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Le décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l’enseignement

 | 
Hugues Dumont
, 
Martine Collin

Conclusions

Du pacte scolaire au décret “missions”, quels déplacements ? Approche juridique

Hugues Dumont

Texte intégral

  • 1 Décret de la Communauté française définissant les missions prioritaires de l'enseignement fondamen (...)
  • 2 Loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l'enseignement, Mon. b., (...)

1Le décret du 24 juillet 1997 relatif aux missions de l'école1 ne passera pas inaperçu dans l'histoire de la législation scolaire en Belgique. Il se veut fondateur. Il se présente donc comme un point de départ. Mais il est aussi, sinon le point d'aboutissement, au moins le révélateur des grandes mutations qui ont traversé cette histoire et qui sont encore en train de se dérouler. Il constitue donc un instrument de choix pour mesurer tant le chemin déjà parcouru que les tendances toujours à l'oeuvre au sein du droit de l'enseignement depuis ces dernières années. Encore faut-il s'entendre sur le terme de la comparaison, sur le terminus a quo. A vrai dire, il en est un qui s'impose. C'est bien sûr la loi du 29 mai 1959 dite du Pacte scolaire2. On vient de fêter son quarantième anniversaire. On ne saurait rêver d’un meilleur moment pour faire le point. Voilà donc notre propos : l'on voudrait prendre la mesure des principaux “déplacements” observables dans le décret “missions” par rapport à l’état du droit positif en vigueur à l'époque où a été promulguée la loi du Pacte scolaire.

  • 3 Il s'agit du nouvel article 17 devenu 24 de la Constitution.
  • 4 Cf. l'article 59bis, § 2, al. 1er, 2 ° devenu l'art. 127, § 1er, 2 °, de la Constitution. On se so (...)

2Une objection vient cependant aussitôt à l'esprit. N'allons-nous pas comparer des pommes et des poires ? D'un côté, une loi antérieure à la communautarisation de l'État, mais dont les grands principes ont été consacrés dans une norme constitutionnelle en 19883, précisément à l'occasion de la communautarisation de la matière de l'enseignement4 ; et de l'autre côté, un décret de la seule Communauté française qui n'a pu que se conformer à cette disposition constitutionnelle qui lui est hiérarchiquement supérieure. L'objection n'est pas correcte pour plusieurs raisons.

3Tout d'abord, comme on a pu le constater à la lecture du présent ouvrage, il y a lieu de se poser quelques questions au sujet précisément de la constitutionnalité du décret « missions ». Aussi longtemps que ces questions ne sont pas adressées à la Cour d'arbitrage, elles appelleront des réponses doctrinales hésitantes ou controversées, nuancées en tout cas. Ce sera un des mérites de ce livre d'offrir plusieurs contributions de valeur sur ces questions de constitutionnalité aussi difficiles que passionnantes.

  • 5 Sur la mesure dans laquelle les principes du pacte scolaire ont reçu valeur constitutionnelle, cf. (...)

4Il faut rappeler ensuite que la loi du Pacte scolaire n'a pas été entièrement constitutionnalisée5, Or l'intérêt d'une confrontation du décret « missions » avec les dispositions non constitutionnalisées de la loi du Pacte scolaire n'est pas mince.

5Enfin, l’objection est dénuée de toute pertinence sous l'angle matériel. L'on veut dire que dans l'hypothèse où l’on admet la constitutionnalité du décret « missions », force est de constater que celui-ci révèle des évolutions notables dans la manière d'interpréter des principes aussi fondamentaux que la liberté d'enseignement, l’égalité des élèves, des parents, des enseignants et des établissements ou encore la gratuité de l'enseignement. Derrière la stabilité des règles constitutionnelles et légales héritées du Pacte scolaire, il faut savoir reconnaître les mutations qui en affectent la signification. A priori, il n'y a pas lieu de s'en offusquer : une règle de droit se présente souvent, ainsi que le faisait remarquer le grand théoricien du droit Hans Kelsen, comme un cadre ouvert qui autorise non pas une, mais des significations. Mais qui dit cadre dit limite : le nombre des significations admissibles n'est jamais illimité ; on ne peut pas faire dire n'importe quoi à un texte juridique.

6Sous le bénéfice de cette mise au point, on peut, nous semble-t-il, voir dans le décret « missions » un précieux révélateur de quatre « déplacements » particulièrement significatifs par rapport à l'état du droit positif en vigueur lors de l'adoption de la loi du Pacte scolaire. Le décret manifeste d'abord que de nouvelles normes juridiques — plus précisément des normes d'un type nouveau — et de nouveaux acteurs juridiques, en particulier les juges, sont passés à l'avant-plan et ont transformé en profondeur le droit de l'enseignement (I). Il témoigne ensuite et surtout d'une remarquable montée en puissance du principe d'égalité et des « lois » du service public par delà la division des établissements scolaires en réseaux (II). Cette percée du principe d'égalité va de pair avec une mise à mal de la liberté constitutionnelle d'enseignement qui pose des questions essentielles pour l'avenir de l'ensemble du paysage scolaire de la Communauté française (III). Enfin, le décret réalise une percée tout aussi spectaculaire de la démocratie participative et d'un mode de gestion inspiré du modèle dit de « la régulation » qui ne va pas lui-même sans susciter aussi quelques interrogations. Notamment celles-ci : comment concilier la démocratie participative avec les exigences de la démocratie représentative ? Et comment sélectionner les bénéficiaires du droit à la participation sans verser dans l'arbitraire ? (IV). L'on se propose d'examiner successivement ces quatre « déplacements » en s'appuyant sur les leçons qui se dégagent des riches contributions réunies dans ce volume.

Section I. L'émergence de nouvelles normes juridiques et de nouveaux acteurs juridiques

§ 1. L'émergence de nouvelles normes juridiques

7Le droit scolaire n'a pas échappé au phénomène bien connu de l'inflation législative. Le décret « missions » s'inscrit dans ce contexte. Aussi, il a été précédé et il est entouré d'une multitude impressionnante de textes législatifs et réglementaires qu'il faut prendre en compte si Ton veut en apprécier la portée exacte. Sans en nier le caractère novateur, Xavier Delgrange a bien dû relativiser ce caractère dans son analyse juridique de la genèse du décret. Il a montré que celui-ci ne fait souvent que confirmer, développer ou affiner des évolutions déjà acquises dans la législation antérieure. Il a aussi regretté que le législateur n'ait pas profité de l'occasion que lui offrait la rédaction de ce décret à vocation fondatrice pour y intégrer de nombreuses dispositions de même nature éparpillées dans d'autres textes. Pire, l'auteur du décret « missions » n'a même pas pris la peine d'abroger plusieurs dispositions contenues dans ces autres textes alors qu'il les a soit reproduites, soit contredites dans le sien. Le décret « missions » ne fera donc qu'aggraver en cette matière l'inflation et la complication législatives, alors que celles-ci autorisaient avant 1998 déjà la comparaison du droit de l'enseignement avec une « jungle ».

  • 6 Sur ce concept, voy. not. H. Dumont, Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit (...)
  • 7 Art. 13, § 1er.
  • 8 Art. 28.1.

8Si l'on veut souligner l'émergence de nouvelles normes juridiques depuis la loi du Pacte scolaire, c'est cependant moins pour ce motif qui est hélas banal dans la pratique législative actuelle, qu'en raison d'un phénomène plus particulier, en l’occurrence l'irruption de normes sur le contenu desquelles le législateur décrétal et les acteurs politiques de la Communauté française n'ont guère de prise. L'on veut parler des normes de droit international conventionnel qui échappent nécessairement aux procédures de négociation en usage, spécialement en matière d'enseignement et de culture, dans la démocratie consociative belge6. C'est particulièrement frappant dans le domaine des règles applicables à la gratuité. Quand on lit la contribution de François Tulkens qui y est consacrée, on ne peut s'empêcher de penser que l'intrusion du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 19 décembre 19667 et de la Convention internationale relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 19898 a eu un effet perturbateur sur les laborieux compromis « à la belge » qui sont sous-jacents aux normes de droit interne régissant cette matière, à savoir l'article 12 de la loi du Pacte scolaire, l'article 24, § 3, de la Constitution et le chapitre XI du décret « missions ». Cet effet a même été à ce point perturbateur que l'on ne sait toujours pas dégager avec certitude aujourd'hui toutes les implications juridiques de ces diverses normes, ni trancher au couteau la question de la validité des règles contenues dans ce chapitre du décret.

  • 9 Cf. également la contribution de J.-E. Charlier en ce qui concerne la convergence qui réunit le dé (...)
  • 10 Voy. à ce sujet les contributions au présent ouvrage de X. Delgrange, no 67-70 et M. Thomas.
  • 11 Sur la question de l'effet direct de ces textes internationaux, voy. la contribution au présent ou (...)
  • 12 Voy. aussi dans ce sens les articles 8, 9 °, et 10, 3 °, du décret « missions ».

9Le droit international des droits de l'homme en matière d'enseignement semble aussi avoir joué un rôle — qui n’a peut-être pas assez retenu l'attention — en ce qui concerne la formulation même des missions de l'école9. On s'est beaucoup interrogé sur la pertinence d'une formulation juridique des objectifs et des valeurs assignés à l'enseignement. Pareille formulation présente indéniablement des dangers10. Mais quand on relit les règles contenues dans ces instruments internationaux, on se rend compte que ce sont eux qui ont ouvert la voie à cette insertion de valeurs éminemment respectables, mais assez floues, dans un texte juridique. Selon l'article 13, § 1er, du Pacte international précité, « l'éducation doit viser au plein épanouissement de la personnalité humaine et du sens de sa dignité et renforcer le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales » ; elle doit en outre « mettre toute personne en mesure de jouer un rôle utile dans une société libre, favoriser la compréhension, la tolérance et l'amitié entre toutes les nations et tous les groupes raciaux, ethniques ou religieux (...) ». On retrouve ces normes sous une forme un peu plus développée dans l'article 29 de la Convention relative aux droits de l'enfant, qui est entièrement consacré aux objectifs (qui doivent être visés par l'éducation de l'enfant11. Comme on va le constater, on peut aisément rapprocher plusieurs des objectifs généraux de l'enseignement présentés dans le chapitre II du décret de la Communauté française du 24 juillet 1997 avec ceux que formule cet article 29 dans son paragraphe premier. Ainsi, ce dernier porte que « l'éducation de l’enfant doit viser à a) favoriser l'épanouissement de la personnalité de l'enfant et le développement de ses dons et de ses aptitudes mentales et physiques, dans toute la mesure de leurs potentialités », tandis que l’article 6, 1 °, du décret assigne aux écoles la mission de « promouvoir la confiance en soi et le développement de la personne de chacun des élèves ». L'article 29.1. de la Convention dispose qu'il faut « b) inculquer à l'enfant le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales (...) » et « d) préparer l'enfant à assumer les responsabilités de la vie dans une société libre, dans un esprit de compréhension, de paix, de tolérance, d'égalité entre les sexes et d’amitié entre tous les peuples et groupes ethniques, nationaux et religieux, et avec les personnes d’origine autochtone ». L'article 6, 3 °, du décret fait manifestement écho aussi à cette seconde série de préoccupations. Selon lui, il faut « préparer tous les élèves à être des citoyens responsables, capables de contribuer au développement d'une société démocratique, solidaire, pluraliste et ouverte aux autres cultures »12.

  • 13 Cf. sur ce thème H. Dumont, La dualité Communauté française-Région wallonne : sens ou non-sens ?, (...)

10On remarquera pour le surplus quelques discordances. Elle sont intéressantes parce qu'elles permettent déjà de saisir certains traits qui font l'originalité du décret. L'article 29.1.c), de la Convention n'a pas de correspondant fidèle dans l'article 6 du décret. Il porte que l'éducation de l'enfant doit viser aussi à lui inculquer « le respect de ses parents, de son identité, de sa langue et de ses valeurs culturelles, ainsi que le respect des valeurs nationales du pays dans lequel il vit, du pays duquel il peut être originaire et des civilisations différentes de la sienne ». Il est piquant d'observer que cette insistance sur ce qu'on appellera, pour faire bref, les « racines » de l'enfant figure bel et bien dans un instrument juridique de portée universelle, alors qu'elle n'est pas apparue comme prioritaire dans un décret de portée infra-nationale. L'article 9 de celui-ci précise toutefois que les programmes d’études et les projets pédagogiques seront adaptés « 7 ° à la transmission de l'héritage culturel dans tous ses aspects et à la découverte d'autres cultures, qui, ensemble, donnent des signes de reconnaissance et contribuent à tisser le lien social ; 8 ° à la sauvegarde de la mémoire des événements qui aident à comprendre le passé et le présent, dans la perspective d'un attachement personnel et collectif aux idéaux qui fondent la démocratie ; 9 ° à la compréhension du milieu de vie, de l'histoire et, plus particulièrement, aux raisons et aux conséquences de l'unification européenne ; 10 ° à la compréhension du système politique belge ». Cette formulation à la fois prudente et approximative, de même que sa localisation en dehors des objectifs généraux définis à l'article 6, s'expliquent sans doute autant par la méfiance contemporaine éprouvée sous nos latitudes vis à vis des discours à connotation identitaire, que par la difficulté propre à la Communauté française de Belgique de définir précisément ses propres repères identitaires13.

  • 14 Art. 6, 2 °, du décret.
  • 15 Art. 6, 4 °, du décret. Voy. aussi les art. 10 et 11.

11Inversement, deux objectifs sans véritable équivalent dans la Convention de 1989 sont retenus par l'article 6 du décret. Il s’agit de la mission d'« amener tous les élèves à s'approprier des savoirs et à acquérir des compétences qui les rendent aptes à apprendre toute leur vie et à prendre une place active dans la vie économique, sociale et culturelle »14 et de celle qui consiste à leur assurer « des chances égales d'émancipation sociale »15. Cette dernière lâche semble la plus révélatrice de l'esprit général du décret, même si l'article 6 prohibe toute hiérarchie entre les quatre objectifs. On y reviendra dans la prochaine section.

  • 16 Cf. art. 6, initio.
  • 17 Cf. art. 29.2.

12Ce qu'il faut souligner ici, c'est que, mis à part les accents propres au décret que l'on vient de relever au passage, celui-ci et la Convention ont encore en commun cette caractéristique essentielle d'imposer leur axiologie tant aux écoles privées qu'aux écoles publiques. Le décret impose des valeurs de référence communes à tous les réseaux d'enseignement, qu'ils soient officiels ou libres subventionnés16. C'est une de ses originalités par, rapport au Pacte scolaire. Il est intéressant d'observer qu'il a été précédé dans cette voie par la Convention sur les droits de l'enfant de 8917. Comme on va le voir, c'est précisément en adoptant le point de vue des élèves et de leurs droits que le décret a réussi à transcender, à plusieurs égards, la division du paysage scolaire en réseaux.

§ 2. L'émergence de nouveaux acteurs juridiques

  • 18 Les contributions de X. Delgrange, P. Vandernoot, J. Sohier, D. Deom et B. Blero démontrent amplem (...)

13Ce n'est pas seulement l'inflation législative et l'irruption des normes de droit international qui doivent retenir l'attention de l'observateur du droit de l'enseignement, quarante ans après le Pacte scolaire. C'est aussi l'émergence de nouveaux acteurs juridiques, en particulier les juges. On doit d'abord constater l’importance du rôle joué par la Cour d'arbitrage. La Belgique ne connaissait pas la justice constitutionnelle en 1958. Il en va différemment aujourd'hui, de sorte que le législateur décrétal doit tenir compte de la jurisprudence constitutionnelle, à peine de s'exposer à des annulations ou des déclarations d'invalidité18. La section de législation du Conseil d'État assume pleinement le rôle qui est le sien quand elle communique au gouvernement, à l'occasion de l'examen d'un projet de décret, le contenu de cette jurisprudence constitutionnelle.

14Par ailleurs, on a pu observer depuis quelques années l'influence grandissante de la jurisprudence administrative et judiciaire qui s'est formée dans le domaine des règles applicables aux inscriptions et aux exclusions des élèves. Pour l'essentiel, le décret « missions » a tenté, à cet égard, de transformer en droit légiféré un droit d'origine largement jurisprudentielle. Jacques Sambon a fait le point avec toute la précision souhaitable à cet égard. Il a montré que ni le régime général des inscriptions scolaires ni celui des sanctions disciplinaires issus l'un et l'autre de cette jurisprudence n’ont été bouleversés par le décret. En revanche, il a souligné les innovations apportées par celui-ci par rapport au droit d'origine réglementaire qui s'appliquait à la sanction des études. On reviendra dans la prochaine section sur la première de ces innovations : la référence à des critères communs de compétence pour l'appréciation de la réussite des élèves. L'autre nouveauté fondamentale est l'instauration par le décret de voies de recours administratifs à l’encontre des décisions des conseils de classe. On sait que cette intrusion du droit à l'école est souvent mal ressentie par les enseignants. Pour autant que les règles de ce droit soient, comme tient à le préciser M. Sambon, « portées par des hommes et des femmes qui désirent loyalement leur donner vie », le juriste ne peut que se réjouir de ce progrès dans « la protection du droit fondamental qu'est le droit à l’enseignement ».

Section II. La montée en puissance du principe d'égalité

  • 19 Voy. sur cette disposition X. Delgrange, L'égalité dans l'enseignement à la lecture de la jurispru (...)

15Lors de la révision, en 1988, de l'article 24 de la Constitution, le constituant a estimé utile d'insister sur les conséquences normatives du principe d’égalité dans le domaine particulier de l'enseignement, alors que ce principe était déjà consacré de manière générale par les articles 10 et 11. L'article 24, §4, dispose ainsi que « tous les élèves ou étudiants, parents, membres du personnel et établissements d'enseignement sont égaux devant la loi ou le décret. La loi et le décret prennent en compte les différences objectives, notamment les caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur, qui justifient un traitement approprié »19.

  • 20 Cf. not. M. Leroy, La communautarisation de l'enseignement, in J.T., 1989, p. 73. Voy. aussi C.A., (...)
  • 21 Combinée avec la liberté que consacre le § 1er de l'art. 24 de la Constitution. Cf. sur ce lien en (...)
  • 22 Sur cette évolution dans l'interprétation de la règle de l'égalité, voy. H. Dumont, Le pluralisme (...)

16On a pu à l’époque s'interroger sur l'utilité de cette insistance20. Force est de constater aujourd'hui que le législateur décrétal a en tout cas pris au sérieux les implications positives de ce principe d'égalité en matière scolaire. Celui-ci ne se réduit pas, contrairement à ce que le texte constitutionnel laisse entendre à première vue, à une exigence d'égalité formelle devant le décret. Il ne se réduit pas non plus à l'esprit du Pacte scolaire, c’est-à-dire à une exigence d'égalité21, tempérée par la prise en compte des différences objectives, entre les écoles libres et les écoles officielles en ce qui concerne notamment les moyens financiers et la délivrance des diplômes. Il va heureusement plus loin encore : combiné avec le « droit à l'enseignement » que consacre l’article 24, §3, de la Constitution, il oblige le législateur à lutter contre les inégalités de fait, les inégalités sociales face à l'apprentissage scolaire qui séparent les enfants entre eux, par des mesures positives22. C'est indéniablement dans cette perspective que les auteurs du décret « missions » se sont placé.

  • 23 Voy. not. les passages figurant sous les no 14, 15, 17, 19, 45 et 65 de son texte.
  • 24 Voy. aussi les art. 10 et 11 du décret. L'article 11 impose aux établissements de prendre "en comp (...)

17Comme l'ont très bien montré ici même Xavier Delgrange23, Michel Thomas et Martine Collin, le souci d'« assurer à tous les élèves des chances égales d'émancipation sociale » a été, en effet, la préoccupation majeure du législateur. Formellement, il ne s'agit que d'un objectif parmi les quatre que l'article 6 impose à tous les établissements de poursuivre « simultanément et sans hiérarchie »24. Mais la ratio legis et le contenu des règles décrétales révèlent que la visée égalitaire transcende les trois autres objectifs et, plus largement, l'ensemble du décret.

  • 25 Voy. aussi la typologie des variantes possibles de l'égalité en matière d'enseignement que propose (...)

18L’égalité recherchée n'est pas seulement une égalité de traitement — tous ont droit au même enseignement — ni même une égalité des chances — à aptitudes égales, chances égales —. Les commentaires de Mme Collin sont éclairants à cet égard25. Elle relève à juste litre le caractère fallacieux de l'usage du vocabulaire de l'égalité des chances par le décret. L'idéal que ce dernier assigne aux écoles est bien plus ambitieux : il s'agit d'une égalité des acquis. Les établissements de tous les réseaux doivent mettre en oeuvre toutes les forces dont ils disposent pour faire effectivement acquérir par tous les élèves au moins un même ensemble de compétences de base.

  • 26 Cf. art. 13. On n'a cependant pas remis en cause les frontières entre le fondamental et le seconda (...)
  • 27 Cf. art. 20, 31 et 55 du décret.
  • 28 Cf. les chapitres III, IV et V du décret. Voy. à ce sujet dans la contribution de X. Delgrange les (...)
  • 29 Cf. art. 17, 27, 36 et 50 du décret. Voy. la première section de la contribution de D. Deom et B. (...)

19Les moyens mis en oeuvre par le décret dans ce but consistent, primo, dans une uniformisation de la structure pédagogique de l'enseignement — l'enseignement maternel et les huit premières années de la scolarité obligatoire forment un « continuum pédagogique »26 — ; secundo, dans une standardisation du niveau des études27 devant être atteint pour que celles-ci conduisent aux indispensables diplômes et certificats — doivent être acquis des « socles de compétence » en principe à 8, 12 et 14 ans et des « compétences terminales » à la fin des humanités28 — ; tertio, dans une certaine similitude des programmes — ils doivent permettre d'atteindre les socles de compétences ou les compétences terminales29 — ; et quarto, dans une homogénéisation des critères d'évaluation.

  • 30 Cf. sur ceci les no 61 et sv. de la contribution de X. Delgrange.
  • 31 Art. 19.
  • 32 Art. 29.
  • 33 Art. 19 et 29.
  • 34 Art. 20 et 31.
  • 35 Art. 99.

20Sur ce dernier point, dont on ne saurait négliger l'importance, il faut rappeler que le décret n'organise qu’une forme indirecte de contrôle externe des acquis des élèves. Le mécanisme qu'il a institué s’énonce en trois temps30. Une « Commission des outils d'évaluation relatifs aux socles de compétences »31 et une « Commission des outils d'évaluation des Humanités générales et technologiques »32 sont d’abord chargées de produire « des batteries d'épreuves d'évaluation étalonnées »33 correspondant respectivement aux socles de compétences et aux compétences terminales. Ces batteries sont diffusées par le gouvernement à titre indicatif auprès de tous les établissements organisés ou subventionnés par la Communauté française. Les inspecteurs de la Communauté sont ensuite invités à intégrer dans leur « contrôle du niveau des études » la « vérification », primo, de « l’adéquation entre les activités proposées aux élèves et les socles » ou les compétences terminales et, secundo, « de l'équivalence du niveau des épreuves d'évaluation administrées aux élèves à celui des épreuves produites par la Commission des outils d'évaluation »34. Enfin, en cas de recours contre une décision d'un conseil de classe constatant l’échec d'un élève, le Conseil de recours doit fonder sa décision « sur la correspondance entre les compétences acquises par l'élève et les compétences qu'il doit normalement acquérir ainsi que sur l'équivalence du niveau des épreuves d'évaluation administrées aux élèves à celui des épreuves produites par les différentes commissions des outils d'évaluation »35.

  • 36 On reprend ici l'expression utilisée par E. Florkin dans son intervention.
  • 37 Cf. en ce sens not. la contribution de V. Dupriez ainsi que D. Grootaers et F. Tilman, L'Étal, pre (...)

21Le but poursuivi par cette entreprise de relative uniformisation est de lutter contre la grande « variance » qui a été constatée en Belgique « des performances d'établissement à établissement »36, variance qui est à la source d'inégalités considérables entre les usagers de l'école37.

  • 38 Voy. sur ces règles les contributions de J. Sambon, D. Deom et B. Blero.

22On se rappellera aussi que les nouvelles règles applicables à l'inscription, à la participation, au renvoi et aux recours des élèves contre les décisions des conseils de classe en matière de sanction des études ne sont pas moins soucieuses d'égalité, dans la mesure où elles protègent le partenaire le plus faible de la relation juridique en cause (pouvoir organisateur-enseignant parents-élève) et dans la mesure où elles diffèrent relativement peu d'un réseau à l'autre38.

  • 39 Mon. b., 17 août 1995.
  • 40 Mon. b., 22 août 1998.

23On se souviendra encore de deux autres décrets qui ont inscrit aussi l'égalité des élèves parmi leurs préoccupations prioritaires : le décret du 14 mars 1995 relatif à la promotion d'une école de la réussite dans l'enseignement fondamental39 et celui du 30 juin 1998 visant à assurer à tous les élèves des chances égales d'émancipation sociale, notamment par la mise en œuvre de discriminations positives40.

  • 41 Fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné. Mon. b.,(...)
  • 42 Fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l'enseignement officiel subventionné, Mon. (...)
  • 43 Des différences notables subsistent évidemment. Voy. par ex. C.A., arrêt no 66/99 du 17 juin 1999,(...)

24Et enfin, on n'oubliera pas non plus combien les décrets de la Communauté française du 1er févrierl99341 et du 6 juin 199442 avaient déjà fait progresser la réalisation du principe d'égalité en ce qui concerne les statuts des personnels de l'enseignement. On se reportera à cet égard à la contribution de Pierre-Paul Van Gehuchten qui a bien montré l'équivalence croissante des positions juridiques des enseignants, par delà la division en réseaux, que ces décrets ont induite43.

25On admettra, dans ces conditions, que la montée en puissance du principe d'égalité dans le droit scolaire est le trait saillant par excellence de l'évolution accomplie depuis le Pacte scolaire. Le propos doit cependant être tempéré par deux réserves de poids.

  • 44 W. Miller, Intervention reproduite dans le présent ouvrage.

26La première concerne l'ordre des moyens. Plusieurs acteurs de la communauté éducative ont rappelé ici qu'on ne pourra appliquer le décret « missions » correctement sans supporter des coûts non négligeables en hommes, en formations et en matériels. Or, rien n'indique que l'on va sortir de la période d'austérité que l'on a connue depuis dix ans. S'il y a sans doute encore des gaspillages à traquer, on comprend bien l'appel de Willem Miller en faveur d'« un refinancement sélectif des parties les plus faibles du système scolaire »44.

  • 45 Cf. A. Antoine, Assurer l'égalité des chances face aux savoirs : de la guerre scolaire à la paix s (...)
  • 46 Voy. not. la prudence de C.A., arrêt no 109/98 du 4 novembre 1998, Mon. b., 19 novembre 1998, cons (...)

27La seconde réserve concerne l'égalité entre le réseau de la Communauté française et les réseaux subventionnés, du point de vue de leur financement respectif. Même si le sujet, délicat entre tous, n'était pas à l'ordre du jour de nos travaux, il faut bien rappeler que les défenseurs du réseau libre subventionné présentent de nombreux arguments à l'appui de la thèse selon laquelle les différences objectives qui subsistent aujourd'hui entre ce réseau libre et celui de la Communauté ne sont pas de nature à justifier l'écart grandissant entre les subventions de fonctionnement accordées au premier et les dotations allouées au second. « Dans l'esprit des signataires du Pacte scolaire et du législateur de 1959 », observent-ils, « les subventions de fonctionnement de l'enseignement subventionné devaient constituer 75 % des frais de fonctionnement de l'enseignement de l'État ». Or, cette proportion est tombée en 1997 à 40 %45. On se contentera de relever, pour notre part, que dans ce domaine, on manque cruellement d'études scientifiques présentant les garanties souhaitables d'objectivité et de recevabilité par toutes les tendances en présence. Est-il nécessaire d'ajouter que ce manque de clarté des données rend particulièrement malaisée l'application correcte des règles constitutionnelles de l'égalité et de la gratuité46 ?

  • 47 Rappelons que par service public organique, on entend un organisme créé, autorisé ou reconnu par l (...)
  • 48 Voy. à cet égard les réflexions de P.-P. Van Gehuchten aux no 13, 20, 36 et sv. de sa contribution

28Mais, moyennant ces deux réserves, on ne peut que répéter que le principe d'égalité dans le droit scolaire a dominé l'évolution accomplie depuis le Pacte scolaire. À l'époque où celui-ci a été conclu, les établissements officiels, les établissements officiels subventionnés et les établissements libres subventionnés étaient séparés par des cloisons plus étanches. Aujourd'hui, celles-ci semblent devenues poreuses. Des missions communes sont assignées. Des programmes, des méthodes, des critères, des régimes et des statuts similaires ont été mis en place. C’est manifestement la bannière du service public, tantôt organique, tantôt fonctionnel47, qui est ainsi mise en avant, reléguant la division en réseaux, et particulièrement la division public-privé48, à l'arrière plan. La première des « lois » du service public, c'est l'égalité des usagers. L'égalité des élèves et des professeurs, quelle que soit leur école et quel que soit leur réseau, telle a bien été la préoccupation majeure du législateur décrétal depuis la communautarisation de l'enseignement.

Section III. La mise à mal de la liberté d’enseignement

  • 49 Nous écrivons « autorise » parce que le combat contre les inégalités de fait qu'il fonde ouvre des (...)

29On vient d'observer que l'article 24, § 4, de la Constitution a véritablement dynamisé la production décrétale en matière d'enseignement par l'ampleur de la visée égalitaire qu'il impose ou autorise49. On ne saurait oublier pour autant que le premier paragraphe du même article commence par affirmer le principe de la liberté : « L'enseignement est libre (...). La Communauté assure le libre choix des parents ».

  • 50 V. Dupriez et Ch. Maroy, op. cit., p. 162.
  • 51 Cf. en ce sens C.A., arrêt no 85/98 du 15 juillet 1998, Mon. b., 6 août 1998, considérant B.3.7 : (...)

30Les relations paradoxales, tantôt de complémentarité, tantôt de contradiction, qui unissent les principes d'égalité et de liberté sont bien connues dans la théorie générale des libertés publiques. Dans notre domaine, cette tension est particulièrement frappante. Même si le texte constitutionnel ne le dit pas expressément, la tâche majeure que celui-ci assigne aux Communautés, parce qu'il impose à la fois l'égalité et la liberté, consiste à inventer des dispositifs propres à concilier l’une et l'autre de ces exigences. Au nom de l'égalité, les pouvoirs publics pourraient être tentés par « une école de service public, unique, présentant des caractéristiques les plus semblables possibles quel que soit l’établissement fréquenté »50. Mais la liberté serait alors anéantie. A moins de se satisfaire de ne la laisser intacte qu'au profit des seules écoles qui ne sollicitent ni reconnaissance ni subside. Mais pareille liberté non subsidiée ne serait plus alors qu'une forme vide pour l'immense majorité des citoyens qui n'auraient pas les moyens de se la payer. « Le libre choix des parents » ne serait plus « assuré ». La voie de la conciliation s’impose donc. La Communauté doit servir la liberté en subventionnant les écoles privées qui veulent échapper aux règles uniformes du service public organique. Mais elle doit servir aussi l’égalité en conditionnant l'octroi de ces subsides au respect par ces écoles de normes traduisant les exigences de l'intérêt général, à commencer par celle de l'égalité51.

31Pierre Vandernoot et Jérôme Sohier ont fourni dans cet ouvrage une précieuse synthèse des réponses apportées à ce défi par le droit positif actuel, en récapitulant les leçons qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage. Ils ont indiqué ainsi, avec toute la précision souhaitable, la portée que conserve la liberté d'enseignement et l'étendue des limitations qui peuvent lui être imposées au nom de l’intérêt général.

32Envisagé sous cet angle, le décret « missions » pose deux questions fondamentales. La première est d’ordre politique : du point de vue des exigences d'une bonne politique de l'enseignement, le décret a-t-il été trop loin ou, au contraire, a-t-il été trop timide dans les nouvelles restrictions à la liberté d'enseignement qu'il a engendrées, au nom de la volonté de rendre plus effective l’égalité des élèves dans leur jouissance du droit à l'instruction ? La seconde est d'ordre juridique : en droit, le décret a-t-il excédé les bornes constitutionnelles de la liberté d'enseignement ?

  • 52 Pour une défense de la liberté d'enseignement dans une perspective qui présente quelques analogies (...)
  • 53 M. Thomas ne nie pas pour autant l'acuité de la question de l'inégalité entre les écoles, mais il (...)

33Les contributions de Michel Thomas et Vincent Dupriez alimentent bien la réflexion et le débat qu'appelle la première question en lui donnant deux réponses aussi intelligentes que diamétralement opposées. M. Thomas défend la thèse d'une restriction excessive de la liberté par le décret. Il voit dans ce dernier « une gestion de l'égalité par l'uniformité et la standardisation ». Rappelant que l'enseignement est une activité foncièrement éthique qui requiert par conséquent une liberté de principe, il exprime au moins sa perplexité devant ce qu'il appelle une « entreprise d'uniformisation de l'enseignement par des méthodes plus inspirées du fonctionnement de l'administration que de la compréhension des réalités pédagogiques ». Il dénonce une « volonté de tout définir, tout contrôler » qui « pourrait ne produire finalement qu’un enseignement assez terne et ennuyeux sans grande place pour des initiatives d'enseignement ou des projets originaux de formation »52. C'est surtout par le biais des « batteries d'épreuve d'évaluation » que ce risque pourrait se réaliser. Selon M. Thomas, en effet, ce sera à travers cet outil — dont la mise en place ne fera même pas l'objet d'un débat public, relève-t-il au passage —, que « vont se définir, autrement que verbalement, les compétences et le niveau réellement attendu de leur maîtrise. C'est en fonction de ces épreuves que toute l'entreprise pédagogique va s'organiser puisqu'elles sont le critère ultime tant pour l’inspection que pour les conseils de recours ». Or, coupées de l'enseignement effectivement dispensé dans les classes, elles risquent fort d'être soit trop exigeantes, soit trop peu signifiantes. Et d'ajouter que ce type d'évaluation externe suscite toujours dans l'enseignement qu’elle sanctionne un « conformisme de bachotage » dans le premier cas ou « de médiocrité » dans le second53.

34Vincent Dupriez défend, au contraire, la thèse selon laquelle le décret aurait dû aller plus loin dans la réduction de la liberté des enseignants et des établissements au nom du renforcement de l'égalité des chances entre tous les élèves. Il part du principe que l'actuelle « structure hiérarchisée » des écoles est « largement défavorable » aux élèves qui fréquentent « les moins valorisées » d'entre elles. Il accuse la liberté d'enseignement, une des « conventions centrales du système scolaire belge », d'être à l'origine de ces inégalités. Or, cette liberté ne dispose plus aujourd'hui de la même légitimité qu'à l'époque du Pacte scolaire. Les catholiques y tenaient particulièrement pour pouvoir définir de façon autonome « un projet éducatif et pédagogique propre à l'école chrétienne », alors que l'usage que les parents font à présent de cette liberté « dépasse largement les options philosophiques et religieuses » : il « dépend tout autant de la réputation des établissements et de leur perception de la capacité de leur enfant à réussir dans un établissement déterminé ». V. Dupriez estime pouvoir en conclure que « la liberté confessionnelle est devenue une liberté marchande ». Cette liberté ne devrait donc plus être invoquée à l'encontre du droit à l’égalité des élèves qui postule « une égalité des programmes, une similitude des méthodes et une égalité des épreuves ». Et de conclure en soulignant l'insuffisance du décret « missions » dans cette perspective : se contentant d’une équivalence formelle entre les établissements, celui-ci laissera intactes les inégalités sociales induites par la liberté pédagogique, notamment dans la mesure où il n'institue qu'une forme trop timide de « contrôle externe des acquis des élèves ».

  • 54 Sur la portée du clivage philosophique en Belgique, voy. H. Dumont, Le pluralisme.... op. cit., vo (...)
  • 55 On notera cependant que le législateur décrétal flamand a pu, sans se faire censurer par la Cour d (...)

35Il n'appartient pas à celui qui conclut de trancher pareil débat au nom d'une autorité de surplomb qu'il ne pourrait qu'usurper. Tout au plus se permettra-t-il deux réflexions qui n'engagent que lui. Il utilisera donc ici la première personne. Je me demande d'abord si la réduction de la liberté d'enseignement à la seule dimension marchande que cette liberté revêt certes en partie aujourd'hui n’est pas excessive. D'une part, la liberté de choix des parents répond à des enjeux plus complexes qu'un simple calcul coûts-bénéfices. Il est indéniable que le projet éducatif et pédagogique propre à l'école chrétienne a fait, heureusement du reste, une large place au pluralisme. Mais la portée du pluralisme tel qu'il est conçu ou vécu dans l'enseignement libre confessionnel — même quand un sérieux écart sépare ce « conçu » et ce « vécu » — demeure distincte de celle qui caractérise les réseaux officiels. Or, on n'a pas encore démontré que les parents optent entre ces deux pluralismes selon un calcul d'opportunité aussi marchand que celui qui préside au choix d'une station-service parmi ses concurrentes, ou aussi déterminé par des appartenances de classe que celui d'un mouvement de jeunes au début de ce siècle54. D'autre part, les écoles libres ne sont pas toutes confessionnelles et les écoles libres, confessionnelles ou non, se distinguent entre elles par d'autres paramètres que les clivages philosophico-religieux et sociaux55.

  • 56 Cf. not. C.A., arrêt no 76/96 du 18 décembre 1996, considérants B.6 à B. 10 et les commentaires da (...)

36Deuxième réflexion. Je partage l'opinion de Michel Thomas quand il salue dans la conclusion de sa contribution « la sagesse des juristes du Conseil d'État ». Cette sagesse rejoint celle du philosophe quand elle suggère que « l'autorité politique doit respecter la liberté de et dans l'enseignement et n'imposer que le minimum nécessaire à son bon fonctionnement au profit de tous ». M. Thomas fait allusion ainsi à la jurisprudence de la Cour d'arbitrage à propos de la liberté de se doter de projets pédagogiques propres que les établissements tirent de l'article 24 de la Constitution, une jurisprudence que le Conseil d'État a, en effet, rappelée au législateur décrétal. Selon celle-ci, l'imposition de socles de compétences uniformes ou de compétences terminales uniformes n'est compatible avec la liberté d'enseignement qu'à deux conditions : d’une part, les socles doivent constituer des « objectifs minimaux », de sorte que ceux-ci doivent pouvoir « être complétés par des objectifs propres » aux divers établissements ; d'autre part, ils ne doivent pas être « à ce point vastes et détaillés » qu’ils ne laisseraient pas assez « de latitude » aux écoles « pour pouvoir réaliser les objectifs d'un projet pédagogique propre »56.

  • 57 La Cour d'arbitrage n'a été saisie d’aucun recours en annulation contre le décret « missions », ma (...)

37Que l'on partage ou non l'appréciation politique et éthique de M. Thomas, on admettra donc au moins l'intérêt de notre seconde question : en droit, le décret a-t-il excédé ces bornes constitutionnelles de la liberté d'enseignement57 ?

  • 58 Cf. les trois décrets suivants : le décret du 26 avril 1999 portant confirmation des socles de com (...)
  • 59 X. Delgrange, contribution au présent volume, no 61.
  • 60 Ibidem, eod. loc.

38Il est trop tôt pour apprécier le respect de la seconde condition, puisque les socles de compétences sont encore en cours d'élaboration58. Mais, selon Xavier Delgrange, on doit déjà relever la présence dans le décret de quelques règles qui donnent à penser « que les socles de compétences ne seraient pas seulement destinés à assurer un niveau minimal des études », conformément à ce que prévoit encore l'article 6 de la loi du Pacte scolaire, mais qu'ils « pourraient également contribuer » à la détermination d'« un niveau maximal de difficulté des études »59. Ces règles sont celles énoncées aux articles 19, 20, 29, 31, 99 et 109. Nous les avons résumées plus haut quand nous avons présenté les liens qui unissent l'action de la Commission des outils d'évaluation, de l'inspection et des conseils de recours. Il en résulte qu'« il suffit désormais qu'un élève ait atteint les socles de compétences pour réussir, même s'il a échoué dans les épreuves plus exigeantes organisées au sein de son établissement scolaire »60.

39On pourrait répliquer à M. Delgrange qu'il faut distinguer le niveau de difficulté des études dispensées, d'un côté, et les conditions à satisfaire pour réussir les examens qui les sanctionnent, de l'autre côté. Les écoles conserveraient la liberté de fixer ce niveau de difficulté au-dessus du seuil correspondant aux socles de compétences, tandis qu'elles perdraient celle de faire échouer un élève qui n'atteint pas ce niveau lors des examens, s'il satisfait en revanche à celui des socles de compétences. Telle est précisément la thèse défendue ici par Étienne Florkin quand il écrit qu'il faut veiller « à ce que les socles de compétences et les compétences terminales indiquent un minimum à atteindre tout en laissant un espace et une liberté pour les pouvoirs organisateurs et les enseignants de s'assigner des objectifs d'apprentissage complémentaires, pour rencontrer les besoins de leur publie scolaire ou par fidélité à leur projet éducatif propre, étant entendu que la certification au nom de l'autorité publique devra s'appuyer, puisqu'il s'agit d'un acte à valeur sociale, sur les critères communs fixés par l'autorité publique ». C'est, ajoute-t-il, « sur cette ligne de crête, peu confortable, que se poursuit le travail des groupes ad hoc mis en place en vertu du décret "missions" ».

  • 61 Précisons au passage qu'une école qui ne respecterait pas ces nouvelles normes pourrait théoriquem (...)

40Il est permis cependant de rester sceptique sur le réalisme et la praticabilité à terme de cette dissociation. N'est-il pas prévisible que, de recours en recours, le niveau des examens baisse dans les écoles les plus exigeantes et que le niveau des études s'aligne inéluctablement sur le premier ? En laissant ouverte la question de la légitimité du décret sur ce point, force serait alors de constater son inconstitutionnalité. Il aurait été trop loin dans l'atteinte à la liberté constitutionnelle d'enseignement telle qu'on doit la comprendre à la lumière de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage. Ladite liberté postule l'interdiction de socles de compétences conçus à la fois comme des minima et des maxima61.

  • 62 Cf. H. Dumont, Le pluralisme... op. cit., vol. 2, no cités sous la note 8 du no 977. Par ailleurs, (...)

41Certes, ces objections de constitutionnalité n'emporteront pas nécessairement la conviction. Ainsi Pierre Vandernoot et Jérôme Sohier, de leur côté, ont plutôt penché en faveur de la thèse de la conformité du décret à la liberté constitutionnelle d'enseignement. Ils l'ont fait cependant avec une grande prudence. Ils ont surtout souligné le fait que les interprétations audacieuses, sinon franchement problématiques, de cette liberté retenues par le législateur décrétal bénéficient d'un solide consensus des acteurs politiques. Cet argument qui est plus politique que juridique me paraît, pour ma part, plutôt révélateur de ce que j'ai appelé ailleurs une logique « para-légale »62. Celle-ci consiste dans l'introduction de normes jugées à ce point légitimes sur le plan moral et politique que leur inconstitutionnalité objective ne fait plus obstacle à leur adoption.

  • 63 Cf. no 65 et sv. de leur contribution.
  • 64 Déclaration reproduite in Rapport présenté au nom de la Commission de l'Éducation du Parlement de (...)

42Ce qui est sûr en tout cas, c’est que, derrière le paravent d'une règle constitutionnelle inchangée, le décret « mission » contribue à une mutation substantielle du régime même de la liberté d'enseignement. À bien des égards, on est en train de tourner le dos au régime issu du Pacte scolaire. Ce régime était fondé non seulement sur le libre choix des parents entre des écoles confessionnelles et des écoles non confessionnelles, mais aussi entre des écoles bénéficiaires d'une plus large liberté dans la détermination de leurs valeurs de référence, du niveau de leurs exigences et de leurs méthodes pédagogiques. Avec le décret « missions », on a fait un pas sans doute décisif vers un régime fondé d'abord, comme l'ont bien relevé MM. Vandernoot et Sohier63, sur le droit des élèves à recevoir dans toutes les écoles, par delà la diversité maintenue des réseaux et des caractères, un enseignement équivalent quant aux valeurs de base, aux compétences, aux méthodes et aux critères d'évaluation. Mme la Ministre-Présidente Onkelinx en a fait l'aveu au cours des travaux préparatoires : de par la création des notions « de socles de compétences, de profils de formation, d'épreuves d'évaluation, d'outils pédagogiques communs à tous les réseaux », un « pas de géant », a-t-elle dit, a été fait dans la direction de « l'école pluraliste »64.

  • 65 Cf. H. Dumont, Le Pacte scolaire : une norme para-légale exemplaire, in E. Witte, J. De Groof et J (...)

43Faire un tel « pas de géant », donc contribuer à un changement juridique profond, sans réviser la Constitution, alors que celle-ci semblait bien l'exiger, et le faire en toute bonne foi au nom de la conviction qu'il s'agit d'un pas fait dans le bon sens et au nom du large consensus dont bénéficie cette conviction nouvelle parmi les élites du système politique actuel, c'est très précisément cela qui mérite d'être qualifié de changement de la Constitution par une voie para-légale. Il n'est pas inintéressant de relever que le décret « missions » ressemble sur ce point à la loi du Pacte scolaire. En effet, le mode d'élaboration de celle-ci est aussi un bel exemple de processus para-légal de création du droit. Les présentes conclusions ne sont cependant pas le lieu approprié pour développer pareille thèse. L’on se permettra seulement de renvoyer à une autre étude65 le lecteur qui souhaiterait lui prêter quelque attention.

44Une dernière observation enfin pour clore ce thème de la liberté d'enseignement : sous l'angle juridique, on admettra en toute hypothèse que si l'on voulait demain pousser plus loin encore la standardisation des programmes, des méthodes et des épreuves au nom, par exemple, du raisonnement tenu dans le présent ouvrage par Vincent Dupriez, il conviendrait que le pouvoir constituant ait le courage d'aborder le débat lui-même dans la mesure où pareille réforme supposerait une révision en bonne et due forme de l'article 24 de la Constitution. Le sociologue du droit peut constater une certaine propension à réformer le droit de l'enseignement en Belgique par des voies para-légales. Le juriste, lui — et il peut s'agir de la même personne —, est tenu de recommander l’usage des voies constitutionnelles.

  • 66 Cf. en ce sens H. Dumont, Des contrôles de constitutionnalité et de légalité en droit public aux c (...)
  • 67 Cf. not. l'arrêt no 85/98 cité supra. On notera que selon l'arrêt no 19/99 du 17 février 1999 de l (...)

45Certes, d'aucuns répliqueront que le constituant de 1988 n'ayant fixé aucune balise pour la mise en balance de la liberté d'organiser un enseignement et du droit de la Communauté d'établir des règles de subventionnement de cet enseignement, il appartient à la Cour d'arbitrage de déterminer elle-même ces balises, quitte à les modifier par des revirements de jurisprudence au gré de l'évolution des opinions dominantes. Mais cette conception des rapports entre le pouvoir constituant et la justice constitutionnelle nous paraît peu respectueuse de l'exigence démocratique66. La Cour d'arbitrage exprime régulièrement son souci d'éviter que des atteintes « essentielles »67 à la liberté de l'enseignement ne soient portées sous le prétexte de réglementer celui-ci. Une « bonne » Constitution lui fournirait au moins quelques indications pour tracer cette indispensable frontière entre la substance de la liberté et les restrictions autorisées. La formulation de telles indications n'est pas irréalisable.

  • 68 Voy. la déclaration de révision de la Constitution du 4 mai 1999, Mon.b., 5 mai 1999.
  • 69 Sur les bonnes raisons, mais aussi les risques d'une éventuelle révision de l'art. 24 de la Consti (...)

46Dans l'immédiat, il faut constater que la dernière déclaration de révision de la Constitution n'a pas ouvert à révision l'article 24 de la Constitution68 Que ce soit pour revoir cette disposition aux fins d'expliciter les bornes actuelles de la liberté ou aux fins de les modifier, la voie est donc, en principe, fermée sous l'actuelle législature69.

Section IV. La percée de la démocratie participative

47Dans leur excellente contribution, Diane Déom et Bernard Bléro ont relevé que l'opposition entre démocratie représentative et démocratie participative n'est pas si claire qu’il n'y paraît à première vue. Convenons ici que par démocratie représentative, l'on entend l'ensemble des règles qui régissent l'organisation, le fonctionnement et les compétences des assemblées représentatives composées de mandataires élus et habilités, en raison de cette élection, à poser des actes de volonté à effet décisoire pour le compte et au nom de la population d'une collectivité politique. Tandis que par démocratie participative, l'on vise l'ensemble des règles qui régissent soit les procédés de la démocratie directe (les référendums et les consultations populaires), soit les enquêtes publiques, soit encore l'organisation, le fonctionnement et les compétences des organes composés de représentants élus ou nommés pour assurer la participation, à titre décisoire ou consultatif, d'un segment déterminé de la population d'une collectivité politique à l’élaboration ou à la mise en oeuvre d'une politique sectorielle. Cette seconde définition montre bien qu'une dimension représentative peut intervenir dans la composition des organes de décision ou de consultation associés aux prises de décision dans le cadre de l'ainsi appelée « démocratie participative ». Cette dimension n'en demeure pas moins distincte de celle qui caractérise la « démocratie représentative » : le mandat politique du député, du sénateur, du conseiller de Communauté ou de Région, ou du conseiller provincial ou communal ne saurait être confondu, ni en droit et ni en fait, avec le mandat du « représentant » d'un groupement intermédiaire de la société civile qui siège dans un organe d'administration, de gestion ou de consultation particulier.

§ 1. La difficile conciliation des principes constitutionnels et de la démocratie participative

  • 70 Dans une jurisprudence abondante, voy. not. C.A., arrêt no 130/98 du 9 décembre 1998, Mon. b., 5 m (...)
  • 71 Arrêts no 134/98 et 17/98 cités par F. Delpérée, A. Rasson-Roland et B. Renauld, La jurisprudence (...)
  • 72 On reprend ici les termes de D. Deom et B. Blero.
  • 73 Dans les lignes qui suivent, on s'inspire en partie de X. Delgrange, L. Detroux et H. Dumont, La r (...)

48L'article 24, § 5, de la Constitution exige que « l'organisation, la reconnaissance ou le subventionnement de l'enseignement par la Communauté » soient « réglés par la loi ou le décret ». Il s'en déduit que la formulation de ce que la Cour d'arbitrage appelle « les aspects essentiels » ou « les principes fondamentaux »70 de l'enseignement en ce qui concerne son organisation, sa reconnaissance et son subventionnement est un apanage de la démocratie représentative. C'est, dit-elle, « l'assemblée législative démocratiquement élue » qui porte « la responsabilité de la politique » en matière d'enseignement71. Or, une des originalités du décret « missions » est de recourir très largement à la démocratie participative : les autorités publiques de la Communauté veulent associer à l'expression des principes qui régissent le service public de l'enseignement divers organes représentatifs de ce secteur. Elles n'entendent pas se contenter d'« une simple influence officieuse ». Elles veulent consacrer juridiquement l'intervention de ces organes « dans le processus d'initiative et de décision » qui leur est propre72. On mesure alors la difficulté qui surgit : comment peut-on concilier les exigences de la démocratie représentative avec cette volonté de faire appel aussi officiellement à la démocratie participative73 ?

  • 74 Voy. le détail de la procédure dans la section 1 de la contribution de D. Deom et B. Blero.
  • 75 La version initiale de l'article 16, § 1er, du décret utilisait le terme « sanction ». Il s'agissa (...)
  • 76 C.A., arrêt no 76/96, Rec., 1996, p. 1001, considérant B.3.4.
  • 77 Voy. à ce propos la contributions X. Delgrange, no 72-73. Voy. également l'avis de la section de l (...)

49On a observé le procédé qui a été retenu par le législateur décrétal. Pour associer l'ensemble des acteurs de l'enseignement et même des représentants de la société civile à l'établissement de socles de compétences et de compétences terminales, il a mis en place différentes commissions chargées de proposer ces normes scolaires au Gouvernement74. Celui-ci arrête ensuite ces normes et les soumet enfin à la confirmation75 du Parlement de la Communauté française. La Cour d'arbitrage a admis ce procédé76. Il a été relevé que cette notion de confirmation renvoie à la technique des pouvoirs spéciaux qui est habituellement utilisée quand une loi habilite le Gouvernement à prendre des dispositions dans des matières que la Constitution réserve au législateur77.

50Cette technique forme un exemple particulièrement révélateur des nouveaux processus de régulation qui émergent aujourd'hui. Voilà un législateur tenu par la Constitution de régler lui-même une matière déterminée. On est jusque là dans la logique classique de l'État providence qui reste soumis au principe de légalité. Mais ce législateur veut associer à l'élaboration de sa propre norme les acteurs de la communauté éducative. Il ne veut pas se contenter de quelques concertations préalables à son intervention. Il entend s'abstenir, en tout cas dans un premier temps, d'édicter lui-même les normes substantielles que le constituant exige de lui. Il se cantonne alors dans la formulation de règles procédurales : il institue des commissions, des conseils, des groupes de travail et des groupes de pilotage pluralistes, et il leur confie le travail d'élaboration des normes substantielles attendues. À s'arrêter là, l'on serait en présence d'une délégation manifestement inconstitutionnelle de la fonction législative à des organes de représentation et de coordination privés. Mais le processus continue : le gouvernement reprend les propositions issues de ces organes à son compte et les soumet in fine à la confirmation du Parlement. Celui-ci conserve ainsi, formellement du moins, le pouvoir du dernier mot. La technique des pouvoirs spéciaux reçoit ainsi une nouvelle application, une application qui, il faut le souligner, est étrangère à toute circonstance de crise exceptionnelle, ce qui montre bien qu'elle est associée ici à un véritable mode alternatif de direction des conduites.

51Si l'on se place sur le terrain de l'idéal démocratique, cette technique de régulation n'appelle pas, à notre estime, d'objections de principe. Au contraire, on peut saluer les mérites de cet enrichissement de la démocratie représentative par la voie de la démocratie participative. Mais il nous semble que le droit positif est encore très lacunaire quant à l'encadrement de ces procédures. Il faut constater, notamment, que l’article 24, § 5, de la Constitution se contente encore toujours de poser le principe de légalité. Ne devrait-il pas autoriser expressément et soumettre à quelques principes le recours complémentaire que l'on entend faire aux procédures participatives ? Diane Déom et Bernard Bléro ont montré que l'étendue exacte des prérogatives laissées au gouvernement et in fine au Parlement manque pour le moins de clarté. La section de législation du Conseil d'État a fait récemment le même constat à l'occasion de son examen d'un avant-projet de décret « portant approbation de profils de formation tels que définis à l'article 6 du décret du 27 octobre 1994 organisant la concertation pour l'enseignement secondaire ». Ce texte a pour objet d'exécuter l'article 39 du décret « missions » qui dispose : « Le Gouvernement détermine, sur proposition du Conseil général de concertation pour l'enseignement secondaire visé à l'article 16, les profils de formation visés à l'article 6 du décret du 27 octobre 1994 précité et les soumet à la sanction du Parlement. ».

  • 78 Cf. supra.
  • 79 Avis L. 28.327/2, précité.

52Après avoir déterminé la portée du terme sanction pour lui préférer celle de confirmation78, le Conseil d'État a estimé qu'au lieu de soumettre directement au Conseil de la Communauté française un projet de décret, « il eut convenu que, dans un premier temps, le Gouvernement déterminât par un arrêté les profils de formation pour, dans un second temps, soumettre cet arrêté à la confirmation du Conseil de la Communauté française »79. Et d'ajouter : « pour que cette procédure puisse être jugée compatible avec l'article 24, §5, de la Constitution tel qu'interprété par la Cour d'arbitrage en son arrêt no 76/96, encore faut-il que le Conseil de la Communauté française ait la possibilité de modifier les profils de formation et d'en fixer l'entrée en vigueur. Tel qu'il est présenté, l'avant-projet de décret ne présente pas la garantie que c'est bien dans celte logique que se placent » ses auteurs. « On observera en effet » qu'il est calqué sur les décrets « qui ont pour objet de porter assentiment, par exemple, à un accord de coopération. Dans cette dernière hypothèse, l'accord de coopération est annexé à l'avant-projet de décret, tout comme, dans le cas examiné, les profils de formation sont annexés à l'avant-projet » dont il est question. « Or, le Conseil de la Communauté française n'est pas habilité à modifier un accord de coopération qui est soumis à son approbation. Il peut soit l'approuver, soit le rejeter. Il convient de veiller, lors de la discussion et du vote, à ce que le Conseil puisse exercer, à l'égard de chaque profil de formation, son droit d'amendement ».

  • 80 Dont la contribution était anterieure à l'avis du Conseil d'État que l'on vient de citer.

53Comme l'ont bien relevé D. Déom et B. Bléro80, il résulte de ce droit ultime d'amendement du Parlement que « les propositions des groupes de travail et des Conseils généraux peuvent (...) connaître des modifications qui iraient jusqu'à les dénaturer ». Le pouvoir du dernier mot de la démocratie représentative est à ce prix. Si l'on voulait le remettre en cause, il s'imposerait de modifier l'article 24, § 5, de la Constitution. A notre sens, il serait heureux, en toute hypothèse, que cette disposition précise les principes applicables à ce qui devrait être un véritable dialogue entre les organes de la démocratie représentative et ceux de la démocratie participative.

  • 81 Cf. C.A., arrêt no 85/95 du 14 décembre 1995 commenté dans le dernier paragraphe de la contributio (...)
  • 82 Cf. l'art. 76 du décret de la Communauté française du 5 août 1995 fixant l'organisation générale d (...)
  • 83 Cf. l'art. 1er du décret de la Communauté française du 31 mai 1999 portant certaines réformes en m (...)

54On peut faire des réflexions analogues mutatis mutandis à propos, non plus de la participation à l'élaboration des règles que la mise en oeuvre du décret appelle, mais de la participation à la gestion des établissements scolaires et à la définition du projet d'établissement. Le problème concerne cette fois l'articulation des prérogatives qui reviennent de droit en cette matière aux pouvoirs organisateurs avec les compétences des nouveaux conseils de participation. D. Déom et B. Bléro ont bien montré que le décret « missions » manque aussi de clarté sur ce point. Certaines des questions qu'ils ont posées à cet égard restent aujourd'hui sans réponse. Une seule chose semble sûre : il se déduit de la liberté d'enseignement telle que la Cour d'arbitrage l’a interprétée que les directions d'école conservent en droit le pouvoir ultime de décision81. D'aucuns l'ont regretté. Sur le terrain juridique toujours, seule une révision de l'article 24 de la Constitution pourrait lever ce verrou. A moins que le législateur décrétal entre dans la voie para-légale qu'il semble avoir déjà empruntée dans le domaine de l'enseignement supérieur. Là, on peut constater que la liberté d'enseignement n'a pas empêché l'attribution d'un pouvoir de décision aux organes qui associent les étudiants à la gestion des hautes écoles82 et des institutions universitaires libres83.

§ 2. La sélection des bénéficiaires du droit à la participation

  • 84 Voy. aussi sur ce thème les observations critique de D. Deom et B. Blero dans le second paragraphe (...)
  • 85 Mon. b., 30 août 1973.

55Une autre question cruciale — ce sera la dernière que nous envisagerons dans ces conclusions — est celle de la sélection des bénéficiaires du droit à la participation. Il apparaît que cette sélection laisse aujourd'hui une certaine place à l'arbitraire84. L'article 5, alinéa 1er, de la loi du Pacte scolaire du 5 mai 1959 prévoyait dans sa version initiale que « les réformes fondamentales de l'enseignement font l'objet d'une confrontation préalable des points de vue entre les délégués de l'enseignement de l'État, de l'enseignement provincial et communal et de l'enseignement libre subventionné ». Cette disposition a été modifiée par l'article 3 de la loi du 11 juillet 197385 de sorte qu'elle se lit aujourd'hui comme suit : « les réformes fondamentales de l'enseignement font l'objet d'une concertation préalable entre les pouvoirs organisateurs ».

56Cette obligation est particulièrement lourde. Il semble qu'en pratique les autorités se contentaient de se concerter avec certains organes de représentation des pouvoirs organisateurs tels que le SeGEC (Secrétariat général de l'enseignement catholique) pour l'enseignement libre confessionnel ou le CECP (Conseil de l’enseignement des communes et provinces) pour l'enseignement organisé par les communes et les provinces. La Communauté française a entendu officialiser cet allégement de la formalité de la concertation préalable. Aussi, l'article 74 du décret « missions » charge-t-il le Gouvernement de reconnaître quatre organes de représentation et de coordination.

  • 86 Mon. b., 28 août 1998.

57La concertation menée lors de l'élaboration du décret du 13 juillet 1998 portant organisation de l'enseignement maternel et primaire ordinaire et modifiant la réglementation de l'enseignement86 a été menée avec trois organes de représentation et de coordination. Le Conseil d'État a estimé que cette concertation ne suffisait pas à rencontrer l'exigence de l'article 5 de la loi du 29 mai 1959. Son avis sur ce point mérite d'être reproduit in extenso :

  • 87 Il s'agit, faut-il le rappeler, du décret « missions ».
  • 88 Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-1, p. 16.
  • 89 Cf. Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-1, p. 74 et 75.
  • 90 Commentaire des articles (Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-1, p. 16). Examen en Commission d (...)
  • 91 Voir en ce sens les justifications des amendements nos 251 et 135, Examen en Commission de l'éduca (...)
  • 92 Avis L. 27.524/2 du 25 mars 1998, Doc. C.C.F., 1997-1998, no 237/1, p. 50-51.

58« Aucune disposition décrétale n'attribue (...) aux organes de représentation et de coordination visés à l'article 74 du décret du 24 juillet 1997 précité87 des compétences de concertation en matière de réformes fondamentales de l'enseignement. Certes, le commentaire des articles de ce décret précise que 'le recours à des organes représentatifs est indispensable pour assurer la concertation prévue à l'article 5 de la loi du 29 mai 1959. En effet, mener une concertation avec plusieurs milliers de pouvoirs organisateurs est un leurre. Par contre, l'assurer avec des représentants est une garantie de réelle concertation'88. Cependant, si telle avait bien été sa volonté, le législateur décrétal aurait dû modifier l'article 5 de la loi du 29 mai 1959 et attribuer explicitement aux organes de représentation et de coordination la compétence de représenter les pouvoirs organisateurs lors de la concertation visée à l'article 5 précité. Toutefois, le législateur s'en est abstenu, alors que la section de législation du Conseil d'État, dans son avis relatif au projet devenu le décret du 24 juillet 1997, avait attiré son attention sur la contradiction existant à cet égard entre l'exposé des motifs et le dispositif89. Plus fondamentalement encore, les auteurs du projet devenu le décret du 24 juillet 1997 ont insisté, tant dans le commentaire des articles qu'à l'occasion des débats au sein de la Commission de l'Éducation du Conseil de la Communauté française, sur le fait que l'adhésion à un organe de représentation et de coordination' est évidemment libre'90. Faire primer les travaux préparatoires du décret du 24 juillet 1997 sur le texte de l'article 5 de la loi du 29 mai 1959 aurait pour conséquence d'exclure de la concertation les pouvoirs organisateurs qui n'adhéreraient pas à un organe de représentation et de coordination. A titre d'exemple, il est difficilement envisageable qu'une école juive adhère au Secrétariat général de l'enseignement catholique (SEGEC), seul organe de représentation et de coordination qui lui soit pourtant accessible91. Une telle interprétation violerait donc la liberté d'association »92.

  • 93 Même si, sur le plan juridique, le droit de participer à l'élaboration d'une règle portant restric (...)

59On pourrait encore renforcer cette objection par une observation complémentaire. On a vu combien le décret « missions » procure une interprétation audacieuse à la liberté d'enseignement. Les acteurs de la communauté éducative qui bénéficiaient de celle-ci peuvent aisément se consoler des restrictions qui y ont été apportées dans la mesure où ils sont associés à l'élaboration de ces restrictions93. Telle est la vertu de la démocratie : celui qui consent à la loi ne saurait se plaindre d'avoir à la respecter. En revanche, le titulaire d'une liberté qui n'a pas été mis en mesure de participer à l'élaboration de la norme qui en limite la portée a de meilleures raisons de se plaindre. On peut, certes, lui rappeler que sa volonté a été prise en compte au même titre que celle de tous les citoyens qui sont représentés par les élus de la collectivité. Mais dès lors que l'on décide d'enrichir la démocratie représentative par quelques procédés de démocratie participative et que l'on en tire argument pour rendre acceptable la limitation d'une liberté, il convient de redoubler d'attention aux fins d'éviter toute forme de discrimination dans la sélection des bénéficiaires du droit à la participation.

60Toujours est-il que le Conseil d'État — revenons-y — estimait que l'avant-projet de décret n'était pas en état d’être examiné par lui. A suivre l'article 3 des lois coordonnées sur le Conseil d'État, les auteurs du projet auraient dû accomplir cette formalité et demander à nouveau son avis. Mais le législateur a estimé pouvoir se passer de celui-ci. Lors des débats en commission de l'enseignement, certains orateurs sont intervenus à cet égard. L'opinion de M. Hazette, qui n'était pas encore Ministre de l'Enseignement secondaire, mérite d'être citée :

  • 94 Rapport présenté au nom de la commission de l’éducation par M. Neven, op. cit., p. 8.

61« Il est clair qu’à la consultation des fédérations de pouvoirs organisateurs, il y a lieu d'ajouter celles des pouvoirs organisateurs qui ne sont pas intégrées dans ces fédérations. En éludant la consultation de ces derniers, insiste l'intervenant, le Gouvernement omet une des conditions substantielles qui est prévue par le Pacte scolaire qui veut qu'effectivement les réformes fondamentales de l'enseignement fassent l'objet d'une concertation préalable entre les pouvoirs organisateurs. Ce commissaire convient que cette formulation est gênante et impliquerait, si elle était prise au pied de la lettre, de pratiquer cette concertation dans un Palais des Congrès. Mais il faudrait distinguer, estime ce membre, les pouvoirs organisateurs qui sont fédérés et ceux qui ne le sont pas. M. Hazette donne l’exemple de l'école juive : peut-on considérer qu'une concertation qui a lieu avec le Chanoine Beauduin amènerait les responsables de cette école à se déclarer satisfaits de la concertation qui a eu lieu ? Dès lors, ce commissaire estime qu'à la suite du débat sur le décret missions et de son issue qui a eu pour effet que la fédération ne peut être rendue obligatoire, il faudrait consulter les pouvoirs organisateurs qui ont refusé d'adhérer à une fédération »94.

  • 95 Voir en ce sens l'avis de la section de législation du Conseil d'État L. 27.401/2 du 2 avril 1998 (...)

62Pour mettre en oeuvre cette proposition raisonnable de conciliation de l'article 5 de la loi du Pacte scolaire et de l'article 74 du décret « missions », il aurait fallu désigner des organes de représentation et de coordination selon une procédure qui en assure le caractère représentatif95. La concertation serait alors menée non seulement avec ces organes, mais aussi avec les pouvoirs organisateurs qui ne sont affiliés à aucun d'eux.

  • 96 Rapport présenté au nom de la commission de l'éducation par MM. Dupont et Neven, Doc. C.C.F., 1996 (...)
  • 97 Ibidem, p. 168.
  • 98 Mon. b., 13 octobre 1998.

63Un amendement proposait de compléter l’article 74 du projet de décret « missions » afin de définir des critères de reconnaissances des organes de représentation et de permettre dès lors une éventuelle adaptation de cette représentation96. La Ministre-Présidente de la Communauté française s'y opposa pour le motif que l’optique choisie était « de reconnaître les quatre organes existants »97. La volonté était donc de consacrer et de clicher une situation de fait, ce qu'un arrêté du 16 juin 199898 confirma peu après.

  • 99 Cf. H. Dumont, La « pilarisation » dans la société multiculturelle belge, in La Revue nouvelle, ma (...)
  • 100 Cf. en ce sens J.-E. Charlier, L'enseignement peut-il aujourd'hui se passer des réseaux ?, in La R (...)

64Sur ce plan, on est demeuré fidèle aux options du Pacte scolaire : les réseaux traditionnels demeurent les acteurs dominants. Ils ont même progressé dans le processus de leur institutionnalisation en tant qu'organes formellement reconnus et associés à la mise en oeuvre du décret. Cette institutionnalisation s'inscrit dans un phénomène socio-politique plus large qu'on appelle la « pilarisation » de la société belge. Celle-ci appelle une évaluation nuancée. On a tenté de la faire dans une autre étude99. On se permettra seulement ici de soutenir que les réseaux sont des intermédiaires précieux entre la Communauté et les écoles. La propagation de l'esprit démocratique du décret passe par leur médiation100. Mais encore faut-il, d'une part, qu'ils appliquent dans leur propre organisation interne les exigences de la démocratie et que, d'autre part, leur reconnaissance par les pouvoirs publics ne comporte pas l'exclusion des outsiders.

65On le voit : le décret « missions » a fait avancer la démocratie participative d'un pas qui mérite d'être salué, mais des progrès restent encore à faire. Si l'on veut éviter à l'avenir tout reproche de manipulation ou d'illusion démocratique, il faudra, d'une part, améliorer l'articulation des procédures parlementaires, gouvernementales et participatives et, d'autre part, éviter toute forme de discrimination dans les critères de sélection des bénéficiaires du droit à la participation.

Notes

1 Décret de la Communauté française définissant les missions prioritaires de l'enseignement fondamental et de l'enseignement secondaire et organisant les structures propres à les atteindre, Mon. b., 23 septembre 1997.

2 Loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l'enseignement, Mon. b., 19 juin 1959.

3 Il s'agit du nouvel article 17 devenu 24 de la Constitution.

4 Cf. l'article 59bis, § 2, al. 1er, 2 ° devenu l'art. 127, § 1er, 2 °, de la Constitution. On se souvient que les compétences scolaires que les Communautés avaient reçues en 1970 étaient très réduites. Cf. not. J. De Groof, La révision constitutionnelle de 1988 et l'enseignement. La paix scolaire et son application, Bruxelles, Story Scientia-Cepess, 1990, p. 9 et sv.

5 Sur la mesure dans laquelle les principes du pacte scolaire ont reçu valeur constitutionnelle, cf. la contribution de P. Vandernoot et J. Sohier dans le présent ouvrage, no 13.

6 Sur ce concept, voy. not. H. Dumont, Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit public belge, Bruxelles, Bruylant-Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1996, vol. 1, no 17 et sv.

7 Art. 13, § 1er.

8 Art. 28.1.

9 Cf. également la contribution de J.-E. Charlier en ce qui concerne la convergence qui réunit le décret aux recommandations émanant d'organisations internationales comme la Communauté européenne et l'OCDE.

10 Voy. à ce sujet les contributions au présent ouvrage de X. Delgrange, no 67-70 et M. Thomas.

11 Sur la question de l'effet direct de ces textes internationaux, voy. la contribution au présent ouvrage de F. Tulkens et la note 1 de celle due à J. Sambon.

12 Voy. aussi dans ce sens les articles 8, 9 °, et 10, 3 °, du décret « missions ».

13 Cf. sur ce thème H. Dumont, La dualité Communauté française-Région wallonne : sens ou non-sens ?, in Administration publique, 1994, T. 2-3, p. 247-255.

14 Art. 6, 2 °, du décret.

15 Art. 6, 4 °, du décret. Voy. aussi les art. 10 et 11.

16 Cf. art. 6, initio.

17 Cf. art. 29.2.

18 Les contributions de X. Delgrange, P. Vandernoot, J. Sohier, D. Deom et B. Blero démontrent amplement l'importance acquise par cette jurisprudence dans notre matière.

19 Voy. sur cette disposition X. Delgrange, L'égalité dans l'enseignement à la lecture de la jurisprudence de la Cour d'arbitrage, in Quels droits dans l'enseignement ? Enseignants, parents, élèves, Brugge, La Charte, 1994, p. 51-92.

20 Cf. not. M. Leroy, La communautarisation de l'enseignement, in J.T., 1989, p. 73. Voy. aussi C.A., arrêt no 34/98 du 1er avril 1998 selon lequel l'art. 24, § 4, de la Constitution se contente de « réaffirmer expressément, en matière d'enseignement, les principes d'égalité et de non-discrimination ».

21 Combinée avec la liberté que consacre le § 1er de l'art. 24 de la Constitution. Cf. sur ce lien entre l'égalité et le libre choix des parents l'arrêt no 38/91 de la Cour d'arbitrage du 5 décembre 1991 que citent P. Vandernoot et J. Sohier dans leur contribution, no 14.

22 Sur cette évolution dans l'interprétation de la règle de l'égalité, voy. H. Dumont, Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit public belge, op. cit., vol. 2, no 548 et sv.

23 Voy. not. les passages figurant sous les no 14, 15, 17, 19, 45 et 65 de son texte.

24 Voy. aussi les art. 10 et 11 du décret. L'article 11 impose aux établissements de prendre "en compte les origines sociales et culturelles des élèves afin d'assurer à chacun des chances égales d'insertion sociale, professionnelle et culturelle". Sur les relations qui unissent l'égalité des chances "d'émancipation sociale" (art. 6, 4 °) et l'égalité des chances « d’insertion sociale » (art. 11), voy. les réflexions de M. Thomas dans le présent ouvrage.

25 Voy. aussi la typologie des variantes possibles de l'égalité en matière d'enseignement que propose B. Delvaux, Diversité, égalité : un couple inconciliable ?, in La Revue nouvelle, mai-juin 1998, p. 106 et sv.

26 Cf. art. 13. On n'a cependant pas remis en cause les frontières entre le fondamental et le secondaire, ce que regrette E. Florkin dans son intervention. Sur les obstacles constitutionnels qui entravent aujourd'hui cette remise en cause par le législateur décrétal, voy. la contribution de X. Delgrange, no 33-34.

27 Cf. art. 20, 31 et 55 du décret.

28 Cf. les chapitres III, IV et V du décret. Voy. à ce sujet dans la contribution de X. Delgrange les no 44 et sv., ainsi que la première section de celle de D. Deom et B. Blero.

29 Cf. art. 17, 27, 36 et 50 du décret. Voy. la première section de la contribution de D. Deom et B. Blero au présent ouvrage.

30 Cf. sur ceci les no 61 et sv. de la contribution de X. Delgrange.

31 Art. 19.

32 Art. 29.

33 Art. 19 et 29.

34 Art. 20 et 31.

35 Art. 99.

36 On reprend ici l'expression utilisée par E. Florkin dans son intervention.

37 Cf. en ce sens not. la contribution de V. Dupriez ainsi que D. Grootaers et F. Tilman, L'Étal, premier acteur des politiques scolaires, in La Revue nouvelle, octobre 1998, p. 95 ; V. Dupriez et Ch. Maroy, Liberté d'enseignement, sens et concurrence, in La Revue nouvelle, octobre 1998, p. 160 et sv.

38 Voy. sur ces règles les contributions de J. Sambon, D. Deom et B. Blero.

39 Mon. b., 17 août 1995.

40 Mon. b., 22 août 1998.

41 Fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l’enseignement libre subventionné. Mon. b., 17 février 1993.

42 Fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l'enseignement officiel subventionné, Mon. b., 13 octobre 1994.

43 Des différences notables subsistent évidemment. Voy. par ex. C.A., arrêt no 66/99 du 17 juin 1999, Mon. b., 27 août 1999, considérant B.3.4 et B.4 : « La liberté d'enseignement implique la liberté, pour le pouvoir organisateur, de choisir le personnel qui sera chargé de mener à bien la réalisation des objectifs pédagogiques propres. La liberté de choix a donc des répercussions sur les rapports de travail entre ce pouvoir organisateur et son personnel et justifie que la désignation et la nomination du personnel de l’enseignement libre subventionné se fassent par contrat. L'article 144 de la Constitution attribue à la connaissance exclusive des tribunaux judiciaires les litiges qui ont pour objet des droits civils. En tant qu'ils désignent et nomment les membres de leur personnel de la manière régie par les dispositions soumises à la Cour, les pouvoirs organisateurs de l'enseignement libre subventionné ne sont pas des autorités administratives et ne relèvent donc pas de la compétence du Conseil d'État. La différence de traitement en cause, sur le plan de la garantie juridictionnelle offerte respectivement au personnel de l'enseignement libre et à celui de l'enseignement officiel, trouve dès lors sa justification dans la Constitution elle-même ».

44 W. Miller, Intervention reproduite dans le présent ouvrage.

45 Cf. A. Antoine, Assurer l'égalité des chances face aux savoirs : de la guerre scolaire à la paix scolaire ou 40 ans pour fonder progressivement l'égalité des chances, Publication du groupe PSC du Parlement de la Communauté française, mars 1997, p. 67 et sv. Voy. aussi sur ce thème J. De Groof, op. cit., p. 117 et sv.

46 Voy. not. la prudence de C.A., arrêt no 109/98 du 4 novembre 1998, Mon. b., 19 novembre 1998, considérants B.9 et B. 10 : « Il ressort, d'une part, de la fixation dans le décret litigieux des budgets de fonctionnement pouvant faire l'objet d'un financement et d’un subventionnement et, d'autre part, des travaux préparatoires du décret entrepris qu'en l'espèce, le législateur décrétal a tenu compte des différences, dans les moyens de fonctionnement pris en charge par la Communauté, entre l'enseignement fondamental financé et l'enseignement fondamental subventionné et qu'il a entendu réduire progressivement ces différences au bénéfice de l'enseignement fondamental subventionné (...). En l'espèce, l'appréciation, par le législateur décrétal (flamand), du caractère tantôt objectif tantôt 'non objectivable' des différences, qui auparavant avait pu justifier la différence de traitement entre l'enseignement financé et l'enseignement subventionné, a évolué. La partie requérante ne démontre pas -et la Cour n'aperçoit pas- que les dispositions entreprises procèdent d'une appréciation erronée, ni qu'elles entraînent un traitement discriminatoire pour les établissements de l'enseignement fondamental financé ».

47 Rappelons que par service public organique, on entend un organisme créé, autorisé ou reconnu par les gouvernants et placé sous leur haute direction en ce qui concerne à la fois son activité, son organisation et son fonctionnement interne, tandis qu'un service public fonctionnel est un organisme privé créé par des particuliers et remplissant une activité de service public dont il est chargé par la voie d'une concession ou d’un agrément. La qualité de service public fonctionnel a été reconnue aux établissements d'enseignement libre subventionnés par la Cour d'arbitrage dans son arrêt no 27/92 du 2 avril 1992. Voy. sur cet arrêt la contribution de P. Vandernoot et J. Sohier, no 38.

48 Voy. à cet égard les réflexions de P.-P. Van Gehuchten aux no 13, 20, 36 et sv. de sa contribution.

49 Nous écrivons « autorise » parce que le combat contre les inégalités de fait qu'il fonde ouvre des potentialités normatives inépuisables.

50 V. Dupriez et Ch. Maroy, op. cit., p. 162.

51 Cf. en ce sens C.A., arrêt no 85/98 du 15 juillet 1998, Mon. b., 6 août 1998, considérant B.3.7 : « La liberté d'enseignement garantie par l'article 24, § 1er, al. 1er et 2, de la Constitution suppose, si on entend qu'elle ne reste pas purement théorique, que les pouvoirs organisateurs qui ne relèvent pas directement de la Communauté puissent, sous certaines conditions, prétendre à des subventions à charge de celle-ci. Le droit au subventionnement est limité, d'une part, par le pouvoir de la Communauté de lier les subventions à des exigences tenant à l'intérêt général, entre autres celles d’un enseignement de qualité, du respect de normes de population scolaire et, d'autre part, par la nécessité de répartir les moyens financiers disponibles entre les diverses missions de la communauté. La liberté d'enseignement connaît dès lors des limites et n’empêche pas que le législateur décrétal impose des conditions de financement et de subventionnement qui restreignent l’exercice de cette liberté, pour autant qu'il n'y soit pas porté d'atteinte essentielle ».

52 Pour une défense de la liberté d'enseignement dans une perspective qui présente quelques analogies avec celle évoquée ici, voy. A. Bastenier, La liberté d'enseignement : un droit à interroger, in La Revue nouvelle, octobre 1998, p. 16-45. L'ensemble de ce numéro de La Revue nouvelle est formé par des réactions à cet article de A. Bastenier.

53 M. Thomas ne nie pas pour autant l'acuité de la question de l'inégalité entre les écoles, mais il suggère d'autres voies que celles du décret pour y répondre : cf. la fin de sa contribution. Rappelons aussi qu'on a entendu des craintes analogues à celles de M. Thomas dans les interventions de certains des acteurs de la communauté éducative qui ont participé à notre journée, en l'occurrence J. Lefere et R. Vandeuren ; cf. leurs interventions reproduites dans le présent ouvrage.

54 Sur la portée du clivage philosophique en Belgique, voy. H. Dumont, Le pluralisme.... op. cit., vol. 2, no 1006 et sv.

55 On notera cependant que le législateur décrétal flamand a pu, sans se faire censurer par la Cour d'arbitrage, décider que « seules les écoles dont l'enseignement est basé sur une religion reconnue ou une philosophie reconnue peuvent être reconnues en tant qu'écoles de libre choix dans l'enseignement libre, ce qui a pour effet d'exclure les écoles dont l'enseignement est basé sur une religion non reconnue ou une philosophie non reconnue et les écoles pluralistes » (C.A., arrêt no 85/98 du 15 juillet 1998, Mon. b., 6 août 1998, considérant B.5.5). La Cour a considéré que « l'obligation inscrite à l'article 24, § 4, deuxième phrase, de la Constitution, qui impose au législateur décrétal de tenir compte des différences objectives, notamment des caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur qui justifient un traitement approprié, ne peut être interprété de manière si large qu'elle impliquerait l'obligation de prévoir des normes préférentielles pour les écoles dont la spécificité réside dans certaines conceptions pédagogiques ou éducatives ». En se référant aux seuls cultes et courants philosophiques non confessionnels qui ont été reconnus par les pouvoirs publics fédéraux en exécution de l'article 181 de la Constitution, le législateur décrétal a fait un choix qui, eu égard à l'article 24, § 1er, al. 4, de la Constitution, ne saurait passer pour « manifestement déraisonnable », a estimé la Cour (même arrêt, considérants B.5.7.1 et B.5.7.2).

56 Cf. not. C.A., arrêt no 76/96 du 18 décembre 1996, considérants B.6 à B. 10 et les commentaires dans le présent ouvrage de X. Delgrange, no 54 et sv. ainsi que de P. Vandernoot et J. Sohier, no 48 et sv.

57 La Cour d'arbitrage n'a été saisie d’aucun recours en annulation contre le décret « missions », mais elle pourrait bien sûr être amenée à résoudre des questions préjudicielles portant sur la constitutionnalité de celui-ci.

58 Cf. les trois décrets suivants : le décret du 26 avril 1999 portant confirmation des socles de compétences et modifiant la terminologie relative à la compétence exercée par le parlement en application des articles 16, 25, 26, 35 et 43 du décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l'enseignement fondamental et de l’enseignement secondaire et organisant les structures propres à les atteindre, Mon. b., 27 août 1999, le décret du 5 mai 1999 portant confirmation des compétences terminales et savoirs requis en français, mathématiques et latin-grec à l’issue de la section de transition, Mon. b., 25 août 1999, et le décret du 17 mai 1999 portant confirmation des compétences terminales et savoirs requis en langues modernes, histoire et géographie à l'issue de la section de transition, Mon. b., 30 juillet 1999. Dans ses avis relatifs à ces décrets, le Conseil d’État s'en remet à la sagesse du législateur. Évoquant l'arrêt de la Cour d'arbitrage du 18 décembre 1996, il rappelle chaque fois qu'« il convient que les auteurs du projet s'assurent que les compétences terminales et savoirs requis ne sont pas à ce point détaillés qu'ils violent les principes que la Cour d'arbitrage a dégagés dans son arrêt précité ».

59 X. Delgrange, contribution au présent volume, no 61.

60 Ibidem, eod. loc.

61 Précisons au passage qu'une école qui ne respecterait pas ces nouvelles normes pourrait théoriquement se voir retirer le bénéfice de ses subventions, conformément à l'article 24 nouveau de la loi du Pacte scolaire.

62 Cf. H. Dumont, Le pluralisme... op. cit., vol. 2, no cités sous la note 8 du no 977. Par ailleurs, le consensus parlementaire n'a pas porté explicitement sur les socles de compétences conçus comme des limites supérieures à ne pas dépasser. Le décret et les travaux préparatoires manquent de clarté sur ce point. Ce n'est pas étonnant. L'inconstitutionnalité d'une norme para-légale est rarement manifeste. Elle se cache le plus souvent derrière un rideau de fumée.

63 Cf. no 65 et sv. de leur contribution.

64 Déclaration reproduite in Rapport présenté au nom de la Commission de l'Éducation du Parlement de la Communauté française par MM. Dupont et Neven, Doc. Cons. Comm. fr., s.o. 1996-1997, no 152/62, p. 57.

65 Cf. H. Dumont, Le Pacte scolaire : une norme para-légale exemplaire, in E. Witte, J. De Groof et J. Tyssens (sous la dir. de), Het Schoolpact van 1958 - Le Pacte scolaire de 1958, Bruxelles, VUBPRESS - Garant, 1999, p. 657-667.

66 Cf. en ce sens H. Dumont, Des contrôles de constitutionnalité et de légalité en droit public aux contrôles du pouvoir en droit privé, in Droit et pouvoir, T. I, La validité, sous la dir. de F. Rigaux et G. Haarscher, Bruxelles, E. Story-Scientia, 1987, p. 193-250, spéc. p. 249-250.

67 Cf. not. l'arrêt no 85/98 cité supra. On notera que selon l'arrêt no 19/99 du 17 février 1999 de la Cour d'arbitrage (Mon. b., 17 mars 1999, considérant B.4.5), « la philosophie de l'enseignement », son « caractère » confessionnel ou non, et le « réseau » auquel il appartient font partie de « l'essence de la liberté d'enseignement ».

68 Voy. la déclaration de révision de la Constitution du 4 mai 1999, Mon.b., 5 mai 1999.

69 Sur les bonnes raisons, mais aussi les risques d'une éventuelle révision de l'art. 24 de la Constitution, cf. H. Dumont, Le pluralisme « à la Belge » : un modèle à revoir, in Quelle déclaration de révision de la Constitution ? Numéro spécial de la Revue belge de droit constitutionnel, 1999/1, p. 23-31, spéc. p. 29-31.

70 Dans une jurisprudence abondante, voy. not. C.A., arrêt no 130/98 du 9 décembre 1998, Mon. b., 5 mars 1999, considérants B.1.3 et B.2.4.

71 Arrêts no 134/98 et 17/98 cités par F. Delpérée, A. Rasson-Roland et B. Renauld, La jurisprudence de la Cour d'arbitrage en 1998, in R.B.D.C., 1999/2, p. 174. Adde la jurisprudence sur ce point analysée par D. Deom et B. Blero dans l'introduction de leur contribution au présent ouvrage.

72 On reprend ici les termes de D. Deom et B. Blero.

73 Dans les lignes qui suivent, on s'inspire en partie de X. Delgrange, L. Detroux et H. Dumont, La régulation en droit public, in Élaborer la loi aujourd'hui, mission impossible ?, sous la dir. de B. Jadot et F. Ost, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1999, p. 60-67.

74 Voy. le détail de la procédure dans la section 1 de la contribution de D. Deom et B. Blero.

75 La version initiale de l'article 16, § 1er, du décret utilisait le terme « sanction ». Il s'agissait en réalité d'une mauvaise traduction française du terme « bekrachtiging » qui signifie ici « confirmation ». Cette erreur a été corrigée par l'art. 1er du décret du 26 avril 1999 précité.

76 C.A., arrêt no 76/96, Rec., 1996, p. 1001, considérant B.3.4.

77 Voy. à ce propos la contributions X. Delgrange, no 72-73. Voy. également l'avis de la section de législation du Conseil d'État L. 28.327/2 du 26 octobre 1998 sur un avant-projet de décret de la Communauté française « portant approbation de profils de formation tels que définis à l’article 6 du décret de la Communauté française du 27 octobre 1994 organisant la concertation pour l'enseignement secondaire », Doc. C.C.F., 1998-1999, no 286/1.

78 Cf. supra.

79 Avis L. 28.327/2, précité.

80 Dont la contribution était anterieure à l'avis du Conseil d'État que l'on vient de citer.

81 Cf. C.A., arrêt no 85/95 du 14 décembre 1995 commenté dans le dernier paragraphe de la contribution de D. Deom et B. Blero.

82 Cf. l'art. 76 du décret de la Communauté française du 5 août 1995 fixant l'organisation générale de l'enseignement supérieur en hautes écoles, Mon. b., 1er septembre 1995.

83 Cf. l'art. 1er du décret de la Communauté française du 31 mai 1999 portant certaines réformes en matière d'enseignement supérieur, Mon. b., 25 août 1999. Il est significatif que nul ne s'est ému de cette atteinte à la liberté d'auto-organisation des institutions universitaires libres au cours des travaux préparatoires de la Commission de l'enseignement supérieur et de la recherche scientifique du Conseil de la Communauté française consacrés au projet qui est devenu le décret précité : cf. Doc. C.C.F., 1998-1999, no 326/12, p. 2-10. Il faut y voir l’indice de la force du consensus actuel sur les vertus de la démocratie participative. Précisons à toutes fins utiles que l'auteur de ces lignes reconnaît lui aussi les vertus de ladite démocratie sur le plan politique. Son étonnement se situe exclusivement sur le plan juridique.

84 Voy. aussi sur ce thème les observations critique de D. Deom et B. Blero dans le second paragraphe de la première section de leur étude.

85 Mon. b., 30 août 1973.

86 Mon. b., 28 août 1998.

87 Il s'agit, faut-il le rappeler, du décret « missions ».

88 Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-1, p. 16.

89 Cf. Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-1, p. 74 et 75.

90 Commentaire des articles (Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-1, p. 16). Examen en Commission de l'Éducation (Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-62, p. 168).

91 Voir en ce sens les justifications des amendements nos 251 et 135, Examen en Commission de l'éducation (Doc. C.C.F., session 1996-1997, no 152-62. p. 167 et 168).

92 Avis L. 27.524/2 du 25 mars 1998, Doc. C.C.F., 1997-1998, no 237/1, p. 50-51.

93 Même si, sur le plan juridique, le droit de participer à l'élaboration d'une règle portant restriction à une liberté n'a évidemment pas pour effet d'immuniser cette restriction contre tout reproche d'illicéité.

94 Rapport présenté au nom de la commission de l’éducation par M. Neven, op. cit., p. 8.

95 Voir en ce sens l'avis de la section de législation du Conseil d'État L. 27.401/2 du 2 avril 1998 sur un projet devenu le décret du 30 juin 1998 relatif à la formation en cours de carrière des membres du personnel directeur et enseignant et du personnel auxiliaire d'éducation de l'enseignement de promotion sociale (Mon. b., 1er septembre), Doc. C.C.F., 1997-1998, no 240/1, p. 14.

96 Rapport présenté au nom de la commission de l'éducation par MM. Dupont et Neven, Doc. C.C.F., 1996-1997, no 152/62, p. 166-168.

97 Ibidem, p. 168.

98 Mon. b., 13 octobre 1998.

99 Cf. H. Dumont, La « pilarisation » dans la société multiculturelle belge, in La Revue nouvelle, mars 1999, p. 46-75.

100 Cf. en ce sens J.-E. Charlier, L'enseignement peut-il aujourd'hui se passer des réseaux ?, in La Revue nouvelle, octobre 1998, p. 67-77 et la contribution du même auteur dans le présent ouvrage.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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