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Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?

 | 
Benoît Jadot
, 
François Ost

Introduction générale

Benoît Jadot et François Ost

Texte intégral

  • 1 J. CHEVALLIER, Vers un droit postmoderne ?, in Les transformations de la régulation juridique, sou (...)

1Il fut un temps où la rationalité du législateur — tout comme sa souveraineté, du reste — allait de soi. Objet d’un dogme ou d’un postulat, on ne songeait pas à la mettre en question, même si, d’aventure, on observait une incorrection de style ou une approximation juridique. Ces temps ont changé et c’est plutôt de rationalisation du processus législatif qu’il est aujourd’hui question1. Aussi bien, avec la prise de conscience de la pathologie législative, s’est imposé le thème de l’évaluation des lois, qui s’en présente comme le remède.

  • 2 Doc. Parl., Chambre, 1950/1 — 98/99.
  • 3 CURAPP, L’évaluation dans l'administration, Paris, P.U.F., 1993.
  • 4 Journal officiel, 15 juin 1996, no 138, p. 8911 s.

2Un projet de loi « instituant une procédure d’évaluation législative »2 a été transmis, le 21 janvier 1999, par le Sénat à la Chambre ; diverses propositions de loi, déposées au cours de la présente législature, tendent au même objet. L’idée circule aussi de procéder à l’évaluation des programmes des partis politiques, spécialement en période électorale ; quant à l’évaluation dans l’administration, cela fait déjà quelques années qu’elle retient l’attention3. L’exemple, du reste, vient de l’étranger : en France, pour nous limiter à une seule illustration, une loi du 14 juin 1996 crée un Office parlementaire d’évaluation de la législation ; une autre loi du même jour institue un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques4.

  • 5 A. ANTOLE et alii, La pathologie législative, comment en sortir ? Actes du colloque du 23 mai 1997 (...)

3Mais, si le thème de l’évaluation fait florès, c’est que l’écriture de la loi est devenue problématique. Un colloque récent posait la question : « La pathologie législative, comment en sortir ? »5. Les témoignages des divers acteurs associés au processus de production de la loi — collaborateur parlementaire, secrétaires de commission parlementaire, chef de cabinet d’un ministre, haut fonctionnaire, universitaire chargé de missions de consultation — convergent pour dénoncer les formes variées du mal. Manque de temps et de moyens, complexité et mutabilité des questions à traiter, pression des lobbies, défaut d’intérêt pour les questions juridiques, force des contraintes politiques... voilà autant de difficultés qui, à chaque stade de leur déroulement, entravent la progression des textes de leur première formulation à leur adoption finale. L’élaboration des lois serait-elle devenue une mission impossible ?

4L’objet du colloque organisé par le CEDRE le 22 octobre 1998 dans le cadre de la Maison des Parlementaires était de discuter la pertinence des deux remèdes envisagés : la création d’un (ou de plusieurs) corps de légistes et l’institutionnalisation de l’évaluation des lois. Le présent ouvrage, dont les contributions ont été rédigées à la fin de l’année 1998, contient les actes de ce colloque.

5Sans doute des légistes ont-ils toujours été associés à l’écriture de la loi. De plus, cela fait bientôt un demi-siècle que la section de législation du Conseil d’Etat donne des avis sur les projets de textes législatifs ou réglementaires. Mais, pour que le Conseil d’État puisse exercer sa fonction de conseil dans les meilleures conditions, encore faut-il qu’il dispose du temps et d’un nombre de magistrats suffisants. Par ailleurs, pour renforcer l’utilité de son intervention, il y aurait lieu que la section de législation puisse être consultée sur des questions juridiques dès les premiers moments de la vie des textes en discussion et ce, dans un esprit de collaboration plus que de contrôle.

6Ceci étant, on imagine sans peine le bénéfice à tirer d’une implication beaucoup plus étroite de juristes formés à la légistique dans l’élaboration des textes normatifs. Encore faut-il ne pas limiter la légistique à la seule science de la rédaction formelle de la loi : elle intègre aujourd’hui la prise en compte de toutes les exigences qui assurent l’optimisation de ses effets matériels. Le texte en projet garantit-il l’égalité devant la loi ? Préserve-t-il la sécurité juridique et la confiance légitime des citoyens ? Ne crée-t-il pas une antinomie, une lacune, une redondance ? Son objectif est-il clairement identifié ? Mobilise-t-il les moyens adéquats pour les atteindre ? Telles sont quelques-unes des questions que des légistes, formés à la légistique, pourraient utilement adresser au législateur dès la première formulation d’une velléité législative.

7Où l’on voit combien le second remède envisagé — l’évaluation des lois — s’inscrit dans le prolongement du premier. Dès lors que la raison de la loi ne va plus de soi, il s’agira désormais d’en interroger les raisons — et, le cas échéant, de corriger le texte — tout au long de sa carrière. Sans doute l’air du temps, marqué par une crise de confiance à l’égard des institutions, est-il pour beaucoup dans la promotion de cette question. Mais le phénomène présente aussi des racines plus profondes : il tient à la métamorphose de la législation elle-même et à la transformation du rôle de l’Etat. Tant qu’il s’agissait d’un Etat libéral doté d’une législation générale et abstraite, on pouvait se satisfaire d’un contrôle de la régularité formelle des textes (contrôle de légalité, de constitutionnalité et de conformité). Mais dès lors que l’État est devenu social et que sa législation interventionniste, mobile et concrète, entend peser directement sur le cours des choses, il était prévisible que l’on finisse par s’enquérir des performances de la législation : est-elle réellement appliquée (effectivité), atteint-elle les résultats escomptés (efficacité), le fait-elle au moindre coût (efficience) ? Normal aussi que l’on cherchât à modifier la loi dès l’instant où elle restait en défaut sur un de ces points : d’intangible et solennelle, la loi est devenue expérimentale et pragmatique.

8Sans doute faisait-on déjà de l’évaluation législative comme Monsieur Jourdain faisait de la prose ; mais cette manière d’évaluation spontanée, au coup par coup et sans guère de méthode, n'est plus à la hauteur des défis d’aujourd’hui. C’est d’évaluation systématique et scientifique et non d’appréciation politico-subjective qu’il est désormais question — Ch.-A. Morand le montre bien à partir de l’expérience acquise par le législateur suisse. Celui-ci a mis en place une évaluation institutionnalisée et portant sur l’ensemble des effets de la loi, une évaluation dotée de moyens suffisants, et opérant tant a priori, avant le vote du texte, qu’a posteriori, une fois que sa mise en œuvre aura fait déployer ses effets, intentionnels et non intentionnels.

9Apprécié lui-même à l’aune des exigences d'une légistique moderne (formelle et matérielle) et d’une évaluation scientifique, le projet de loi du gouvernement ne pouvait que s’attirer une volée de critiques que résume bien l’intervention de Mme F. Leurquin-De Visscher. Limité à une évaluation a posteriori opérée par le seul Sénat, silencieux sur la question des moyens, centré sur les seules difficultés d’application contentieuse, ce texte ne convainc guère. Étranger à toute préoccupation méthodologique, il ne cherche pas tant à mesurer les effets des lois qu’à remédier à des dysfonctionnements purement juridiques signalés par « deux rapports annuels établis, d’une part, par le Procureur Général près la Cour de cassation et le Collège des procureurs généraux et, d’autre part, par le Conseil d’État ».

10Même s’il ne convient pas d’idéaliser l’évaluation (qui suppose des moyens importants, qui n’est pas exempte de dérive technocratique si la priorité du choix démocratique n’est pas affirmée, et qui restera toujours une opération délicate à mener car les finalités du législateur ne sont pas toujours aisées à identifier, tandis que les effets d’une politique publique ne sont pas toujours facilement isolables d’un contexte plus large), on est cependant en droit d’être plus ambitieux. Bien conduite, une évaluation législative peut s’avérer un outil bienvenu d’amélioration des performances de la puissance publique et d’approfondissement du projet démocratique.

11Prudence néanmoins : se doterait-on du meilleur corps de légistes et de la plus performante des évaluations, on n’aurait pas nécessairement renoué avec la promesse de lois rationnelles, efficaces, en prise directe sur le social. C’est que, quels que soient le volontarisme et l’inspiration du législateur, celui-ci devra concéder qu’à bien des égards s’est opéré un changement de paradigme : le droit s’écrit désormais en réseau, le législateur a perdu le monopole de la production normative, et l’État social lui-même est entré en crise, laissant la place à un État réseau s’efforçant au mieux d’ajuster les multiples forces qui s’exercent sur lui et qu’il ne contrôle que très partiellement.

  • 6 A. JEANMEAUD, Introduction à la sémantique de la régulation, in Les transformations de la régulati (...)
  • 7 J. COMMAILLE, La régulation des temporalités juridiques par le social et le politique, in Temps et (...)

12Un nouveau mode de production du droit tend alors à s’imposer, qu’étudient les deux premières contributions à cet ouvrage : la régulation. Par quoi l’on vise un droit décentralisé, pluriel, négocié, adaptatif, cherchant moins à instituer le social par la formulation de principes stables qu’à assurer l’équilibre provisoire d’intérêts conflictuels et mouvants6. Tout comme les politologues constatent le glissement des notions de « gouvernement » et de « politique publique » à celles de « gouvernance » et d’« action publique », les juristes notent la montée en puissance de la régulation en lieu et place de la réglementation traditionnelle7 : dans les deux cas, un mode hiérarchisé et linéaire de direction des conduites fait place à l’ajustement interactif d’un jeu d’acteurs diversifié.

13C’est que les contenus de légitimation sont devenus pluriels, entre lesquels il n’est pas aisé d’arbitrer ; c’est que la formulation de l’intérêt général est devenue malaisée dans une société de plus en plus diversifiée, en mal de représentation ; c’est que les échelles du temps et de l’espace où s’inscrit l’action publique se complexifient, altérant la souveraineté de l’État et la stabilité des lois ; c’est aussi que le législateur ne dispose plus nécessairement du pouvoir du dernier mot, alors que se multiplient les contrôles de droit et les pressions de fait sur son action.

14Ainsi donc le législateur ne devra-t-il pas seulement rationaliser son travail en s’entourant de légistes et en faisant procéder à l’évaluation de ses textes. Il devra aussi apprendre à mesurer la place exacte qu’il occupe aujourd’hui dans un droit qui s’écrit en réseau. Une place plus modeste qu’hier, sans aucun doute, mais non moins essentielle.

Notes

1 J. CHEVALLIER, Vers un droit postmoderne ?, in Les transformations de la régulation juridique, sous la dir. de J. Clam et G. Martin, Paris, LGDJ, 1998, p. 40.

2 Doc. Parl., Chambre, 1950/1 — 98/99.

3 CURAPP, L’évaluation dans l'administration, Paris, P.U.F., 1993.

4 Journal officiel, 15 juin 1996, no 138, p. 8911 s.

5 A. ANTOLE et alii, La pathologie législative, comment en sortir ? Actes du colloque du 23 mai 1997 organisé par l’Association des juristes namurois, Bruxelles, La Charte, 1998.

6 A. JEANMEAUD, Introduction à la sémantique de la régulation, in Les transformations de la régulation, op. cit., p. 47 s.

7 J. COMMAILLE, La régulation des temporalités juridiques par le social et le politique, in Temps et droit. Le droit a-t-il pour vocation de durer ?, sous la dir. de F. Ost et M. Van Hoecke, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 335.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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