exemple les propositions de lois créant un office de paiement des créances alimentaires) qui “naviguent” depuis des années entre les commissions de la Justice, des Affaires sociales et Comité d’Avis d’Émancipation sociale.

49Il existe des régimes parlementaires (tel le régime canadien) où les parlementaires ne peuvent pas déposer des initiatives ayant un impact budgétaire.

50Certes, il s’agit sans doute d’un système qui limite trop radicalement le droit d’initiative parlementaire.

51Le règlement actuel de la Chambre des Représentants prévoit en son article 65 que :

“Art. 65. Tout rapport qui sera fait sur une proposition provenant de l’initiative parlementaire et tendant à augmenter directement ou indirectement les dépenses publiques ou à diminuer les recettes devra, s’il est favorable à la proposition, indiquer les ressources ou les diminutions de dépenses permettant de couvrir la dépense ou la diminution de recettes devant résulter de l’adoption de la proposition. La commission consultera, si elle le juge utile, la Commission des Finances”.

52Le nouveau règlement de la Chambre adopté en juin 1998 et qui sera en vigueur lors de la prochaine législature a amendé cet article 65 de la façon suivante :

“Art. 65 nouveau. Si une proposition de loi entraîne des conséquences financières, la commission peut inviter la Cour des Comptes à lui remettre, avant la mise aux voix, une note contenant une estimation des dépenses nouvelles ou de la diminution de recettes, sur laquelle la commission devra se prononcer et qui sera insérée dans le rapport.
Si elle le juge utile, la commission consultera la Commission des Finances et du Budget”.

53On peut espérer que cette nouvelle disposition du règlement ne restera pas lettre morte, l’article 65 actuel n’ayant pas toujours été respecté.

54Cette allusion au règlement de la Chambre me permet de faire une remarque d’ordre général : ce règlement ne cesse de s’allonger. S’il est indispensable que certaines modifications réglementaires améliorent le travail parlementaire, il convient aussi de garder une certaine souplesse.

55Au-delà d’un certain seuil, les dispositions restent inconnues de ceux à qui elles s’adressent et donc inutiles.

56Si l’inflation législative est néfaste, l’inflation des dispositions réglementaires aussi.

a.4. Avis du Conseil d’État

57Les cas dans lesquels une proposition de loi peut ou doit être renvoyée au Conseil d’État pour avis par le Président de la Chambre ou par les membres d’une commission sont prévus par le règlement de la Chambre en ses articles 56 et suivants.

58Sans empiéter sur les propos de M. Benoît Jadot, auditeur au Conseil d’État, je me limiterai à faire quelques suggestions concernant les “liens” entre les Assemblées et le Conseil d’État.

  • 1 Voir l’avis du Conseil d’État sur un amendement au projet de loi relatif aux organisations criminel (...)

59Lorsqu’une proposition de loi ou un amendement parlementaire fait l’objet d’une demande d’avis, le Conseil d’État n’a pas à ce jour d’interlocuteur pouvant l’éclairer sur la portée du texte. Le Conseil d’État a déploré cette situation dans un avis très récent.1

  • 2 Voir la proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil d’État coordonnées le 12 janvier 1973 (...)

60Il serait bon de modifier les lois sur le Conseil d’État pour permettre à l’auteur du texte d’être entendu par la Section de législation2.

61Si l’idée de la création de légistes au Parlement fait son chemin et paraît nécessaire, il conviendrait aussi de “mieux utiliser” les légistes du Conseil d’État, lesquels disposent déjà d’une expérience professionnelle de grande qualité.

62En vue de faire un meilleur usage de leurs avis, qui ne sont pas toujours suffisamment lus ou compris, pourquoi ne pas installer des liens plus étroits entre les rédacteurs de ces avis et les Assemblées ? Ne serait-il pas utile que le rédacteur de l’avis assiste aux travaux de la commission parlementaire, à la demande de celle-ci, et soit ainsi à sa disposition si nécessaire pour l’entendre en ses explications ?

63Certes, cela supposerait un accroissement des tâches des membres de la Section législation du Conseil d’État et donc une augmentation des ressources humaines déjà trop faibles pour faire face à l’ampleur des tâches.

b. Dépôt d’un projet de loi

64Sans empiéter sur les propos de M. J.-M. Berger, ni de M. Delnoy, je me limiterai à quelques remarques quant à la rédaction et au dépôt de projets de loi.

b. 1. Rédaction du projet

65Il est nécessaire d’améliorer la rédaction des projets de loi tant au niveau fédéral qu’aux niveaux régional et communautaire.

66Certains textes rédigés par des conseillers de cabinet dans la précipitation et ceux “concoctés” en réunions intercabinets laissent souvent à désirer. Le rôle des cabinets en général et celui des Vice-Premiers en particulier en Belgique mériterait d’être repensé. Un jeune conseiller de cabinet me paraît souvent avoir plus de pouvoir qu’un parlementaire. Certains cabinets comptent un nombre de membres démesuré.

67Les méthodes canadiennes de rédaction des projets de loi que M. R. Bergeron, avocat général principal à la Section de la législation du Ministre de la Justice au Canada, est venu exposer en cette enceinte le 17 février 1997 sont séduisantes.

68Je laisse le soin au professeur Delnoy d’expliquer cette méthode centralisée de rédaction professionnelle près le Ministère de la Justice sur base de notes politiques du Gouvernement.

69Il s’agit d’une méthode qui sépare clairement la conception des décisions politiques et leur rédaction législative. Cette rédaction appartient en monopole aux fonctionnaires-légistes fédéraux, particulièrement compétents en matière de bilinguisme et de bi-juridisme.

b.2. Le nouveau bicaméralisme

70Le fonctionnement du bicaméralisme issu de la réforme constitutionnelle de 1993 est en phase de rodage et s’améliore au fil des mois.

71Les règles de compétences de la Chambre et du Sénat pour les matières visées aux articles 77 et 78 de la Constitution et par conséquent l’ordre du dépôt des textes dans l’une ou l’autre Assemblée cherchent à s’appliquer avec difficulté lorsqu’il s’agit de projets “mixtes” relevant à la fois de l’article 77 et de l’article 78 ou de projets dont la compétence est discutée.

72Savoir, par exemple, ce qu’il y a lieu d’entendre par les mots “l’organisation des cours et tribunaux” prévus à l’article 77 de la Constitution a donné lieu à de multiples discussions en commissions de la Justice du Sénat et de la Chambre et au Conseil d’État.

  • 3 Voir les rapports de ladite commission {doc. Ch. 83/1-1995).

73La Commission parlementaire de concertation prévue à l’article 82 de la Constitution organisée par la loi du 6 avril 1995 a arrêté sa jurisprudence concernant les conflits de compétence entre les deux Assemblées des projets mixtes, la qualification des projets et la réglementation des délais pour l’examen des textes3.

74Certains prônent la révision constitutionnelle des articles 77 et 78, notamment pour élargir la liste des matières visées à l’article 77.

75Plus globalement, il conviendrait à l’avenir d’être plus soucieux des rôles et vocations différentes des deux Assemblées.

  • 4 Voir le rapport de ce groupe de travail (doc. Ch. 1062/1 à 5 — 96/97).

76A titre d’exemple négatif, ce fut une erreur “politique” de créer un groupe de travail sur la drogue à la Chambre des Représentants ; il s’agissait d’un travail de réflexion à faire par le Sénat4.

77A l’inverse, au Sénat, on constate que les membres continuent à poser de multiples demandes d’explication aux ministres, alors que le contrôle politique est désormais une mission de la Chambre.

78Par contre, le Sénat a rempli parfaitement son rôle en réfléchissant notamment sur la problématique de l’euthanasie ou des embryons, en évaluant la législation sur les étrangers ou encore en produisant un rapport sur les polices.

79On ne reviendra pas ici sur les récentes commissions d’enquête menées tant à la Chambre qu’au Sénat. Une seule remarque à leur sujet : il ne faut pas que leur prolifération empiète sur le travail législatif ordinaire des Assemblées.

  • 5 Il s’agit du projet de loi relatif aux organisations criminelles (doc. Ch. 954/10-96/97).

80Le droit d’évocation du Sénat est un outil intéressant qu’il convient d’évaluer. Au cours de la session 97-98, le Sénat a utilisé ce droit 31 fois sur les 92 projets qu’il aurait pu évoquer et dans 8 cas seulement, il a amendé le texte de la Chambre. Dans les 8 cas, il y a 6 cas où la Chambre des Représentants a adopté entièrement ou partiellement le texte du Sénat, un cas où la Chambre a rétabli son texte et a rejeté les amendements du Sénat et un cas où le texte est encore pendant devant la Chambre, après retour du Sénat5.

81Une étude précise des textes évoqués et amendés par le Sénat serait utile en vue d’examiner si cette navette n’aurait pas pu être empêchée par un travail plus soigneux à la Chambre.

82Il semble que pour certains textes le résultat acquis grâce au travail des sénateurs aurait sans doute pu être atteint par une “deuxième lecture” à la Chambre.

83En effet, lorsque le Sénat se borne à améliorer la technicité du texte, une deuxième lecture laisserait le temps nécessaire aux députés, à leurs assistants et à leurs éventuels relais extérieurs, pour apporter les corrections techniques nécessaires. Il n’en va pas de même lorsque le Sénat amende politiquement le texte quant au fond.

84En tout état de cause, mon expérience parlementaire m’a appris qu’un texte en projet doit avoir le temps de mûrir tant en ce qui concerne le fond que la forme.

b.3. Le rapport entre l’Exécutif et le Législatif

85On sait qu’un projet de loi a beaucoup plus de chance d’aboutir qu’une proposition de loi.

86Ce rapport “disproportionné” entre l’Exécutif et le Législatif est-il normal ? Il va sans dire que le Législatif ne dispose pas des moyens dont disposent les administrations pour rédiger des textes.

87La revalorisation du Parlement passe-t-elle par la revalorisation du droit d’initiative parlementaire ?

88Quel doit être le rôle du Parlement ?

89Vu la prépondérance du Gouvernement dans l’exercice de la fonction législative, le rôle du Parlement ne devrait-il pas se limiter à une fonction de contrôle ?

90Faudrait-il répartir la fonction législative entre Parlement et Gouvernement en prévoyant de manière limitative les matières dans lesquelles le législateur peut intervenir ?

  • 6 Citons à titre d’exemple les articles 76 et 77 de la Constitution italienne qui prévoient d’une par (...)

91Pour répondre à ces questions, je dirais tout d’abord que trop de textes en général, qu’ils soient d’origine gouvernementale ou parlementaire, sont votés au Parlement. Ensuite, que trop de projets de loi contiennent des dispositions de nature réglementaire, que l’usage de lois-cadre au sens précis du terme est minime, que notre arsenal constitutionnel ne contient pas de véritables mécanismes de législation déléguée — comme il en existe dans d’autres Etats —6.

92Nous connaissons par contre l’usage occasionnel de lois de pouvoirs spéciaux.

  • 7 Loi du 05/07/98 relative au règlement collectif des dettes et à la possibilité de vente de gré à gr (...)
  • 8 Doc. Ch. 1157/11-96/97. Projet de loi modifiant certaines dispositions du Code judiciaire relatives (...)
  • 9 Doc. Ch. 35/1-1995. Proposition de loi modifiant le Code judiciaire en vue d’introduire une procédu (...)
  • 10 Proposition de loi relative à l’aide juridique de première et de deuxième ligne (doc. Ch. 549/15-95 (...)
  • 11 Proposition de loi modifiant le Code de la nationalité en ce qui concerne la procédure de naturalis (...)

93Je dirai enfin que les bonnes idées contenues dans une proposition de loi sont souvent reprises par un projet de loi ultérieurement. Je citerai l’exemple de la loi sur le règlement collectif de dettes7, projet de loi inspiré totalement par des initiatives parlementaires ou encore l’humanisation des expulsions, projet de loi inspiré largement par une proposition de loi89. Il n’est pas rare non plus qu’une proposition de loi soit amendée profondément voire remplacée par des amendements du gouvernement : je citerai à cet égard le projet de loi sur l’aide juridique10 ou la réforme du Code de la nationalité11.

94Il arrive aussi que des accords politiques d’envergure soient déposés sous forme de propositions de lois : les réformes relatives à la justice et à la police appelées “octopodes” en sont un nouvel exemple récent.

95Ces réformes sont à la fois et paradoxalement le signe d’une revalorisation et d’une dévalorisation du Parlement.

96En associant les parlementaires en ce compris ceux de l’opposition, le Parlement a eu son mot à dire avant même le dépôt de textes au Parlement, ce qui est exceptionnel.

97Par contre, ces accords conclus autour du premier ministre et grâce à ses talents extraordinaires de négociateur sont déposés “formellement” sous la forme de propositions de lois et leur contenu est en partie “cadenassé”.

98A situations exceptionnelles, réponses exceptionnelles.

99Certes, en agissant ainsi, les règles du jeu ne sont plus claires ; elles ne sont pas le signe d’une démocratie parlementaire forte, mais bien au contraire celui d’une particratie, et d’un premier ministre puissant, sans doute nécessaire...

100Une conclusion s’impose : pour accomplir ces réformes en matière de justice et de police, on s’est écarté des procédures parlementaires ordinaires et des rôles de chacun, l’opinion publique et le contexte politique obligeant.

101Cela ne se fait pas sans risque.

102Si notre État est faible et si notre régime a besoin sans conteste de “fortes personnalités”, il a besoin également que l’institution parlementaire soit respectée.

103Le Parlement ne peut abandonner sa fonction législative mais l’évolution démontre que le poids du Parlement dans cette fonction est très inégal selon les matières traitées.

104A titre d’exemple, l’on constate que dans les matières éthiques le rôle du Parlement reste important.

B. Travail en commission parlementaire

105Le travail en commission mérite d’être organisé et “managérisé” davantage.

106Le rôle du président qui dirige les travaux est déterminant à cet égard.

107Les commissions sont composées de membres dont les “profils” sont diversifiés et dont la présence et l’assiduité aux réunions sont variables.

108Un constat : la “pluridisciplinarité” des profils des commissaires est sans aucun doute une richesse. Le travail des commissions est souvent long, technique et ardu, sans rapport direct avec les résultats médiatiques et électoraux.

109Les parlementaires ont besoin d’être aidés dans ce travail : ils ne disposent en effet pas des mêmes moyens d’expertise que ceux dont bénéficie le gouvernement.

110La présence en commission des parlementaires devrait être davantage encouragée et valorisée et les absences sanctionnées.

111L’actuel règlement de la Chambre prévoit en son article 19 § 4 que “Le président de la commission arrête la liste des membres présents ou absents à chaque séance, avec mention des motifs d’excuse qui auraient été portés par écrit à sa connaissance. Cette liste est publiée au Compte rendu analytique de la Chambre”.

  • 12 Cet article 42 prévoit en effet que :
    « art. 42 :
    1. La présence des commissaires aux réunions des co (...)

112Ne faut-il pas aller plus loin et prévoir à l’instar de l’article 42 du règlement de l’Assemblée Nationale française que la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire et sanctionnée financièrement ?12

113Certes, cette présence obligatoire suppose qu’il n’y ait pas de chevauchement de réunions de commissions composées éventuellement des mêmes commissaires, ni de chevauchement avec les séances plénières et que le groupe politique soit composé d’un nombre suffisant de membres pour couvrir les nombreuses réunions des commissions permanentes, spéciales, sous-commissions et groupes de travail.

114Le règlement de l’Assemblée Nationale française prévoit en son article 38 qu’un député ne peut être membre que d’une seule commission permanente et que bien entendu il peut assister aux réunions de celles dont il n’est pas membre.

  • 13 Les commissions permanentes de la Chambre des Représentants sont les suivantes : 1. affaires social (...)

115L’Assemblée Nationale française ne compte que six commissions permanentes, dont la célèbre commission des lois, alors que la Chambre des Représentants belge en compte dix, sans compter les commissions spéciales, ad hoc, comités d’avis, commissions de suivi, sous-commissions, groupes de travail13.

116Le nombre important de ces commissions a pour conséquence très pratique qu’il est souvent difficile d’y assurer une présence assidue et de qualité.

117Il n’est pas rare qu’un parlementaire doive être présent et voter dans plusieurs commissions en même temps. Il est souvent difficile pour l’assistant parlementaire de “faire valoir” son travail de préparation, soit parce qu’il n’a pas de relais parlementaire, soit parce qu’il ne sait pas à l’avance quel membre sera présent, soit parce qu’il ne dispose pas de temps avant la réunion pour “briefer” le parlementaire.

118Cette remarque pose d’emblée la question du “temps” parlementaire en général et celui du temps des commissions en particulier et de l’ordre du jour des commissions.

  • 14 Voir chaque année le relevé statistique de l’activité parlementaire (doc. Ch. 7/1-95/96 et 7/3-95/9 (...)

119Au cours d’une session, le total des heures de réunions de commission est impressionnant : à titre d’exemple, lors de la session parlementaire 1997-1998 (jusqu’au 17 juillet 1998), la Commission de la Justice de la Chambre des Représentants battait le record et totalisait 260 heures de réunions14.

120Certes, les événements d’août 1996 ont donné un coup d’accélération exceptionnel aux travaux des commissions de la Justice.

121La Commission de la Justice de la Chambre a été présidée avec succès sous cette législature en répartissant le travail sur quatre jours (le lundi après-midi, les interpellations, le mardi, les propositions de loi, le mercredi les projets de loi et le jeudi midi une sous-commission réservée à l’examen de propositions de loi plus techniques). Malgré ce schéma de réunions arrêté avec soin, il n’en reste pas moins qu’il est extrêmement difficile de respecter l’ordre du jour et d’éviter les pertes de temps. Le total du temps “perdu” au Parlement est important. Il conviendrait de planifier davantage les travaux sur base de calendriers, de délais et de présences plus strictes. L’article 16bis du nouveau règlement de la Chambre prévoit à cet égard qu’“au début de chaque session, les commissions permanentes établissent en concertation avec les ministres compétents un schéma hebdomadaire déterminant les réunions qui sont en principe réservées au travail législatif et celles qui sont réservées aux questions et interpellations. Ce schéma est communiqué à la conférence des présidents”.

122Un “contrat programme” et un calendrier général pourraient être conclus et arrêtés entre le gouvernement et les présidents des Assemblées en début de législature en vue de fixer un calendrier pour l’examen des projets de loi. Rien n’empêche que ce calendrier soit régulièrement ajusté. Le nouveau règlement de la Chambre va dans le bon sens puisqu’il prévoit en son article 98 que “la liste des projets de loi adoptés par la Chambre est publiée chaque année avant le 31 octobre, sous la forme d’un document parlementaire. Cette liste mentionne selon le cas, pour chaque projet, l’état d’avancement de la discussion au Sénat, la date de sanction et de promulgation par le Roi et la date de publication au Moniteur Belge”.

123Un calendrier plus particulier pourrait être arrêté par le ministre compétent et le président de chaque commission permanente, et régulièrement adapté, chaque trimestre par exemple. Et pourquoi ne pas fixer des délais pour l’examen des projets de lois ?

124Au Royaume-Uni, les commissions se fixent un délai de rigueur pour l’examen de chaque projet de loi.

125Certes, pour faire une bonne loi, il faut donner au projet le temps de mûrir et les réformes hâtives ne sont pas les meilleures, mais ne pas avoir de calendrier n’est nullement une garantie de mûrissement.

126L’imprévision du calendrier parlementaire, son rythme hâtif dans certains cas ou trop lent dans d’autres, fait en sorte que l’examen des textes ne se fait pas avec une préparation optimale.

127La notion de délai a été introduite dans le travail parlementaire suite à la réforme du bicaméralisme et occupe les travaux de la Commission de concertation qui doit “gérer” les délais prévus par les articles 78 à 81 de la Constitution.

128Certes, le temps du Parlement est essentiellement celui de la législature. J’ai déjà entendu plusieurs ministres déclarer que quatre ans est une période courte pour réaliser un accord de gouvernement.

129Le temps qui s’écoule entre la conception d’un avant-projet de loi ou d’une proposition de loi et sa mise en vigueur est souvent très long.

  • 15 Doc. Ch. 1432/1-97/98 et 1433/1-97/98. Projet de loi modifiant la loi du 25 Ventôse An XI, contenan (...)

130A titre d’exemple, on peut citer le projet de loi portant réforme du notariat15. Si le projet de loi a été déposé le 20 février 1998, c’est le 6 mars 1990 que le Ministre de la Justice M. Wathelet avait installé une commission consultative chargée de la mise au point d’un projet de loi pour moderniser la loi du 16 mars 1803. Qui sait si ce projet de loi examiné en ce moment à la Chambre aura “le temps” d’être voté d’ici la fin de la législature ? On peut en douter.

131Moderniser un code est une tâche difficile et d’ampleur : plus la réforme est globale, plus il faut du temps et ce n’est en général pas le ministre qui en prend l’initiative qui en récolte les fruits. La modernisation du code de procédure pénale en est un fameux exemple.

132Je laisse le soin à d’autres orateurs de faire état des expériences de codification et de révision des lois systématiques à l’étranger : je songe notamment aux “LAW-Commissions” au Royaume-Uni ou à la Commission de révision des lois au Canada.

133Le temps consacré en commission aux auditions n’a cessé de croître.

134Le droit parlementaire est sans aucun doute devenu un droit de dialogue : le Parlement est devenu un lieu d’écoute et parfois même un forum.

135Certes, les procédures “d’écoutes” sont importantes et l’on vit une époque où les procédures sont sans doute tout aussi importantes que le contenu de la loi votée en fin de course.

136Je me rappelle la satisfaction et la joie exprimées par un groupe de sans-abri invités en commission à réagir sur le projet de loi humanisant les expulsions. Donner la parole aux gens, et en particulier à certains d’entre eux qui en général ne la prennent pas parce qu’on ne la leur donne pas, est une démarche positive.

137Non seulement, elle respecte la dignité des personnes entendues, mais ensuite, elle apporte au Parlement des paroles “de terrain” vécues et utiles.

138Il ne faut cependant pas tomber dans le travers et transformer le Parlement en agora, en démocratie directe ou en colloques universitaires. Certains colloques n’ont pas été traduits dans des réformes pourtant attendues. Les auditions prennent du temps, il faut donc ne pas en abuser. Il n’empêche que la démocratie représentative est en pleine évolution vers une démocratie plus participative.

139Comment, dès lors, gagner du temps ? On pourrait songer aux remèdes suivants : outre le management de l’ordre du jour dont j’ai fait état ci-dessus, estil toujours nécessaire que le ministre présente oralement l’exposé des motifs de ses projets de lois ? Mon expérience me fait dire que peu de parlementaires y prêtent attention.

140La discussion générale des projets et propositions est souvent longue et reprise inévitablement à l’occasion des articles : les intervenants successifs répètent très souvent les mêmes propos. La valeur ajoutée des interventions n’est pas toujours évidente.

141Ne faudrait-il pas limiter le temps de parole des interventions en commission, trouver des moyens pour éviter les redites ?

142L’examen des articles requiert une technicité devant laquelle le parlementaire est parfois désarmé.

143Sans vouloir ôter le moindre pouvoir de décision aux commissaires, il convient de renforcer l’aide technique dont ils ont besoin.

144Je plaide donc pour la présence en commission de légistes qui seraient à la disposition des commissaires pour répondre à leurs questions et agiter le “drapeau rouge” en cas de dérapage technique.

145Ces légistes devraient avoir le droit de parole.

146Je plaide pour que ces légistes accompagnent le texte depuis leur dépôt jusqu’à leur vote final.

147La présence en commission de ces légistes devrait leur permettre de mieux comprendre la portée politique et l’objectif recherché par les commissaires et le gouvernement car l’articulation entre l’objectif politique du texte et son expertise formelle est très étroitement liée. A cet effet, les secrétaires de commission actuels pourraient être sollicités davantage. Il conviendrait de les décharger d’un travail fastidieux de retranscription des réunions et de leur confier davantage un travail de légistique.

148S’il convient de trouver des méthodes qui déchargent les parlementaires d’un travail d’expertise long, difficile et qui prend du temps, pour leur permettre de se concentre !· davantage sur leur mission politique de législateur, il ne faut pas tomber dans le piège de créer des “corps de légistes” éloignés de la décision politique, juristes pointus en “chambre” dont le rôle purement formel engendrerait du reste des frustrations réciproques. La présence “accompagnante” en commission n’exclut pas qu’entre deux réunions de commission, les textes soient relus et approfondis en vue d’éclairer les commissaires sur les corrections et les adaptations à y apporter. Les propositions de corrections pourraient porter sur la légistique formelle, sur la concordance avec d’autres textes, voire sur la faisabilité du texte.

149Le rapporteur d’un projet ou d’une proposition examiné et voté en commission pourrait jouer un rôle plus actif que celui qu’il remplit actuellement. L’accompagnement des textes par des légistes devrait avoir lieu sous sa direction et sa surveillance. Il devrait en quelque sorte assumer une plus grande responsabilité quant à la qualité du texte produit et bénéficier ainsi d'une plus grande visibilité politique. En France, les rapporteurs des commissions s’efforcent de veiller à la simplification et à l’amélioration de la qualité des textes. Ils sont aidés en cela par les fonctionnaires de l’assemblée appartenant aux secrétariats des commissions. En outre, comme en France, le rapporteur pourrait être chargé de préparer des réformes d’envergure.

150Tout rapport sur un texte examiné et voté en commission devrait comporter une “fiche technique” relative à sa praticabilité. Cette fiche devrait comprendre aussi l’indication des moyens humains et matériels que le texte implique.

151En France, aux termes d’une circulaire du 26 janvier 1998 du Premier Ministre, une étude d’impact doit accompagner tout projet de loi. L’objet de l’étude d’impact est d’évaluer à priori les effets administratifs, juridiques, sociaux, économiques et budgétaires des mesures envisagées. Pour l’évaluation ex-ante des lois, je laisse le soin à Mme LEURQUIN-de VISSCHER de vous en parler.

152Le travail en commission pourrait être valorisé davantage. Pourquoi ne pas prévoir dans certains cas des procédures par lesquelles l’examen et le vote de projets de loi sont entièrement délégués par l’Assemblée aux commissions permanentes. Ce système de délégation soumis à des règles précises et autorisé pour certaines matières seulement est prévu par la Constitution italienne en son article 72 (“Le commissioni in sede legislativa”). Ce mécanisme de délégation déchargerait les séances plénières dont il faut avouer que dans bien des cas elles sont inutiles, ennuyeuses et clairsemées.

C. Le suivi des lois

153Le Roi est chargé de l’exécution des lois en vertu de l’article 108 de la Constitution.

154La responsabilité ministérielle est grande en cette matière et la Chambre des Représentants doit bien entendu exercer son contrôle politique en interpellant les ministres à ce sujet.

155Saviez-vous que le 20 janvier 1831. Monsieur Charles de Brouckère, Administrateur général des Finances, présenta un projet de décret sur la responsabilité ministérielle dont l’article 3 prévoyait que “les ministres seront légalement responsables de l’inexécution des lois...” ?

156Ce projet qui n’a pas été discuté montre que déjà en 1831, le problème de la bonne application des lois retenait l’attention des autorités.

157Le pouvoir législatif ne peut pas ne pas s’y intéresser.

158Divers mécanismes de “suivi des lois” ont vu le jour.

159A titre d’exemple : on citera la loi du 13 août 1990 visant à créer une Commission d’évaluation de la loi du 3 avril 1990 relative à l’interruption de grossesse. Tous les deux ans, cette commission établit à l’attention du Parlement un rapport. Ce rapport est généralement examiné par les commissions réunies de la Justice et de la Santé.

160La loi du 13 avril 1995 contenant des dispositions en vue de la répression de la traite des êtres humains et de la pornographie enfantine contient un chapitre réservé à l’exécution et au suivi de la loi — son article 12 énonce que : “le gouvernement fait annuellement rapport au Parlement sur l’application de la loi et sur la lutte contre la traite des êtres humains en général. Ce rapport contient notamment un exposé de la situation en ce qui concerne les poursuites judiciaires”. En vue d’entendre et d’examiner ce rapport au Parlement, une commission spéciale chargée de l’examen des rapports sur la traite des êtres humains a été instituée à la Chambre durant la session 1997-1998. Cette commission a tenu trois réunions publiques.

161On ne peut cependant imaginer de généraliser la technique utilisée dans les deux exemples cités. Toute loi ne peut donner naissance à une autre loi visant à instituer une commission d’évaluation de la première ou faire l’objet d’un rapport annuel à examiner par une commission spéciale de la Chambre.

162A ce propos, il serait intéressant de faire l’inventaire des rapports déposés régulièrement ou annuellement au Parlement en vertu des prescriptions légales. Leur nombre est impressionnant.

163Le nouveau règlement de la Chambre prévoit à ce propos en sont article 97 que : “La liste des rapports qui doivent être déposés à la Chambre est publiée chaque année avant le 31 octobre, sous la forme d’un document parlementaire, avec mention de la date à laquelle chacun de ces rapports a été déposé pour la dernière fois, ainsi que du renvoi”.

164Il serait intéressant de savoir par qui et par combien de personnes ces rapports sont lus et quelle en a été leur utilité.

  • 16 Voir projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative — doc. Sénat 955/1 — 97/98.

165Il conviendrait donc de mettre sur pied des mécanismes généraux d’évaluation des lois ; un projet de loi a confié cette matière au Sénat16.

166Ce sujet sera abordé par Madame le Professeur Leurquin-De Visscher.

167Je me limiterai à relever que le règlement de l’Assemblée Nationale française donne aux commissions permanentes de cette Assemblée la possibilité de suivre les conditions d’application d’une loi et d’en évaluer les effets.

168L’article 145 dudit règlement prévoit en effet que “les commissions permanentes assurent l’information de l’Assemblée pour lui permettre d’exercer son contrôle sur la politique du gouvernement. A cette fin, elles peuvent confier à un ou plusieurs de leurs membres une mission d’information temporaire portant notamment sur les conditions d’application d’une législation, les missions d’information peuvent être communes à plusieurs commissions”.

169Je constate aussi qu’en Italie, la camera dei deputati a institué récemment un comité pour la législation composé paritairement de mandataires de la majorité et de l’opposition. Ce comité veille à la qualité des lois. Il donne aux commissions son avis écrit, dans un délai de huit jours, sur la qualité rédactionnelle des textes en discussion aux commissions. Cet avis est sollicité à la demande d’un dixième des membres d’une commission.

170Je suis frappée à nouveau par le fait que le règlement de cette Assemblée prévoit la faculté de confier des missions “valorisantes” à un ou plusieurs de ces membres. Dans le même esprit, on a déjà relevé que le rôle du rapporteur dans les Assemblées françaises peut être influent.

171N’est-ce pas là une manière de revaloriser le mandat des parlementaires et par ricochet de décharger l’Exécutif et par surcroît de se soucier de l’efficacité des lois ?

III. CONCLUSIONS

172Ce colloque me réjouit, il est le signe d’un intérêt particulier et nouveau des universités pour l’Institution parlementaire.

173Je suis convaincue et ce, malgré certaines frustrations quotidiennes dans ma fonction, que l’Institution peut gagner davantage de crédit et améliorer fortement ses méthodes d’élaboration des lois.

174Le succès des lois se mesure désormais à ses effets. Il me reste donc un souhait à formuler : que les lois votées au Parlement puissent être effectives plus que formalistes, tel est l’objectif sous-jacent à la réflexion de ce jour.

Notes

1 Voir l’avis du Conseil d’État sur un amendement au projet de loi relatif aux organisations criminelles (doc. Ch. 954/24-96/97).

2 Voir la proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil d’État coordonnées le 12 janvier 1973 déposée par J.J. VISEUR (doc. Ch. 1234/1-97/98).

3 Voir les rapports de ladite commission {doc. Ch. 83/1-1995).

4 Voir le rapport de ce groupe de travail (doc. Ch. 1062/1 à 5 — 96/97).

5 Il s’agit du projet de loi relatif aux organisations criminelles (doc. Ch. 954/10-96/97).

6 Citons à titre d’exemple les articles 76 et 77 de la Constitution italienne qui prévoient d’une part, que la fonction législative peut être déléguée au gouvernement par des « décrets législatifs », moyennant des principes directeurs précis, pour une durée limitée et des objets définis et, d’autre part, que le gouvernement peut arrêter sous sa responsabilité exceptionnellement sous le bénéfice de l’urgence et de la nécessité des décrets-lois.

7 Loi du 05/07/98 relative au règlement collectif des dettes et à la possibilité de vente de gré à gré des biens immeubles saisis (MB. 31/07/98).

8 Doc. Ch. 1157/11-96/97. Projet de loi modifiant certaines dispositions du Code judiciaire relatives à la procédure en matière de louage de choses et de la loi du 30 décembre 1975 concernant les biens trouvés en dehors des propriétés privées ou mis sur la voie publique en exécution de jugements d’expulsion (doc. Ch. 1157-96/97).

9 Doc. Ch. 35/1-1995. Proposition de loi modifiant le Code judiciaire en vue d’introduire une procédure tendant à humaniser les expulsions (doc. Ch. 35/1-1995).

10 Proposition de loi relative à l’aide juridique de première et de deuxième ligne (doc. Ch. 549/15-95/96).

11 Proposition de loi modifiant le Code de la nationalité en ce qui concerne la procédure de naturalisation (doc. Ch. 1334-97/98).

12 Cet article 42 prévoit en effet que :
« art. 42 :
1. La présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire ;
2. Les noms des commissaires présents, ainsi que les noms de ceux qui se sont excusés, soit pour l’un des motifs prévus par l’ordonnance no 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, soit en raison d’un empêchement insurmontable, ou de ceux qui ont valablement été suppléés, sont publiés au Journal Officiel le lendemain de chaque réunion de commission.
3. Lorsqu’un commissaire a été absent à plus du tiers des séances de la commission au cours d’une même session ordinaire et ne s’est ni excusé en invoquant l’un des motifs visé à l’alinéa précédent ni fait suppléer aux termes de l’article 38, le bureau de la commission en informe le président de l’Assemblée, qui constate la démission de ce commissaire. Celui-ci est remplacé et ne peut faire partie d’une autre commission en cours d’année ; son indemnité de fonction est réduite d’un tiers jusqu’à l’ouverture de la session ordinaire suivante. »

13 Les commissions permanentes de la Chambre des Représentants sont les suivantes : 1. affaires sociales ; 2. défense nationale ; 3. économie ; 4. finances et budget ; 5. infrastructure ; 6. intérieur ; 7. justice ; 8. relations extérieures ; 9. révision de la Constitution ; 10. santé publique.
Les commissions spéciales : 1. comptabilité ; 2. droit commercial ; 3. naturalisations ; 4. pétitions, comité d’avis, etc.

14 Voir chaque année le relevé statistique de l’activité parlementaire (doc. Ch. 7/1-95/96 et 7/3-95/96). Le prochain relevé paraîtra en novembre 1998.

15 Doc. Ch. 1432/1-97/98 et 1433/1-97/98. Projet de loi modifiant la loi du 25 Ventôse An XI, contenant l’organisation du notariat.

16 Voir projet de loi instituant une procédure d’évaluation législative — doc. Sénat 955/1 — 97/98.

Auteur

Collaboratrice parlementaire, conseiller au groupe PSC de la Chambre des Représentants

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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