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Le décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l’enseignement

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Hugues Dumont
, 
Martine Collin

Deuxième partie. Les objectifs et les méthodes de l'enseignement

Le décret « missions » : intentions vertueuses et propos convenus

Jean-Émile Charlier

Texte intégral

Section I. Quelles originalités ?

  • 1 Exposé des motifs, Doc. Cous. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 1.
  • 2 Exposé de Madame Onkelinx, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/62, p. 27.

1Le décret « missions », récemment adopté par la Communauté française de Belgique, représente une authentique innovation dans la mesure où jamais, dans ce pays, un texte légal n'avait tenté de définir les objectifs de l’enseignement obligatoire. Ce caractère innovateur a d'ailleurs été complaisamment rappelé tant dans les documents parlementaires que dans les débats. « Ce décret aurait dû être le premier de l'Éducation, il est le texte fondateur de tous les autres »1. « Mais jamais, depuis 1830, le législateur n'a pris la responsabilité de dire clairement ce qu'il attendait, au nom de la société, du système éducatif »2. Il a régulièrement servi d'argument solennel pour obtenir l'accord de tous les partis sur l'essentiel de son contenu.

  • 3 De légères tensions ont pu naître de la juxtaposition des logiques. Ainsi, quand Derenne définit l (...)

2Le second trait caractéristique de ce décret est précisément le consensus sur lequel il repose. Les formations politiques, les pouvoirs organisateurs, les syndicats ont tous approuvé le texte, au point qu'il peut être considéré comme l'expression de la volonté collective des principaux acteurs du système éducatif de fixer quelques balises majeures à l'enseignement donné en Communauté française. Pour sa partie fréquemment annoncée comme la plus originale et qui donne son nom au décret, à savoir la définition des missions de l'enseignement, le texte se prévaut d'une assise démocratique plus large encore. En revendiquant une filiation avec les objectifs de l'enseignement tels qu'ils avaient été définis par le CEF et discutés lors des Assises de l’enseignement, le décret s'annexe la légitimité attachée aux procédures démocratiques qui y furent déployées. Le CEF rassemble des représentants de la « société civile », entendue comme celle qui n'obéit pas aux prescrits, voire qui s'oppose aux logiques de la sphère politicienne. Les Assises ont cherché à faire entrer dans le débat public un maximum de citoyens intéressés par l'avenir du système éducatif. Bref, appuyer un décret sur des textes mis au point par des initiatives de ce type revient à lui assurer, outre la légitimité conférée par le respect des procédures de la démocratie représentative, celle qu'amènent des dispositifs de démocratie participative3.

3Ces deux caractéristiques font, peut-être davantage que son contenu ou ses orientations, l'essentiel de la valeur du décret « missions ». Dans le même temps, elles le rendent suspect. Un accord aussi massif n’est guère dans la tradition politique du pays et, par ailleurs, la question des objectifs paraît à ce point évidente qu’on ne peut que s'étonner qu'elle n'ait pas été posée plus tôt. Or, force est de reconnaître que depuis l’indépendance du pays, l'enseignement a pu fonctionner sans que ses objectifs soient coulés dans des textes légaux, avec des périodes où il a globalement servi un idéal de démocratie et d'intégration et d'autres où il a au contraire alimenté des logiques d'exclusion et d'intolérance. L'absence d'objectifs légaux n'a empêché, à aucune période, qu’un modèle général de fonctionnement de l'école se dégage et soit approuvé dans la pratique par l'essentiel des acteurs éducatifs. Le propre des institutions est de ne pas devoir énoncer leurs objectifs, parce qu'il paraît évident qu'ils sont connus et acceptés de tous. La « suprafonctionnalité » des institutions les protège de toute remise en cause et donne une identité forte à leurs agents. Dans ce sens, le fait que le politique ail jugé indispensable de définir les missions de l'école indique d'abord qu'elle a cessé d'être une institution et qu'il est désormais nécessaire de légiférer pour garantir qu'elle rende à la collectivité les services qu'elle en attend et qu'elle a définis par décret.

  • 4 Exposé des motifs, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 3.

4La fin de l'institution risque de signifier aussi la réduction de l'hétérogénéité de l’offre scolaire avec ses effets détestables, comme la ségrégation sociale et ses effets désirables, comme la construction d'identités fortes d’établissements. Le modèle institutionnel, parce qu'il se fonde sur les postulats de loyauté des acteurs et de similitude de leurs projets, n'engendre pas nécessairement un système homogène. Il peut, sans voir ses logiques compromises, admettre des écarts significatifs par rapport aux pratiques les plus répandues, notamment parce qu'ils expriment d'autres modes d'adhésion à ces logiques et que ceux qui effectuent ces écarts prennent en charge des segments de la demande délaissées par les acteurs centraux. De nombreux éléments du système éducatif ont ainsi, à travers le temps, su préserver farouchement leur spécificité, ce qui les a aidés à résister aux diverses modes pédagogiques qui ont traversé le siècle. Le décret « missions » réduit ces spécificités, impose des concertations et des objectifs globaux à tous les établissements. Tout en affirmant respecter et élargir leur autonomie, il vise explicitement « la convergence entre tous les établissements pour mettre en œuvre des objectifs communs, ce qui nécessite des balises claires »4. Concrètement, les établissements publics voient une réelle augmentation de leur autonomie, les partenaires qui y interagissent acquièrent des responsabilités dans l'orientation des écoles. À l'inverse, les directions et les pouvoirs organisateurs des écoles libres connaissent une restriction de leur autonomie, doivent désormais composer avec des partenaires dont ils pouvaient jusque-là négliger totalement les avis. En ce sens, et pour autant que les intentions du législateur modifient réellement les pratiques, le décret est susceptible de faire évoluer très sensiblement le mode de gestion de l'enseignement et de rompre avec une tradition jusqu'alors communément admise. Si les concurrences entre établissements et entre réseaux ne sont pas effacées par ce décret, elles sont désormais inscrites dans un cadre qui impose de mêmes règles à toutes les écoles et interdit à chacune de ne poursuivre que ses intérêts et sa croissance.

5L'objet de cette communication est de revenir sur la genèse du décret, pour en évaluer la réelle portée. Trois lectures de son élaboration sont possibles.

6La première, dans une veine quasi hagiographique, envisage le décret comme l'aboutissement naturel et logique de l'évolution de l'enseignement de la Communauté française. Moins de 10 ans après qu'elle est devenue pleinement responsable de son enseignement, la Communauté française le dote de missions qui incarnent son projet politique, social et culturel.

7Une deuxième lecture ne trouve, dans ce décret, aucun élément original. Toutes les mesures qu'il comporte sont rapportées aux recommandations d'organismes internationaux, ne sont expliquées que par la soumission des décideurs communautaires à des prescriptions externes.

8Une troisième lecture, partiellement éclairée par la précédente, considère tant le décret que toutes les étapes qui l'ont précédé et préparé comme des réponses politiques à des contextes marqués par des tensions sociales aiguës. Depuis que l'enseignement a été communautarisé, un conflit y règne entre ceux qui entendent le gérer de manière technocratique et ceux qui refusent de se plier à leur logique. Le décret peut alors être lu comme une brillante victoire du camp technocratique, rassemblant des acteurs divers, fédérés dans des alliances inédites et dégagées des clivages qui ont longtemps défini la société belge.

Section II. Le décret comme point d'aboutissement des évolutions internes de l’enseignement de la Communauté française

  • 5 Exposé des motifs, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 1.

9Cette approche s'efforce de présenter l'évolution du droit scolaire comme un processus cumulatif, où les textes se complètent progressivement, chacun poursuivant un objectif partiel qui s'inscrit harmonieusement dans un grand projet partagé par la collectivité. Les contradictions entre différents textes ne sont pas évoquées, pas plus que les pressions auxquelles le législateur a été soumis, qu'elles aient pris la forme de mouvements sociaux au sein de la Communauté ou de recommandations internationales. Les tenants de cette analyse reconnaissent toutefois que l'œuvre législative élaborée à travers le temps avait acquis une complexité qu'aucun observateur averti ne démentira. Le décret « missions » apparaît alors, dans le domaine scolaire, comme le sommet provisoire de l'édifice législatif, qui fixe la place qui revient à chacun des textes qui l'ont précédé et rend apparente la cohérence de l'ensemble. « Nous avons tenté dans un premier chapitre de remettre en perspective les autres grands textes qui organisent la scolarité obligatoire »5.

  • 6 Avis du Conseil d'Etat, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 73.
  • 7 Idem.
  • 8 Idem.

10L'objectif affiché est-il atteint pour autant ? La réponse du Conseil d'État est clairement négative à cet égard. Les juristes qui y siègent estiment, très logiquement, que « pour que, d'un point de vue juridique, le décret en projet succède effectivement aux textes antérieurs, il faudrait que ceux-ci soient abrogés. Or, il n'en n'est rien »6. La conséquence qu'ils dénoncent est que le texte du décret, en de nombreux de ses articles, ne fait que paraphraser ou reproduire des textes antérieurs. La liste d'exemples qu'ils mobilisent reprend 45 articles, (sur un total de 115) du projet de décret qui leur a été soumis, en relevant que certaines de leurs dispositions ne font que reprendre des textes antérieurs ou entrent en contradiction avec eux. Leur conclusion est que le caractère fondateur du décret ne peut être préservé qu'à la condition « d'abroger les textes dont les dispositions sont reproduites ou contredites par celui-ci »7. Une note de bas de page souligne, si besoin en était, la préoccupation du Conseil d'État : « une telle démarche présenterait en outre l'avantage d'améliorer la lisibilité du projet en évitant de recourir au procédé de la législation par référence »8.

  • 9 T. Hachez et C. Derenne, Décret Onkelinx. Vive l'école libérée, Revue Nouvelle, 4, avril 1994, p.  (...)

11L'avis technique du Conseil d'État semble incontestable pour le non juriste. Le droit scolaire est à peu près impossible à maîtriser par le citoyen ordinaire, sauf s'il accepte de consacrer à son étude un temps disproportionné par rapport à l'intérêt qu’il peut y trouver. Le décret « missions » est un chef-d’œuvre d'illisibilité, avec ses renvois nombreux à d'autres textes supposés connus. Il « a résisté aux efforts de simplification et de synthèse de tous, en particulier des syndicats et organisations de parents malgré leurs efforts méritoires en la matière9. Une contradiction évidente est repérable entre les intentions déclarées au chapitre VII, traitant des projets éducatif, pédagogique et d'établissement et appelant à la participation du personnel éducatif, des parents et des élèves et la difficulté d'accès au texte légal qui définit le cadre dans lequel cette participation est attendue. La superbe indifférence que l'exécutif a manifestée à l'égard de l'avis du Conseil d'État mérite dès lors d'être analysée. D'un point de vue politique, les exemples sont nombreux où le gouvernement de la Communauté, légiférant en matière scolaire, n'a tenu aucun compte du Conseil d'État. Il n'est entendu et suivi que quand il attire l'attention du législateur sur une violation évidente du droit national ou international qu'il s'apprête à commettre et qui risque de valoir une condamnation à la Communauté. Le volontarisme, parfois aveugle, semble pousser les dirigeants à négliger les suggestions qui leur sont adressées, à forcer le Conseil d'État à se prononcer dans l'urgence, mais à ne considérer cette consultation que comme une formalité imposée par la loi. La procédure démocratique devient un exercice dont les formes sont imposées et contraignantes, mais dont l'esprit est régulièrement contourné.

12Sachant que la stratégie de l'évitement est assez systématique et n'est guère sanctionnée par l'électeur ou le milieu politique, reste encore à s'interroger sur les raisons qui ont poussé l'exécutif communautaire à l'adopter dans le cas du décret « missions ». Trois raisons principales peuvent être invoquées.

13Le contexte politique incitait à agir de manière rapide et à garder une attitude résolue. Le décret « missions » est le premier, depuis plusieurs années, à avoir eu une visibilité importante sans avoir amené des mesures de restriction. Il était donc essentiel qu'il puisse être voté le plus rapidement possible, pour ramener le calme et la motivation dans le monde de l'enseignement en lui ouvrant quelques perspectives.

14La seconde raison est que le décret bénéficiait de l'appui des acteurs majeurs de l'enseignement en Communauté française. Leur caution garantissait le texte, mieux et plus complètement que n'aurait pu le faire quelque autre instance.

15La troisième raison est que le texte ne restait aisément défendable vis-à-vis de toutes les formations politiques que s'il gardait toutes les ambiguïtés permettant à chacun d'y retrouver les traces de ses préoccupations. Présenté comme un texte fondateur renouvelant l'enseignement, le texte refusait de se donner un caractère révolutionnaire en exhibant son enracinement dans un fonds législatif où les références contradictoires se mêlent dans une harmonie apparente : la loi de 59 du Pacte Scolaire y côtoie des textes adoptés à l'instigation des libéraux avant la communautarisation et des décrets votés ensuite par la majorité Socialiste — Sociale-chrétienne. Comme si cela ne suffisait pas, la référence aux travaux du CEF et des Assises de l’enseignement amenait une plus-value démocratique, déjà commentée, au décret discuté, ce qui pouvait séduire les formations politiques n'ayant pas participé à l'adoption des textes précédents. Un travail de réécriture de la totalité des textes auxquels le décret fait référence aurait obligatoirement créé des tensions, réveillé les oppositions entre les différents partis. Il était donc plus stratégique de maintenir le consensus, même si celui-ci est partiellement inconsistant ou porte sur un ensemble hétéroclite non dénué de contradictions internes.

16Pour ceux qui considèrent que le décret « missions » est le point d'aboutissement d'évolutions internes de l'enseignement de la Communauté française, ce texte parachève un travail long auquel il parvient enfin à redonner un sens et une orientation. Le temps cyclique, alternant les grèves et les trêves, que tout observateur a cru constater depuis le début de la décennie, redevient linéaire. Il est tendu vers un horizon, décrit de manière lyrique à travers la métaphore maritime. Le décret « missions » fixe de nouveaux caps, justifie a posteriori l'errance qui l'a précédé en projetant l'enseignement vers un avenir désirable.

17De la même manière, les étapes ayant conduit à la définition des missions de l'enseignement se suivent dans une chronologie où chacune semble la conséquence strictement logique de la précédente. La création du CEF en 1990, puis sa définition des missions de l'enseignement obligatoire en 1992 sont suivies d'une consultation populaire au cours des Assises de l'enseignement en 1995. Le monde politique n'intervient que dans les dernières étapes, pour couler en textes légaux ce que la société civile a dit souhaiter. Les 40 propositions soumises par Onkelinx à la population en 1996 sont retravaillées pour aboutir au décret de 1997. Dans cette description idéalisée, la société semble mobilisée de manière constante depuis le début de la décennie pour fixer, grâce à un débat démocratique généralisé, les finalités de son enseignement. Les influences externes sont niées, les dynamiques propres de la Communauté alimentent des échanges aboutissant à un consensus qui symbolise son harmonie fondamentale.

  • 10 Cf. entre autres T. Hachez et C. Derenne, op. cit.

18Certaines analyses critiques10, qui considèrent que l'essentiel du décret tient dans son chapitre VIII (Des organes de représentation et de coordination de Pouvoirs organisateurs), qui institue quatre fédérations de pouvoirs organisateurs s'inscrivent, elles aussi, dans une lecture qui tente d'expliquer le contenu du texte par des évolutions internes à la Communauté. L'analyse met alors en exergue le décalage entre la volonté d'une partie significative des acteurs scolaires de se situer hors des piliers et l'imposition faite aux écoles de se rallier à une des fédérations qui les symbolisent.

Section III. Le décret comme marque de soumission aux prescriptions internationales

  • 11 N. Hirtt, Pour l'école duale ? C'est tout droit !. Le Sel, 1997, no 13, p. 11-20.
  • 12 Voir, entre autres, ERT, Education et compétence en Europe, 1989, Une éducation européenne, 1995, (...)

19Cette seconde approche, extrêmement critique, considère que l'essentiel des mesures reprises dans le décret « missions » sont clairement inspirées par les milieux d'affaires qui entendent façonner l'école afin qu'elle serve au mieux leurs intérêts. Le décret est dès lors replacé dans une évolution historique large, dont Hirtt11 estime qu'elle poursuit quatre axes. Le premier vise à rationaliser l'enseignement, dans le cadre plus vaste de la réduction des dépenses de l'État. Le second tend à faire de l'école un outil de la lutte concurrentielle. Les déclarations de la Table Ronde des Industriels12 ou des autorités européennes portent ce projet à l'explicite. Selon Hirtt, la conciliation de ces deux objectifs, en apparence contradictoires, mène nécessairement à l'école duale : on ne peut imaginer améliorer la qualité de l'enseignement en réduisant le budget qui lui est consacré qu'en diminuant le nombre d'étudiants. Enfin, le quatrième axe est celui de la dérégulation du champ scolaire, réalisée en augmentant l'autonomie des établissements et en les plaçant en situation de concurrence.

20A ses yeux, ces axes d'évolution expliquent les orientations récentes de la politique éducative de la Communauté française. L'exemple de la réforme des Hautes Écoles est particulièrement convaincant, puisqu'on y retrouve à la fois les économies budgétaires (par la technique de l'enveloppe fermée, indépendante de la croissance du nombre d'étudiants), l'adaptation aux exigences des employeurs (par le renforcement des liens avec les milieux économiques), l'accentuation de la sélection (par l'arrêté bisseurs-trisseurs) et l'autonomie des établissements.

  • 13 G. De Sélys et N. Hirtt, Tableau noir. Résister à la privatisation de l'enseignement, Bruxelles, E (...)
  • 14 D. Ricard, Décret sur les missions... Mais où va-t-elle chercher tout ça ? Le projet de décret sur (...)

21La lecture qu'il opère du décret « missions » s'inscrit dans la même perspective. Il y trouve les traces d'une volonté d'adapter l'école aux attentes des milieux économiques, de renforcer la sélection et d'accroître l'autonomie des établissements. Son analyse, si elle peut paraître partiale, s'inscrit dans un projet de dénonciation de l'emprise croissante des milieux économiques sur les orientations des systèmes éducatifs. Exemples à l'appui, Hirtt et ses collaborateurs montrent que les recommandations de la Table Ronde des Industriels se retrouvent sous diverses formes dans des textes européens13 ou dans le décret « missions »14.

  • 15 A. Van Haecht, Les politiques éducatives, figure exemplaire des politiques publiques ?, Education (...)

22Sans entrer dans la théorie du complot, imputant à un acteur social une capacité d'influence sur tous les systèmes éducatifs, nombre de chercheurs ont fait le constat d'un changement radical de référentiel dans les politiques d'enseignement. Le principe d'égalité de tous les usagers était précédemment perçu comme le moyen de réaliser l'idéal de démocratisation des études. Van Haecht15 montre qu'après avoir inspiré des réformes dans de nombreux pays, il est apparu qu'il était incapable de réaliser l'égalité des chances qu'il promettait. Une critique générale de la standardisation s'est alors répandue, qui a mis en exergue son inefficacité économique, amenée par la lourdeur de la gestion centralisée, et son incapacité à préparer les jeunes de l'enseignement technique et professionnel à l'emploi.

23Dans cette optique, les mesures contenues dans le décret « missions » ne sont guère originales. Elles correspondent à un esprit du temps, partagé sur tous les continents. Le décret ne peut pas être qualifié de novateur, ni être rapporté à une évolution endogène. Il n'exprime qu'un alignement sur les conceptions dominantes de la manière dont il convient désormais, aux dires des experts internationaux, de concevoir et de gérer les systèmes éducatifs. Même les missions de l'enseignement, qui peuvent apparaître comme la partie la plus originale du décret, parce qu'elles ont été dégagées de consultations successives, ne font que reproduire le discours convenu qui a cours dans les instances internationales. Une comparaison entre l'exposé des motifs du décret et la littérature européenne est édifiante de ce point de vue.

  • 16 Exposé, op. cit., p. 2.
  • 17 Idem.
  • 18 J.-R. Grass, Objectifs, structure et moyens de l'éducation et de la formation tout au long de la v (...)
  • 19 Exposé, op. cit., p.3.
  • 20 Objectifs..., op. cit., p. 8.
  • 21 Objectifs..., op. cit., p. 14.

24L'exposé des motifs énonce que le décret « assigne des objectifs d'apprentissage, en termes de savoirs et de compétences, dans la perspective de former les jeunes à prendre une place active dans la vie économique, en reconnaissant par là que l'insertion sociale passe aussi par l'activité professionnelle »16. Un peu plus loin, il précise que l'ambition est de former des jeunes « utiles à leurs semblables, solidaires, attachés aux idéaux démocratiques »17. Ce texte peut être comparé à un document européen qui lui est antérieur d'un an. « L'éducation et la formation sont une question de savoir et de savoir-faire. Elles sont l'instrument de l'intégration dans la vie sociale et économique, mais aussi le berceau des libertés démocratiques »18. On le voit, l'argument est parfaitement identique, seules subsistent quelques légères variations conceptuelles, la Communauté française préférant par exemple la notion de « compétence » à celle de « savoir-faire » utilisée par la Commission européenne. Les deux instances insistent par ailleurs de la même façon sur l'idéal de démocratisation. Pour la Communauté, il est question du « rôle de l'école dans l'émancipation sociale, dans le développement de l'égalité »19, quand la Commission rappelle que la logique de l'éducation « est de développer les talents de tous »20 et qu’elle « s'efforcera toujours de mieux servir l'ambition de donner à tous les enfant les mêmes chances de départs dans la vie »21.

25Le fait que les objectifs proposés par la Communauté soient calqués sur ceux que préconisent les autorités européennes ne diminue pas leur qualité. Au contraire, on peut estimer très positif que les systèmes éducatifs européens s'alignent progressivement sur des dispositifs similaires. Simplement, le constat de la proximité entre les textes européens et ce qui a été produit par la Communauté balaie les arguments selon lesquels le décret est original et le fruit d'une concertation démocratique menée dans un contexte autonome. Autrement dit, ces objectifs auraient tout aussi bien pu être proposés par un technocrate international ignorant tout de l'histoire et des particularités du système éducatif de la Communauté. Les objectifs généraux de l'enseignement, dans leur formulation abstraite, ont aujourd'hui une portée universelle et pourraient être acceptés dans n'importe quel pays démocratique. Une fois encore, ce constat n'est que réjouissant, mais donne un crédit significatif à l'hypothèse selon laquelle notre système éducatif se développe sous des influences externes multiples et convergentes qui s'intègrent à ce point à nos cultures locales qu'elles cessent d'être apparentes.

  • 22 Voir, entre autres, Eurydice, Dix années de réformes au niveau de l'enseignement obligatoire dans (...)

26Si les objectifs de l'enseignement sont peu originaux, on peut en dire tout autant des moyens mis en œuvre pour les atteindre. Les notions de compétences de base, d'enseignement en alternance, d'égalité des chances, de société multiculturelle, d'évaluation par cycles, d'évaluation formative, de centration sur l'élève, d'autonomie des établissements, de participation font désormais partie du vocabulaire commun des pays européens et servent de références aux réformes qu'ils engagent22. Les tendances que l'on peut repérer dans le décret « missions » sont présentes, avec des intensités variables, dans la majorité des pays occidentaux. Les logiques de décentralisation-ou de déconcentration-et de participation sont plus universelles encore. Le projet d'établissement est désormais imposé sur tous les continents, suscite les mêmes débats en Communauté française, au Sénégal ou en Bolivie.

  • 23 Audition de Monsieur Yves Van Haverbeke, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/62, p. 12.
  • 24 Audition de Monsieur le Professeur Martou, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/62, p. 24.

27Les références aux prescriptions ou recommandations des organisations internationales sont cependant rares dans les documents parlementaires, et presque aussi nombreuses dans les rapports préliminaires d'experts externes que dans la discussion générale ou l'examen des articles. Van Haverbeke, président du CEF « rappelle que l'OCDE avait fait observer à la Communauté que notre enseignement ne bénéficiait ni d’une évaluation ni d'un pilotage »23. Les chapitres VI (Du pilotage) et VII (Des projets éducatif, pédagogique et d'établissement) semblent répondre à cette observation de l'OCDE, même si aucune référence explicite n'y est faite. Martou, autre expert externe, rappelle quant à lui que la Belgique est « celui parmi les pays de l’OCDE qui connaît la plus grande différence entre le temps passé respectivement par les élèves et les enseignants à l'école »24. Ce décalage, dénoncé par l'OCDE, n'a pas été corrigé par le décret « missions ».

  • 25 Discussion générale. Doc. Cons. Comm.fr., 1996-1997, no 152, p. 51.
  • 26 Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 45, p. 2.
  • 27 Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, C.R.I. no 25, p. 16.
  • 28 Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, C.R.I. no 25, p. 15.

28Les autres allusions des parlementaires aux instances internationales, et particulièrement à l'OCDE, peuvent être considérées comme quasi anecdotiques. Van Eyll évoque ce qu'il nomme le « syndrome Haby », soulignant que le rapport que René Haby avait rédigé sur l'enseignement belge pour le compte de l'OCDE avait été particulièrement mal reçu en Communauté française25. Hazette, dans un amendement concernant la gratuité, a souligné que celle-ci « doit être replacée dans son contexte, celui d'un déséquilibre, souligné par l'OCDE entre les dépenses d'encadrement d'une part, les dépenses de fonctionnement, d'équipement et de capital d'autre part »26. L'argument a été repris, presque terme à terme, dans les débat parlementaires27. Hazette évoque encore l'OCDE, en suggérant cette fois que les analyses de l'organisme international ont un effet, au moins symbolique, sur les acteurs éducatifs de la Communauté. « Allons-nous stimuler l'ensemble des maîtres et des élèves à redresser les classements de l'OCDE qui nous abaissent au rang de cancres, quelle que soit la discipline que nous envisagions ? »28

29L'influence de l'OCDE sur les politiques éducatives de la Communauté est pourtant décisive, qu'il les ait inspirées ou qu'il ait seulement fourni des arguments réputés neutres permettant à l'exécutif de prendre des mesures impopulaires. On peut rappeler que le rapport concernant la Belgique, commandé en 1989 et rendu public en 1992, relevait entre autres que la liberté pédagogique des réseaux et établissements permettait la prolifération d’écoles de taille trop modeste, il conseillait « d'accompagner la décentralisation de la politique d'enseignement d'une définition plus précise des compétences qui doivent être maîtrisées », de réduire le nombre d'enseignants, de rationaliser les sections techniques et professionnelles dont plus d’un millier comptent moins de six élèves, de réformer le mode d'évaluation. Sur la totalité de ces points, les suggestions de l'OCDE ont été pleinement suivies.

30Le paradoxe est spectaculaire entre, d'un côté, le constat de similitudes indéniables entre des textes émanant de l'OCDE, de la Table Ronde des Industriels, des autorités européennes et le décret « missions » et, d'autre part, l’absence presque totale, dans les débats parlementaires, d’allusion à ces différentes sources. Si on exclut l’hypothèse du complot, il ne reste que celle de la grande homogénéité culturelle du monde des représentants politiques, des experts et des technocrates internationaux. Les références sont à ce point communes, les conceptions à ce point partagées qu'elles ne font plus l'objet de débats. Elles sont devenues des vérités dans un univers qui les conforte à force de les décliner et de leur trouver de nouvelles applications.

Section IV. Le décret comme outil de gestion de la crise politique dans l'enseignement

31Comme cela a été annoncé en introduction, cette troisième lecture ne contredit pas celle qui vient d'être présentée. Elle la complète seulement, en tentant d'expliquer pourquoi un texte, qui aurait pu être adopté dans la même indifférence que bien d'autres avant lui, a connu un retentissement réel, alors qu'il ne fait finalement que reprendre des éléments de décrets qui l'ont précédé et reconnaître, en les modifiant quelque peu, un statut normatif aux objectifs de l'enseignement proposés par le CEF dès 1992.

32Les étapes qui ont précédé l'adoption du décret couvrent toute l'histoire de l'enseignement francophone communautarisé. Le CEF a été créé en juillet 1990, au milieu d'une année marquée par les premiers conflits sociaux importants dans l'enseignement de la Communauté française. En novembre 1989, la négociation sectorielle s'était conclue sur la décision d'octroyer 2 % d'augmentation à tous les agents de la Fonction publique, la Communauté avait rapidement laissé entendre qu'elle ne pourrait appliquer la mesure qu'en réduisant le volume de l'emploi. Les premiers arrêts de travail ont eu lieu le 3 mai, le mouvement s'est amplifié en juin et, après une interruption pendant les mois de juillet et d'août, a repris dès la rentrée. Un accord n'a finalement pu être conclu que le 23 novembre. C'est donc dans une ambiance particulièrement difficile que le CEF apparaît. Au départ, sa légitimité est contestée. La Confédération Générale des Enseignants (CGE) regrette de ne pas en faire partie, le Front des Enseignants Unis de Namur (FEUN) réfute le CEF, exige que les enseignants soient associés à toute réforme qui les concernerait. La création du CEF, qui tombait à point nommé pour résorber les tensions dans l’enseignement, n'a pas produit l'effet escompté.

33Le 5 février 1992, le CEF a adopté un texte définissant les objectifs généraux de l'enseignement, prémices du décret « missions ». Il est remis à la Communauté française, dont le nouvel exécutif vient d'être installé, à un moment où les préoccupations essentielles concernent sa survie financière. Les commentaires sur ce document sont alors rarement élogieux, les observateurs s'accordent généralement à trouver banal un projet d'enseignement qui lui prescrit de viser les objectifs de bon sens que sont le bonheur des élèves, leur insertion socio-économique et leur citoyenneté responsable. Ces trois objectifs n'ont volontairement pas été hiérarchisés. Ils sont présentés comme des sécurités, qui doivent garantir l'enseignement contre toutes les dérives qui le menacent. Au départ, le texte est donc moins l'instrument d'une projection dans l'avenir que celui de la protection d'un modèle d'enseignement à la fois humaniste et fonctionnel.

34Les relations entre Di Rupo et le CEF n'ont pas été excellentes. L'avis du CEF, très mitigé par rapport au projet de l'exécutif de modifier les rythmes scolaires, franchement négatif sur son projet de « translation de la scolarité obligatoire » qui aurait concerné les jeunes de 14 à 16 ans, ont amené le Ministre à critiquer vertement le CEF et à le comparer à un groupe de pression. Ceci signifie que pendant ses premières années d'existence, marquées par des troubles incessants dans l'enseignement et de premières mesures, encore timides, de restriction, le CEF a du mal à trouver sa place dans le concert institutionnel.

35Début 94, à sa demande, le CEF remet à Di Rupo des propositions destinées à fournir un cadre aux économies à réaliser. Gardant son indépendance d'analyse, il recommande une stratégie combinant des restrictions et des réinvestissements et met en garde contre les économies isolées, dont les effet secondaires peuvent s'avérer très coûteux. Il avance d'autres suggestions, qui seront davantage entendues, notamment celles de réduire la différence entre le nombre de charges budgétaires et le cadre organique et d'accélérer les nominations dans la mesure où les cotisations sociales d'un définitif sont moins lourdes que celles d'un temporaire. Le CEF énonce également des avis positifs concernant le projet de certification par degrés. Initiée par Di Rupo, concrétisée par Mahoux, cette réforme sera appuyée par le CEF, qui proposera quelques mesures complémentaires, susceptibles d'en approfondir la logique.

36L'arrivée du CEF sur le devant de la scène a eu lieu à la fin de l'année 1994, juste après le long conflit qui a opposé l'exécutif communautaire aux étudiants à propos des fusions des écoles supérieures. Le décret créant les hautes écoles a été voté le 20 octobre, suspendu le 31, abrogé le 16 novembre par une motion du gouvernement annonçant en outre l'organisation d'Assises de l'enseignement. Il s'agit là d'une stratégie de sortie de crise qui avait déjà été utilisée en 1990. À ce moment, les partenaires s'étaient entendus sur la nécessité de commander une étude objective des besoins de l'enseignement-la « Radioscopie »-et avaient convenu d'une trêve tant que ses conclusions n'en seraient pas remises. De la même façon, fin 94, les partenaires se sont accordés sur l'urgence d'organiser des Assises, dont les objectifs recouvrent, à de nombreux aspects, ceux de la Radioscopie.

37Cette façon de négocier la fin d'un conflit social a l'avantage de permettre à toutes les parties en présence de sauver la face, puisque les décisions sont reportées. Elle présente cependant aussi des inconvénients majeurs. Le premier est que les partenaires avouent ainsi leur incapacité à concilier leurs points de vue. Ils attendent d'une instance externe, dont ils instituent l'objectivité, qu'elle fixe la norme, qu'elle désigne le souhaitable. Cette instance n’a toutefois que la légitimité qui lui est accordée par les partenaires. Les conflits peuvent donc se rallumer dès lors qu'il faut fixer le mode opératoire et le statut de cette instance. D'autre part, le recours répété aux « analyses objectives » rend celles-ci de moins en moins crédibles.

38Le 23 décembre, tous les acteurs confirment le CEF comme structure d'accueil des Assises. Le mouvement étudiant voulait que les cellules Hermès et Vulcain soient mixtes, réunissant des experts indépendants et des représentants traditionnels de l'enseignement. Les syndicats s'opposent à cette proposition, au motif que certaines matières sont du domaine réservé aux organisations syndicales. Au terme de négociations difficiles, les « comptes institutionnels » sont bons. Hermès regroupe 13 indépendants pour 14 institutionnels, Vulcain 11 indépendants pour 13 institutionnels. Les partenaires traditionnels ont donc repris le contrôle des cellules stratégiques, la logique technocratique peut reprendre le dessus et écraser les utopies que le mouvement étudiant avait rendues imaginables à l'automne précédent. Le CEF, désormais reconnu comme institution, se coule volontiers dans le nouveau rôle qui lui est assigné. Dès le 27 janvier 1995, il rejette la proposition de la cellule Hercule qui souhaitait organiser des agoras inter-écoles. Ce faisant, il donne la mesure exacte des risques qu'il accepte de prendre.

39Équipé de la dignité que lui valent ses affrontements anciens avec Di Rupo et de son frais statut de conseil des sages, le CEF donne alors un nouveau lustre à ses propositions de 1992. Dans les premiers jours de février 1995, un courrier est adressé par la cellule Hercule à toutes les écoles. Il s'appuie sur les trois objectifs de l'enseignement définis précédemment. La cellule Hercule demande aux écoles quels sont, parmi ces objectifs, ceux qui ne s'avèrent que partiellement atteints. Le résultat de cette manière d'orienter la réflexion collective était prévisible. En avril, le « Journal des Agoras » annonce que tous les partenaires de l'enseignement souscrivent aux objectifs généraux définis par le CEF en 1992. Élément plus saillant, il apparaît qu'une large proportion d’écoles s'affirment incapables de réaliser ces objectifs parce qu’elles manquent de moyens et que les enseignants ont des lacunes dans leur formation. Les longues litanies de griefs ne sont toutefois qu'accessoires, l'essentiel est réalisé, les débats sont désormais orientés vers les objectifs de l'enseignement tels que les conçoit le CEF.

40On peut considérer que, dans une large mesure, c'est le hasard historique qui a donné aux objectifs définis par le CEF l'importance qu'ils ont acquise. Le CEF s'est trouvé être, à un moment précis, la seule instance pluraliste, susceptible d’accueillir les Assises et d'être acceptée par toutes les parties en présence. Ses propositions n'entraient en concurrence qu'avec des discours partisans, qui ne pouvaient qu'être rejetés par certains acteurs. Leur timidité, leur inconsistance relative sont dès lors devenues des atouts majeurs dans un univers conflictuel où des accords devaient nécessairement être établis sous peine de conduire la Communauté à la faillite.

41Les Assises se sont déroulées à Charleroi, les 14 et 15 mai, ouvertes par le président du CEF, appelant à « rêver avec réalisme », afin de « ne pas susciter l'hilarité ». Le réalisme prévaut désormais, le CEF prend ses distances par rapport aux rapports des cellules Hermès et Hercule, déposés en juin. Hercule proposait « la suppression de l'étanchéité des réseaux, qui fait obstacle à l'utilisation plus rationnelle de certains moyens ». Le CEF, très logiquement étant donné la manière dont se sont préparées les Assises et leur mise sous contrôle par les appareils institutionnels, affirme « ne pouvoir cautionner le texte d'Hercule, susceptible de générer des conflits, avant un examen attentif et une analyse critique de son contenu ». En décembre, le CEF approuve enfin un document synthétisant les résultats des Assises. Expurgé de toute expression tant soit peu provocatrice, le document est tout de même assorti des trois notes de minorité affichant des réserves par rapport aux résolutions adoptées.

42À partir de ce moment, le CEF fera montre d'une extrême prudence dans tous les avis qu'il transmettra à la Communauté. Son impertinence initiale a été laminée par le rôle majeur qu'on lui a accordé dans la préparation des Assises. Conscients du rôle qu'il est susceptible de jouer, les acteurs institutionnels qui y siègent défendent les intérêts des appareils qu'ils représentent. Le CEF en donnera une belle illustration quand il sera invité à se prononcer sur un plan de regroupement des établissements d'enseignement supérieur. Il marque sa réticence par rapport à une réforme qui remettrait en question le système des réseaux, refuse de formuler un avis tant qu'il n'est pas en possession d'un avant-décret et tant qu'il ne dispose pas de données précises sur les aspects financiers du projet.

  • 29 « La réduction de l'emploi s'est opérée presque exclusivement après 1992-1993, et pour plus de la (...)

43L'année 96 a marqué la consécration du CEF et de ses objectifs. Ce fut sans doute l'année où les restrictions furent les plus sévères29. En 1992, le Conseil de la Communauté française avait adopté un décret sur le Nombre Total de Périodes-Professeurs qui avait entraîné la disparition de 3000 charges. Les effets de ce décret n'étaient pas encore totalement absorbés, une mesure d'étalement, permettant aux écoles les plus sévèrement touchées de ne perdre « que » 5 % de leurs professeurs par an avait en effet été adoptée. Les fusions d'écoles, décidées le 5 août 1995 promettaient des pertes d'emploi et un grand désordre organisationnel lors de la rentrée 1996-1997. La Ministre-Présidente avait annoncé, le 31 janvier, une réforme du mode de calcul du Nombre Total de Périodes-Professeurs qui visait à supprimer encore près de 3000 postes d'enseignants. Cette décision était accompagnée de mesures facilitant les départs à la retraite. Les grèves et manifestations ont cependant montré l'opposition claire des enseignants à cette nouvelle réforme. C'est dans ce contexte difficile que la Ministre-Présidente a rendu publiques ses 40 propositions pour l'enseignement, parmi lesquelles figure la reconnaissance, par décret, des objectifs de l'enseignement. Onkelinx s'appuie alors sur la légitimité dont son texte est porteur parce qu'il résulte des travaux du CEF et des Assises de l'enseignement. Elle bénéficie en outre rapidement du soutien du pilier chrétien, PSC, UFAPEC, SeGEC et CSC.

44À ce moment de l'histoire de la Communauté française, tous les acteurs institutionnels cherchent à rétablir le calme dans l'enseignement. Toutes les mesures douloureuses ont désormais été prises, les finances de la communauté, sans être saines, semblent maîtrisables à court et à moyen termes. Des messages positifs doivent être adressés aux enseignants. Ceux-ci, depuis 1986, Val Duchesse et les charges du Ministre de l'Éducation contre le Rénové, n'ont plus connu que des remises en cause. L'école est sans projet depuis plus de dix ans, elle a été accusée de tous les maux sans que beaucoup de voix s'élèvent pour la défendre. La définition des objectifs de l'enseignement apparaît, dans ce contexte, comme une diversion indubitable mais particulièrement bienvenue.

Section V. Conclusion

45Ces quelques pages ont tenté de montrer que le décret « missions » ne méritait ni les louanges qui lui ont été adressées, ni les reproches dont il a été accablé. Son contenu peut être considéré comme banal. Les objectifs qu'il fixe à l'enseignement sont sans originalité si on les compare à des textes contemporains émanant de pays proches ou d'organismes internationaux. Les modalités d'organisation de l'enseignement qu'il énonce sont soit reprises des textes antérieurs, soit identiques à celles qui s'appliquent dans de nombreux autres contextes. Ce décret ne fait donc rien de plus qu'adapter l'enseignement de la Communauté à l'air du temps, ce qui est positif mais n'a rien d'exceptionnel.

46Le texte ne vaut que par les accords conclus entre les acteurs majeurs de l'enseignement. Ceux-ci, au-delà des clivages traditionnels belges, sont parvenus à trouver un compromis dans lequel ils trouvent tous des avantages. Les grands appareils institutionnels ne sont nullement affaiblis par ce décret. Que du contraire, certains sont renforcés et voient leur rôle plus clairement reconnu encore que par le passé. Ceci étant, il n'est pas évident que ce texte marque une avancée dans le sens de la démocratie participative. La manière dont elle doit s'exercer dans les écoles est désormais formalisée, les citoyens sont tenus de s'inscrire dans des procédures dont l'intention est moins immédiatement perceptible que la lourdeur.

Notes

1 Exposé des motifs, Doc. Cous. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 1.

2 Exposé de Madame Onkelinx, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/62, p. 27.

3 De légères tensions ont pu naître de la juxtaposition des logiques. Ainsi, quand Derenne définit l'objectif des Assises : « Mettre en œuvre une démocratie participative pour appuyer la démocratie représentative », Hazette lui répond qu'il faut « éviter de diminuer le rôle de la démocratie représentative sous couvert d'une augmentation de la démocratie participative » Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/62, p. 6-9.

4 Exposé des motifs, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 3.

5 Exposé des motifs, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 1.

6 Avis du Conseil d'Etat, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/1, p. 73.

7 Idem.

8 Idem.

9 T. Hachez et C. Derenne, Décret Onkelinx. Vive l'école libérée, Revue Nouvelle, 4, avril 1994, p. 7-13.

10 Cf. entre autres T. Hachez et C. Derenne, op. cit.

11 N. Hirtt, Pour l'école duale ? C'est tout droit !. Le Sel, 1997, no 13, p. 11-20.

12 Voir, entre autres, ERT, Education et compétence en Europe, 1989, Une éducation européenne, 1995, Investir dans la connaissance, 1997.

13 G. De Sélys et N. Hirtt, Tableau noir. Résister à la privatisation de l'enseignement, Bruxelles, EPO, 1998.

14 D. Ricard, Décret sur les missions... Mais où va-t-elle chercher tout ça ? Le projet de décret sur les missions de l'école et le Rapport de la Table Ronde des Industriels Européens, Le Sel, 1997, no 13, p. 4-10.

15 A. Van Haecht, Les politiques éducatives, figure exemplaire des politiques publiques ?, Education et Sociétés, no 1, 1998, p. 21-46.

16 Exposé, op. cit., p. 2.

17 Idem.

18 J.-R. Grass, Objectifs, structure et moyens de l'éducation et de la formation tout au long de la vie, Commission européenne, Bruxelles, 1996.

19 Exposé, op. cit., p.3.

20 Objectifs..., op. cit., p. 8.

21 Objectifs..., op. cit., p. 14.

22 Voir, entre autres, Eurydice, Dix années de réformes au niveau de l'enseignement obligatoire dans l'Union européenne (1984-1994), Bruxelles, 1997.

23 Audition de Monsieur Yves Van Haverbeke, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/62, p. 12.

24 Audition de Monsieur le Professeur Martou, Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 152/62, p. 24.

25 Discussion générale. Doc. Cons. Comm.fr., 1996-1997, no 152, p. 51.

26 Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, no 45, p. 2.

27 Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, C.R.I. no 25, p. 16.

28 Doc. Cons. Comm. fr., 1996-1997, C.R.I. no 25, p. 15.

29 « La réduction de l'emploi s'est opérée presque exclusivement après 1992-1993, et pour plus de la moitié entre 1995-1996 et 1996-1997 ». O. Lohest et V. Vandenberghe, Les réformes de l'enseignement secondaire, Revue Nouvelle, 11, novembre 1997, p. 4-17.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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