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Le décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l’enseignement

 | 
Hugues Dumont
, 
Martine Collin

Conclusions

Du Pacte scolaire au décret « missions », quels déplacements ? Approche politique

Étienne Arcq

Texte intégral

1Pour tenter une interprétation politique du décret « missions », il convient d'éclairer les conditions dans lesquelles les forces politiques en présence ont contribué à son élaboration ainsi que les conditions dans lesquelles ces mêmes forces politiques vont contribuer à son application. Des contributions du colloque apportent de précieux éléments pour mener à bien ces deux tâches.

2Les caractéristiques du système politique belge, dans le contexte particulier de la Communauté française, peuvent-elles être mobilisées pour interpréter le vote du décret « missions » ? En d'autres termes, les clivages traditionnels qui structurent la parité et l’expression politique de ses composantes sont-ils pertinents pour expliquer les conditions dans lesquelles a été préparé et ensuite va être appliqué le décret « missions » ? Et si oui, quels clivages peut-on identifier ? Le clivage le plus apparent en matière d’enseignement, à savoir le clivage confessionnel, est-il seul à l'oeuvre ici ? Le clivage socio-économique, souvent oublié dans le domaine de l’enseignement mais à l’œuvre durant toute son histoire, est également opérant ; quels en sont les acteurs et quelles solidarités sont mises en place ?

3Par ailleurs, le décret « missions », malgré l'impression d'unanimité qui peut s'en dégager, est-il un compromis, à l'image du Pacte scolaire ? Ou bien est-il autre chose, un dépassement des positions clivées ? Cette logique du dépassement consisterait par exemple à permettre le décloisonnement de l'offre d'enseignement, tout en conservant une forte prégnance des organisations faîtières de réseaux dans la mise en œuvre des politiques de rationalisation.

Section I. En amont de la décision

4La gestation du décret « missions » doit être replacée dans son contexte historique : l’ensemble des acteurs se meut en effet dans un cadre juridique et institutionnel hérité du passé, qu'ils ont contribué à façonner et dont le décret « missions » ne fait pas, loin de là, table rase.

5Les forces politiques qui avant-hier et hier s'affrontaient violemment gèrent ensemble l'enseignement de la Communauté française depuis 1988. Or elles le gèrent dans un contexte de rareté budgétaire propre à la Communauté. On ne peut interpréter le décret mission indépendamment des étapes successives de la rationalisation de l'enseignement qui est en cours depuis 1990. On constate que toutes les interventions du colloque ont, à des degrés divers, fait référence à cet important accord politique, pour montrer comment les dispositions du décret modifient, dans la lettre, dans l’esprit, voire dans son application, l’équilibre du compromis de 1959.

§ 1. Le rôle des forces politiques traditionnelles

6Des forces politiques se sont durement opposées dans le passé, depuis la création de l'État belge jusqu'au Pacte scolaire. Elles ont tenté d’abord d'imposer leur point de vue au détriment du point de vue de leur adversaire. L'alternative engendrée par le choc frontal du monde catholique avec le monde laïque était : soit le développement d’un enseignement confessionnalisé, cléricalisé (qu’il soit public ou libre), soit l’instauration d’un enseignement déconfessionnalisé public. Très tôt cependant, ce n’est pas la stratégie de l’affrontement qui a prévalu, mais celle de la concurrence. Le rôle des pouvoirs publics a été de mettre en place un cadre permettant la concurrence entre les deux positions antagonistes. La création du réseau d'enseignement libre catholique, en même temps que d'autres institutions socio-caritatives et de santé, a été la stratégie du monde catholique pour encadrer la population par un pilier particulièrement puissant. Parallèlement, les tenants d’un enseignement déconfessionnalisé ont obtenu que les pouvoirs publics organisent eux aussi un réseau d’enseignement.

7Dans le cadre de la régulation de cette concurrence, le monde catholique et le monde non confessionnel ont été amenés à faire des compromis qui laissaient, dans un rapport de force changeant, le minimum de place aux conceptions de l'autre. La pratique du compromis, déjà présente au XIXe siècle se développe dans l'entre-deux-guerres et culmine dans le Pacte scolaire de 1958.

8Les responsables politiques qui gèrent aujourd'hui l'enseignement de la Communauté française sont les héritiers directs du cadre juridique et institutionnel construit au (fil du temps et formalisé par le Pacte scolaire. Vincent Dupriez a montré comment deux logiques distinctes structurent le système d’enseignement depuis le Pacte scolaire. D’une part, la logique civique soucieuse de l’égalité des citoyens, à la source d’un principe aussi fondamental que la gratuité de l’enseignement ; d’autre part, la logique marchande issue de la liberté d’enseignement, renforcée elle-même par le droit au libre choix d’une école qui corresponde à ses convictions philosophiques et religieuses. Dans ce cadre de concurrence extrêmement libéral, s'est développé ce que l'on a appelé — et que Vincent Dupriez reprend à son compte — un quasi-marché de l'enseignement. Le choix des établissements dépend, pas uniquement mais dans une large mesure, de critères de réputation. Les parents choisiraient en grande partie les établissements en fonction de leur capacité de faire accéder leurs enfants aux objectifs correspondant implicitement à leur milieu social et culturel.

§ 2. Le décret « missions » dans le cadre de la rationalisation de l'enseignement

9Le compromis du Pacte scolaire a permis la régulation des antagonismes et c’est ensemble que des forces politiques qui se sont affrontées durement dans le passé gèrent l'enseignement de la Communauté française depuis 1988. Elles ont dû faire face à une rareté budgétaire renforcée à la suite de la communautarisation de l'enseignement et à la loi de financement qui a accompagné cette réforme. Le quasi-marché de l'enseignement a été l'objet d’une vaste opération de rationalisation.

10Anne Devillé a retracé dans les détails les étapes de cette rationalisation. Les coalitions PS-PSC ont eu affaire durant la période de 1990 à 1997 à des épisodes de mobilisation sociale sans précédent. On a vu, face à la coalition des deux mondes traditionnellement rivaux, l'émergence de nouveaux acteurs et de nouvelles formes de solidarité, par exemple sous la forme des coordination interréseaux. Anne Devillé a mis en lumière le rôle joué sur le plan politique par le parti écologiste dans la transmission de l’expression de ces acteurs et de ces solidarités nouvelles. Ce parti a tenté de transcender la logique des clivages traditionnels en optant pour la référence aux acteurs de terrain plutôt qu'aux acteurs institutionnels.

11Dans ce contexte, le décret « missions » représenterait la capacité symbolique de réconciliation des forces en présence pendant les conflits. Anne Devillé a bien montré comment dans l'élaboration du décret la tendance au décloisonnement a été fortement à l'oeuvre, à travers les Assises de l'enseignement et elle a montré comment certaines idées reprises dans le décret font place à des conceptions soutenues par le parti écologiste.

12Le décret peut être vu comme une manière de prendre acte de cet état des rapports de forces entre acteurs traditionnels et nouveaux, même s'il consacre la forte structuration en réseau du système d'enseignement, c'est-à-dire en fin de compte la capacité de maîtrise des forces politiques traditionnelles.

Section II. En aval de la décision

13Qu'en est-il des enjeux politiques de l'application du décret ? Parmi les enjeux pointés par les intervenants, plusieurs semblaient revenir de façon récurrente dans leurs communications. Ils peuvent se regrouper sous deux thèmes principaux, d’une part celui du cloisonnement entre les réseaux et de la liberté de l'enseignement, d’autre part celui de l'égalité de traitement entre les élèves et de l'inégalité entre les écoles ensuite.

§ 1. Le cloisonnement entre les réseaux et la liberté d'enseignement

14Dans quelle mesure le décret « missions » préserve-t-il ou restreint-il la liberté d'enseignement ? Il y a certes une distinction à faire entre la liberté d’enseignement et la liberté dans l’enseignement. Pierre Vandernoot et Jérôme Sohier ont bien montré que l’adoption du décret « missions » opérait un certain glissement de l’une vers l’autre. Il s’agit non plus seulement de la liberté des parents de choisir l’enseignement qui corresponde à leur option philosophique, mais encore de la « reconnaissance de l’élève comme sujet de droit, ou en tout cas comme personne investie de certaines prérogatives autonomes (...) ». Les procédures participatives prévues par le décret « missions » sont également un exemple de ce glissement. Face à ces nouveaux droits, la conclusion que J. Sambon a tirée de son analyse des nouveaux droits des élèves à propos des inscriptions, des exclusions et des évaluations mérite d’être soulignée : « Dans la protection des droits des élèves, premiers usagers du service public qu'est l'enseignement, le décret apporte des solutions contrastées. Solutions contrastées parce que certaines d’entre elles avalisent le clichage entre certains types d'enseignement (Communauté française/subventionné ou officiel/libre) alors que d'autres imposent le respect de procédures uniques et identiques pour l'ensemble des établissements d’enseignement (...). ».

15Du point de vue de la dimension politique de la question relative à la liberté d’enseignement, les intervenants ont apporté des analyses elles aussi contrastées. On doit reconnaître qu'on est en présence de forces contradictoires, dont il est difficile d'évaluer la résultante.

16Il y a des forces qui entraînent vers la dépilarisation, vers le décloisonnement des réseaux. À travers l’acceptation du décret « missions », le réseau catholique a accepté que davantage de normes communes s'imposent (la participation, les socles de compétences, et même une ébauche d'évaluation externe, etc.). Mais parallèlement, on constate qu’il y a des forces qui résistent à cette dépilarisation : statu quo des règles qui définissent le caractère confessionnel ou non confessionnel d’un enseignement, rôle accru et financement public des organismes coordinateurs des réseaux, etc. Mais on doit mettre à jour, à l'intérieur même des réseaux, un enjeu politique particulier : le degré de contrôle que les réseaux peuvent avoir sur les établissements, l'autonomie que les pouvoirs organisateurs peuvent avoir par rapport à l'organisme coordinateur.

17Bernard Bléro a suggéré par exemple que le conseil de participation s'était vu attribuer des compétences dont il est difficile de savoir si elles sont simplement consultatives, ou décisionnelles ou encore de proposition. Il n'est pas possible de penser que le flou de la définition des compétences du conseil de participation n'est pas le résultat d'un rapport de force autonomie-contrôle au sein même des piliers.

18Quant à Vincent Dupriez, il a montré que les décisions du conseil de participation sont en quelque sorte verrouillées à la fois du côté des pouvoirs organisateurs, du côté syndical et du côté de la représentation des parents. C'est dire qu'à l'intérieur même des piliers, il y a des tensions que le décret « missions » a d'une certaine façon prises en compte en proposant des mécanismes qui vont peut-être amener les forces en présence à se neutaliser mutuellement.

19Y aurait-il un autre clivage à l'oeuvre à l'intérieur des piliers ? C'est une question qui concerne aussi celle de l’égalité de traitement entre les élèves et celle de l’inégalité entre les écoles.

§ 2. L'égalité de traitement entre les élèves et l'inégalité entre les écoles

20L'objectif de l'égalité des chances semble unanimement accepté. Il est l'une des missions définies par le décret. Mais parmi les intervenants, on a observé des interprétations divergentes des mesures prises par le décret et de leur capacité d'instaurer davantage d'égalité entre les élèves et les écoles.

21On a rappelé que la liberté des enseignants et des établissements aboutissait à l'instauration d'une hiérarchie de fait entre les établissement scolaires, hiérarchie de performance, de capacité de réussite des élèves après l’école.

22Ce qu'il y a lieu d'observer c'est que cette hiérarchisation n'a pas lieu entre les réseaux mais est à l'oeuvre au sein des réseaux eux-mêmes. C'est dire qu'il y a une logique de concurrence qui s'est superposée au clivage confessionnel et qui a pénétré l'ensemble des réseaux. Cette polarisation entre établissements élitaires ou performants et les autres est-elle prise en compte dans le décret « missions » et comment ?

23Selon Michel Thomas, les socles de compétences sont censés apporter un correctif aux inégalités entre élèves et entre établissements. Mais il dénonce la centralisation, l'uniformisation de la définition de ces socles. Ceux-ci ne sont pas l'apanage des pouvoirs organisateurs. Michel Thomas dénonce une logique d'uniformisation et de contrôle à l'oeuvre dans le décret mission parce que, paradoxalement, cette uniformisation est de nature selon lui à renforcer les inégalités sociales.

24Par ailleurs, Michel Thomas dénonce une certaine ambiguïté du décret « missions ». Si le quatrième objectif de l’enseignement prône les chances égales d’émancipation sociale, il est question par ailleurs d’insertion sociale, « une attente de la société qui est foncièrement commandée par les besoins multiples de cette société, c’est-à-dire une attente profondément différenciée et inégalitaire. L'enseignement se trouve ainsi pris dans une tension très complexe entre la volonté démocratique de formation générale du citoyen de demain et l’exigence sociale de la formation spécialisée du travailleur de demain : tâche égalitaire d’une part, sélective de l’autre ». C’est dire, en termes politiques, que le clivage socio-économique est également à l’œuvre dans le texte du décret. Selon Vincent Dupriez, les conditions du marché de l’enseignement restent très largement présentes : « Avant comme après le décret, les enseignants bénéficient d’une liberté majeure dans la définition des contenus qu'ils enseignent et dans le choix des méthodes d’enseignement. ». Le décret « missions » ne vient qu’atténuer très modérément la source principale de l’inégalité entre les élèves.

25Dans l'histoire de l'enseignement le clivage confessionnel n'a pas été le seul à l'oeuvre. Le clivage socio-économique, qui a donné naissance aux organisations du monde ouvrier socialistes et chrétiennes, est lui-même à la source d'acquis comme la démocratisation des études, des règles concernant l’accès à l'enseignement, de la définition des contenus et des méthodes en vue d'une pédagogie de la réussite. Ce clivage traverse les réseaux. Mais il semble ne pas avoir d’expression organisationnelle à l'intérieur des piliers à travers, par exemple, des modes de représentation des intérêts en jeu au sein des organismes coordinateurs ou des organisations de parents. Néanmoins des tensions existent à l'intérieur des réseaux sur ces questions. Ils ont à gérer la question jamais résolue de la conciliation entre liberté et égalité.

Auteur

Rédacteur en chef au Centre de recherche et d'information socio-politiques (CRISP)

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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