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Le décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l’enseignement

 | 
Hugues Dumont
, 
Martine Collin

Troisième partie. Les nouveaux droits des élèves, des professeurs et des parents

Les procédures participatives prévues pour la mise en œuvre du décret « missions »

Diane Déom et Bernard Bléro

Texte intégral

Introduction : considérations générales

1La mise en place de structures participatives forme l'une des pièces maîtresses du décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l'enseignement fondamental et secondaire et organisant les structures propres à les atteindre.

2La notion de participation se trouvant au cœur de la présente contribution, il importe, en guise de préambule, d'en dire quelques mots.

  • 1 J. Rivero, Introduction à La participation directe du citoyen à la vie politique et administrative.(...)
  • 2 O.c., p. 7. Voy. également C. Wiener et Fr. Hamon : La participation n'est pas une idée neuve : rém (...)
  • 3 Voy. E. Garcia de Enterria, Principes et modalités de la participation à la vie administrative, in (...)

3D'après la doctrine, l'entrée du mot « participation » dans le vocabulaire politico-juridique est relativement récente. En France, c'est, semble-t-il, au général De Gaulle qu'on doit son apparition1. Si le terme est d'introduction récente, il convient toutefois d'indiquer qu’il n'en va pas de même du concept qu'il caractérise ou, à tout le moins, de certains aspects de ce concept : « dans l'ordre politique, rappelle J. Rivero, le référendum n'est pas d'hier » ; « dans l'ordre administratif c'est en 1822 que Gérando, dans son cours à la faculté de droit de Paris, faisait à l'administration un devoir de 'prévoir quels intérêts la mesure projetée pourrait rencontrer, et de provoquer les observations' »2. Pour le reste, comme on le sait, l'idée de participation doit beaucoup aux mouvements sociaux de 1968, qui l'ont véritablement portée au cœur de leurs revendications et l'ont érigée en idéologie complète3.

  • 4 Démocratie et participation politique, Paris, Bordas, 1970, cité par J. Boulouis, Représentation et (...)
  • 5 Cités par J. Boulouis, o.c., p. 52.
  • 6 O.c., p. 13.
  • 7 Participation et citoyenneté à l'école, J.D.J., 1994, no 140, p. 22.

4La participation évoque fondamentalement le fait pour l'individu de prendre part à quelque chose. « Participer, c'est prendre part » indique R. Capitant ; « dans le monde du droit et de la politique, (c'est) prendre sa part à un acte juridique ou à une décision politique »4. C'est, énoncent Guillien et Vincent, un « principe d'aménagement du fonctionnement des institutions (...) qui consiste à associer au processus de décision les intéressés (citoyens, administrés,...) ou leurs représentants »5. Pour J. Rivero, la participation évoque « la possibilité donnée à des personnes de prendre elles-mêmes une certaine part à l'exercice du pouvoir, cette part pouvant aller de l'information et du dialogue jusqu'à l'association à la prise de décision »6. Pour J. Le Gal, la participation est « un droit de regard, de libre discussion et d'intervention d'un individu et/ou d'un groupe d'individus sur un projet qui le concerne. La participation, c'est l'association, le partage de connaissances, de compétences, de savoir-faire pour définir un objectif et les moyens de l'atteindre, la faisabilité d'une décision. La participation, ajoute-t-il, est un support de la démocratie, de la citoyenneté »7.

5Il ressort des ces définitions que la participation est susceptible de s'appliquer à un large éventail de situations qui ont en commun d'offrir aux individus la possibilité de faire valoir leur point de vue relativement aux choses qui les concernent. Relèvent ainsi de la notion de participation l'exercice du droit de vote à des élections, le fait de se présenter au suffrage de l'électeur, le fait de représenter telle catégorie d'individus et de défendre leurs intérêts dans tel organe, le fait de voter dans le cadre d'un référendum, etc., bref, toute forme d'investissement personnel dans des domaines qui intéressent tout ou partie de la collectivité.

  • 8 Voy. J. Boulouis, o.c., p. 53.
  • 9 C'est, d'ailleurs, ce que consacre le décret du 24 juillet 1997, lorsqu'il charge les élèves, les p (...)
  • 10 En ce sens, voy. J. Rivero, o.c., p. 9. Sur les liens entre démocratie représentative et démocratie (...)

6Par ces quelques évocations, on s'aperçoit que la présentation consistant à opposer la démocratie participative à la démocratie représentative doit être nuancée. En effet, la démocratie représentative s'appuie elle-même sur des mécanismes — expression d'un vote, présentation au suffrage des électeurs — qui constituent des formes de participation8. Inversement, des systèmes de démocratie participative — visant donc à associer les acteurs de terrain à la prise de décision — peuvent s'appuyer sur des mécanismes de nature représentative9. Pour autant, il ne s'agit pas de dire que l'opposition entre les deux concepts serait radicalement dénuée de sens. Au contraire, elle exprime la réalité dans diverses hypothèses. Ainsi, lorsque la participation prend la forme d'une association directe des citoyens à la prise de décision ; donc lorsqu'il s'agit de substituer au mode classique de la décision prise par des représentants ou sous leur contrôle, un mode de décision — tel le référendum décisionnel — faisant intervenir les représentés directement·, alors en effet, on reconnaît qu'il peut y avoir un décalage entre la volonté des représentés et celle de leurs représentants10.

7Après ces quelques considérations, il convient d'aborder l'étude proprement dite du décret du 24 juillet 1997. Ses travaux préparatoires révèlent à quel point la notion de participation a été centrale dans les préoccupations de ses auteurs et de ses détracteurs, notamment en raison des circonstances politiques particulières dans lesquelles il a vu le jour.

8On peut juger plus ou moins sévèrement la manière dont le législateur a traduit dans les textes cette préoccupation affichée. Mais sa manifestation constitue, en tous cas, l'une des caractéristiques les plus frappantes du décret.

9Elle prend, pour l'essentiel, deux formes, très différentes tant dans leur nature que dans leur raison d'être.

10a) La première forme de participation consiste à associer à l'élaboration de certaines règles essentielles, dont l'existence et la finalité sont prévues par le décret, des organes représentant certains acteurs du monde de l'enseignement. Même une lecture rapide du décret du 24 juillet 1997 fait immédiatement apercevoir cette singularité : ses articles multiplient les interventions de conseils, commissions et groupes de travail.

11L'objectif poursuivi par le législateur décrétal lors de l'adoption du décret du 24 juillet 1997 est d'une redoutable ampleur : n'a-t-il pas entrepris non seulement d'exprimer dans une norme juridique les objectifs de l'enseignement, tâche en soi exceptionnellement délicate, mais aussi d'organiser de manière structurée la définition du contenu voire, dans une certaine mesure, de la méthode d'enseignement ?

12Pour la première fois, le législateur cherche ainsi à régler de manière générale et positive, au-delà de l'institution scolaire et de ses conditions concrètes de fonctionnement, les principes qui régissent le service public de l'enseignement lui-même.

13Pareille initiative ne débouche pourtant pas sur une expression directe et unilatérale de tous ces principes. Seuls les objectifs de l'enseignement sont énoncés directement par le décret, et donc par l'autorité politique.

14Pour le surplus, le législateur s'attache essentiellement à organiser la procédure selon laquelle les grandes articulations du système d'enseignement seront définies ou précisées ; et le rôle des conseils, commissions et autres groupes de travail dans cette procédure en constitue assurément une caractéristique majeure.

15Les « forces vives » de l'enseignement, ou du moins quelques-unes d'entre elles, deviennent ainsi partie prenante dans la détermination des éléments essentiels du système organisé par le décret : les socles de compétences, les profils de formation, les outils d'évaluation, etc. Au-delà d'une simple influence officieuse, il s’agit ici d'une intervention juridiquement consacrée, qui s'inscrit dans le processus d'initiative et de décision propre aux autorités politiques.

16Quel que soit le jugement porté sur la valeur du procédé en tant qu'instrument démocratique, il mérite en tous cas l'attention du juriste. Les obstacles rencontrés par le législateur décrétal en cette occasion révèlent en effet la difficulté de concilier toute volonté de décentralisation et de participation avec les principes constitutionnels qui régissent l'élaboration des normes juridiques en matière d'enseignement.

17L'examen de cette question fera l'objet de la première partie du présent rapport.

18b) La seconde forme de participation organisée par le décret s'inscrit à l'échelon de la gestion des établissements scolaires et de la définition du projet d'établissement. Il s'agit de la mise sur pied des conseils de participation, qui seront désormais associés à la gestion de chaque établissement scolaire selon les modalités définies par le décret.

19La philosophie de la participation est ici omniprésente, puisque le législateur entend reconnaître et organiser, dans les établissements de tous les réseaux, la représentation des différentes composantes de la communauté éducative. Précisément, la création des conseils de participation s'enracine dans une double idée : celle d’éducation à la citoyenneté des élèves, d'une part ; celle d'autonomie liée à la participation, d'autre part.

  • 11 Art. 6, 3 °.
  • 12 Art. 8, 9 °.

20Éducation à la citoyenneté des élèves, tout d'abord. Le décret du 24 juillet 1997 investit les pouvoirs organisateurs d’enseignement de la mission de « préparer tous les élèves à être des citoyens responsables, capables de contribuer au développement d'une société démocratique, solidaire, pluraliste et ouverte aux autres cultures »11. Il précise qu'il est de la responsabilité des pouvoirs organisateurs de veiller à ce que chaque établissement d'enseignement qui dépend d'eux « mette en place des pratiques démocratiques de citoyenneté responsable au sein de l'école »12. L'une de ces pratiques consiste à intéresser les élèves à la gestion de l'école, par leur implication dans des conseils de participation. Le décret érige cette modalité en obligation pour les établissements d'enseignement.

  • 13 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 3. Voy. également p. 15 (« Il ne peut y avoir d'autonomie sans p (...)
  • 14 Cette justification est expressément évoquée dans les travaux préparatoires du décret du 9 novembre (...)
  • 15 Sur ces trois derniers aspects, voy. J. Rivero, Introduction à La participation..., o.c., p. 18.

21Autonomie couplée à l'idée de participation, ensuite. La réforme relative aux conseils de participation s'inscrit également dans une logique — sans doute fort timide à l'heure actuelle — d’autonomisation des établissements d'enseignement. Par le biais des conseils de participation, le législateur entend associer à la prise de diverses décisions différents groupes de personnes que ces décisions intéressent au premier chef : notamment, les professeurs, les élèves et les parents. Ici, la logique qui s'ébauche est celle d'un déplacement du centre de gravité du pouvoir décisionnel de l'échelon supérieur vers le niveau où les décisions sont mises en oeuvre, soit celui de l’établissement scolaire. La participation au processus décisionnel des différents groupes intéressés par la décision est présentée comme le corollaire indispensable de l'autonomie concédée aux établissements13. Par celte participation, il s'agit, tout à la fois, d'éviter qu'à un dirigisme — celui du pouvoir central — se substitue un autre — celui du chef d'établissement14 —, d’améliorer la pertinence des choix effectués, d'accroître le degré d'acceptabilité de la décision par ceux chargés de l'appliquer et de tenter de faire le consensus autour de ces choix15.

22La seconde partie du présent rapport sera consacrée aux conseils de participation.

  • 16 Expérimentée au sortir de la seconde guerre mondiale (voy. S. De Coster, De la participation du per (...)

23L’introduction de tels mécanismes de participation n'est certes pas entièrement novatrice dans le droit de l'enseignement16. Elle n'en soulève pas moins certains problèmes en termes de compatibilité avec les principes constitutionnels qui régissent la matière, en particulier le principe de liberté de l'enseignement et le principe de légalité.

24Les dispositions du décret du 24 juillet 1997 sont-elles compatibles avec ces principes ?

25À ce stade, quatre arrêts de la Cour d'arbitrage semblent mériter une attention particulière dans le contexte que nous venons de décrire.

26La Cour a tout d'abord reconnu, à diverses reprises, que le législateur décrétal peut assigner des objectifs aux institutions d'enseignement subventionnées, et organiser la vérification du respect de ces objectifs.

27Ce principe a tout d'abord été affirmé dans l'arrêt no 73/96, du 11 décembre 1996, dans lequel la Cour admet que le Gouvernement puisse vérifier si le projet pédagogique d'une haute école s'inscrit bien dans le respect d'objectifs déterminés par le décret. L'arrêt considère le système prévu comme compatible avec le principe de liberté de l'enseignement et renvoie au juge administratif ou judiciaire la censure d'éventuelles violations de ce principe qui entacheraient les décisions individuelles, notamment les réductions ou refus de subventionnement, adoptées en vertu du décret.

28L’arrêt no 76/96, du 18 décembre 1996, aborde le problème en termes plus précis. La Cour avait à se prononcer sur un décret par lequel le Parlement flamand assignait à l'enseignement différents « termes » concrétisant des objectifs finaux et des objectifs de développement. Rejetant l'argument des requérants, qui estimaient que ce procédé ramenait indûment la liberté de l'enseignement à une liberté de méthode, la Cour estime que l'autorité politique peut légitimement fixer des objectifs minimaux à poursuivre par les institutions subventionnées. Toutefois, la Cour constate en l'espèce que certains des objectifs dits « minimaux » assignés à l'enseignement fondamental sont en réalité à ce point vastes et détaillés qu'ils ne laissent plus suffisamment de latitude pour pouvoir réaliser les objectifs d'un projet pédagogique propre. Aucune dérogation n'étant permise, le législateur flamand est considéré comme ayant, à cet égard, violé le principe de liberté de l'enseignement.

29Enfin, l'arrêt no 19/98, du 18 février 1998, confirme que le législateur a la possibilité d’énoncer non seulement des objectifs liés à des matières précises, mais aussi des objectifs généraux interdisciplinaires, qui mettent davantage en cause la hiérarchie des valeurs.

30En ce qui concerne la manière dont ces objectifs doivent être formulés, c’est essentiellement le principe de légalité qui est mis en évidence par les arrêts précités : la détermination de tous les éléments essentiels du régime juridique de l’enseignement relève, en vertu de l'article 24, § 5, de la Constitution, de la compétence du législateur décrétal, et elle ne peut donc faire l'objet d'une simple délégation au Gouvernement.

31L'arrêt no 73/96 annule pour cette raison les dispositions qui laissaient au Gouvernement le soin de déterminer quelles conséquences pourrait avoir la constatation qu'un établissement ne remplit pas de manière satisfaisante son projet pédagogique.

32C'est à cet égard que l'aménagement d'un système participatif soulève des difficultés : comment associer les acteurs du monde de l'enseignement à la formulation d'objectifs ou de règles qui, constitutionnellement, relèvent de la compétence législative ?

33L'arrêt no 76/96 admet qu'une telle procédure puisse être suivie, pour autant que le Parlement soit compétent pour confirmer les dispositions arrêtées de la sorte par le Gouvernement.

34Nous reviendrons, dans la première partie du rapport, sur la manière dont les auteurs du décret du 24 juillet 1997 ont rencontré ce problème.

35Par ailleurs, l'arrêt no 85/95, du 14 décembre 1995, énonce les conditions dans lesquelles le législateur est fondé à intervenir dans le règlement des structures internes des établissements d'enseignement.

36La Cour était saisie d'un recours contre un décret du Vlaamse Raad qui imposait aux instituts supérieurs, sous peine de refus de subventionnement, de créer des organes de cogestion dont le décret définissait la composition et les compétences, ainsi que de confier la gestion de leurs infrastructures sociales à une a.s.b.l. composée paritairement de représentants de l'Institut et des étudiants.

37Les organes de « cogestion » étaient dotés d’une compétence d’avis ou de concertation ou d’un droit à l'information, selon les cas.

38La Cour a rappelé à cette occasion (point B.2.5) que « la liberté d'enseignement connaît des limites et n'empêche pas que le législateur décrétal impose des conditions de financement et de subventionnement qui restreignent l'exercice de cette liberté, pourvu qu'il n'y soit pas porté d'atteinte essentielle ».

39Les obligations imposées par le décret ont été jugées admissibles dans la mesure où elles étaient inspirées par des motifs d'intérêt général, « à savoir la recherche de prises de décision démocratiques dans l'enseignement supérieur et la responsabilité qui incombe à l'autorité de veiller à ce que les deniers publics soient utilisés de manière justifiée » (point B.2.6).

40L'atteinte portée à la liberté de l'enseignement n'a pas été jugée déraisonnable ou disproportionnée, et ce, pour deux raisons. D'une part, le législateur décrétal laissait intacte la compétence de décision finale de la direction de l'institut, et, d'autre part, il n'empêchait pas les pouvoirs organisateurs de fixer librement le caractère religieux ou philosophique et les méthodes pédagogiques de leur enseignement (points B.2.7 et B.2.8).

41L'institution des conseils de participation soulève évidemment les mêmes interrogations. On jugera, à la lecture des développements ci-après, si le prescrit constitutionnel, tel que la Cour d'arbitrage l'a défini, est respecté par les dispositions du décret.

42On retiendra en tous cas que le principe de liberté de l'enseignement oppose un obstacle juridique insurmontable à la généralisation d'un régime de gestion participative qui irait jusqu'à confier aux représentants de la communauté éducative soit de véritables responsabilités de gestion, soit les choix relatifs à l'orientation philosophique des établissements.

Section I. La participation à l'élaboration des règles

§ 1. Description des organes consultatifs prévus par le décret

A. La mission des organes consultatifs

  • 17 L'expression s'applique à l'enseignement fondamental et au premier degré de l'enseignement secondai (...)
  • 18 Voy. l'article 16, § 3, al. 1er.
  • 19 L'expression s'applique aux 2e et 3e degrés de l'enseignement secondaire (chapitres IV et V du décr (...)

43a) Le point de départ de l'architecture mise sur pied par le décret consiste dans la détermination des « socles de compétences »17, qui doivent respecter certaines priorités fixées par le législateur18, et des « compétences et savoirs »19, c'est-à-dire des résultats attendus de l'enseignement.

  • 20 Voy. les articles 16 (pour les socles de compétences), 25-26 (pour les compétences et savoirs requi (...)

44La procédure prévue à cet effet20 repose sur l'initiative de groupes de travail chargés d'élaborer des propositions. Celles-ci sont transmises respectivement au Conseil général de l'enseignement fondamental et au Conseil général de concertation pour l'enseignement secondaire. Ces Conseils peuvent amender les propositions des groupes de travail et transmettent ensuite au Gouvernement tant les propositions initiales que les propositions amendées. Le Gouvernement détermine alors les socles de compétences et les compétences et savoirs, et « les soumet à la sanction du Parlement ».

  • 21 Voy. les articles 39 et s.

45b) Pour l'enseignement professionnel et technique, les compétences et savoirs sont complétés par des exigences déterminées en relation directe avec des qualifications professionnelles précises21.

  • 22 Doc. parl. C.C.F., 152-62 (1996-1997), p. 122.
  • 23 Sur ce plan, le décret du 27 juillet 1997 se réfère au décret du 27 octobre 1994 organisant la conc (...)

46Des « profils de qualification » sont en effet établis, qui décrivent les activités exercées par les diverses catégories de travailleurs dans les entreprises et les compétences requises à cette fin. Ces profils de qualification, qui dessinent en quelque sorte le portrait d'un travailleur expérimenté22 sont définis par une Commission communautaire23.

47c) Pour rencontrer les exigences ainsi concrétisées, le décret prévoit la détermination de programmes d'études et, pour l'enseignement professionnel et technique, de profils de formation.

  • 24 Cette notion couvre d'une part l'enseignement fondamental et le premier degré de l’enseignement sec (...)

48En ce qui concerne les programmes d'études24, une différence importante s'établit entre l'enseignement de la Communauté et les réseaux subventionnés.

49Pour le réseau de la Communauté, les programmes d'études sont fixés directement par le Gouvernement.

  • 25 Une pour l'enseignement fondamental et le premier degré de l’enseignement secondaire, une pour les (...)

50Pour les réseaux subventionnés, un système plus complexe est prévu. Les programmes d'études sont déterminés par chaque pouvoir organisateur, et soumis à l'approbation du Gouvernement qui se prononce sur avis des diverses Commissions des programmes25. Le rôle de celles-ci consiste à vérifier, sans s'immiscer dans le choix des méthodes pédagogiques, si les programmes proposés permettent d'atteindre les socles de compétences ou les compétences et savoirs requis.

  • 26 Art. 74.

51Chaque pouvoir organisateur peut déléguer, pour une durée limitée, sa compétence en matière de programme d'études, à un organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs reconnu par le Gouvernement26.

52d) Le profil de formation est une notion propre aux humanités professionnelles et techniques.

  • 27 Les travaux préparatoires évoquent ces notions et indiquent les grandes lignes de la méthodologie d (...)

53À partir des profils de qualification, le Gouvernement doit arrêter des « profils de formation », qui doivent permettre aux élèves, non pas d’atteindre le niveau de compétences défini par le profil de qualification, mais de disposer du seuil requis pour pouvoir s'insérer dans l'activité professionnelle correspondante27.

  • 28 Art. 39 et 43.

54Sur base des profils de formation, le Gouvernement détermine le répertoire des options groupées et les conditions d'admission dans les diverses années, formes et options28. La sanction du Parlement est requise pour chacune de ces deux étapes.

55Le Conseil général de concertation pour l'enseignement secondaire joue un rôle essentiel dans ce processus, puisqu'il est chargé de proposer les profils de formation et de donner un avis sur le répertoire des options groupées et sur les conditions d'admission.

56e) Le législateur s'est encore préoccupé d'assurer un certain encadrement de l'activité d'enseignement elle-même, en organisant l'élaboration d'outils pédagogiques et d'outils d'évaluation.

  • 29 Art. 18, 28, 37 et 51.

57La production des outils pédagogiques29 est du ressort des services pédagogiques des différents pouvoirs organisateurs. L'originalité du décret est de prévoir qu'un outil pédagogique "produit" par un de ces services peut être utilisé dans tout établissement scolaire. Les modalités de la diffusion de ces outils auprès de tous les pouvoirs organisateurs sont d'ailleurs arrêtées par le Gouvernement, sur avis du Conseil général de l'enseignement fondamental ou du Conseil général de concertation pour l'enseignement secondaire.

  • 30 Art. 19, 29, 38 et 52.
  • 31 Une pour l'enseignement fondamental et le premier degré de l'enseignement secondaire, une pour les (...)

58Quant aux outils d'évaluation30, il s'agit de batteries d'épreuves d'évaluation qui sont élaborées par les diverses Commissions des outils d'évaluation31 et diffusées à titre indicatif auprès de tous les établissements.

  • 32 Art. 33 et 56 à 58.
  • 33 Art. 53.
  • 34 Art. 13, § 4, et 16 in fine.

59f) La consultation est encore prévue par diverses dispositions du décret, comme celles qui prévoient la détermination des crédits d'études valorisables32, l'organisation des stages en entreprise33 ou encore la détermination des objectifs et compétences spécifiques à l’enseignement spécial34.

60g) Enfin, le décret institue en son article 61 trois commissions de pilotage, l'une pour l'enseignement fondamental, la seconde pour l'enseignement secondaire, et la troisième commune aux deux niveaux. Ces commissions ont pour tâche de « contrôler et de coordonner le suivi » des groupes de travail, des commissions de programme et des commissions des outils d'évaluation. Elles reçoivent en outre les rapports annuels d'activités des pouvoirs organisateurs, et établissent, notamment à partir de ces documents, un rapport sur l’état de l'enseignement obligatoire.

B. La composition des organes consultatifs

61a) Parmi les organes institués par le décret, plusieurs connaissent une composition similaire : il s'agit des groupes de travail, des commissions de programmes et des commissions des outils d'évaluation.

  • 35 Huit membres pour les commissions qui ne sont compétentes que pour l’enseignement secondaire, seize (...)
  • 36 Deux pour les commissions qui ne sont compétentes que pour l'enseignement secondaire, trois pour le (...)

62Dans les trois cas, le décret prévoit en effet une composition fondée sur une triple origine. La majorité des membres (8 ou 1635) sont désignés par le Ministre sur proposition du Conseil général de l'enseignement fondamental et/ou du Conseil général de concertation de l'Enseignement secondaire, selon le cas. Deux ou trois membres36 sont des représentants de l'inspection, désignés par le Ministre sur proposition des Inspecteurs généraux. Un membre représente l'administration générale et il est désigné par le Ministre sur proposition de l'Administrateur général.

63La durée des mandats varie, puisqu'elle est de deux ans pour les groupes de travail et quatre ans pour les commissions. Ces mandats sont renouvelables. Dans tous les cas, le groupe ou la commission prononce ses avis à la majorité des deux tiers.

  • 37 Voy. les articles 13, § 4 (continuum pédagogique) et 16, § 3, al. 3 (priorités et activités à respe (...)
  • 38 Art. 16, § 2, al. 4, et art. 25, § 2, al. 4

64On notera que l'enseignement spécial n'est pas représenté dans ces différentes instances. Le Gouvernement peut, sur proposition du Conseil supérieur de l'enseignement spécial, apporter des adaptations à différentes dispositions du décret dans la mesure où elles s'appliquent à l'enseignement spécial37 ; mais, dans la procédure de mise en œuvre du décret, l'enseignement spécial ne reçoit pas de traitement différencié. C'est à titre d'experts que les représentants de l'enseignement spécial pourront être entendus par les groupes de travail38.

65b) Les commissions centrales de pilotage sont composées d'une manière presque identique, puisque le décret prévoit qu'elles comportent huit membres désignés par le Ministre sur proposition du Conseil général respectivement compétent, des inspecteurs généraux et de l'administrateur général. Mais le décret semble imposer ici une proposition commune plutôt qu'une ventilation des mandats.

66La commission commune de pilotage réunit les membres des deux commissions centrales, auxquels s'adjoignent le Président du Conseil supérieur de l'enseignement spécial et l'inspecteur coordinateur de l'enseignement spécial.

67c) Le Conseil général de l'enseignement fondamental et le Conseil général de concertation de l'enseignement secondaire représentent manifestement les piliers essentiels du système ainsi élaboré.

68Le Conseil général de l'enseignement fondamental est créé par l'article 21 du décret du 14 mars 1995 relatif à la promotion d'une école de la réussite dans l'enseignement fondamental, qui dispose :

69« Il est créé un Conseil général composé de la manière suivante :

  • le Directeur général de l'enseignement fondamental qui a la qualité de membre de droit ;

  • l'Inspecteur général représentant le pouvoir normatif et subsidiant qui a la qualité de membre de droit ;

  • 3 représentants du Comité de coordination de l'enseignement subventionné libre confessionnel, dont le président ;

  • 3 représentants du Comité de coordination de l'enseignement subventionné officiel, dont le président ;

  • 2 représentants du Comité de coordination de l'enseignement de la Communauté française, dont le président ;

  • 1 représentant du Comité de coordination de l'enseignement subventionné libre non confessionnel ;

  • trois représentants des organisations syndicales représentatives.

70(...)

71L'Administrateur général peut participer, avec voix consultative, aux réunions du Conseil général. »

72Les articles 17 à 20 du même décret organisent les comités de coordination. Ceux-ci sont créés « par réseau » et leurs membres sont désignés par des organes représentatifs que le décret désigne directement, à savoir le Gouvernement (pour le réseau de la Communauté française), le Conseil de l'enseignement des communes et des provinces (pour l’enseignement officiel subventionné), le Secrétariat général de l'enseignement catholique (pour le réseau libre confessionnel) et la Fédération des établissements libres subventionnés indépendants (pour le réseau libre non confessionnel).

73Le Conseil est donc, en résumé, composé de neuf représentants des réseaux, de trois représentants des organisations syndicales, et de trois membres de l'administration dont l'un siège facultativement et avec voix consultative.

74Quant au Conseil général de concertation de l'enseignement secondaire, il trouve son fondement juridique dans le décret du 27 octobre 1994 organisant la concertation dans l'enseignement secondaire.

75Ses trois grandes composantes sont identiques à celles qui apparaissent dans le Conseil général de l'enseignement fondamental.

76Y siègent, tout d'abord, huit délégués (dont le président) de chaque Comité de concertation.

77Ces comités, au nombre de deux, ont été créés par l'arrêté du Gouvernement du 15 mars 1993 fixant les obligations de concertation entre établissements de même caractère dans l’enseignement secondaire de plein exercice. Ce texte a organisé la concertation entre les établissements scolaires d'une même zone, via les conseils d'entité et les conseils de zone.

78Les comités de concertation sont compétents, l'un pour les établissements de caractère non confessionnel, l’autre pour les établissements de caractère confessionnel. Ils constituent une émanation des fédérations de pouvoirs organisateurs. Les membres du Comité de concertation pour l'enseignement non confessionnel sont en effet désignés (le président excepté) paritairement par le Ministre et par « les organes représentatifs au niveau communautaire des pouvoirs organisateurs d'établissements d'enseignement subventionné de caractère non confessionnel ». De même, les membres du Comité de concertation pour les établissements confessionnels sont désignés par « l’organe représentatif au niveau communautaire des pouvoirs organisateurs d’établissements subventionnés de caractère confessionnel ».

79Par ailleurs, le Conseil général de concertation de l'enseignement secondaire rassemble le directeur général de l'enseignement secondaire, les inspecteurs généraux en charge de l'enseignement secondaire, et, facultativement et avec voix consultative, l'administrateur général. Trois représentants des organisations syndicales représentatives sont également membres du Conseil.

80d) Enfin, la Commission communautaire des professions et des qualifications se présente de manière particulière, puisqu'elle réunit non seulement des personnes provenant de l'administration et des pouvoirs organisateurs, mais également des représentants des organisations patronales et syndicales, de l’Office communautaire et régional de la formation professionnelle et de l'emploi, de l'Institut bruxellois francophone de formation professionnelle et de l'Institut de formation permanente des classes moyennes et des petites et moyennes entreprises.

81Sa composition a d'ailleurs été élargie par le décret du 24 juillet 1997 lui-même.

82e) On notera encore que le Conseil de l'Éducation et de la formation, qui a joué un rôle si important dans les travaux et discussions préliminaires à l'adoption du décret, n'est pas mentionné par ce dernier et n'apparaît à aucun stade des processus de concertation organisés par le décret.

§ 2. Réflexions sur les organes consultatifs prévus par le décret

A. Les organes consultatifs et la participation

83a) La première observation qui s'impose à l'attention porte sur la nature des organes amenés à participer ainsi à l'élaboration de règles complétant les dispositions décrétales.

  • 39 Les organisations syndicales représentatives sont certes membres des conseils généraux, mais elles (...)
  • 40 Comme il a été remarqué lors du colloque du 25 septembre, cette constatation peut certes être relat (...)

84Contrairement aux conseils de participation, les organes qui interviennent ici ne prétendent pas représenter les diverses composantes de la communauté éducative : ni les élèves et leurs parents, ni le personnel ou les enseignants comme tels39, n'y sont représentés. Ce sont essentiellement les pouvoirs organisateurs qui se voient accorder voix au chapitre, dans une démarche qui tient sans doute plus de la décentralisation que de la participation proprement dite40.

85L'absence de toute référence au Conseil de l'Éducation et de la Formation apparaît plus frappante dans ce contexte, surtout compte tenu du processus peu banal des Assises de l'enseignement, qui avait entouré la préparation du décret.

86b) Une deuxième observation doit être formulée, quant à la manière dont les pouvoirs organisateurs sont représentés dans le contexte qui nous occupe.

87Une concertation directe avec chaque pouvoir organisateur se heurtant à des difficultés pratiques évidentes, il est indispensable de déterminer selon quelles modalités les pouvoirs organisateurs peuvent ou doivent se grouper pour intervenir comme interlocuteurs du monde politique.

88L'article 74 du décret prévoit l'existence de quatre organes de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs : deux représentent le réseau officiel subventionne (respectivement pour l'enseignement fondamental et spécial, et pour l'enseignement secondaire) et deux représentent le réseau libre subventionné (respectivement confessionnel et non confessionnel).

  • 41 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p, 16 et 75.

89Comme l'a précisé le Gouvernement suite à une observation de la section de législation du Conseil d’État41, les pouvoirs organisateurs n'ont aucune obligation de s'affilier à de telles organisations. Mais, de toute évidence, ceux qui font le choix de ne pas s'affilier demeurent en reste du système de concertation organisé par le décret.

90En outre, on ne peut manquer de souligner l'importance que prend, dans l'organisation des systèmes de concertation, le critère du « caractère » des établissements d'enseignement. Ce critère, omniprésent dans la représentation de l'enseignement libre, apparaît aussi de manière plus générale dans le système de concertation propre à l'enseignement secondaire, et donc dans la composition du Conseil général de concertation de l'enseignement secondaire.

91Or, force est de constater que la définition légale du « caractère » des établissements réside dans les dispositions, particulièrement peu rationnelles et praticables, de l'article 4 de la loi du 29 mai 1959. Ce texte définit en effet l'enseignement (non) confessionnel comme celui dont 3/4 des membres du personnel enseignant sont titulaires d'un diplôme de l'enseignement... (non) confessionnel. Outre le vice logique d’une définition qui utilise le mot qu'elle vise, on observe que ce critère ne permet pas le classement exhaustif des écoles, puisqu'il suffit qu'une école recrute du personnel enseignant paritairement parmi les diplômés des deux filières, pour n'entrer dans aucune des deux catégories.

  • 42 Voy. en ce sens, l'observation de la section de législation du Conseil d'État, Doc. C.C.F., 152-1 ( (...)

92Même si la pratique a tempéré la rigidité du critère légal, on ne peut que constater à quel point les bases juridiques d'une classification aussi essentielle manquent de sécurité42.

93c) Enfin, comment ne pas souligner le nombre des instances consultatives nouvelles que le décret du 24 juillet institue, dans une matière où elles étaient déjà abondantes, certains diront pléthoriques ?

94Pareille multiplication ne risque-t-elle pas de faire dégénérer l'appareil de participation en appareil bureaucratique ? Ne nuit-elle pas, paradoxalement, à la transparence d'un système conçu pour associer à la décision politique les « forces vives » du secteur ? N'implique-t-elle pas, en outre, des charges matérielles et des disponibilités de temps que le système scolaire ne dégage pas facilement ?

95Il n'appartient pas aux juristes de répondre à ces questions ; seuls les acteurs peuvent juger de la praticabilité, de l’intelligibilité, et de l'intérêt du système de concertation mis sur pied. Une évaluation opérée sous cet angle semble en tous cas particulièrement indiquée.

B. Les organes consultatifs et le mode d'élaboration des normes juridiques

96Le souci de la participation, qui constitue l’une des constantes du décret du 24 juillet 1997, a amené le législateur décrétal à introduire dans le mode même de production des normes juridiques qui viendront le compléter des caractéristiques originales dont la compatibilité avec les principes constitutionnels soulève certaines difficultés.

97a) Une première remarque porte sur le mécanisme de proposition qui caractérise l'élaboration des « socles de compétences », des « compétences et savoirs » et des « profils de formation ».

98Les socles de compétences ainsi que les compétences et savoirs sont déterminés par le Gouvernement, mais le décret organise une procédure administrative pour leur élaboration. Comme exposé ci-avant, ces règles font en effet l'objet de propositions de la part des Conseils généraux, qui relayent eux-mêmes, après les avoir éventuellement amendées, les propositions des groupes de travail.

99Quant aux profils de formation, le décret prévoit seulement qu'ils sont déterminés par le Gouvernement sur proposition du Conseil général de concertation pour l'enseignement secondaire.

100La proposition est un technique bien connue en droit administratif, où elle s'inscrit dans la procédure d'adoption d'actes administratifs unilatéraux, le plus souvent des nominations. C'est dans ce contexte que la jurisprudence (en particulier celle du Conseil d'État) a défini sa portée, qui va bien au-delà d'une simple consultation.

  • 43 C.E., Timmerman, no 14 107, du 29 avril 1970 ; Association professionnelle des opticiens de Belgiqu (...)
  • 44 C.E., Hommelen et csrts, no 9028, du 12 décembre 1961.

101En effet, on observe tout d’abord que l'avis n'est pas toujours obligatoire. La proposition, au contraire, est toujours un préalable indispensable à l'adoption de l'acte considéré43 ; elle implique aussi une prise de position sur la décision à prendre44.

  • 45 C.E., Plissart et Crépin, no 8485, du 14 mars 1961 ; Herdies, no 9420, du 1er juin 1962 ; Grunenwal (...)

102En outre, le simple avis, même s'il doit obligatoirement être recueilli, ne lie pas l'autorité qui le reçoit. Au contraire, la proposition est par nature dotée d'une certaine valeur contraignante, puisque, si l’autorité n’estime pas pouvoir s’y rallier, elle doit demander de nouvelles propositions45.

103Tels sont les grands traits de la jurisprudence qui définit la portée de la procédure de proposition en droit administratif.

  • 46 Nous avons relevé comme exemple comparable les arrêtés royaux qui doivent être adoptés pour définir (...)

104Dans le cadre qui nous occupe, on constate que la notion de proposition est retenue par le législateur décrétal non pas en vue de l'adoption d'actes administratifs individuels, mais bien à propos de l'élaboration de règles de droit. À notre connaissance, cette technique est particulièrement originale. L'adoption d'arrêtés royaux, dans des matières très variées, est fréquemment soumise à l'avis d'organes consultatifs ; mais il est beaucoup plus rare de la voir subordonner à des propositions ou à des avis conformes46.

105On aperçoit facilement les interrogations juridiques que cette procédure suscite.

106La première, et sans doute la principale, a trait à l'hypothèse dans laquelle aucune proposition ne serait formulée, soit par inertie, soit à défaut de pouvoir réunir le seuil des deux tiers qui est requis pour que les groupes de travail puissent émettre des avis.

  • 47 Le législateur aurait pu, par exemple, déterminer un délai maximal dans lequel les propositions dev (...)

107Le Gouvernement peut-il passer outre au défaut de proposition et déterminer d'initiative les socles de compétences, les compétences et savoirs, et les profils de formation ? En l'absence de toute disposition à ce sujet47, la réponse conforme aux enseignements du droit administratif est négative.

108Toutefois, on peut se demander si l'intention du législateur décrétal était bien de soumettre à un préalable obligé la détermination de règles aussi essentielles à l’application du décret. Le risque d’une telle interprétation est évidemment de paralyser la mise en œuvre du dispositif prévu.

109La seconde question qui vient à l'esprit est celle de la latitude laissée au Gouvernement pour modifier les propositions émanant des Conseils généraux.

110Pareille latitude existe manifestement pour la détermination des socles de compétences et des compétences et savoirs, puisque le décret prévoit que les Conseil généraux transmettent au Gouvernement à la fois les propositions initiales des groupes de travail et les propositions amendées par leurs soins. Cette prescription n'a de sens que dans la perspective d'un débat se jouant au stade de la décision du Gouvernement.

111Pour les profils de formation, l'existence même d'une marge d'appréciation du Gouvernement est moins flagrante ; nous pensons toutefois qu'elle doit être admise, à peine de méconnaître la notion de proposition...

112Cependant, en tout état de cause, la notion même de proposition implique que la liberté d'appréciation du Gouvernement soit limitée. Une règle qui s'écarterait totalement des propositions formulées par les groupes de travail et/ou par les Conseils généraux ne répondrait plus aux exigences du décret.

113b) Ces questions risquent de demeurer éternellement sans réponse, en raison d'une autre particularité du processus d'élaboration prévu par le décret. Celle-ci concerne le rôle dévolu au Parlement.

114Par une formule étrangement inversée, le décret prévoit en effet à plusieurs reprises que le Gouvernement détermine certaines règles et les soumet à la « sanction » du Parlement.

115Comment concilier ce procédé avec les dispositions de la Constitution et des lois spéciales de réformes institutionnelles qui accordent bien entendu aux Conseils régionaux et communautaires le soin d’édicter les normes législatives, et aux Gouvernements régionaux celui de les sanctionner ?

116La formule a été introduite dans le décret pour répondre à une objection fondamentale émise par la section de législation du Conseil d'État à l'encontre du texte du projet. Celui-ci conférait en effet au Gouvernement le soin d'arrêter les socles de compétences, les compétences et savoirs, les profils de formation.

  • 48 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 72.

117La section de législation a fait observer qu'une telle habilitation dépassait les limites admissibles au regard de l'article 24, § 5 de la Constitution, qui consacre le principe de légalité en matière d'enseignement et réserve au législateur le règlement de tous les aspects fondamentaux de la matière48.

  • 49 Voy. R. Witmeur, La Cour d'arbitrage et le droit de l'enseignement, J.T., 1996, 825-838, no 89 et s

118Pareille observation s'inscrivait assurément dans le droit fil de la jurisprudence constitutionnelle. Plusieurs arrêts de la Cour d'arbitrage ont censuré des dispositions décrétales contenant des habilitations jugées excessives au pouvoir exécutif49. La section de législation elle-même formule régulièrement des critiques fondées sur cette même observation.

119C'est pour répondre à cette objection que le Gouvernement a amendé le texte en y ajoutant la notion de la « sanction » parlementaire.

120Dans son principe, pareille modification rencontre en effet de manière satisfaisante la critique formulée par le Conseil d'État. La Cour d'arbitrage a considéré, dans son arrêt no 76/96, qu'un système dans lequel le Gouvernement arrêtait certaines décisions sur avis conforme du Conseil flamand de l'enseignement, puis les soumettait à la confirmation du Parlement flamand, était conciliable avec l'article 24, § 5 de la Constitution. Selon la Cour :

121« Le législateur décrétal a estimé que le monde enseignant devait être associé étroitement à la préparation et au suivi des objectifs de développement et des objectifs finaux. (...) Afin de satisfaire au prescrit de l'article 24, § 5, de la Constitution, le législateur décrétal a décidé que les objectifs de développement et les objectifs finaux définis par le Gouvernement flamand devaient être soumis dans le mois à la confirmation du Conseil flamand. Le législateur décrétal avait par conséquent la possibilité de les modifier ou d'en fixer l'entrée en vigueur (...). Cette manière de procéder ne peut être considérée comme contraire à l'article 24, § 5, de la Constitution » (point B.3.4).

122La Cour se satisfait donc d'une intervention parlementaire a posteriori, pour autant qu'outre la faculté, qui va de soi, de ne pas confirmer les décisions du Gouvernement, elle comporte aussi la possibilité de les modifier et d'en postposer l'entrée en vigueur.

123Le décret du 24 juillet 1987 n’utilise pas l’expression « confirmation », mais celle de « sanction » et il ne fixe ni modalité ni délai pour l'intervention du Parlement.

124On s'interroge, dès lors, sur la portée exacte de la procédure ainsi prévue. Les socles de compétences feront-ils l'objet d'arrêtés du Gouvernement, soumis ensuite à un décret confirmatif ? Si oui, à quel moment entreront-ils en vigueur, et après quel délai cesseront-ils d'être obligatoires à défaut de confirmation ? Ou bien, faut-il comprendre que les décisions adoptées par le Gouvernement feront simplement l'objet d'un projet à adopter par le Parlement selon la procédure normale de l'élaboration des décrets ? Plus orthodoxe, et mieux réglée, cette seconde procédure paraît cependant peu compatible avec les termes du décret qui semble accorder au Gouvernement un véritable pouvoir de décision.

125À notre sens, le respect de l'intention du législateur et des exigences constitutionnelles amène à retenir l'interprétation suivante. Le Gouvernement peut déterminer lui-même, par voie d'arrêtés, les socles de compétences et les compétences et savoirs ; mais ces arrêtés ne peuvent entrer en vigueur que moyennant leur confirmation par un décret.

126Quelle que soit l'interprétation que l'on retient quant aux étapes formelles de cette procédure, on doit en tous cas reconnaître au Parlement, comme l'a souligné l'arrêt précité de la Cour d'arbitrage, la faculté de modifier les dispositions arrêtées par le Gouvernement. À notre sens, cette faculté d'amendement peut s’exercer de manière pleine et entière, sans que le Parlement puisse être lié par les propositions formulées initialement. Les propositions des groupes de travail et des Conseils généraux peuvent donc, à ce stade, connaître des modifications qui iraient jusqu'à les dénaturer.

127c) Force est ainsi de constater qu'en matière d'enseignement, l'organisation constitutionnelle des pouvoirs limite l'intervention directe d’organismes consultatifs ou représentatifs dans le processus de décision. Garantie d'une organisation démocratiquement soumise au Parlement, le principe de légalité a aussi pour effet de réserver au monde politique les choix fondamentaux d'orientation de l'enseignement.

Section II. La participation à la gestion de l'école : les conseils de participation

  • 50 Voy. l'avis du 5 février 1992 sur les objectifs généraux du système d'enseignement et de formation, (...)
  • 51 Voy. les conclusions d'Hermès, Agora, no 3, sept. 1995, p. 8 et s., sp. p. 14 ; voy. aussi les prop (...)

128Avant l'adoption du décret du 24 juillet 1997, la nécessité de promouvoir la participation des acteurs à la gestion des établissements scolaires avait été mise en exergue par le Conseil de l'Éducation et de la Formation (C.E.F.)50 ainsi que par la cellule Hermès qui a fonctionné dans le cadre des Assises de l'enseignement51. Les dispositions que le décret du 24 juillet 1997 consacre à la participation sont partiellement inspirées des travaux de ces instances. On commencera par décrire le mécanisme participatif mis en place par le décret (§ 1er), après quoi l'on tâchera d'en livrer une première appréciation (§ 2).

§ 1. Description du système mis en place par le décret

  • 52 Le décret autorise, à certaines conditions énoncées par l'article 68, al. 3, le regroupement de plu (...)

129Concrètement, c'est dans le chapitre VII du décret, intitulé « Des projets éducatif, pédagogique et d'établissement », que la participation est organisée. L'article 69, § 1er prévoit la création d'un « Conseil de participation » au sein de chaque établissement d'enseignement fondamental et secondaire, ordinaire et spécial, organisé ou subventionné par la Communauté française52. La pratique de la participation via les conseils du même nom se trouve donc imposée par voie de décret émanant de la Communauté française à tous les établissements d'enseignement, indépendamment du réseau dont il relève. Dans le cadre de ce premier paragraphe, on traitera successivement des missions dévolues au conseil de participation (a), de sa composition (b) et de ses modalités de fonctionnement (c).

A. Missions du conseil de participation

130Les missions imparties au conseil de participation sont au nombre de trois : contribuer à l'élaboration du projet d'établissement ; rendre un avis sur le rapport d'activités et adopter le règlement d'ordre intérieur du conseil.

a) confection du projet d'établissement

  • 53 Art. 68.
  • 54 Art. 68, al. 2.
  • 55 Art. 69, § 1er, 1 ° à 5 °.

131Le conseil de participation a premièrement pour tâche de contribuer à l'élaboration du projet d'établissement dont toute école doit se doter53. Précisément, il est compétent : 1 ° pour débattre de ce projet — notamment sur la base des propositions remises par les délégués du pouvoir organisateur54 —, l'amender et le compléter ; 2 ° pour le proposer à l'approbation du ministre ou du pouvoir organisateur ; 3 ° pour évaluer périodiquement sa mise en œuvre et proposer des adaptations55.

  • 56 Rappelons que le projet éducatif arrête — dans le respect des objectifs du décret, bien entendu — l (...)
  • 57 Art. 67, al. 1er. Il ressort de l'article 67, al. 2 du décret que le projet d'établissement doit pr (...)

132Le projet d’établissement définit l’ensemble des choix pédagogiques et actions concrètes particulières que l’établissement entend mettre en œuvre pour réaliser les projets éducatif et pédagogique56 arrêtés par le pouvoir organisateur57. Il constitue donc l'instrument de mise en oeuvre de ces projets.

  • 58 Ceci, indiquent les travaux préparatoires, de manière à éviter toute dérive vers une dualisation de (...)

133Une stricte hiérarchie est établie entre le décret, le projet éducatif, le projet pédagogique cl le projet d'établissement. Les objectifs généraux du décret doivent être respectés par le projet éducatif. Pour le reste, le projet éducatif est le socle, déterminé par le pouvoir organisateur. Sur ce projet vient se greffer le projet pédagogique, relatif aux visées pédagogiques et aux choix méthodologiques et également déterminé par le pouvoir organisateur. Le projet d'établissement sert quant à lui à préciser les moyens concrets permettant d'atteindre les objectifs précités ; il prend en compte les particularités mais sans définir le but58.

  • 59 Ainsi prévoit-il :
    - que, moyennant l'autorisation du pouvoir organisateur, le projet d'établissemen (...)
  • 60 Art. 68, al. 1er. Voy. Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p 15.

134À noter qu'en divers endroits, le décret suggère ou impose un certain contenu au projet d'établissement59. Précisons encore que ce projet est soumis à une procédure de révision triennale60.

  • 61 Art. 71.

135En ce qui concerne la façon de procéder, l'article 70 du décret prévoit que le projet d'établissement et ses modifications ultérieures sont soumis pour approbation au pouvoir organisateur (dans l'enseignement subventionné) ou au Ministre (dans l'enseignement de la Communauté). Le pouvoir organisateur transmet le projet d'établissement à l'administration dans le mois qui suit son approbation ; toute modification du projet d'établissement est également transmise dans les mêmes conditions61.

  • 62 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 16. Voy. encore l'article 69, § 12.

136Dans l'exposé des motifs, la compétence d'approbation des pouvoirs organisateurs est justifiée comme suit : « Les pouvoirs organisateurs, du fait de leur responsabilité, conservent en toute hypothèse la responsabilité de la décision » ; ceci « pourrait paraître limitatif pour l'autonomie des équipes éducatives » ; pourtant, il s'agit seulement de rappeler « la place de chacun. Dans la mesure où le pouvoir organisateur a la responsabilité de l'enseignement qu'il organise, cette étape de la procédure est indispensable. Lorsque le pouvoir organisateur est un pouvoir public, sa légitimité fondée sur l'élection, et sa responsabilité— il doit rendre des comptes— rendent cette tutelle plus indispensable encore »62.

b) avis sur le rapport d'activités

  • 63 Ces rapports doivent par ailleurs être transmis par le pouvoir organisateur à la Commission de pilo (...)

137La seconde compétence qui incombe au conseil de participation est clairement d'ordre consultatif : elle consiste à émettre un avis sur le rapport annuel d'activités émanant de l'autorité compétente : le chef d'établissement (dans l'enseignement de la Communauté) ; le pouvoir organisateur ou son délégué (dans l'enseignement subventionné)63.

  • 64 L'article 73 précise en effet que le rapport d'activités comprend « notamment » le bilan des mesure (...)

138Le rapport d'activités doit faire le bilan d’une série de questions, énoncées à l'article 73 du décret : il s'agit, par exemple, des mesures prises pour atteindre les objectifs généraux, des innovations pédagogiques, des initiatives en vue de soutenir les élèves en difficulté, du taux de réussite et de redoublement, des initiatives en matière d'éducation à la citoyenneté, aux médias, à la santé et à l'environnement, du nombre et des motivations des refus d’inscription, etc. Le rapport d’activités peut en outre contenir toute donnée que l'autorité compétente pour l'établir juge utile d'y faire figurer64.

c) élaboration du règlement d'ordre intérieur

  • 65 Point 6.1. de la circulaire Missions. 97.05 du 18 novembre 1997 et point 6.1. de la circulaire Miss (...)
  • 66 Point 6.1. de la circulaire Missions.97.05 du 18 novembre 1997.

139L'article 69, § 13 confie encore au conseil de participation le soin d'élaborer son règlement d'ordre intérieur et de le soumettre à l'approbation du ministre (dans l'enseignement de la Communauté française) ou du pouvoir organisateur (dans l’enseignement subventionné). C'est dans ce règlement que sont notamment précisées les modalités de remplacement des membres qui ne remplissent plus les conditions d'éligibilité65. Dans l'enseignement organisé par la Communauté française, ce règlement a notamment vocation à énoncer les dispositions prises en vue de faciliter les contacts entre les représentants et leurs mandants66.

B. Composition du conseil de participation

  • 67 Art. 69, § 2.
  • 68 Art. 69, § 9.

140La composition du conseil de participation fait l'objet des §§ 2 à 9 de l'article 69 du décret. Le conseil de participation comprend nécessairement trois sortes de membres : des membres de droit, des membres élus et des membres représentant l'environnement social, culturel et économique de l'établissement67. Le cas échéant, il peut également compter des membres cooptés68.

Première catégorie : les membres de droit

  • 69 Pour l’enseignement organisé par la Communauté française, voy. les articles 1er et 2 de l'arrête du (...)

141Sont membres de droit le chef d'établissement et les délégués du pouvoir organisateur. Ces derniers sont désignés, selon le cas, par le Collège des Bourgmestre et échevins, la Députation permanente du Conseil provincial, le Collège de la Commission communautaire française, le Conseil d'administration du pouvoir organisateur ou le Gouvernement de la Communauté française69.

Deuxième catégorie : les membres élus

  • 70 Moyennant toutefois certaines limites pour ces derniers (voy. ci-après).

142Les membres élus comprennent des représentants des quatre corps suivants : personnel enseignant, parents, élèves70 et personnel ouvrier et administratif.

a) les représentants du personnel enseignant et assimilé (auxiliaire d'éducation, psychologique, social et paramédical)

143Aux termes de l’article 69, § 3, les représentants du personnel enseignant et assimilé comprennent :

    • 71 On observera que le décret du 9 novembre 1990 instaurant la participation dans l'enseignement organ (...)

    dans l'enseignement de la Communauté française et dans l'officiel subventionné : des délégués élus, en leur sein et au scrutin secret, par l'ensemble des membres du personnel concerné nommés ou engagés à titre définitif ou désignés ou engagés à titre temporaire pour une année scolaire complète71 ;

    • 72 Selon une proportion conforme à celle du résultat des élections sociales dans l'établissement. La p (...)
    • 73 Sauf dérogation accordée par le Gouvernement lorsque tous les membres du personnel sont membres de (...)

    dans le libre : d'une part, trois délégués, membres du personnel de l'établissement pour une année scolaire complète, désignés par les organisations syndicales représentatives72 ; d'autre part, un maximum de trois délégués élus en leur sein et au scrutin secret par l'ensemble des membres du personnel concerné nommés ou engagés à titre définitif ou désignés ou engagés à titre temporaire pour une année scolaire complète ; ces délégués ne peuvent faire partie ni du Conseil d'administration ni de l'assemblée générale du pouvoir organisateur73.

144Ne sont admis à représenter le personnel enseignant que ceux qui prestent un mi-temps au moins dans l'établissement.

b) les représentants des parents ou des personnes investies de l'autorité parentale ou qui assument la garde en droit ou en fait du mineur soumis à l'obligation scolaire
  • 74 Art. 69, § 5.

145Les représentants des parents sont élus au scrutin secret par l'assemblée générale des parents74.

146Lorsqu'il existe au sein de l'établissement une association de parents membre de la Fédération des associations de parents de l'enseignement officiel (FAPEO) ou de l'Union des fédérations des associations de parents de l'enseignement catholique (UFAPEC) — seules organisations à être reconnues comme représentatives —, l'organisation de l'élection des représentants des parents est réglée par ladite fédération ou union. Dans le cas contraire, il incombe au pouvoir organisateur ou à son délégué de convoquer une première réunion générale des parents.

147La convocation et le procès-verbal de toute assemblée générale sont portés à la connaissance de l'ensemble des parents. Chaque parent présent lors de l’assemblée générale peut participer au scrutin et se porter candidat, sans autre condition.

  • 75 Pour le cas où tous les parents seraient membres de droit du pouvoir organisateur (art. 69, § 5, de (...)

148Les représentants des parents ne peuvent faire partie ni du Conseil d'administration, ni de l'assemblée générale du pouvoir organisateur, ni être membres du personnel de l'établissement, sauf dérogation accordée par le Gouvernement75.

c) les représentants des élèves

149C'est de manière quelque peu alambiquée que le décret du 24 juillet 1997 traite de la représentation des élèves.

  • 76 Le fondamental incluant les niveaux maternel et primaire.

150Le décret commence par énoncer — à l’article 69, § 2, al. 3, 3 ° — que seuls les élèves de l'enseignement secondaire, à l'exclusion, donc, de ceux du fondamental76, ont droit à une représentation au sein du conseil de participation. On pense alors comprendre deux choses : d’une part, que tous les élèves du secondaire ont le droit d'être représentés et, d'autre part, que seuls ces élèves jouissent de ce droit. La suite du décret laisse cependant apparaître qu'aucune de ces deux assertions n'est rigoureusement exacte.

  • 77 Observons au passage qu'il n’est pas précisé que l'élection doit avoir lieu au scrutin secret.
  • 78 Art. 69, § 4, al. 3.
  • 79 Art. 69, § 4, al. 3.

151En effet, à l'article 69, § 4, il est prévu que les représentants des élèves sont élus, en leur sein et après appel aux candidats77, par un corps électoral correspondant ou bien à l'ensemble des élèves de l’établissement (première modalité), ou bien à l'ensemble des élèves du niveau secondaire de l'établissement (deuxième modalité), ou bien encore à l'ensemble des élèves des troisième et quatrième degrés de l'établissement (troisième modalité). Dans l'enseignement de la Communauté française, ajoute le décret78, le choix en faveur d'une de ces modalités appartient à l'ensemble constitué par les membres de droit du conseil de participation, les représentants du personnel enseignant et les représentants des parents. Dans l'enseignement subventionné, il est de la compétence du pouvoir organisateur, qui peut le déléguer79. Enfin, l'article 69, § 7 permet à tout pouvoir organisateur d’un enseignement fondamental, s'il est saisi d'une proposition en ce sens formulée par deux tiers au moins des membres du conseil de participation, d'élargir ce conseil à des délégués d'élèves, de manière permanente ou occasionnelle.

  • 80 Signalons que l'article 4 dernier alinéa précise que « Dans le cadre du présent décret, les termes (...)

152Des différentes règles que l'on vient d'exposer, deux choses ressortent. Primo, contrairement à ce qu'une lecture superficielle du décret pourrait laisser croire, ce ne sont pas tous les élèves du secondaire qui disposent, en vertu du décret, des droits d'élire et d'être élus au conseil de participation, mais les seuls élèves des troisième et quatrième degrés, à savoir les élèves des deux dernières années (5ème et 6ème) et des éventuelles années complémentaires80. Les élèves des 1er et 2e degrés (le à 4e année) ne jouissent de ces droits que s'ils leur sont reconnus par l'instance compétente. Secundo, loin d'être exclue par le décret, la possibilité pour les élèves du fondamental d'élire des représentants et d'être élus au conseil de participation est reconnue à deux reprises par le décret : d'une part dans l'article 69, § 4, qui autorise le pouvoir organisateur ou certains membres du conseil de participation à élargir le corps des électeurs et éligibles à l'ensemble des élèves de l'établissement et donc, le cas échéant, aux élèves de l'enseignement fondamental ; d'autre part, dans l'article 69, § 7 qui prévoit explicitement la possibilité d’élargir le conseil de participation à des délégués d’élèves de l'enseignement fondamental.

  • 81 Cela dit, il est quelque peu fâcheux que des incohérences de ce genre puissent subsister dans des d (...)

153Cette double reconnaissance engendre une difficulté, s'agissant de déterminer la procédure applicable, en vertu du décret, au mécanisme de l'élargissement. En effet, à suivre l'article 69, § 4, la décision d'élargir appartient tantôt — dans l'enseignement subventionné — au seul pouvoir organisateur (ou à son délégué), lequel peut donc décider seul, sans avoir à attendre une proposition d'élargissement émanant du conseil de participation ni à demander l'avis de ce conseil, tantôt — dans l'enseignement organisé par la Communauté française — à certains membres du conseil de participation, qui décident à la majorité simple. Au contraire, d'après l'article 69, § 7, la décision d'élargir appartient toujours au pouvoir organisateur (quel que soit le réseau) et ne peut être prise que sur la proposition du conseil de participation faite à la majorité des deux tiers. Quelle est, dès lors, la procédure à suivre ? À notre sens, il y a lieu d'appliquer l’adage lex specialis derogat generali et, partant, de considérer que les règles du paragraphe 7 de l’article 69 — exclusivement valables pour le fondamental — priment sur celles du paragraphe 4 — qui s’adressent a priori à toutes les catégories d’élèves dont la participation n'est pas garantie par le décret81.

d) un représentant du personnel ouvrier et administratif, là où un tel personnel est attaché à l'établissement
  • 82 Art. 69, § 6.
  • 83 Art. 69, § 3 al. 2.

154Sur le thème de la représentation du personnel ouvrier et administratif, le décret est relativement laconique. Il se borne, d'une part, à indiquer que ce personnel élit son représentant82 et, d'autre part, à préciser, comme pour les représentants du personnel enseignant, que ce représentant doit au moins prester un mi-temps dans l'établissement83.

  • 84 Art. 69, § 8, dernier alinéa.

155Il convient encore de relever qu'aux termes du décret, lorsque, pour une catégorie déterminée, le nombre de candidats ne dépasse pas le nombre de postes à pourvoir, les candidats sont élus d'office84.

Troisième catégorie : les représentants de l'environnement social, culturel et économique de l'établissement

  • 85 Ce système s'explique par le « caractère d'élus des pouvoirs publics précités et (...) leur proximi (...)

156Concernant cette troisième catégorie, le régime applicable dans l'officiel subventionné diffère de celui qui s'applique dans le libre subventionné et dans l'enseignement de la Communauté. Dans l'officiel subventionné, les membres représentant l'environnement social, culturel et économique de l'établissement sont désignés par le Collège des Bourgmestre et échevins, la Députation permanente du Conseil provincial ou le Collège de la Commission communautaire française selon le cas85. Dans l'enseignement de la Communauté française et dans le libre subventionné, ces membres sont cooptés par les membres de droit et les membres élus du conseil de participation, selon les modalités que fixe le Gouvernement.

Quatrième catégorie (éventuelle) : les membres cooptés

157L'article 69, § 9 du décret permet au conseil de participation de coopter des membres. Ceux-ci siègent avec voix consultative. Ils ne peuvent être en nombre supérieur à celui dont disposent respectivement les enseignants, les parents et les élèves.

Nombre de représentants : le principe de parité

  • 86 Le décret prévoit en effet que le personnel enseignant du libre est représenté par trois délégués d (...)

158A la différence du personnel ouvrier et administratif, qui n'a droit qu'à un représentant, les enseignants, les parents et les élèves ont droit à un nombre égal de représentants qui s'élève à trois minimum — sauf dans l'enseignement libre, où le minimum est, semble-t-il, de quatre86 — et à un maximum de six. Il est arrêté par le pouvoir organisateur dans l'enseignement subventionné et par le chef d'établissement dans l'enseignement de la Communauté française.

  • 87 Par exception, lorsqu'il est fait application de l'article 68, alinéa 3 (regroupement de plusieurs (...)
  • 88 En ce sens, voy. le point 3. 5, alinéas 2 et 3 de la circulaire Missions. 97. 05 du 18 novembre 199 (...)

159Dans une certaine mesure, la parité s'applique également aux délégués du pouvoir organisateur et aux représentants de l'environnement. Le décret précise en effet qu'aucun de ces deux groupes ne peut disposer d'un nombre de représentants supérieur à celui auquel a droit chacune des trois catégories précitées87. Par contre, il n'y a pas d'obstacle à ce qu'ils disposent d'un nombre inférieur de représentants88.

Durée des mandats

  • 89 Article 69, § 8.

160Les représentants élus des enseignants et les représentants de l'environnement social, culturel et économique exercent un mandat d'une durée de quatre ans renouvelable89. Les représentants des parents et des élèves exercent un mandat d'une durée de deux ans renouvelable. Tout membre qui ne remplit plus les conditions d'éligibilité est remplacé selon les modalités fixées par le règlement d'ordre intérieur.

  • 90 Voy. toutefois les articles 3 et 13 de l'arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 3 nov (...)

161Le décret ne précise pas la durée des mandats exercés par le représentant du personnel administratif et ouvrier, les délégués du pouvoir organisateur, les délégués des enseignants désignés par les organisations syndicales et les éventuels cooptés. Pour les mandats attribués par voie de désignation, il est permis de considérer que c'est l'organe compétent pour désigner qui détermine la durée du mandat. Pour les représentants du personnel ouvrier et technique et les cooptés, aucun terme n'a été prescrit par le décret, de sorte qu'un vide juridique en résulte90.

Présidence du conseil

  • 91 Art. 69, § 10, dernier alinéa.

162Dans l'enseignement subventionné, le président du conseil de participation est désigné par le pouvoir organisateur. Dans l'enseignement de la Communauté française, la fonction échoit au chef d'établissement91.

C. Modalités de fonctionnement du conseil de participation

  • 92 Art. 69, § 10, al. 1er.
  • 93 Art. 69, § 10, al. 2.

163Le conseil de participation est censé se réunir au moins deux fois l'an. Il doit être convoqué si la moitié de ses membres au moins en font la demande au président92. Les membres du conseil ayant la qualité de représentant doivent veiller à organiser des assemblées de leurs mandants, afin de débattre des questions soulevées au Conseil93.

164En ce qui concerne la prise de décision, l'article 69, § 11 dispose que le conseil de participation tend à rendre ses avis par consensus. A défaut de réaliser ce consensus, la procédure se présente comme suit.

165Dans l'enseignement de la Communauté française et dans l'officiel subventionné, l'avis n'est réputé adopté que s'il recueille une triple majorité : majorité des deux tiers des membres présents ; majorité des voix exprimées par les membres de droit présents ; majorité des voix exprimées au sein de l'ensemble constitué par les membres élus présents et les représentants présents de l'environnement social, culturel et économique (les abstentions n'intervenant pas dans le décompte des voix).

166Dans le libre, l'avis n'est adopté que s'il recueille une quadruple majorité : majorité des deux tiers des membres présents ; majorité parmi les membres de droit présents ; majorité au sein du groupe constitué par les représentants présents des parents, des élèves, du personnel ouvrier et administratif et de l'environnement social, culturel et économique de l’établissement ; enfin, majorité parmi les délégués et représentants présents du personnel enseignant (les abstentions n’intervenant pas dans le décompte des voix).

  • 94 Art. 69, § 11, dernier alinéa.

167A défaut de consensus, les membres de droit, les membres élus et les représentants de l'environnement peuvent chacun déposer une note de minorité94.

§ 2. Appréciation du système mis en place par le décret

168En votant le décret du 24 juillet 1997, le Parlement de la Communauté française s'est rallié à une idée très largement reçue en son sein, à tout le moins si l'on en juge par la tonalité consensuelle des discussions parlementaires à ce propos : l'idée qu'il s'indique d’obliger l'ensemble des établissements d'enseignement fondamental et secondaire organisés ou subventionnés par la Communauté française à se doter d'un conseil de participation et, par voie de conséquence, à intégrer le modèle participationniste dans leurs schémas de fonctionnement. En règle, on s'accorde à reconnaître le caractère louable de la réforme. La question se pose néanmoins de savoir si cette dernière est en mesure de procurer les effets que le législateur en escompte. Vaste débat, évidemment, au sujet duquel nous nous limiterons à formuler les quelques observations suivantes.

169Une première interrogation a trait à la substance des pouvoirs reconnus au conseil de participation. Cette substance est-elle suffisante pour rendre la participation attrayante aux yeux des différents acteurs et donner à ceux-ci l'envie d'y consacrer l’investissement nécessaire ? Deux aspects doivent être distingués : les matières soumises au processus de participation et le pouvoir octroyé au conseil de participation relativement à ces matières.

170Sur le premier aspect, il apparaît que les matières soumises à la participation ne sont pas négligeables. Le projet d'établissement, en tant qu’instrument de mise en oeuvre au niveau local des projets éducatif et pédagogique du pouvoir organisateur, représente assurément quelque chose d'important. À cela s'ajoute la compétence d'avis du conseil de participation sur le rapport d'activités. Celle-ci a pour conséquence d'élargir de façon significative l'éventail des matières dont les membres du conseil de participation sont habilités à discuter ; et cela même si, ici, la discussion ne peut intervenir qu'a posteriori, au moment du dépôt du rapport d'activités concernant l'année précédente.

171Quant au second aspect, on pourrait considérer que le rôle du conseil de participation dans le processus décisionnel est exagérément effacé. Cependant, il convient d'emblée d'observer qu'à cet égard, le décret se caractérise par une ambiguïté certaine. Sur un point, les choses sont claires : le conseil de participation est seulement compétent pour rendre un avis sur le rapport d'activités. Par contre, son rôle dans le processus d'adoption du projet d'établissement et du règlement d'ordre intérieur prête à controverse.

  • 95 Qui, pour rappel, traite de la procédure selon laquelle le conseil de participation est censé se pr (...)

172A suivre l'article 69, § 11 du décret95, le conseil de participation ne disposerait que d'un pouvoir d'avis. L'article 69, § 1er indique cependant que le conseil de participation est compétent pour proposer le projet d'établissement à l'approbation du ministre. L'article 70 précise pour sa part que le projet d’établissement et ses modifications ultérieures sont soumis pour approbation au ministre ou au pouvoir organisateur. Quant à l'article 69, § 13, il attribue au Conseil le pouvoir d'élaborer son règlement d'ordre intérieur, lequel doit faire l'objet d'une approbation du ministre ou du pouvoir organisateur.

173Il ressort de ces différents dispositifs qu'un doute existe, qui n'est pas levé par le décret, quant au point de savoir si le conseil de participation peut uniquement émettre des avis, ce que l'article 69, § 11 donne à penser — c'est une première thèse —, s'il peut faire des propositions, ce que l'on peut déduire de l'article 69, § 1er — c'est une deuxième thèse — ou, enfin, s'il est compétent pour prendre des décisions, cependant non susceptibles de sortir leurs effets tant qu'elles n'auront pas été approuvées par l'autorité compétente, ce que l'on peut inférer des articles 69, § 13 et 70 — c'est une troisième et dernière thèse.

  • 96 M.-A. Flamme, Droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 129.
  • 97 Ibidem.

174Précisons que dans le cadre de cette troisième thèse, on parvient à la conclusion que le conseil de participation dispose d'un véritable pouvoir de décision en raisonnant au départ de la notion d’approbation. Pour rappel, l'approbation fait partie des procédés de tutelle préventive et se définit comme la déclaration d'une autorité supérieure que telle décision, soit peut sortir ses effets parce qu'elle n'est pas contraire à la loi ni à l’intérêt général, soit ne peut pas sortir ses effets (on parle alors d'improbation) parce qu'elle est contraire à la loi ou à l'intérêt général96. L’approbation « joue le rôle d'une condition suspensive, en ce sens que tout en ne constituant pas une condition de validité de l'acte, elle vient - comme une sorte d'exequatur - lever un obstacle qui s'opposait à la vertu exécutoire de la décision »97. L’approbation porte donc sur des décisions dont elle remet en cause, non l'existence, mais l'exécutabilité. Si, donc, on conclut, dans le cadre de la troisième thèse, à l'existence d’un pouvoir décisionnel dans le chef des conseils de participation, c'est en raison du fait que le décret recourt à la notion d’approbation laquelle, selon le point de vue classique, s'applique à des décisions véritables.

175Le choix entre l'une ou l'autre de ces thèses n'est évidemment pas dépourvu d'incidence pratique. Si le conseil de participation ne dispose que d'un pouvoir d'avis, ou encore du pouvoir de faire des propositions auxquelles le pouvoir organisateur pourrait par ailleurs passer outre, cela signifie que le pouvoir de décision se trouve concentré entre les mains du pouvoir organisateur ; donc que ce dernier peut imposer au conseil de participation sa propre vision des choses en matière de projet d'établissement et de règlement d'ordre intérieur. Si, au contraire, le pouvoir organisateur n'a d'autre pouvoir que celui d'approuver ou d'improuver les décisions/propositions du conseil, il en résulte que le décret partage véritablement le pouvoir entre le conseil et le pouvoir organisateur. En effet, en cas de désaccord entre ceux-ci, le pouvoir organisateur peut improuver la décision/proposition du conseil mais non se substituer à lui et décider en ses lieu et place. Dans cette seconde interprétation, conseil et pouvoir organisateur disposent donc chacun du pouvoir de bloquer l'adoption du projet d'établissement et du règlement d'ordre intérieur. Ils sont donc tenus de dépasser leurs divergences et de trouver des terrains d'entente.

  • 98 Voy. supra le § 1er, a), 1 °.
  • 99 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 16.
  • 100 Le fait que dans le passage précité des travaux préparatoires, il soit expressément mentionné que l (...)

176L'ambiguïté qui caractérise le décret sur la question des pouvoirs du conseil de participation dans le processus d'élaboration du projet d'établissement et du règlement d'ordre intérieur est telle qu'il est extrêmement délicat de dire quelle est, des trois thèses en présence, celle que le législateur décrétal a entendu consacrer. Les travaux préparatoires n'apportent pas d'éclairage décisif sur cette question. Sans doute, comme on l'a déjà indiqué98, le législateur communautaire a-t-il fait état, à l'occasion de la discussion parlementaire, de son souci de conserver aux pouvoirs organisateurs « la responsabilité de la décision » en matière de projets d'établissement99. Toutefois, cette précision n'exclut ni ne conforte véritablement aucune des trois thèses énoncées ci-dessus. En effet, l'expression « responsabilité de la décision » est relativement vague. Elle peut certes vouloir dire qu'au moindre désaccord avec le conseil de participation, le pouvoir organisateur peut passer « par dessus la tête » de ce conseil et décider seul. Mais elle peut tout aussi bien signifier que le conseil de participation peut prendre des décisions véritables, dont le caractère exécutoire est néanmoins subordonné à l'accord du pouvoir organisateur intervenant comme instance de tutelle100. Il se recommanderait donc que le législateur communautaire précise la teneur exacte des pouvoirs dévolus respectivement aux conseils de participation et aux pouvoirs organisateurs.

  • 101 Voy. supra, l'introduction.

177Il convient d'observer que la thèse qui veut que les conseils de participation disposent du pouvoir de prendre des décisions véritables par ailleurs soumises à l'approbation du pouvoir organisateur suscite des difficultés au regard de l'article 24 de la Constitution, tel que la Cour d'arbitrage l'interprète. Comme on le sait déjà101, la Cour a jugé, dans un arrêt no 85/95 du 14 décembre 1995, que lorsque les dispositions d'un décret subordonnent le subventionnement d'écoles à la mise en place de structures de, participation, elles n'enfreignent pas le principe de liberté de l’enseignement inscrit à l’article 24, dès lors, notamment, qu'elles « laissent aux directions d'école leur pouvoir de décision » (point B.2.8). Autrement dit, selon la Cour, le principe de liberté de l'enseignement, sans s'opposer à ce que le législateur décrétal oblige les écoles subventionnées à mettre en place des organes de participation, ne permet pas à celui-ci d'aller jusqu'à déposséder les pouvoirs organisateurs de leur compétence de décision au profil des organes participatifs institués.

  • 102 En particulier, en n'admettant pas que le législateur décrétal puisse, sans supprimer la compétence (...)
  • 103 Voy. par exemple Th. Hachez et Ch. Derenne, Vive l'école libérée !, La Rev. nouv., 1997, no 4, p. 7 (...)

178Si, comme c'est probable, la Cour devait confirmer ce dernier principe - qui pour l'heure, se déduit seulement a contrario de l'arrêt du 14 décembre 1995 — et si, de surcroît, elle devait lui imprimer un caractère absolu102 — ce qui va peut-être moins de soi-, il en résulterait deux choses. Primo, que le décret du 24 juillet 1997, à supposer qu'il consacre la thèse selon laquelle le conseil de participation peut prendre des décisions sous l'approbation du pouvoir organisateur, serait inconstitutionnel. Secundo, que dans l'enseignement subventionné, une participation allant au delà de la simple consultation est impossible à mettre en oeuvre sans une révision préalable du principe de liberté de l'enseignement inscrit à l'article 24 de la Constitution. À s'en tenir à cette interprétation, ceux pour qui le salut du service public de l'enseignement passe par une autonomisation accrue des établissements par rapport à leurs pouvoirs organisateurs103 devront donc, avant toute chose, aller plaider leur cause devant le pouvoir constituant. Compte tenu de la lourdeur qui caractérise la procédure de révision constitutionnelle et des crispations politiques qu'elle génère le plus souvent, on peut augurer que pour ces personnes, la partie est loin — et même très loin — d'être gagnée.

179On observera que l'éventualité de conseils de participation dotés de compétences exclusivement consultatives ne signifie pas nécessairement l'échec du système mis en place. La réussite de ce dernier dépendrait alors de la disposition des pouvoirs organisateurs à tenir véritablement compte des avis rendus par les conseils.

180Pour que la participation contribue véritablement à inculquer aux élèves le sens de la citoyenneté, d'autres conditions doivent encore être réunies. On se bornera à en évoquer deux.

  • 104 À ce propos, voy. notamment G. Bernard, Participation, démocratie et citoyenneté responsable, avant (...)
  • 105 Du côté des enseignants, des risques de blocage existent, en raison de la démotivation que nombre d (...)

181D'abord, il est impératif que ceux qui au sein des conseils détiennent aujourd'hui une parcelle du pouvoir — la direction, les représentants des pouvoirs organisateurs, les enseignants — se montrent disposés à « jouer le jeu » de la participation et, partant, à partager leur pouvoir avec les autres interlocuteurs, principalement les parents et les élèves104. Si, dans le chef de ceux qui détiennent le pouvoir, participation rime avec crispation105, les conseils de participation risquent de devenir le théâtre d'affrontements stériles et, partant, d'être contre-productifs sur le plan éducatif.

182Une autre difficulté tient au degré d'impréparation au débat démocratique de certains acteurs impliqués par le décret dans le processus de participation. Pour les jeunes, comme pour les adultes d'ailleurs, participer n'est pas nécessairement chose aisée : exprimer un point de vue de manière compréhensible, user des formes adéquates, argumenter, faire des compromis constituent autant d'attitudes qui requièrent un minimum d'apprentissage. Il s'impose donc, au moins dans un premier temps, de former les élèves à participer. Cet aspect du problème n'est pas spécifiquement pris en compte par le décret, ce qu'on peut regretter. Il faut dès lors espérer que les équipes éducatives auront le souci autant que l’énergie de procurer cette formation aux élèves. Et aussi que des moyens seront mis à leur disposition pour organiser celle formation dans des conditions satisfaisantes.

***

183Au total, il semble fort difficile, à l'heure présente, de se prononcer sur le point de savoir si, dans son volet structurel, le décret du 24 juillet 1997 sera autre chose qu'un tigre de papier. Seule l'expérience des années à venir permettra de répondre à cette interrogation essentielle. En toute hypothèse, au vu de cette dernière donnée, il est indispensable qu'à moyen terme, le parlement de la Communauté française procède à l'évaluation de son décret, de manière à détecter ses éventuelles imperfections et à améliorer sa pertinence globale, si possible. La crédibilité de sa démarche ambitieuse est, en effet, à ce prix.

Notes

1 J. Rivero, Introduction à La participation directe du citoyen à la vie politique et administrative. Travaux des XIIes Journées d'études juridiques Jean Dabin sous la direction de Francis Delpérée, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 7 ; J.-M. Pontier, France, in Citoyen et administration, Bruxelles, Bruylant, 1985, p. 97.

2 O.c., p. 7. Voy. également C. Wiener et Fr. Hamon : La participation n'est pas une idée neuve : réminiscence des groupes sociaux primitifs, elle trouve ses référents historiques dans les communes médiévales (La participation et les activités sociales et culturelles, in La participation..., o.c., p. 329).

3 Voy. E. Garcia de Enterria, Principes et modalités de la participation à la vie administrative, in La participation directe.... o.c., p. 256.

4 Démocratie et participation politique, Paris, Bordas, 1970, cité par J. Boulouis, Représentation et participation dans la vie politique et administrative, in La participation.... o.c., p. 52.

5 Cités par J. Boulouis, o.c., p. 52.

6 O.c., p. 13.

7 Participation et citoyenneté à l'école, J.D.J., 1994, no 140, p. 22.

8 Voy. J. Boulouis, o.c., p. 53.

9 C'est, d'ailleurs, ce que consacre le décret du 24 juillet 1997, lorsqu'il charge les élèves, les parents et le personnel d'élire leurs représentants au conseil de participation (voy. infra).

10 En ce sens, voy. J. Rivero, o.c., p. 9. Sur les liens entre démocratie représentative et démocratie participative, voy. J.-M. Nollet, La démocratie représentative en crise, La Rev. nouv., mai 1996, no 5, p. 65 et s.

11 Art. 6, 3 °.

12 Art. 8, 9 °.

13 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 3. Voy. également p. 15 (« Il ne peut y avoir d'autonomie sans participation de tous ceux qui sont concernés à la gestion de leur avenir commun »).

14 Cette justification est expressément évoquée dans les travaux préparatoires du décret du 9 novembre 1990 portant organisation des établissements de l'enseignement organisé par la Communauté française et instaurant la participation des membres de la communauté éducative (Doc. C.C.F., 159-2 (1990-1991), p. 3).

15 Sur ces trois derniers aspects, voy. J. Rivero, Introduction à La participation..., o.c., p. 18.

16 Expérimentée au sortir de la seconde guerre mondiale (voy. S. De Coster, De la participation du personnel enseignant à l'administration des écoles, Le Serv. Soc., 1950, p. 203 et s.), l'idée visant à associer tout ou partie des acteurs de l'école à sa gestion s'est trouvée au centre des revendications formulées par le mouvement étudiant en 1968 (F. Maron, Le mouvement étudiant, C.H.CRISP, no 1510-1511, 1996, p. 8). Parmi les réalisations normatives antérieures au décret du 24 juillet 1997, on peut mentionner l'arrêté ministériel du 10 juin 1981 créant un conseil de participation dans les centres d'enseignement de l'État ainsi que le décret déjà cité du 9 novembre 1990 portant organisation des établissements de l'enseignement organisé par la Communauté française et instaurant la participation des membres de la communauté éducative. On se doit également d'évoquer la Convention du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant, dont l'article 12 garantit à l'enfant capable de discernement « le droit d'exprimer librement son opinion sur toute question l'intéressant, les opinions de l'enfant étant dûment prises en considération eu égard à son âge et à son degré de maturité » ; à cette fin, poursuit le texte, « on donnera notamment à l'enfant la possibilité d'être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative l'intéressant, soit directement, soit par l’intermédiaire d'un représentant ou d'un organisme approprié ». L'article 13 reconnaît à l'enfant le droit à la liberté d'expression, qui comprend « la liberté de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce ». Enfin, l'article 15 consacre le droit d'association dans le chef des enfants. D'après la doctrine, ces dispositions — et en particulier l'article 12— confèrent un cadre juridique au droit de participation des enfants ou des étudiants dans les structures scolaires (voy. J. Le Gal, o.c., p. 26 ; J.-M. Dermagne, Les droits de l'enfant à l'école, J.D.J., 1995, p. 243 et s., sp. p. 251 ; J. Sambon, Le droit à l'enseignement, Dr. comm., 1996, p. 220 et s., sp. p. 225 et 226 ; M.-Fr. Lücker-Babel, Le droit de l'enfant de s'exprimer et d'être entendu, J.D.J., 1995, p. 304 et s. (qui observe toutefois, p. 310, qu'en vertu de l'article 12, le droit de participer n'existe que s'il y a un « lien direct (cf. affecting) entre le point discuté et la situation de l'enfant »).

17 L'expression s'applique à l'enseignement fondamental et au premier degré de l'enseignement secondaire (chapitre III du décret).

18 Voy. l'article 16, § 3, al. 1er.

19 L'expression s'applique aux 2e et 3e degrés de l'enseignement secondaire (chapitres IV et V du décret).

20 Voy. les articles 16 (pour les socles de compétences), 25-26 (pour les compétences et savoirs requis à l’issue des humanités générales et technologiques, c'est-à-dire la section de transition) et 35 (pour les compétences et savoirs requis à l’issue des humanités professionnelles et techniques, c'est-à-dire la section de qualification).

21 Voy. les articles 39 et s.

22 Doc. parl. C.C.F., 152-62 (1996-1997), p. 122.

23 Sur ce plan, le décret du 27 juillet 1997 se réfère au décret du 27 octobre 1994 organisant la concertation pour l'enseignement secondaire.

24 Cette notion couvre d'une part l'enseignement fondamental et le premier degré de l’enseignement secondaire (art. 17), d'autre part les humanités générales et technologiques (art. 27), et enfin les humanités techniques et professionnelles (art. 36).

25 Une pour l'enseignement fondamental et le premier degré de l’enseignement secondaire, une pour les humanités générales et technologiques, une pour les humanités professionnelles et techniques.

26 Art. 74.

27 Les travaux préparatoires évoquent ces notions et indiquent les grandes lignes de la méthodologie de l'élaboration des profils de formation : Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 11.

28 Art. 39 et 43.

29 Art. 18, 28, 37 et 51.

30 Art. 19, 29, 38 et 52.

31 Une pour l'enseignement fondamental et le premier degré de l'enseignement secondaire, une pour les humanités générales et technologiques, une pour les humanités professionnelles et techniques.

32 Art. 33 et 56 à 58.

33 Art. 53.

34 Art. 13, § 4, et 16 in fine.

35 Huit membres pour les commissions qui ne sont compétentes que pour l’enseignement secondaire, seize membres pour les commissions qui sont compétentes à la fois pour le fondamental et pour le secondaire.

36 Deux pour les commissions qui ne sont compétentes que pour l'enseignement secondaire, trois pour les commissions qui sont compétentes à la fois pour le fondamental et pour le secondaire.

37 Voy. les articles 13, § 4 (continuum pédagogique) et 16, § 3, al. 3 (priorités et activités à respecter lors de la détermination des socles de compétences).

38 Art. 16, § 2, al. 4, et art. 25, § 2, al. 4

39 Les organisations syndicales représentatives sont certes membres des conseils généraux, mais elles n'ont pas pour mission spécifique d'y représenter le personnel des institutions d'enseignement.

40 Comme il a été remarqué lors du colloque du 25 septembre, cette constatation peut certes être relativisée par l'identité des personnes que les pouvoirs organisateurs mandatent pour les représenter ; mais il n'en demeure pas moins que la structure institutionnelle prévue ne ménage pas de représentation organisée aux diverses composantes de la communauté éducative.

41 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p, 16 et 75.

42 Voy. en ce sens, l'observation de la section de législation du Conseil d'État, Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 73.

43 C.E., Timmerman, no 14 107, du 29 avril 1970 ; Association professionnelle des opticiens de Belgique, no 7528, du 8 janvier 1960.

44 C.E., Hommelen et csrts, no 9028, du 12 décembre 1961.

45 C.E., Plissart et Crépin, no 8485, du 14 mars 1961 ; Herdies, no 9420, du 1er juin 1962 ; Grunenwaldt et Floridor, no 11 117, du 16 mars 1965 ; Rummens, no 14 859, du 29 juin 1971 ; Agglomération bruxelloise, no 18 099, du 10 février 1977. Dans certains cas, le contexte dans lequel la proposition est prévue implique même son caractère contraignant. Ainsi, lorsqu'une dérogation ne peut être accordée par le gouverneur que sur proposition du collège échevinal, une position défavorable de cet organe impose au gouverneur de refuser la dérogation : C.E., Ordre des architectes, no 12 712, du 8 décembre 1967.

46 Nous avons relevé comme exemple comparable les arrêtés royaux qui doivent être adoptés pour définir les diverses catégories d'actes visées par la législation sur l'art de guérir. Les articles 46 et 46bis de l'A.R. no 78 du 10 novembre 1967 soumettent en effet leur adoption à l'avis conforme des Académies de médecine ou de la Commission technique de l'art infirmier. Mais le contenu de ces arrêtés présente un caractère éminemment technique, qui ne se retrouve pas dans le présent cas.

47 Le législateur aurait pu, par exemple, déterminer un délai maximal dans lequel les propositions devaient être soumises au Gouvernement, et au-delà duquel celui-ci retrouverait sa liberté d'initiative.

48 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 72.

49 Voy. R. Witmeur, La Cour d'arbitrage et le droit de l'enseignement, J.T., 1996, 825-838, no 89 et s.

50 Voy. l'avis du 5 février 1992 sur les objectifs généraux du système d'enseignement et de formation, sp. p. 8 et 9.

51 Voy. les conclusions d'Hermès, Agora, no 3, sept. 1995, p. 8 et s., sp. p. 14 ; voy. aussi les propositions de la cellule Hercule, ibidem, p. 17 et s.

52 Le décret autorise, à certaines conditions énoncées par l'article 68, al. 3, le regroupement de plusieurs établissements au sein d'un seul conseil de participation.

53 Art. 68.

54 Art. 68, al. 2.

55 Art. 69, § 1er, 1 ° à 5 °.

56 Rappelons que le projet éducatif arrête — dans le respect des objectifs du décret, bien entendu — l'ensemble des valeurs, choix de société et références à partir desquels un pouvoir organisateur ou un organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs définit ses objectifs éducatifs (article 63). Le projet pédagogique énonce, pour sa part, les visées pédagogiques et les choix méthodologiques qui permettent à un pouvoir organisateur ou un organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs de mettre en oeuvre son projet éducatif. Il incombe à chaque organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs d'établir un projet éducatif et de préciser les axes majeurs du projet pédagogique qu'il entend privilégier (art. 65). L'élaboration des projets éducatif et pédagogique incombe au gouvernement dans l'enseignement de la Communauté française et à chaque pouvoir organisateur dans l'enseignement subventionné (art. 66).

57 Art. 67, al. 1er. Il ressort de l'article 67, al. 2 du décret que le projet d'établissement doit prendre en compte les éventuelles particularités de la population scolaire (caractéristiques culturelles et sociales, besoins spécifiques, ressources dans les processus d'acquisition des compétences et savoirs), les aspirations des élèves et parents en matière professionnelle et d'études, l'environnement social, culturel et économique de l'école et, enfin, l'environnement naturel, le quartier, la ville, le village où l’école se trouve.

58 Ceci, indiquent les travaux préparatoires, de manière à éviter toute dérive vers une dualisation de l'école (Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 14).

59 Ainsi prévoit-il :
- que, moyennant l'autorisation du pouvoir organisateur, le projet d'établissement peut prévoir des aménagements à l'horaire hebdomadaire de façon à mettre en oeuvre des activités, par discipline ou pour un ensemble de disciplines, permettant d'atteindre les objectifs généraux de l'enseignement fondamental et secondaire (art. 7) ;
- que tout établissement organisant l’enseignement fondamental ou primaire ou le premier degré d'enseignement secondaire définit dans son projet d'établissement les moyens qu’il mettra en oeuvre pour faciliter la transition entre les deux dernières années de l'enseignement primaire et le premier degré de l'enseignement secondaire (art. 14) ;
- que le projet d’établissement fixe les modalités selon lesquelles est organisé le parcours en trois ans (plutôt qu'en deux) du premier degré ou en cinq ans (plutôt qu'en quatre) de la deuxième étape de l’enseignement obligatoire (art. 15) ;
- dans l'enseignement de transition, que le projet d'établissement peut répartir les volumes-horaires réservés à une, plusieurs ou toutes les disciplines dans des ensembles fonctionnels d’études s'étendant sur plusieurs semaines et regrouper le temps réservé à plusieurs disciplines pour des activités interdisciplinaires ou culturelles (art. 30) ;
-dans le troisième degré (préparation aux études supérieures), que le projet d'établissement peut affecter l'équivalent de deux semaines réparties sur l'ensemble du troisième degré à des activités destinées à favoriser la maturation par les élèves de leurs choix professionnels et des choix d'études qui en résultent (art. 32) ;
- que le projet d'établissement peut organiser une partie de la formation qualifiante dans le cadre de stages en entreprise (art. 53) ;
- dans l'enseignement de qualification, que le projet d’établissement peut répartir les volumes-horaires réservés à une, plusieurs ou toutes les disciplines, qu'il s'agisse de cours généraux ou de la formation qualifiante, dans des ensembles fonctionnels d'études s'étendant sur plusieurs semaines ; il peut de même regrouper le temps réservé à plusieurs disciplines pour des activités interdisciplinaires ou culturelles (art. 30) ;
- dans l'enseignement de qualification, que le projet d'établissement peut affecter l'équivalent de deux semaines réparties sur l'ensemble du troisième degré à des activités destinées à favoriser la maturation par les élèves de leurs choix professionnels et des choix d’études qui en résultent.

60 Art. 68, al. 1er. Voy. Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p 15.

61 Art. 71.

62 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 16. Voy. encore l'article 69, § 12.

63 Ces rapports doivent par ailleurs être transmis par le pouvoir organisateur à la Commission de pilotage compétente (art. 72 ; sur les commissions de pilotage, voy. l’art. 61, § 1er).

64 L'article 73 précise en effet que le rapport d'activités comprend « notamment » le bilan des mesures énumérées aux points 1° à 13° de la disposition.

65 Point 6.1. de la circulaire Missions. 97.05 du 18 novembre 1997 et point 6.1. de la circulaire Missions. 97.06 du 18 novembre 1997.

66 Point 6.1. de la circulaire Missions.97.05 du 18 novembre 1997.

67 Art. 69, § 2.

68 Art. 69, § 9.

69 Pour l’enseignement organisé par la Communauté française, voy. les articles 1er et 2 de l'arrête du Gouvernement de la Communauté française du 3 novembre 1997 relatif au Conseil de participation et au projet d'établissement dans l'enseignement fondamental et dans l'enseignement secondaire et organisant l'application des articles 69 et 70 du décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l’enseignement fondamental et de l'enseignement secondaire et organisant les structures propres à les atteindre (M.b., 5 décembre 1997).

70 Moyennant toutefois certaines limites pour ces derniers (voy. ci-après).

71 On observera que le décret du 9 novembre 1990 instaurant la participation dans l'enseignement organisé par la Communauté française reconnaissait à chaque organisation syndicale reconnue et représentée au sein de l'établissement, le droit d'envoyer un délégué au conseil de participation. Le décret du 24 juillet 1997 ne fait plus état de ce droit.

72 Selon une proportion conforme à celle du résultat des élections sociales dans l'établissement. La présence dans le libre de délégués désignés par les organisations syndicales a été justifiée par le « fait que dans le libre le personnel participe à des élections sociales, ce qui n'est pas le cas dans l'officiel » (Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 15).

73 Sauf dérogation accordée par le Gouvernement lorsque tous les membres du personnel sont membres de droit du pouvoir organisateur : voy. l'arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 24 décembre 1997 accordant à des représentants des membres du personnel et à des représentants des parents une dérogation aux conditions d'éligibilité pour siéger au conseil de participation prévu par le décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l'enseignement fondamental et de l'enseignement secondaire et organisant les structures propres à les atteindre (M.b., 24 décembre 1997).

74 Art. 69, § 5.

75 Pour le cas où tous les parents seraient membres de droit du pouvoir organisateur (art. 69, § 5, dernier al.). Voy. l'arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 24 décembre 1997 précité.

76 Le fondamental incluant les niveaux maternel et primaire.

77 Observons au passage qu'il n’est pas précisé que l'élection doit avoir lieu au scrutin secret.

78 Art. 69, § 4, al. 3.

79 Art. 69, § 4, al. 3.

80 Signalons que l'article 4 dernier alinéa précise que « Dans le cadre du présent décret, les termes "deuxième degré" visent également les troisième et quatrième années de l'enseignement secondaire de type II ». Les élèves de ces années devant être considérés comme relevant du deuxième degré au sens du décret, ils ne font pas partie des catégories d'élèves auxquelles le droit d’élire des représentants et d’être élus est reconnu.

81 Cela dit, il est quelque peu fâcheux que des incohérences de ce genre puissent subsister dans des décrets votés par la Communauté française. En l’occurrence, ce l'est d'autant plus qu'on se trouve en présence d’un décret qui exhorte les élèves à devenir des citoyens responsables : il est évidemment regrettable qu'un décret ayant cette ambition donne, lorsqu'il traite de la représentation des élèves — soit d'un sujet qui intéresse ceux-ci au premier chef —, l'exemple de ce qu'il faut précisément éviter de faire si l'on entend se comporter en citoyen parfaitement responsable.

82 Art. 69, § 6.

83 Art. 69, § 3 al. 2.

84 Art. 69, § 8, dernier alinéa.

85 Ce système s'explique par le « caractère d'élus des pouvoirs publics précités et (...) leur proximité locale » (Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 16).

86 Le décret prévoit en effet que le personnel enseignant du libre est représenté par trois délégués désignés par les syndicats et par un ou plusieurs représentants élus (trois maximum). Les enseignants du libre (de même que, parité oblige, les parents et les élèves) ont donc droit à un minimum de quatre représentants. Cette conclusion ne pourrait être infirmée qu’à la condition de considérer qu'au sens du décret, l'élection de représentants des enseignants dans le libre est facultative. Suivant cette interprétation, dans le libre, la représentation des enseignants pourrait être assurée par les seuls syndicats, une élection ne s'imposant que dans l'hypothèse où le pouvoir organisateur choisit d'attribuer aux enseignants, aux élèves et aux parents quatre représentants ou plus. À noter que les travaux préparatoires n'apportent aucun éclairage sur cette question.

87 Par exception, lorsqu'il est fait application de l'article 68, alinéa 3 (regroupement de plusieurs établissements au sein d'un même conseil de participation), la délégation du pouvoir organisateur peut compter un nombre de délégués supérieur aux autres représentations, de façon à ce que le nombre de délégués du pouvoir organisateur n'ayant pas la qualité de chef d'établissement soit supérieur d'une unité au nombre de chefs d'établissement. Le décret précise encore que dans le cas de regroupement d'établissements en vue de la constitution d'un seul conseil de participation, le personnel enseignant et les parents d'élèves de chaque établissement concerné ont le droit d'envoyer au conseil de participation au moins un représentant (art. 68, al. 4).

88 En ce sens, voy. le point 3. 5, alinéas 2 et 3 de la circulaire Missions. 97. 05 du 18 novembre 1997.

89 Article 69, § 8.

90 Voy. toutefois les articles 3 et 13 de l'arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 3 novembre 1997 déjà cité, qui traitent indirectement et partiellement de la question.

91 Art. 69, § 10, dernier alinéa.

92 Art. 69, § 10, al. 1er.

93 Art. 69, § 10, al. 2.

94 Art. 69, § 11, dernier alinéa.

95 Qui, pour rappel, traite de la procédure selon laquelle le conseil de participation est censé se prononcer.

96 M.-A. Flamme, Droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 129.

97 Ibidem.

98 Voy. supra le § 1er, a), 1 °.

99 Doc. C.C.F., 152-1 (1996-1997), p. 16.

100 Le fait que dans le passage précité des travaux préparatoires, il soit expressément mentionné que le pouvoir organisateur exerce une « tutelle » sur le conseil de participation peut être invoqué à l'appui de cette dernière conception.

101 Voy. supra, l'introduction.

102 En particulier, en n'admettant pas que le législateur décrétal puisse, sans supprimer la compétence décisionnelle des pouvoirs organisateurs, restreindre celle-ci à une compétence d'approbation.

103 Voy. par exemple Th. Hachez et Ch. Derenne, Vive l'école libérée !, La Rev. nouv., 1997, no 4, p. 7 et s.

104 À ce propos, voy. notamment G. Bernard, Participation, démocratie et citoyenneté responsable, avant-propos in La participation des élèves dans les établissements d'enseignement de la Communauté française, Cellule d'observation et de pilotage de l’enseignement de la Communauté française, M.E.R.F., Direction générale de l’organisation des études, 1995, p. 6.

105 Du côté des enseignants, des risques de blocage existent, en raison de la démotivation que nombre d'entre eux éprouvent (voy. les commentaires désabusés de la Confédération générale des enseignants dans sa revue Échec à l'échec, févr. 98, no 125).

Auteurs

Assistant chargé de recherches à l'Université libre de Bruxelles

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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