1La problématique traitée dans cette intervention1 est celle de la liberté relative au choix des programmes et des méthodes d’enseignement. La question soulevée par les organisateurs du colloque est d’évaluer, dans quelle mesure, cette liberté a été réduite suite au décret définissant les missions prioritaires de l’enseignement et les structures propres à les atteindre. Autrement dit, après le décret du 24 juillet 1997, les écoles et les enseignants sont-ils moins libres qu’auparavant dans le choix des contenus à enseigner et des méthodes auxquelles ils souhaitent recourir pour garantir l’appropriation de ces contenus par leurs élèves ? La réponse que je suggère ci-dessous s’intéresse aux modes de régulation du système scolaire et aux logiques sous-jacentes aux stratégies de régulation. Pour développer cette analyse, je ne peux bien entendu me limiter à la lecture du seul décret du 24 juillet 1997, mais je le considère comme une étape dans la construction permanente du cadre juridique de l’enseignement.

2La thèse que je souhaite développer ici est la suivante : avant comme après le décret, les enseignants bénéficient d’une liberté majeure dans la définition des contenus qu’ils enseignent et dans le choix des méthodes d’enseignement. Cette liberté est progressivement devenue une condition structurelle d’un système scolaire caractérisé par une situation de concurrence entre établissements. Dans le cadre de cette brève intervention, je me consacrerai essentiellement à étayer cette thèse. Nous nous interrogerons brièvement sur l’émergence d’une telle situation, sur sa signification et sur son impact.

Section I. La régulation du système scolaire

3Henri Mintzberg, dans une perspective qualifiée de contingence structurelle, propose une analyse des organisations qui s’intéresse particulièrement à leur environnement, leur structure et aux mécanismes qui permettent la coordination de l’action entre les acteurs internes d'une organisation. Son point de départ est qu’il existe un lien entre ces trois éléments : les caractéristiques de l’environnement influencent la structure qui elle-même induit le recours préférentiel à l’un ou l’autre mécanisme de coordination. En faisant référence aux concepts proposés par H. Mintzberg2, il est généralement admis3 que les systèmes scolaires se caractérisent par la coexistence d’un double mécanisme de coordination : la standardisation de l’organisation de l’enseignement et la standardisation des qualifications requises pour enseigner.

§ 1. La standardisation de l’organisation de l’enseignement

4Tous les systèmes scolaires présentent un découpage de leur projet de formation que n’auraient sans doute pas renié les promoteurs de l’organisation rationnelle du travail. L’enseignement est organisé par niveaux (maternel, primaire, secondaire et supérieur), par formes (général, technique, professionnel et artistique) et par années d’études. Pour que les élèves puissent accéder à une année d’étude particulière ils doivent à la fois répondre à une condition d’âge et de possession d’une attestation de réussite de l’année antérieure. Pour garantir l’équivalence de ces attestations et rendre possible le changement d’école, il est dès lors essentiel que les élèves abordent les mêmes contenus quelles que soient l’école et la classe fréquentées. À cette fin, le gouvernement de la Communauté française a identifié des programmes d’études qui servent de référence dans ce réseau ; les pouvoirs organisateurs des autres réseaux, s’ils ne souhaitent pas se référer aux programmes du réseau de la Communauté, doivent faire approuver les leurs par une Commission des programmes qui veille à limiter les écarts entre les programmes des différents réseaux. Le Gouvernement a également défini des grilles-horaires qui précisent pour chaque année d’études le nombre minimal et maximal d’heures de cours. Ces grilles-horaires doivent être respectées par les établissements qui ne disposent que de peu de liberté, jusqu’à la fin du premier degré du secondaire en tout cas, dans la définition du programme de cours des élèves. Ces caractéristiques correspondent à une standardisation de l’organisation de l’enseignement qui garantit une équivalence formelle entre les différentes unités du système scolaire. A priori, ce qui se fait dans une école est semblable à ce qui se fait dans une autre et tel diplôme de sixième primaire est équivalent à n’importe quel autre diplôme de sixième primaire. Cependant, cette logique bureaucratique de standardisation s’arrête sur le pas de la salle de classe. Plutôt que de définir ce qui doit être fait dans la classe, le législateur a défini le titre requis pour pouvoir enseigner dans chacune des classes, ce qui nous conduit au second mécanisme de coordination.

§ 2. La standardisation des qualifications

5En effet, en Communauté française de Belgique en tout cas, le législateur a généralement évité de se prononcer face au travail à mener en classe. Sans doute car le métier d’enseignant est autant un art qu’une science et que personne ne peut définir les gestes corrects susceptibles de produire les résultats souhaités. C’est ici que l’enseignement se différencie de la ligne de montage. Cependant, les écoles ne peuvent engager qui bon leur semble pour enseigner : indépendamment des règles relatives à l’ancienneté des enseignants, elles doivent se conformer à la législation relative aux titres requis. À défaut de standardiser les comportements à adopter en classe, les autorités scolaires ont ainsi standardisé les qualifications requises4 selon les niveaux d’étude et les disciplines enseignées. Et l’enseignant engagé est supposé être compétent pour réaliser son travail dans les classes qui lui sont attribuées.

6La standardisation de l’organisation de l’enseignement et la standardisation des qualifications sont donc les deux mécanismes fondamentaux qui permettent la coordination de l’action dans le système scolaire. Un intérêt non négligeable d’une telle logique est de permettre au système de fonctionner sans perpétuellement négocier les programmes d’étude, les charges de cours, la distribution des élèves dans les classes, ... Les risques majeurs d’une telle logique sont d’une part de rendre l’enseignement insignifiant par absence de concertation entre les différents acteurs qui se suivent ou se juxtaposent dans la formation des élèves et d’autre part de faciliter une « routinisation » du travail s’expliquant par le caractère répétitif de certaines tâches.

Section II. Les spécificités de l’enseignement en Communauté française

7Ces deux mécanismes se retrouvent dans la plupart des système scolaires. Ils ne nous aident donc guère pour caractériser un système particulier, celui de la Communauté française en l’occurrence. Il est donc nécessaire d’identifier les caractéristiques complémentaires qui font la différence entre systèmes scolaires. Compte tenu de la thèse proposée ci-dessus, je me contenterai de mettre en évidence les caractéristiques relatives à la liberté pédagogique des acteurs de l'enseignement.

§ I. Le choix des contenus à enseigner

8La loi du 29 mai 1959, issue du pacte scolaire, a considéré que la définition des contenus à enseigner et des programmes d’études étaient une compétence réservée aux pouvoirs organisateurs, même si un « niveau des études » est défini par la Communauté française et fait l’objet d’un contrôle de l’inspection non seulement dans le réseau de la Communauté, mais également dans l’enseignement subventionné5. Le décret « missions » réaffirme dans son article 17 que « les programmes d'étude sont de la compétence des pouvoirs organisateurs qui peuvent la déléguer à l'organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs auquel ils adhèrent ». C’est dans ce sens que la Communauté française, agissant en tant que pouvoir organisateur des établissements de son réseau, a défini des programmes que doivent respecter les enseignants de ce réseau. Dans les autres réseaux, le pouvoir organisateur a le choix soit de souscrire aux programmes du réseau de la Communauté, soit de faire approuver son propre programme, soit de souscrire au programme de son organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs, soit encore de se référer au programme d’un autre pouvoir organisateur déjà reconnu et approuvé. Légalement, il existe donc une liberté importante reconnue aux pouvoirs organisateurs. Dans les faits, vu le peu de contrôle exercé sur le travail des enseignants, cette liberté des pouvoirs organisateurs se complète d'une autonomie significative des professeurs qui disposent d’une importante latitude dans le choix des savoirs effectivement travaillés en classe.

9Dans ce domaine, il est clair que le décret « missions » en prévoyant l'adoption par le Gouvernement des socles de compétences, des compétences terminales requises de l’ensemble des élèves à l’issue de l’enseignement secondaire de transition, de compétences minimales en matière de communication dans une langue étrangère et de profils de formation spécifiques liés à l'obtention d'un certificat de qualification fait un pas en avant dans la définition de référentiels identiques pour tous les établissements organisés ou subventionnés par la Communauté française. Chaque pouvoir organisateur reste donc libre de définir son propre programme d'études, mais la Commission des programmes vérifie si ces programmes d'études permettent d'atteindre les socles de compétences ou le référentiel correspondant au niveau et à la forme d’enseignement considéré.

§ 2. Le choix des méthodes pédagogiques

10L'article 6 de la loi du pacte scolaire définit clairement que « Chaque pouvoir organisateur est libre en matière de méthodes pédagogiques ». À nouveau, le décret « missions » réaffirme cette autonomie en indiquant que « le contrôle de la Commission des programmes ne porte pas sur les méthodes pédagogiques » 6. Les méthodes pédagogiques correspondent donc bien à une prérogative des pouvoirs organisateurs et ne peuvent être dictées à l’ensemble des réseaux par les autorités politiques de la Communauté française. C'est généralement à travers les programmes d'études que les enseignants sont informés des options pédagogiques prônées par leur pouvoir organisateur. Mais il est clair que les options méthodologiques sont en grande partie définies soit par chaque enseignant individuellement, soit dans l'établissement par un groupe d’enseignants travaillant en concertation.

11La principale transformation récente sur le plan de l’autonomie pédagogique nous semble consister en l’apparition de considérations pédagogiques dans certains textes de loi : le décret « Promotion d'une école de la réussite dans l'enseignement fondamental »7 ou le décret « missions », par exemple, évoquent explicitement l’importance de l’évaluation formative, de la pédagogie différenciée et des activités de découverte. Ces options représentent une référence pour tous les établissements et offrent un point d’appui aux inspecteurs de la Communauté chargés de superviser les établissements subventionnés. Elles sont donc susceptibles de quelque peu amoindrir l’autonomie pédagogique des établissements subventionnés.

§ 3. Les critères d’évaluation, la conception et la correction des épreuves d’évaluation

12La liberté des enseignants est majeure dans la définition des seuils de maîtrise des savoirs, dans la pondération entre les différentes exigences identifiées dans les programmes, dans la conception et dans la correction des épreuves d’évaluation. Une telle liberté est d’ailleurs tout à fait atypique au regard de ce qui se fait ailleurs comme, par exemple, en France où des épreuves externes périodiques marquent la fin d’un cycle de formation (la sortie du collège ou le baccalauréat), en Grande-Bretagne où des épreuves externes communes à tous les établissements sont proposées aux élèves de 7, 11, 14 et 16 ans et au Québec où des épreuves externes existent dans les principales disciplines à l’issue de chaque année de l’enseignement secondaire.

13Le décret « missions » introduit bien quelques nouveautés relatives à la diffusion d’épreuves d’évaluation étalonnées correspondant aux socles de compétences, à la possibilité de contrôle par l’inspection de l’équivalence entre les épreuves d’évaluation de l’établissement et ces épreuves étalonnées ou aussi le droit de recours, reconnu aux parents d'élèves ou aux élèves majeurs, contre les décisions des conseils de classe. Sur le long terme, ces modifications ne seront sans doute pas insignifiantes, mais, elles ne modifient pas fondamentalement une situation de responsabilité quasi-absolue des enseignants face à la certification de leurs élèves et la définition des niveaux d’exigence requis8.

14En résumé, le système scolaire de la Communauté française est, comme ailleurs, structuré autour d’une double standardisation de son organisation et des qualifications des enseignants. Il se différencie des autres systèmes scolaires par la faible standardisation des programmes et des procédures d'enseignement (celle-ci pouvant se réaliser par la diffusion de manuels, logiciels, supports pour le travail en classe,...). Il se caractérise aussi par une faible standardisation des résultats : non seulement les objectifs de formation, définis aujourd'hui dans les socles de compétences et les programmes, ne sont pas toujours très précis, mais surtout l'enseignement francophone ne dispose pas d'épreuves d'évaluation externes qui permettraient d'identifier ce qui est acquis par les élèves et contribueraient à l'établissement de « diagnostics » périodiques du système scolaire.

15Malgré les modifications apportées par le décret « missions » (officialisation des socles de compétences, affirmation d’options pédagogiques communes,...) en termes de références s’imposant à tous les établissements, les enseignants et les établissements bénéficient d’une importante liberté dans le choix des programmes et des méthodes, ce que je qualifie globalement de liberté pédagogique. Cette faible standardisation doit être mise en parallèle avec une tradition d'absence de concertation entre les enseignants et une organisation de l'inspection dont l'ancien secrétaire général du Ministère de l’éducation, la recherche et la formation, Jean Magy9, a fréquemment mis en évidence les limites structurelles et l’incapacité, dans son fonctionnement actuel, de garantir la qualité des services éducatifs.

16Ces différents arguments viennent confirmer la première partie de la thèse proposée ci-dessus : les établissements et les enseignants, de l’enseignement subventionné en particulier, bénéficient d’une liberté pédagogique majeure. Cette liberté représente d’ailleurs une des richesses de notre enseignement et est à la source d’un nombre important d’innovations pédagogiques et de créativité professionnelle. La question qui se pose est d’évaluer dans quelle mesure cette liberté n’agit pas aussi à l’encontre d’un principe juridique fondamental, le droit à l’égalité des élèves.

17Par ailleurs, comme le relève le Conseil d’État, dans son avis relatif à l’avant-projet de décret « missions »10, les mesures prévues par ce texte « ont pour effet de rendre plus uniformes les règles de fonctionnement des établissements d’enseignement quels que soient les réseaux auxquels ils appartiennent... ». Effectivement, dans une série de domaines tels que l’inscription des élèves, le renvoi des élèves, la participation des acteurs de l’école,... les mesures prises tendent à rendre la situation des établissements plus homogènes, quelle que soit la nature des pouvoirs organisateurs. Par contre, par rapport à la liberté pédagogique, l'absence d'un contrôle externe des acquis des élèves, risque d'annihiler les tentatives d’homogénéisation portées par la définition de référentiels de compétences communs à tous les établissements. On peut donc s’interroger sur les motifs qui expliquent cette résistance à la mise en œuvre d’épreuves externes et ce maintien d’une forte liberté pédagogique alors que des mesures significatives d’uniformisation sont prises dans d’autres domaines.

Section III. Entre le monde civique et le monde marchand

18Pour avancer dans cette interrogation, il me semble utile de se référer au cadre théorique proposé par Jean-Louis Derouet11 qui s'appuie lui-même sur les travaux de Luc Boltanski et Laurent Thévenot12. En s’inspirant de ce cadre, il a été mis en évidence ailleurs13, la présence de deux conventions centrales, s’inscrivant dans des logiques concurrentes, qui structurent le système scolaire depuis le pacte scolaire.

§ 1. La logique civique

19La plupart des pays européens ont manifesté depuis la fin du siècle dernier le souci de rendre les citoyens plus ou moins égaux devant l’enseignement. Dans certains pays comme la France ou les démocraties Scandinaves, ce souci s’est traduit en une recherche d’égalité de traitement (ce qui passe par une égalité des programmes, une similitude des méthodes et une égalité des épreuves) visant à offrir le même service d’enseignement à chaque enfant quelles que soient ses conditions sociales et quel que soit l’établissement fréquenté. En Belgique, nous pouvons considérer que ce souci pour l’égalité des élèves ne s’est pas traduit dans la recherche de l’égalité de traitement, mais sous une forme moins ambitieuse : la gratuité de l’enseignement. Cette situation s’explique entre autres par les conflits entre les réseaux et une attitude traditionnelle des catholiques qui, au nom d’un enseignement spécifiquement chrétien, revendiquent une autonomie dans la définition d’un projet éducatif et pédagogique propre à l’école chrétienne. Quoi qu’il en soit, la gratuité de l’enseignement apparaît comme une expression minimaliste de la logique civique, attentive à l’égalité entre les usagers, et représente à nos yeux une des deux conventions centrales du système scolaire belge.

§ 2. La logique marchande

20La seconde convention centrale est celle de la liberté d'enseignement. Historiquement, celle-ci correspond à la liberté d’enseigner, reconnue aux personnes privées et aux autorités ecclésiastiques en particulier, dès la Constitution de 1831. Cette liberté s’est progressivement étendue aux parents auxquels le pacte scolaire et la Constitution reconnaissent le droit de choisir une école correspondant à leurs convictions philosophiques et religieuses. A nouveau, cette caractéristique (la possibilité de choisir son école) tellement évidente chez nous est loin d’être une donnée universelle. Marcel Crahay14 rappelait à juste titre que la France, la Suisse, l’Espagne, la Suède, la Norvège, le Danemark et d’autres pays encore connaissent une situation de sectorisation scolaire, ce qui signifie que les élèves sont affectés à une école en fonction du secteur où ils sont domiciliés. Mais l’usage qui est fait aujourd’hui de cette liberté dépasse largement les options philosophiques et religieuses. Il a ainsi été montré15 que de telles options n’influencent que fort partiellement le choix d’un établissement. Le choix des parents dépend tout autant de la réputation des établissements et de leur perception de la capacité de leur enfant à réussir dans un établissement déterminé. Le duopole16 des réseaux s’est ainsi transformé en un vaste quasi-marché17 à l’intérieur duquel les établissements scolaires tentent de capter des publics spécifiques, adaptent leur offre de services aux caractéristiques de ce public et contribuent ainsi à structurer un espace scolaire hiérarchisé. La différence entre les établissements scolaires existe dans tous les pays du monde et se manifeste notamment dans les résultats des élèves à des épreuves externes standardisées. Par rapport à cet indicateur, les pays d’Europe du Nord sont plutôt égalitaires : les élèves ont à peu près les mêmes chances de réussite, quelle que soit l’école fréquentée. Les Communautés française et flamande de Belgique se caractérisent par contre par une très haute variabilité entre écoles, ce qui signifie que la probabilité de réussite d’un enfant dépend significativement de l’école qu’il fréquente18. La liberté d’enseignement s’inscrit ainsi de plus en plus dans une logique marchande où les rapports sociaux sont tributaires de la concurrence entre les écoles et entre les familles.

21Le système scolaire belge est profondément imprégné de ces deux conventions et de ces deux logiques, pourtant potentiellement contradictoires. La dimension civique propre à un enseignement de service public s’est principalement exprimée à travers la gratuité de l’enseignement plutôt que dans une recherche de l’égalité de traitement. Sous la pression des catholiques, principalement, qui souhaitaient rester maîtres dans leurs écoles, le législateur s’est contenté de standardiser l’organisation de l’enseignement afin de présenter, en façade, une équivalence formelle entre les établissements. Parallèlement et progressivement, la liberté confessionnelle est devenue liberté marchande et la liberté par rapport aux contenus et aux méthodes, dont l’origine est la guerre scolaire, a facilité la concurrence entre écoles et la possibilité pour les établissements de se positionner face à un public particulier. On peut d’ailleurs considérer que c’est la faiblesse de la logique civique, se contentant d’affirmer la gratuité de l’école, qui a facilité le développement de la logique marchande. Une des conséquences de ce phénomène est l’accroissement des différences entre écoles, source profonde d’inégalité pour les usagers de l’école.

Section IV. Conclusion

22L’importante liberté des enseignants et des établissements s’inscrit dans un contexte de quasi-marché scolaire où les établissements se font concurrence pour capter des « parts de marché ». Cette situation de concurrence et la possibilité dont jouissent les établissements de différencier leur offre de formation a contribué à produire en Communauté française une structure hiérarchisée d’écoles largement défavorable aux élèves fréquentant les écoles les moins valorisées. La liberté des enseignants et des établissements, malgré l’intérêt qu’elle peut revêtir sur le plan pédagogique, constitue un facilitateur19 de cette différenciation des établissements et devrait donc être réduite ou largement repensée dans le cadre d’une politique éducative visant à accroître l’égalité des chances entre tous les élèves, ce qui semble être le souhait du Conseil de la Communauté française qui, en votant le décret « missions », a défini pour objectif général de l’enseignement le fait d’« assurer à tous les élèves des chances égales d’émancipation sociale ». Et, si le décret « missions » introduit effectivement une série de nouveaux paramètres (référentiels de compétences, épreuves étalonnées, droit de recours,...) susceptibles d'atténuer la diversité des offres de formation et des critères d'évaluation, rien ne garantit que les acteurs de l'enseignement vont réellement faire usage de ces nouvelles modalités de régulation.