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Le décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l’enseignement

 | 
Hugues Dumont
, 
Martine Collin

Deuxième partie. Les objectifs et les méthodes de l'enseignement

Le décret « missions » de la Communauté française du 24 juillet 1997 : de la liberté de l'enseignement à la liberté dans l'enseignement ?

Pierre Vandernoot et Jérôme Sohier

Texte intégral

  • 1 P. Errera, Traité de droit public belge, Paris, 1918, § 59, p. 98.

1« L'enseignement peut être considéré comme un facteur de l'opinion publique, comme un procédé d'extérioriser les idées ; il rentre dans les libres manifestations de la pensée, au même titre que la parole ou la presse. Nos constituants l'ont compris ainsi, sans peut-être tenir compte, entre l'enseignement et les autres manifestations de la pensée, de la différence essentielle que voici : ces dernières s'adressent à l'homme fait ; le premier, au contraire, s'adresse à l'enfant encore incapable de raisonner, de contrôler, de réfuter, autant de choses qui peuvent être le résultat de l'instruction, mais qui sont étrangères à ses débuts. »1

Section I. Une liberté emblématique

21. L'article 24, § 1er, de la Constitution est emblématique de plusieurs éléments fondant la théorie générale des libertés publiques en Belgique. On sait que sa première phrase (« L'enseignement est libre ; toute mesure est interdite ; la répression des délits n'est réglée que par la loi ou le décret ») figurait déjà dans le texte d'origine de l'article 17 de la Constitution de 1831, sauf l'ajout en 1988 des mots « ou le décret », dû à la communautarisation de l'enseignement. Il consacre de manière expresse la conception générale selon laquelle les droits fondamentaux reconnus aux Belges par le titre II de la Charte fondamentale ne peuvent connaître aucune limitation à caractère préventif.

  • 2 Voy. not. O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, Liège-Paris, 1911, t. III, no 200 à 20 (...)

3Un pareil soin à proscrire les interventions a priori du pouvoir trouve ses racines dans l'histoire2. Pas plus que ses prédécesseurs le régime hollandais ne garantissait la liberté de l'enseignement. Les diverses mesures de contrôle, d'interdiction et d'autorisation préalable, qui n'avaient pas peu contribué à fédérer les opposants à ce régime, suscitèrent très rapidement des réglementations dans un sens diamétralement opposé dans le chef du nouveau pouvoir indépendant. Dès le 12 octobre 1830, le Gouvernement provisoire décida que « les arrêtés qui ont mis des entraves à la liberté de l'enseignement sont abrogés ». Quatre jours plus tard, un autre arrêté du Gouvernement provisoire proclama la liberté d'opinion dans les termes suivants :

4« Considérant que le domaine de l'intelligence est essentiellement libre ; Considérant qu’il importe de faire disparaître à jamais les entraves par lesquelles le pouvoir a jusqu'ici enchaîné la pensée, dans son expression, sa marche et ses développements ;

5Art. 1er. Il est libre à chaque citoyen, ou à des citoyens associés dans un but religieux ou philosophique quel qu'il soit, de professer leurs opinions comme ils l'entendent, et de les répandre par tous les moyens possibles de persuasion et de conviction.

  • 3 Non souligné dans le texte.

6Art. 2. Toute loi ou disposition qui gêne la libre manifestation des opinions et la propagation des doctrines par la voie de la parole, de la presse ou de l'enseignement, est abolie. [...] »3

  • 4 Voy. la citation de P. Errera figurant en exergue de la présente contribution ; J. Velu, op. cit., (...)

7On aura observé avec intérêt que la liberté de l'enseignement est étroitement liée à la liberté d'opinion et d'expression4, dont elle ne constitue en quelque sorte qu'un prolongement, comme la liberté de parole ou la liberté de la presse. Cette liberté s'adresse naturellement aux citoyens, c'est-à-dire aux personnes investies de prérogatives, de droits politiques, de pouvoirs d'action sur la société, agissant individuellement ou par des associations, celles-ci étant principalement conçues dans une optique religieuse ou philosophique.

  • 5 P. Wigny, Droit constitutionnel - Principes et droit positif, Bruxelles, 1952, p. 363, cité par F. (...)

82. La liberté de l'enseignement s'inscrit en effet dans une conception de l'homme et de l'État, qui fait de l'être humain un citoyen et dont les libertés ont pour fonction, non seulement d'assurer son épanouissement naturel et personnel, mais aussi de lui donner les conditions de ses prérogatives, de ses droits et de ses obligations à caractère politique. P. Wigny a excellemment formulé cette approche : « La liberté de l'enseignement est au fondement même de la démocratie. Celle-ci compte sur la diversité des opinions pour mieux cerner les problèmes et dégager une solution qui soit plus facilement acceptée par l'ensemble du peuple. Il faut préparer les enfants à devenir des citoyens libres »5.

  • 6 Not. arrêts Handyside, 7 décembre 1976, § 49 ; Muller, 24 mai 1988, § 33.
  • 7 Arrêt Kjeldsen e.a., 7 décembre 1976, no 23, § 50.

9Au risque de commettre un dangereux anachronisme, on mettra cette approche en parallèle avec celle qui a été consacrée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme en matière de liberté d'expression, selon laquelle il s'agit de « l'un des fondements essentiels de la société démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de l'épanouissement de chacun »6. La Cour y a fait écho en ce qui concerne le droit à l'instruction et le droit des parents au respect de leurs convictions religieuses et philosophiques, inscrits à l'article 2 du Premier Protocole, destinés selon elle à « sauvegarder la possibilité d'un pluralisme éducatif, essentielle à la préservation de la 'société démocratique' telle que la conçoit la Convention »7.

  • 8 M. Leroy, op. cit., p. 17.

103. Il n'est pas étonnant non plus de voir le rôle alloué aux associations dans le domaine de l'enseignement, domaine dans lequel l'ampleur des moyens à mettre en œuvre commande presque nécessairement le rassemblement des énergies et où, pour le surplus, les congrégations religieuses ont joué un rôle historique de premier plan. On ne peut en effet ignorer que, dans les faits, la très grande majorité des établissements scolaires étaient en réalité organisés par le clergé ou avaient un caractère confessionnel8.

11La liberté de l'enseignement s'analyse donc comme une prérogative individuelle, exercée le cas échéant en association, mais mise au service de valeurs éminemment sociales.

  • 9 L'auteur ajoute toutefois qu'il trouve cette liberté, sous cet aspect, « excessive » et que « la li (...)
  • 10 O. Orban, op. cit., p. 507 et 508.

124. La place de choix donnée à la liberté d'opinion et à la liberté de l'enseignement dans l'esprit des fondateurs de l'État belge a nécessairement conduit à en donner une conception très large : O. Orban écrivait encore en 1911 que « la liberté d'enseignement implique : 1 ° Le droit de chacun d'ouvrir des écoles [...] ; 2 ° Le droit de chacun d'exercer la profession d'instituteur ou de professeur sans qualification officielle, sans condition, sans brevet, sans diplôme9 ; 3 ° La liberté des programmes, du choix et du plan des matières ; 4 ° La liberté des méthodes et des procédés pédagogiques ; 5 ° Le libre choix de la langue véhiculaire ; 6 ° La liberté complète quant au caractère religieux, confessionnel ou neutre à donner à l'enseignement ; 7 ° Le droit de conférer des certificats et des diplômes ; l'égalité, à conditions égales, des avantages politiques [...] et académiques [...] pour les deux espèces d’enseignement »10. On verra plus loin que, si des principes comme la liberté d'ouvrir des écoles, la liberté pédagogique, la détermination du caractère religieux ou non des écoles ont été maintenues dans l'état actuel du droit, d'autres, comme la liberté des programmes ou la liberté linguistique par exemple, ont connu de très sérieuses restrictions.

  • 11 O. Orban, op. cit., no 200, p. 498 ; P. Errera, op. cit., §59, p. 98 ; M. Leroy, op. cit., p. 12.

135. Ce sont ces conceptions qui dictèrent l'adoption de l'article 17 de la Constitution11, dans les termes suivants :

14« L’enseignement est libre ; toute mesure préventive est interdite ; la répression des délits n'est réglée que par la loi.

15L’instruction publique donnée aux frais de l'État est également réglée par la loi. »

166. La théorie générale des libertés publiques a connu des évolutions fondamentales en un siècle et demi. À ce titre, la liberté de l'enseignement apparaît également comme emblématique. On essayera de démontrer dans la suite de l'exposé en quoi les idées relatives au rôle de l'État, l'exigence du principe d'égalité et l'émergence du droit socioculturel à l’enseignement en ont radicalement modifié la perspective.

  • 12 Voy. aussi l'art. 18, § 4, du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et (...)

17La liberté de l'enseignement deviendra progressivement une liberté comme une autre, soumise à des restrictions dues aux nécessités de la vie sociale et à la conciliation avec les autres droits fondamentaux. Mais ces évolutions ne peuvent faire oublier l’origine de la liberté de l'enseignement ; les textes contemporains en témoignent, comme l'article 9 de la Convention européenne des droits de l'homme, relatif au droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion, qui nous rappelle que ce droit « implique la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement [notamment] par l'enseignement »12.

Section II. Le rôle de l'état

187. En contrepoint au premier alinéa de l'article 17 ancien, le second alinéa évoque le rôle de l'État et de la loi.

19Ce texte, qui trouve lui aussi son explication dans les conceptions dominantes du XIXe siècle en ce qui concerne le rôle de la loi comme protecteur des libertés individuelles, puise aussi son origine, comme l'alinéa premier, dans la réaction des révolutionnaires belges contre les abus du régime précédent, qui furent essentiellement l'œuvre du Roi, du pouvoir exécutif.

  • 13 J. Velu, op. cit., no 9, p. 3 ; F. Delpérée, op. cit., p. 213 à 224, spéc. p. 218.
  • 14 Voy. le relevé des principales étapes de cette évolution in J. Velu, op. cit., p. 3 à 5 : M. Leroy,(...)

20Ce n'est que plus tard que fut consacrée la compétence des pouvoirs publics d'organiser eux-mêmes des établissements scolaires. Lisant ce second alinéa à la lumière du premier, certains considéraient que l'État n'avait qu'un rôle supplétif à jouer par rapport à l'initiative privée ; d'autres en revanche reconnaissaient à l'autorité publique une compétence entière. C'est finalement cette seconde thèse qui a triomphé, non sans les importants affrontements idéologiques et politiques que l'on sait13. Sur le terrain, ce n'est toutefois que très progressivement que l'État, les provinces et les communes exercèrent leurs pouvoirs en la matière14, tant et si bien que, dans les faits, l'enseignement confessionnel a gardé une position prépondérante.

  • 15 Le texte intégral du pacte scolaire et de ses protocoles figure en annexe du rapport fait à la Cham (...)
  • 16 Résolutions no 9 à 11.
  • 17 Loc. cit., p. 67 (non souligné dans le texte).
  • 18 Ibid., p. 73 (non souligné dans le texte.
  • 19 Il est vrai que ce même texte de 1973 ajoute de manière quelque peu sibylline : « [Les Partis] esti (...)

21Dans le pacte scolaire du 20 novembre 195815, le chapitre consacré au « respect du libre choix » concerne d'ailleurs autant les conditions de la création d'écoles par l’État que celles du subventionnement des établissements officiels ou privés16. Sa résolution no 12 précise même que « l'effort financier consenti au profit de l'enseignement de l'État dans le domaine des constructions scolaires sera poursuivi et développé en proportion des besoins jusqu'au moment où le libre choix sera effectivement assuré dans toutes les régions du pays. Il sera assuré un programme de création d'écoles et d’internats de l'État »17. Quinze ans plus tard, l'annexe no 1 (« Points du pacte scolaire de 1958 restant à exécuter ») au Protocole du 4 avril 1973 relève ce qui suit en ce qui concerne cette résolution no 12 : « Les Partis constatent que le libre choix tel qu'il est défini par le Pacte de 1958 n'est pas encore entièrement réalisé »18. On constate donc qu'en 1973 encore des retards subsistaient en ce qui concerne l'offre scolaire émanant des écoles de l'État et que, paradoxalement, c'est même la notion de libre choix qui fut invoquée au profit de l'enseignement public19 !

  • 20 O. Orban, op. cit., not. p. 369 à 373, 481 et 482.
  • 21 L'auteur vise ici le devoir d'éducation (ibid., p. 478).
  • 22 Ibid., p. 479.

228. Plus fondamentalement, c'est toutefois au-delà du texte de l'article 17 qu'il faut voir l'explication du rôle croissant joué par l'État. Un auteur comme O. Orban, qui n'hésite pourtant pas à afficher ses sympathies pour l'enseignement privé catholique20, écrit par exemple : « L'État a sa part d'autorité, parce qu'il lui incombe de veiller à ce que cette fonction familiale21 soit remplie, à ce que les écoles surgissent en proportion des besoins, soit par son intervention directe, soit par l'initiative d'individus, de groupes, d'autorités subalternes, ou d’organismes religieux, et à ce que [...] l'instruction publique [...], non seulement soit à la hauteur de ce que réclament les nécessités scientifiques, littéraires, techniques, artistiques, mais encore ne lèse aucun droit, ne contienne aucune atteinte et n'implique aucun froissement ni à la liberté des opinions ni aux prérogatives des cultes ni à l'ordre constitutionnel et légal »22. Ce texte expose bien le rôle de l'État, qui consiste à veiller au respect des libertés, mais aussi à la qualité de l'enseignement.

  • 23 On doit à M. Leroy d'avoir cité la motivation édifiante de ce rejet. Il y est renvoyé (M. Leroy, op (...)
  • 24 A. Giron, Le droit public de la Belgique, Bruxelles, 1884, p. 463. J. Velu rappelle aussi que « le (...)

23Si en 1842 encore, la Chambre des représentants rejeta une proposition de loi tendant à faire financer par les communes le salaire des instituteurs qui ne pouvait être supporté par les parents d'enfants pauvres23, la législation prit progressivement en compte le rôle de l'État de promouvoir l'instruction : « La liberté de l’enseignement n'est pas la liberté de l’ignorance »24.

24Conçue au départ comme une faculté ouverte à chacun en fonction de ses opinions, cette liberté évolue nécessairement comme une modalité mise à des obligations de plus en plus contraignantes, qui culmineront avec les législations de l’enseignement obligatoire, la dernière en date étant la loi du 29 juin 1983 concernant l’obligation scolaire. Cette évolution fut parallèle à celle, évoquée ci-avant, qui conduisit progressivement l’État à développer un réseau scolaire et à encourager, voire à obliger, les communes et les provinces à créer ou à adopter des établissements.

  • 25 F. Delpérée, op. cit., p. 213 et 214.
  • 26 F. Delpérée, op. cit., p. 216.

25Comme le relève F. Delpérée, « l’enseignement a cette particularité de se situer à la croisée des droits de la première et de la deuxième générations. Il apparaît d’emblée comme consacrant le droit pour chacun d’ouvrir une école, en dehors de toute pression et de toute contrainte. Mais, à un autre point de vue, l’enseignement apparaît comme un droit qui revient à l’individu de recevoir une instruction adaptée à ses capacités, à ses besoins, aux exigences da vie sociale »25. L’enseignement doit être accessible à tous, voire imposée à tous26, et c’est l’État qui en a la responsabilité. L’article 6, alinéa 1er, in fine, de la loi dite du pacte scolaire fait écho à cette conception lorsqu'il soumet l'élaboration des programmes par les pouvoirs organisateurs à « l'approbation ministérielle », celle-ci étant exigée « en vue d'assurer le niveau des études ».

26De manière plus floue, l’article 29, § 2, de la Convention relative aux droits de l'enfant subordonne « la liberté des personnes physiques ou morales de créer et de diriger des établissements d'enseignement » notamment à ce que « l'éducation dispensée dans ces établissements soit conforme aux normes minimales que l'État aura prescrites ».

  • 27 C.E.D.H., affaire linguistique belge, 23 juillet 1968, Série A, § 5 ; arrêt Campbell et Cosans, 25 (...)

27En la matière, s'il est admis que l'enseignement soit réglementé par l'État, de manière « vari[able] dans le temps et dans l'espace en fonction des besoins et des ressources de la communauté et des individus », il convient d'assurer « un juste équilibre entre la sauvegarde de l'intérêt général de la communauté et le respect des droits fondamentaux de l'homme, tout en attribuant une valeur particulière à ces derniers »27.

289. Dès lors que le rôle des pouvoirs publics est ainsi consacré, plusieurs conséquences en découlent, qui conditionnent de manière déterminante l'analyse contemporaine de la liberté de l’enseignement.

29La première est bien entendu l'exigence du respect du principe d’égalité, inscrit à l’article 6 de la Constitution, aujourd'hui aux articles 10 et 11, et confirmés en matière d'enseignement à l'article 24, § 4. Cette règle de base de notre droit a servi de soutien aux demandes des milieux représentatifs de l’enseignement privé, tendant à obtenir des avantages équivalents, notamment en termes de subsidiation, de reconnaissance des diplômes et de constructions scolaires, à ceux résultant de la prise en charge de l’enseignement public par l'État. On sait qu'au terme de ce que l'on appela la deuxième guerre scolaire, il fut largement donné satisfaction à ces revendications par l'adoption du pacte scolaire et de la loi du 29 mai 1959 qui en assura la traduction législative.

  • 28 M. Leroy, op. cit., p. 13 ; F. Delpérée, op. cit., p. 218 ; R. Ergec, Introduction au droit public,(...)

3010. Dès lors que l'État se voit reconnaître des compétences et des responsabilités importantes en matière d'enseignement, qu'il veille notamment à la qualité de l'instruction désormais obligatoire et qu'il est amené à subventionner largement le secteur privé, l’élargissement progressif du champ de la réglementation de ce droit au subventionnement est devenu inéluctable. En obtenant les intervention jugées nécessaires de l’État destinées à fixer les conditions de la liberté, on est passé imperceptiblement à un régime de « liberté surveillée »28.

  • 29 M. Leroy, loc. cit., no 25, p. 22 et 23.

31La nouvelle version de l'article 17, devenu l'article 24, de la Constitution, adoptée en 1989, consacre cette évolution de manière en quelque sorte implicite. Son paragraphe 5 a pour principal objet d'attribuer des compétences au pouvoir législatif, mais, ce faisant, il indique que les pouvoirs publics peuvent traiter de « l'organisation, [de] la reconnaissance ou [du] subventionnement de l'enseignement »29.

3211. La présente contribution n'a pas pour objet de décrire la mesure dans laquelle le principe d'égalité a été respecté en la matière ni les procédés juridiques mis en oeuvre à cet effet. Elle se bornera à décrire, dans l'état actuel du droit positif, spécialement au vu de l'interprétation donnée à l'article 24, § 1er, de la Constitution, éclairée par la loi du 29 mai 1959 dite du pacte scolaire, comment a été assuré l'équilibre entre le principe fondamental de la liberté de l'enseignement et les inévitables restrictions qu'il a subies ; à cet effet, on indiquera l'étendue et la portée de cette liberté avant d'en mesurer les limitations admissibles. Ensuite, on essayera de confronter ces constatations à la manière dont le décret « missions » a abordé ces questions.

  • 30 J. Vandelanotte et G. Goedertier, Overzicht van het publiek recht, 1997, no 686, p. 357.
  • 31 J. Velu et R. Ergec, v ° Convention européenne des droits de l'homme, R.P.D.B., Complément, tome se (...)
  • 32 Selon cette disposition, la liberté de créer et de diriger des établissements d’enseignement est re (...)
  • 33 Les travaux préparatoires à l'article 17 nouveau de la Constitution témoignent de la préoccupation (...)
  • 34 Arrêts no 18/93, 73/96, 76/96 et 19/98.

3312. Il va de soi que cet examen se centrera sur l'enseignement en tant qu'il fait l'objet de l'intervention financière des pouvoirs publics. En dehors de ce régime, le principe de liberté reprend toute son ampleur, même s'il ne faut bien entendu pas perdre de vue que, selon l'article 24, § 1er, alinéa 1er, lui-même, de la Constitution, les délits commis à l'occasion des activités d'enseignement donnent lieu à répression pénale, réglée par la loi ou par le décret30. En outre, il est admis — ajouterions-nous qu'il est requis — que l'État doit en toute hypothèse veiller à ce que l'enseignement ne soit pas dispensé au mépris des valeurs, des droits et libertés garantis par la Convention européenne des droits de l’homme, en violation notamment de l'article 17 de la Convention31 et de l'article 29, § 2, de la Convention relative aux droits de l'enfant32. Cette même restriction générale limite expressément le droit à l'enseignement à l'article 24, § 3, alinéa 1er, de la Constitution33 et est régulièrement rappelée par la Cour d'arbitrage en ce qui concerne la portée de la liberté de l'enseignement, qui implique certes la liberté pour les personnes privées d'organiser et de faire dispenser un enseignement selon leur propre conception, mais « sous réserve du respect des libertés et des droits fondamentaux »34.

34La Cour d'arbitrage a fait une application particulière de cette réserve dans son arrêt no 45/96 qui a rejeté le recours en annulation dirigé contre la loi du 23 mars 1995 tendant à réprimer la négation, la minimisation, la justification ou l'approbation du génocide commis par le régime national-socialiste allemand pendant la seconde guerre mondiale. Se fondant sur l'article 24, § 1er, alinéa 3, de la Constitution, elle a jugé que « le respect de l'obligation de neutralité ne saurait [...] impliquer qu'on puisse émettre des opinions ou qu’on doive tenir compte d'opinions telles que celles réprimées par [cette] loi [...] et qui [...] portent atteinte à l'honneur et à la réputation d'autrui et constituent une menace pour la démocratie et compromettent ainsi directement ces droits et libertés ».

Section III. L'article 24 de la Constitution, le pacte scolaire et la Cour d'arbitrage

3513. L'interprétation de l'article 24 de la Constitution est intimement liée à la manière dont le législateur de 1958-1959 a résolu les contradictions évoquées ci-avant entre les divers aspects de la réglementation de l’enseignement, notamment les exigences de la liberté de l’enseignement, la demande de subventionnement des écoles privées ou officielles ne relevant pas de l'État ainsi que les prérogatives et les responsabilités de l'État en matière de diffusion de l'instruction.

  • 35 Voy. not. la note explicative précédant la proposition de révision, Sénat, Doc. parl., 1988, 100-1/ (...)

36La révision de l'article 17, devenu l'article 24, de la Constitution, a répondu — chacun le sait — au souhait d'inscrire dans la Charte fondamentale elle-même les garanties du pacte scolaire et de sa loi d'application du 29 mai 1959. Même si la première phrase de l'article 17 n'a pas été révisée — à dessein, elle n'était d’ailleurs pas soumise à révision —, les travaux parlementaires préalables à la révision ont très clairement confirmé que c’étaient l'ensemble des aspects du pacte de 1958 et de la loi de 1959 qui devaient être compris comme intégrés dans la nouvelle disposition35.

37Les conceptions juridiques en matière d'enseignement, comme dans tous les domaines, s'adaptent aux nécessités sociales. Il ne peut donc être question de clicher une fois pour toutes les nuances de la législation scolaire. On admet donc que chacun des trois législateurs communautaires compétents règlent de manière autonome les conditions dans lesquelles la liberté de l’enseignement est mise en oeuvre. Faisant la balance entre la référence au pacte scolaire et cette nécessaire conception évolutive de la matière, la Cour d'arbitrage a émis les considérations suivantes :

38« Dans les travaux préparatoires de l'article 17 de la Constitution, il est souvent fait référence aux équilibres consacrés par le Pacte scolaire et par les lois des 29 mai 1959, 11 juillet 1973 et 14 juillet 1975. Il ne peut cependant en être déduit que l'article 17 n'aurait eu pour objet que de donner une valeur constitutionnelle aux principes inscrits dans ces dispositions. Ainsi que le prévoit explicitement le quatrième paragraphe de l'article 17, seules des différences objectives, notamment les caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur, peuvent justifier 'un traitement approprié'. Un tel traitement ne pourrait cependant aboutir à mettre en cause la liberté de l'enseignement et le libre choix des parents, qui sont garantis par le premier paragraphe de l'article 17. La seule considération qu'un traitement différencié existait sous l'empire de la législation antérieure ne suffit pas à établir qu'il était et qu'il reste fondé sur des différences objectives.

  • 36 Arrêt no 27/92 ; dans le même sens, arrêts no 38/91, 26/92 et 23/95.

39Toutefois, dès lors qu’il existe des différenees objectives qui justifient un traitement différent, le législateur décrétal peut s'inspirer des mesures par lesquelles, avant la révision simultanée des articles 59bis et 17 de la Constitution, le législateur national avait assuré la paix scolaire »36.

  • 37 R. Ergec, op. cit., no 990, p. 137.
  • 38 Voy. R. Witmeur, La Cour d'arbitrage et le droit de l'enseignement (1989-1995), J.T., 1996, p. 825 (...)

40On peut retenir de cette jurisprudence que le pacte scolaire peut « inspirer » les législateurs puisque l'article 24 nouveau donné une valeur constitutionnelle aux principes du pacte, même s'il ne peut se réduire à cela, les décrets en la matière étant pour le surplus soumis au contrôle de la Cour. Le recours à l'accord politique de 1958 et à la loi de 1959 se justifie donc pour interpréter l'article 2437, sauf si le constituant s'est exprimé dans un sens différent. En outre, la jurisprudence de la Cour d'arbitrage est venue préciser à la fois l'étendue de cette liberté, mais aussi ses limites admissibles38.

Section IV. La lecture globale de l’article 24 de la Constitution

4114. L'extrait de jurisprudence reproduit ci-avant illustre la méthode adoptée par la Cour d'arbitrage pour interpréter le contenu de l'article 24 de la Constitution. La haute juridiction opte résolument pour une lecture qui englobe chacun des aspects de ce texte : au titre de sa théorie de l'égalité et de l'existence de caractéristiques propres, elle admet l'existence de traitements différents (art. 24, § 4), mais sous la réserve expresse du respect des principes de la liberté de l'enseignement inscrite au paragraphe premier. Ceci permet de mettre chacun des droits garantis par les différents paragraphes de cette disposition, et par chacun de ses alinéas, en regard les uns des autres et de prévoir les implications des uns sur les autres, parfois les limitations apportées aux uns par les autres.

42On en trouvera un autre exemple dans la considération suivante, figurant dans l'arrêt no 38/91 de la Cour :

  • 39 Arrêt no 38/91.

43« Du rapprochement de la première phrase du paragraphe 4 avec le premier paragraphe de l'article 17, il se déduit que l'égalité, en matière d'enseignement, garantit le libre choix des parents et qu'elle n'empêche pas, d'une part, que l'enseignement organisé par la Communauté soit tenu d'observer un devoir de neutralité et, d’autre part, que les écoles organisées par les pouvoirs publics assument une charge particulière en ce qui concerne l'enseignement des différentes religions reconnues en Belgique et de la morale non confessionnelle. En dépit de telles exigences, le terme "égalité" a, en principe, le même sens à l’article 17 qu'à l'article 6 de la Constitution »39.

44Ceci montre à nouveau, jusque dans les méthodes jurisprudentielles d'interprétation, que la liberté de l'enseignement ne saurait se comprendre comme un concept univoque et qu'elle apparaît fondamentalement comme insérée dans une dialectique avec les autres concepts fondateurs en la matière, comme l'égalité, l'obligation des pouvoirs publics, le droit à l'enseignement, etc.

  • 40 Arrêt no 27/92.

45La liberté de l’enseignement apparaît toutefois comme le principe de base auquel les autres sont en quelque sorte subordonnées. Elle constitue notamment l'un des critères de l’admissibilité d’une distinction entre établissements d'enseignement. Ainsi, la Cour a admis la différence de financement des constructions scolaires entre l'enseignement communautaire et l'enseignement subordonné en faisant état notamment de ce que, dans la législation en cause, « rien ne fait apparaître [...] que la différence quant aux crédits d'investissement et d'entretien accordés pour les bâtiments porterait atteinte au libre choix des parents »40.

Section V. L’étendue, la portée et les implications de la liberté de l'enseignement

§ 1. La liberté de créer une école et la liberté de choisir une école sans autorisation préalable

  • 41 J. Velu, op. cit., nos 29 et 32, p. 11 et 13 ; F. Delpérée, op. cit., p. 218 ; A. Alen, Handboek va (...)

4615. Au cœur même de la liberté de l'enseignement se trouvent bien entendu les libertés, dites respectivement active et passive, de créer un établissement, sans condition, notamment de capacité, de moralité ou de diplôme, et d'en choisir un41 qui résultent directement du texte d'origine de l'article 17 ancien de la Constitution, non modifié en 1988 et dont la portée sur ce point a même été expressément et clairement confirmée au cours des travaux préparatoires de la révision de 1988. La note explicative de la proposition du Gouvernement de révision de l'article 17 énonce ainsi :

47« Le premier alinéa de l'article 17 est maintenu avec toute la jurisprudence à laquelle il a donné lieu, notamment :

  • la liberté des pouvoirs publics, autres que l'État et les Communautés, et des personnes privées d'organiser un enseignement et d’en définir librement notamment le caractère et les méthodes pédagogiques ; les personnes privées peuvent en outre déterminer librement la tendance de leur enseignement ; [...]

  • la liberté des parents ou des élèves de choisir eux-mêmes une école. Ce qui implique qu'à des conditions raisonnables, qui se traduiront en critères objectifs, ils auront accès à une école conforme à leur choix.

  • 42 Loc. cit., p. 2.

48À cet égard, on pense notamment, mais non exclusivement, aux dispositions prévues en faveur des écoles de libre choix non confessionnelles et confessionnelles »42.

  • 43 Voy. le no 1.

49Mieux, le texte constitutionnel inscrit de manière expresse le second aspect, passif, de la liberté de l'enseignement, dont il ne faut pas perdre de vue qu'elle fut à l'origine conçue davantage comme une modalité active de propagation des conceptions religieuses et philosophiques43 : désormais, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24, § 1er, « la communauté assure le libre choix des parents ».

  • 44 G. Craenen, op. cit., p. 39 ; R. Ergec, op. cit., no 993, p. 138 ; C.E., Wailliez, no 32.151 à 32.1 (...)

50On se situe ici dans le prolongement traditionnel de la liberté de l'enseignement, telle qu’elle a été conçue en 1830-1831 : aucun monopole ne peut se concevoir en la matière44.

  • 45 Arrêts no 18/93, 73/96, 76/96 et 19/98.

51De même, l’interdiction de toute mesure préventive reste en principe d'actualité : la Cour d'arbitrage rappelle dans de nombreux arrêts que ces libertés s'exercent « sans autorisation préalable »45.

  • 46 Arrêts no 25/92 et 28/92.
  • 47 Voy. les no 25 et 33 à 37.

5216. Traditionnellement, on examine séparément ces deux aspects, actif et passif, de la liberté de l'enseignement. Telle n'est généralement pas l'approche de la Cour d'arbitrage, toujours dans la perspective globalisante mise en lumière plus haut, au no 14, lorsqu'elle considère que « la liberté de choix des parents ne saurait être dissociée du droit de créer des établissement d'enseignement et du droit au subventionnement que possèdent lesdits établissements. En effet, le libre choix des parents ne peut être pleinement réalisé que si la liberté des pouvoirs organisateurs d'organiser un enseignement et le droit au subventionnement que possède en principe cet enseignement ne sont pas limités de manière illégitime »46. On reviendra plus bas sur l'autre élément pris en compte dans ce contexte par la Cour, le droit au subventionnement47.

  • 48 B.5.6 ; voy. aussi le B.3.8 et le B.3.9.
  • 49 Sur le fond, le moyen est rejeté au motif que « l'obligation inscrite à l'article 24, § 4, deuxième (...)
  • 50 B.3.8.

53Ceci ne signifie pas que, selon la Cour, les critères de validité des conditions du libre choix doivent être identiques à ceux relatifs à la libre création des établissements. Dans un récent arrêt, no 85/98, du 15 juillet 1998, la Cour était invitée à apprécier à l'aune de la liberté de l'enseignement la différence de régime portée par le décret de la Communauté flamande du 25 février 1997 relatif à l'enseignement fondamental entre les écoles qualifiées par ce décret d'« écoles de libre choix » et les autres ; cette qualification d'« écoles de libre choix » n'est reconnue dans ce décret aux établissements libres qui s’ils organisent un enseignement basé sur une religion ou une philosophie reconnues, ce qui a pour effet d'exclure les écoles dont l'enseignement est basé sur une religion ou une philosophie non reconnues et les écoles pluralistes. Selon ce décret, les premières bénéficient de normes dites de rationalisation — en réalité des normes de financement — considérablement plus avantageuses que celles applicables à ces dernières. La Cour a rejeté le recours introduit par des personnes attachées à la défense de l'enseignement Steiner, c’est-à-dire non qualifié « de libre choix », au motif qu'il ne se référerait pas à une religion ou à une philosophie reconnues, après avoir indiqué que « le régime de l'école de libre choix doit exclusivement être évalué du point de vue de la liberté passive d'enseignement, étant donné que la liberté active d'enseignement, compte tenu notamment des moyens budgétaires limités de la Communauté, est garantie de manière suffisante par les normes ordinaires de programmation et de rationalisation »48. La Cour semble donc se satisfaire des normes de droit commun lorsqu'il s'agit d'assurer la liberté de création d’écoles, mais elle pousse plus loin ses investigations pour s'assurer de ce que, celles-ci étant organisées, les conditions de leur existence sont suffisantes pour garantir l'exercice de la liberté passive de l'enseignement49. Il est vrai que selon ce décret, « le régime des écoles de libre choix tend à garantir réellement le libre choix des parents, au cas où celui-ci serait en danger »50. L'avenir nous apprendra si cette jurisprudence doit être confinée aux particularités de cette espèce ou si elle mérite d'être généralisée.

§ 2. La notion d'enseignement et d'école

5417. Mais de quoi parlons-nous ? Jusqu'ici, c'est surtout la notion de liberté qui a été définie. Il reste à circonscrire le concept d’enseignement.

  • 51 Voy. le no 12.

55On a vu plus haut que la liberté de l'enseignement ne peut pas être mise en oeuvre pour inculquer aux enfants des valeurs en opposition avec les principes d'une société démocratique, fondée sur les droits de l'homme, et que, comme la première phrase de l'article 24, § 1er, le rappelle, les délits commis dans l'exercice de cette liberté sont réprimés51.

56L'article 13, § 1er, du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels précise :

  • 52 Ce texte est inspiré de l'article 26, § 2, de la Déclaration universelle des droits de l'homme.

57« L'éducation doit viser au plein épanouissement de la personnalité humaine et du sens de la dignité et renforcer le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales. [...] L'éducation doit mettre toute personne en mesure de jouer un rôle utile dans une société libre, favoriser la compréhension, la tolérance et l'amitié entre toutes les nations et tous les groupes raciaux, ethniques ou religieux et encourager le développement des activités des Nations Unies pour le maintien de la paix »52

58De même, l'article 29, § 1er, de la Convention relative aux droits de l'enfant dispose, de manière plus explicite encore :

59« L'éducation de l'enfant doit viser à :

  1. favoriser l'épanouissement de la personnalité de l'enfant et le développement de ses dons et de ses aptitudes mentales et physiques, dans toute la mesure de leurs potentialités ;

  2. inculquer à l'enfant le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et des principes consacrés dans la Charte des Nations Unies ;

  3. inculquer à l'enfant le respect de ses parents, de son identité, de sa langue et de ses valeurs culturelles, ainsi que le respect des valeurs nationales du pays dans lequel il vit, du pays duquel il peut être originaire et des civilisations différentes de la sienne ;

  4. préparer l'enfant à assumer les responsabilités de la vie dans une société libre, dans un esprit de compréhension, de paix, de tolérance, d’égalité entre les sexes et d'amitié entre tous les peuples et groupes ethniques, nationaux et religieux, et avec les personnes d'origine autochtones ;

  5. inculquer à l'enfant le respect du milieu naturel ».

60Comme on l'a déjà observé, selon le paragraphe 2 de cette disposition, la liberté de créer et de diriger des établissements d'enseignement est reconnue, mais « à condition que les principes énoncés au paragraphe 1er [...] soient respectés ».

61Le doyen Cerexhe a excellemment résumé ces exigences en introduisant le colloque qu'il a dirigé les 13 et 14 mai 1993 sur les droits dans l'enseignement en répondant de la manière suivante à la question qu'il se posait « Mais que signifie exactement "former" ? » :

62« Former, c'est d'abord éveiller l'inquiétude intellectuelle ; c'est, face aux nombreux problèmes que les jeunes rencontrent et aux nombreuses situations auxquelles ils sont confrontés, les amener à s'interroger.

63Former, c'est ensuite développer l’esprit critique, c'est-à-dire amener nos jeunes à ne pas être purement et simplement un réceptacle de l'information.

64Former, c'est ensuite donner aux jeunes le sens de la relativité des connaissances.

  • 53 E. Cerexhe, Introduction, Quels droits dans l'enseignement ?, Namur, 1993, p. 7.

65C'est à travers ce triple objectif, inhérent à toute formation, que nous devons préparer nos jeunes, afin de leur permettre de s'adapter à une société en perpétuelle mutation, afin qu'ils ne soient pas désorientés, voire troublés devant les acquis nouveaux de notre société »53.

  • 54 Not. rapport de la Commission de la Chambre précédant la révision de l'article 17 de la Constitutio (...)
  • 55 Arrêts no 26/92 et 23/95.
  • 56 Ibid. Toutefois, selon la Cour, qui ne précise pas si elle se fonde pour ce faire sur les équilibre (...)
  • 57 Aux termes de l'article 27, § 1er, alinéa 3 de la loi de 1959, telle que modifiée par la loi du 11 (...)
  • 58 Not. rapport de la Commission de la Chambre, loc. cit., p. 56.
  • 59 Mêmes arrêts.
  • 60 Voy. le no 13.

6618. Quant à la notion d'école ou d'établissement scolaire, elle est appréhendée de manière très large54. Selon la Cour d'arbitrage, il faut entendre par là « tout ce qui est lié directement à la dispensation de l'enseignement »55. La Cour considère même que les internats sont visés par cette notion56, alors que la loi dite du pacte scolaire les avait expressément exclus de son champ d'application quant à leur subsidiation, que le protocole de 1973 avait confirmé cet état de choses57 et que même les travaux préparatoires des Chambres constituantes de 1988 avaient indiqué que « le terme "enseignement" [...] ne concerne pas les internats »58. L'un des motifs pour lesquels la Cour inclut les internats parmi les établissements d'enseignement au sens de la Constitution mérite d'être relevé, parce qu'il montre l'importance du respect des conditions permettant concrètement, réellement, l'exercice de la liberté de l'enseignement : « l'existence d'internats peut dans certains cas s'avérer nécessaire pour permettre aux parents d’exercer effectivement le libre choix scolaire qui leur est garanti par l'article 24, § ler, de la Constitution »59. Cette jurisprudence illustre la dynamique interprétative de la Cour d'arbitrage, évoquée plus haut60, quant à la relation entre le pacte de 1958 et l'article 24 de la Constitution.

§ 3. Le pluralisme religieux et philosophique

  • 61 Voy. not. l'extrait reproduit plus haut, sous le no 14, de la note explicative de la proposition du (...)

6719. La liberté de l'enseignement vise à éviter toute situation de monopole d'une religion ou d'une conception philosophique dans la direction des établissements scolaires. On a suffisamment mis en lumière ces considérations plus haut, au no 1, pour qu'il soit nécessaire d'y revenir ici de manière approfondie. Relevons seulement que toute l'économie de la loi du 29 mai 1959 repose notamment sur le droit des parents de choisir le genre d'éducation de leurs enfants, ce qui implique la possibilité d'obtenir de l'État l'admission aux subventions d'une école confessionnelle ou l'organisation d'un transport vers une école de ce type (art. 4, al. 2, 2 °, de la loi), et sur l'égalité de traitement entre les écoles publiques et les écoles libres, en ce compris les écoles confessionnelles. Ceci fut très clairement rappelé lors de l'adoption de l'article 17 nouveau de la Constitution en 198861.

  • 62 Not. arrêts no 25/92, 28/92 et 19/98.

68La Cour d'arbitrage l'a confirmé en jugeant que « la liberté d'enseignement garantie [...] par l'article 17, § 1er, de la Constitution assure [...] le droit de créer des écoles basées sur une philosophie confessionnelle ou non confessionnelle déterminée et par conséquent celui de choisir entre elles »62.

6920. Ce pluralisme n'est pas assuré par le seul recours à l'enseignement privé. Si, comme on l’a montré, celui-ci se voit reconnaître une place éminente, il faut rappeler que, dans l'esprit des rédacteurs du pacte scolaire et de sa loi d’application, l'enseignement public lui-même, en tout cas celui organisé naguère par l’État, vise à assurer le libre choix, à l'intention des parents ne souhaitant pour l'éducation de leurs enfants un enseignement engagé. On se référera à cet égard aux rappels historiques formulés plus haut, au no 7, quant à la relation entre la notion de libre choix et le développement des établissements d'enseignement de l'État. L'article 4 de la loi de 1959 indique d'ailleurs le même critère (« respecter le libre choix des parents ») pour prescrire les deux formes d'obligations : la première est l'organisation d'une école d’État, l'intervention dans les frais de transport vers une telle école ou le subventionnement d’une école libre non confessionnelle (art. 4, al. 2, 1 °, de la loi) ; la seconde, exposée ci-avant, est l'admission aux subventions d'une école confessionnelle ou l'organisation d'un transport vers une école de ce type (art. 4, al. 2, 2 °, de la loi).

  • 63 La notion de neutralité figure parmi celles qui ont donné lieu aux interventions les plus contrasté (...)

70L’article 24 nouveau de la Constitution consacre de manière expresse ce droit d’initiative, reconnu cette fois aux communautés ayant succédé à l'État en la matière, dans le même paragraphe 1er relatif à la liberté de l'enseignement : l'alinéa 3 dispose en sa première phrase : « La communauté organise un enseignement qui est neutre ». Ce texte a une double signification : il consacre ce qu'aujourd'hui plus personne ne conteste, le droit - et même l'obligation - d'organiser un enseignement et il prescrit le respect de la neutralité, définie dans la phrase suivante comme « impliqu[ant] notamment le respect des conceptions philosophiques, idéologiques ou religieuses des parents et des élèves »63.

§ 4. Le pluralisme éducatif et pédagogique

  • 64 Voy., plus haut, le no 4.

7121. Même si la question du pluralisme religieux et philosophique domine la question, on se rappellera que, classiquement, elle ne s'y résume pas. 11 suffit de renvoyer à la manière dont, en 1911, O. Orban a inclus « la liberté des méthodes et des procédés pédagogiques » parmi les implications de la liberté de l'enseignement64. Certes, on peut supposer, vu le contexte général dans lequel il examine cette dernière, que cet auteur conçoit ces méthodes et ces procédés comme étant au service de l'enseignement confessionnel, mais il n’en reste pas moins constant, historiquement en tout cas, que la Belgique a vu éclore un nombre appréciable d'écoles fondées sur des approches pédagogiques nouvelles plutôt que sur une philosophie déterminée (Decroly, Freinet, Montessori, Steiner, etc.).

  • 65 Note explicative précédant la proposition de révision, Sénat, Doc. part., 1988, 100-1/1 °, p. 2 ; R (...)

72Aux termes de l’article 6, alinéa 2, de la loi du 29 mai 1959, « chaque pouvoir organisateur est libre en matière de méthodes pédagogiques ». L'article 24, § 2, 3 °, de la même loi subordonne l'octroi de subventions aux écoles à la condition pour celles-ci de se soumettre à l’inspection organisée par le Roi (aujourd'hui le Gouvernement de la communauté), mais en précisant que cette dernière se fait « à l'exclusion des méthodes pédagogiques ». Il est donc naturel de lire dans les travaux préparatoires de l'article 17 nouveau que la portée de la liberté de l'enseignement comprend bien le droit des personnes privées de définir librement « les méthodes pédagogiques »65.

  • 66 Arrêts no 25/92 et 28/92 ; voy. aussi les arrêts no 18/93, 73/96, 76/96 et 19/98 qui inclut dans la (...)

73La jurisprudence de la Cour d'arbitrage est nettement marquée en ce sens : selon elle, « la liberté d'enseignement garantie [...] par l’article 17, § 1er, de la Constitution assure non seulement le droit de créer des écoles basées sur une philosophie confessionnelle ou non confessionnelle déterminée et par conséquent celui de choisir entre elles, mais également le droit de créer des écoles dont la spécificité réside dans certaines conceptions d'ordre pédagogique ou éducatif »66.

  • 67 Les écoles privées et leurs associations se sont plutôt manifestées devant à la Cour pour ce qui co (...)
  • 68 Voy. l'arrêt no 25/92 et la note de R. Verstegen, op. cit.

74Le contentieux porté devant la Cour d'arbitrage en ce qui concerne la liberté de l'enseignement protégée par l'article 24, § 1er, de la Constitution provient d'ailleurs davantage de représentants de types d'enseignement fondés sur des pédagogies spécifiques ou originales, que des écoles relevant de conceptions religieuses ou philosophiques ou de leurs porte-parole67 ; la Cour ne leur a jamais contesté leur droit de revendiquer le bénéfice de cette liberté. Cette jurisprudence a été appliquée aussi aux méthodes dites traditionnelles d'enseignement68.

7522. La législation communautaire flamande en matière d’objectifs finaux et d'objectifs de développement (« eindtermen » et « ontwikkelingsdoelen ») a été partiellement annulée par la Cour pour des motifs qui font application de ces principes :

76« Il apparaît [...] que les objectifs de développement et les objectifs finaux, y compris ceux ayant trait à des comportements, sont à ce point vastes et détaillés qu'ils ne peuvent raisonnablement être considérés comme des objectifs minimaux, de sorte que ces objectifs ne laissent pas suffisamment de latitude pour pouvoir réaliser les objectifs d'un projet pédagogique propre. Il est ainsi porté atteinte à la liberté d'enseignement.

77Tels qu'ils ont été confirmés par le décret du 22 février 1995, ces objectifs de développement et objectifs finaux obligent tous les pouvoirs organisateurs à s’y conformer.

  • 69 Arrêt no 76/96.
  • 70 Pour le surplus, selon la Cour d’arbitrage, l’article 24, § 1er, de la Constitution n’interdit pas (...)

78En sanctionnant, sous réserve de quelques modifications, les objectifs de développement et les objectifs finaux définis par l'arrêté du Gouvernement flamand du 22 juin 1994 et détaillés dans l'annexe à cet arrêté, sans organiser lui-même une procédure permettant d'accorder des dérogations limitées à des établissements qui dispensent ou souhaitent dispenser, dans le respect des libertés et droits fondamentaux et sans porter atteinte ni à la qualité de l'enseignement ni au contenu requis, un enseignement qui s'inspire de conceptions pédagogiques particulières, le législateur décrétal viole la liberté d'enseignement garantie par l'article 24, § 1er, de la Constitution »69 70.

7923. Un autre arrêt illustre le propos. L'article 3 de la loi du 29 mai 1959 a été complété par une loi du 18 septembre 1981 fixant les dispositions nécessaires aux plans de rationalisation et de programmation dans l'enseignement secondaire de plein exercice, formant le paragraphe 2 de cet article. À cet effet, ce texte a créé des centres d'enseignement secondaire destinés à répondre aux besoins de l'enseignement dans une zone déterminée, formés de groupes d'établissements qui dispensent un enseignement « de même caractère », cette notion étant définie par référence aux catégories d'écoles non confessionnelle, confessionnelle ou pluraliste. Nonobstant des mesures dérogatoires, cette disposition rendait plus difficile, pour les écoles non susceptibles d’être rangées dans l'une de ces trois catégories, l’octroi de subventions.

  • 71 La question était formulée comme suit : « L'article 3 de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines (...)
  • 72 Arrêt no 36/97, B.5.

80Saisie d'une question préjudicielle71, la Cour d’arbitrage a admis que le caractère des établissements soit utilisé comme critère de regroupement de ceux-ci, « le législateur [ayant] cherché à sauvegarder, à travers la nécessaire rationalisation de l'offre d'enseignement, la liberté de choix des parents garantie par la Constitution »72. La Cour déclare toutefois les dispositions en cause contraires à l'article 24 de la Constitution, et ce pour les motifs suivants :

  • 73 B.6.

81« Le critère de distinction mis en œuvre par le législateur à l'article 3, § 2, de la loi du 29 mai 1959 est objectif et non dénué de rapport avec l'équilibre entre les dispensateurs traditionnels d'enseignement tels qu'ils se présentaient au moment de l'élaboration de la loi. Il conduit néanmoins à ce que les écoles qui ne font pas partie d'un centre d'enseignement voient la continuité de l'enseignement qu'elles dispensent à ce point entravée ou menacée qu'elles sont défavorisées de manière excessive par rapport aux établissements qui font partie d'un tel centre. En effet, elles sont obligées, pour assurer le maintien de leur droit aux subventions, de recourir à une procédure que le législateur présente comme étant exceptionnelle, et pour laquelle il n'indique lui-même aucune garantie en ce qui concerne les droits en matière d'enseignement inscrits à l’article 24 de la Constitution »73.

82Cet arrêt illustre le soin mis par la Cour à garantir la liberté à la fois aux réseaux traditionnels de l'enseignement et aux établissements se situant en dehors des catégories habituelles. On relèvera aussi que la Cour n'admet les critères de différenciation entre les établissements confessionnels, non confessionnels et pluralistes que parce qu'il s'agit de « dispensateurs traditionnels d'enseignement tels qu'ils se présentaient au moment de l'élaboration de la loi [de 1959] ». Cette considération « rebus sic stantibus » peut laisser augurer d'éventuelles évolutions de jurisprudence : l'évolution sur le terrain pourrait faire apprécier autrement les équilibres du passé.

  • 74 B.6.5 et B.6.7 ; voy. aussi l'arrêt de suspension, no 62/98, B.12, qui déclare un moyen sérieux au (...)

8324. On peut citer enfin l'arrêt no 91/98 de la Cour, statuant sur un moyen pris de la violation du principe d'égalité, qui critique le fait qu'à l'occasion de l'adoption de l'article 27 du décret-programme de la Communauté française du 24 juillet 1997 portant diverses mesures urgentes concernant l’enseignement, « à aucun moment, au cours des travaux préparatoires, il n'a été tenu compte de la catégorie d'établissements à laquelle appartient l'École de la Cambre. Ces établissements fondent la qualité de leur enseignement artistique, la spécificité de leur pédagogie et la valeur des diplômes qu'ils décernent, à la fois sur la sélection qualitative des étudiants qui y sont admis et sur la possibilité qui leur est donnée d'y côtoyer des artistes belges et étrangers. [...] En prenant une mesure, poursuit la Cour, fondée manifestement sur un objectif budgétaire, sans qu’ait été examiné si cet objectif doit l’emporter sur toute autre considération à l’égard d'établissements qui ont la vocation spécifique mentionnée [ci-avant], le législateur décrétal, qui n'a manifesté à aucun moment la volonté de remettre en cause cette spécificité, a pris une mesure qui, compte tenu des effets qu'elle peut avoir à l'égard de ces établissements, n'est pas raisonnablement justifiée »74.

§ 5. La liberté de l'enseignement et le droit aux subventions

  • 75 R. Verstegen, op. cit., p. 259 (traduction libre).
  • 76 Résolutions no 9 à 11, 16 à 25 et 29 du pacte scolaire, loc. cit. ; art. 3, 4, 13 et s., de la loi (...)

8425. Comme le relève R. Verstegen, « le droit fondamental à caractère politique est devenu un droit à caractère socioculturel. L'État ne doit pas seulement s'abstenir d'ingérences, mais il doit aussi soutenir de manière positive, si l'on veut que la liberté de l'enseignement ne soit pas purement théorique »75. La Cour d'arbitrage a confirmé ces obligations pesant sur l'autorité publique, se situant à nouveau dans le prolongement des garanties offertes par le pacte scolaire en ce sens76 :

  • 77 Arrêt no 76/96 ; dans le même sens : arrêts no 25/92, 28/92, 18/93, 85/95 et 73/96.

85« La liberté d'enseignement [...] suppose, si on entend qu'elle ne reste pas purement théorique, que les pouvoirs organisateurs qui ne relèvent pas directement de la communauté puissent, sous certaines conditions, prétendre à des subventions à charge de celle-ci »77.

  • 78 Arrêts no 25/92 et 28/92.

86« La liberté de choix des parents ne saurait être dissociée du droit de créer des établissement d'enseignement et du droit au subventionnement que possèdent lesdits établissements. En effet, le libre choix des parents ne peut être pleinement réalisé que si la liberté des pouvoirs organisateurs d'organiser un enseignement et le droit au subventionnement que possède en principe cet enseignement ne sont pas limités de manière illégitime »78.

§ 6. La liberté d'aménagement des horaires

8726. L'article 6 de la loi du 29 mai 1959 reconnaît à chaque pouvoir organisateur « la liberté d'aménager ses horaires », mais « à condition de respecter [...] un horaire minimum légalement fixé ».

§ 7. La liberté d'établir les programmes

  • 79 Voy. le no 4, in fine.
  • 80 Voy., plus haut, le no 10.
  • 81 Art. 6 de la loi du pacte scolaire ; voy. aussi l'art. 24, § 2, 2 °, de la même loi.
  • 82 Art. 6 de la loi du pacte scolaire.
  • 83 Art. 10, § 2, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et l (...)

8827. L'évolution de la liberté d'établir les programmes illustre parfaitement les modifications affectant la portée de la liberté de l'enseignement depuis le siècle dernier. On a vu plus haut qu'en 1911 encore, un éminent auteur incluait la liberté des programmes parmi les implications de la liberté de l'enseignement79. Aujourd'hui, investie de responsabilités quant à la garantie d’un enseignement de qualité, corollaire notamment du droit à l'enseignement80, l’autorité publique s'est reconnue le pouvoir d'adopter un « programme [...] légalement fixé »81, que les pouvoirs organisateurs sont tenus de respecter dans l'élaboration de leur programme propre. Celui-ci doit d'ailleurs faire l'objet d'une approbation ministérielle82. Même si l'article 6 de la loi du pacte scolaire conditionne la compétence de l'autorité en la matière à l'objectif « d'assurer le niveau des études », on se trouve manifestement ici en présence d'une liberté strictement circonscrite. L'homologation des diplômes est notamment subordonnée au respect du programme officiel83.

§ 8. Les implications de la liberté de l'enseignement quant aux reconnaissances et aux équivalences des diplômes

  • 84 G. Craenen, op. cit., p. 40.

8928. Il ne suffit pas de donner et de recevoir un enseignement : encore faut-il pouvoir en valoriser les fruits84. Aussi, le pacte scolaire reconnaît-il l'autonomie des établissements scolaires, privés et publics, en matière de délivrance des diplômes et autres certificats d'études :

  • 85 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 6.

90« La sanction des éludes sera régie par des règles identiques dans l'enseignement officiel et dans l'enseignement privé [...]. En règle générale, cette sanction sera confiée à chaque établissement »85.

  • 86 Arrêt no 76/96, B.8.3.

91La Cour d'arbitrage a incidemment reconnu cette « autonomie dont jouissent les écoles pour délivrer des certificats d’études et des diplômes valables en droit sans intervention des autorités publiques »86.

  • 87 Il faut ajouter depuis 1949 : « et les décrets ».
  • 88 Art. 10, § 1er, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et (...)
  • 89 no 27, in fine.
  • 90 Art. 10, § 2, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et l (...)
  • 91 Art. 9, al. 3, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et (...)

92Une commission d’homologation est chargée de « vérifie[r] si les études ont été accomplies conformément aux prescriptions prévues par les lois87 et par les arrêtés d'exécution »88 et, comme on l'a indiqué ci-avant89, elle veille à cette occasion au respect des programmes officiels90. Elle est composée de telle sorte que les membres appartenant à l'enseignement officiel et à l'enseignement libre y figurent en nombre égal91.

93Que l'on ait étudié dans l'enseignement privé ou dans l'enseignement officiel, la formation est donc sanctionnée de manière équivalente, mais dans le respect des conditions fixées par l’autorité, le tout étant contrôlé par une commission composée de manière paritaire : les règles procédurales prolongent en quelque sorte la règle de fond reconnaissant l'égalité entre les réseaux en matière de sanction des études.

§ 9. Le droit des établissements de choisir leur personnel

  • 92 Cour d'arbitrage, arrêt no 18/93.
  • 93 C.E., Mersch, no 32.320, 24 mars 1989, 2.1.3.2.1.2.

9429. En principe, « la liberté d'enseignement comprend la liberté, pour le pouvoir organisateur, de choisir le personnel qui sera chargé de mener à bien la réalisation des objectifs pédagogiques propres »92. Il a même été admis qu'une université libre pouvait refuser d'engager des membres du personnel, comme des étudiants d'ailleurs, sur la base de leurs opinions philosophiques : un pareil traitement n'a pas été jugé arbitraire, étant « fondé sur des convictions philosophiques légitimement professées car garanties par la Constitution »93.

  • 94 Décret du 26 janvier 1993 de la Communauté française fixant le statut des membres du personnel subs (...)
  • 95 Décret de la Communauté française du 6 juin 1994 fixant le statut des membres du personnel subsidié (...)
  • 96 L'analyse de ces statuts fait l'objet d'une communication particulière dans le cadre du présent col (...)

95On verra toutefois dans la suite de l'exposé, aux n no 41 et 42, que cette liberté n’est pas illimitée. En outre, le statut du personnel de l'enseignement subventionné libre94, s'il maintient la nature contractuelle de la relation entre l'enseignant et son établissement, limite l'essentiel de cette liberté aux premiers engagements de l'intéressé, avant de formuler des règles de garantie de l'emploi destinées à assurer une stabilité de celui-ci. Dans l'enseignement officiel subventionné, le statut du personnel95 prévoit un système de nominations définitives faisant suite à des désignations à titre temporaire, lesquelles déterminent elles-mêmes l'ordre desdites nominations ou désignations ; il fixe des règles objectives de déroulement de la carrière et il contient des dispositions destinées à assurer la stabilité de l'emploi96.

§ 10. La liberté de l'enseignement pèse sur le pouvoir exécutif en cas d’attribution de compétence

  • 97 Arrêt no 25/92.

9630. Il va de soi que les règles relatives à la liberté de l'enseignement lient l'ensemble des pouvoirs. La Cour d’arbitrage a fait application de cette exigence en énonçant que, lorsque des dispositions décrétales habilitent l'Exécutif (aujourd'hui le Gouvernement) à « accorder aux établissements des dérogations individuelles au nombre d'heures de cours qui doivent être consacrées à la formation de base dans le premier degré de l'enseignement secondaire, pour le cas où cela devrait s’avérer nécessaire en fonction des idées en matière de programmation, de méthodologie et de pédagogie propres à ces établissements, et à condition de garantir le même niveau d'études pour la formation de base, [ces attributions de compétences] n'accordent nullement à l'Exécutif une compétence arbitraire lorsque celui-ci aura à statuer sur les demandes qui y sont relatives : dans l'exercice de cette compétence, l'Exécutif devra tenir compte des exigences constitutionnelles en matière de liberté d'enseignement »97.

Section VI. Les limites à la liberté de l’enseignement - L'obligation pour les communautés de veiller à l’intérêt général

  • 98 no 26 à 28.

9731. Malgré la tentative, opérée par le plan du présent exposé, de distinguer dans un premier temps la portée de la liberté de l’enseignement avant d'en énoncer dans un deuxième temps les limitations, on n'a pu s'empêcher d'évoquer déjà le caractère parfois étriqué ce certains aspects ce cette liberté. Il suffit de renvoyer à cet égard aux considérations portant sur le droit d'établir les horaires et les programmes ainsi que le pouvoir de sanctionner les études98.

  • 99 Arrêt no 34/98.
  • 100 Arrêt no 35/98.
  • 101 C.E.D.H., 23 juillet 1968, affaire relative à certains aspects du régime linguistique de l'enseigne (...)

98Subissant le sort de la plupart des grandes libertés, la liberté de l'enseignement reflète les exigences d'un système social qui la réglemente, la conditionne et la délimite. Il faut se résoudre à accepter, comme l'a déclaré la Cour d'arbitrage, que « cette liberté n'est [...] pas illimitée et ne s'oppose pas à ce que le législateur compétent y apporte des restrictions, à condition qu'elles soient raisonnablement justifiées et proportionnées au but et aux effets de la mesure »99 et que « la liberté d’enseignement ne fait pas obstacle à ce qu'une réglementation limite le droit au subventionnement de l'enseignement »100. De même, l'article 2 du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, qui garantit le droit à l'instruction, « ne fait pas obstacle à une réglementation du droit à l'enseignement en fonction des besoins et des possibilités de la communauté et de l'individu »101.

99Nous voilà en réalité au coeur de notre contribution : il n'existe aucune norme supérieure précise qui fixe la frontière entre l'ampleur reconnue à cette liberté et les restrictions autorisées. C'est à l'autorité compétente, législative ou exécutive, à apprécier, et au juge, constitutionnel, administratif ou judiciaire, à la contrôler, à l'aune des critères flous de la proportionnalité.

  • 102 Arrêts no 85/95 (B.2.5 et B.2.8), 58/96 (B.3.4. - solution implicite) et 73/96 (B.3.6).

100À cet égard, la Cour d'arbitrage est attentive à ce que, sous le prétexte de réglementer l’enseignement, il ne soit pas apporté d'atteinte « essentielle » à la liberté de l'enseignement102.

101Voici un exemple de la manière dont la Cour fait usage du principe de proportionnalité en la matière. Appelée par une association de défense de l'enseignement traditionnel à apprécier la validité constitutionnelle de dispositions décrétales flamandes remplaçant les anciens types d'enseignement rénové (type I) et traditionnel (type II) par un seul type d'enseignement, la Cour en a admis la compatibilité avec l'article 24, § 1er, de la Constitution, mais après avoir fait les constatations suivantes qui tempèrent en quelque sorte le caractère unique de la structure adoptée :

102« Les dispositions entreprises, qui doivent être respectées lorsque l'on entend faire appel aux subsides, permettent [...] une différenciation croissante en fonction des degrés et des années d'études, qui tient compte des diverses conceptions concernant la valeur intrinsèque de certaines branches. Elles laissent aux pouvoirs organisateurs une importante marge de manœuvre dans la réalisation concrète de la structure tracée par le décret.

103S'agissant des conceptions des parties requérantes en matière d'enseignement, la Cour observe que les dispositions querellées ne font pas obstacle pour l'essentiel à leur réalisation.

  • 103 Arrêt no 25/92.

104Il échet de relever en outre qu'en vertu des articles 53, § 2, et 54, § 4, du décret, il est possible d'accorder aux établissements des dérogations individuelles au nombre d'heures de cours qui doivent être consacrées à la formation de base dans le premier degré de l'enseignement secondaire, pour le cas où cela devrait s'avérer nécessaire en fonction des idées en matière de programmation, de méthodologie et de pédagogie propres à ces établissements, et à condition de garantir le même niveau d'études pour la formation de base. Les dispositions précitées n'accordent nullement à l'Exécutif une compétence arbitraire lorsque celui-ci aura à statuer sur les demandes qui y sont relatives : dans l'exercice de cette compétence, l'Exécutif devra tenir compte des exigences constitutionnelles en matière de liberté d'enseignement »103.

  • 104 C.E., Lignon, no 5442, 8 mars 1957.
  • 105 Arrêts no 76/96 et 19/98.

10532. Il importe aussi que les éventuelles restrictions ne portent pas atteinte aux principes d'égalité et de non-discrimination. Ainsi, comme on le verra plus bas, au no 44, le législateur ou le pouvoir exécutif habilité à cet effet peuvent déterminer les diplômes — et éventuellement les établissements d'enseignement qui les délivrent — donnant le droit d'accéder à certaines professions. Le Conseil d'État n’a reconnu les différenciations opérées à cette occasion comme étant conformes à l’article 17 (aujourd'hui l'article 24) de la Constitution qu’après avoir constaté qu'il n'était pas établi que l’autorité administrative avait formé sa discrimination sur le caractère libre de l'établissement qui délivre le diplôme104. De même, la Cour d'arbitrage a-t-elle admis que le législateur, « en vue d'assurer la qualité et l'équivalence de l'enseignement dispensé au moyen des deniers publics, prenne des mesures », mais à la condition qu'elles « soient applicables de manière générale aux établissements d’enseignement, indépendamment de la spécificité de l’enseignement dispensé par ceux-ci »105.

  • 106 Voy., plus haut, le no 25.
  • 107 Arrêts no 25/92, 28/92, 18/93, 85/95, 73/96 et 76/96 ; voy. aussi l’arrêt no 19/98.

10633. Après avoir assuré le lien entre la liberté de l’enseignement et le subventionnement des établissements scolaires106, la Cour d’arbitrage prend soin, dans ses arrêts, d'en fixer des garde-fous. Elle indique en effet que « le droit au subventionnement est limité, d'une part, par la possibilité pour la communauté de lier les subventions à des exigences tenant à l'intérêt général, entre autres celles d'un enseignement de qualité et du respect de normes de population scolaire, et, d'autre part, par la nécessité de répartir les moyens financiers disponibles entre les diverses missions de la communauté »107.

  • 108 On verra plus loin que des techniques nouvelles ont été élaborées par des législations nouvelles, q (...)
  • 109 On peut citer notamment l'obligation de se soumettre à l'inspection (art. 24, § 2, 3 °), d'être org (...)

107Cette jurisprudence consacre l'évolution décrite plus haut, sous les nos 7 à 12, qui s'écarte d’une conception absolue de la liberté de l’enseignement et qui tient compte du rôle joué dans la société d'aujourd'hui par les pouvoirs publics : ceux-ci sont les gardiens de l'intérêt général et les initiatives particulières en matière d'enseignement ne peuvent y porter préjudice. On a déjà observé que plusieurs techniques étaient mises en oeuvre pour concilier ces impératifs globaux avec la part d'autonomie laissée aux établissements : l'obligation de respecter les horaires de base ainsi que les programmes officiels, l'approbation des programmes108, etc. Les articles 24 et suivants de la loi du 29 mai 1959 énoncent un certain nombre de ces conditions109. Elle précise en outre que la fixation de normes de population scolaire peut également limiter le droit au subventionnement.

10834. Dans son arrêt no 35/98, concernant — il est vrai — l'enseignement supérieur, un exemple est donné d'une limitation autorisée à la liberté de l'enseignement motivée par l'intérêt général en ce qui concerne la limitation du subventionnement des étudiants connaissant des échecs répétés :

109« La liberté d'enseignement ne fait pas obstacle à ce qu'une réglementation limite le droit au subventionnement de l'enseignement. Le droit au subventionnement est limité, en effet, d'une part, par le pouvoir de la communauté de lier les subventions à des exigences tenant à l'intérêt général, entre autres celles d'un enseignement de qualité dispensé à des étudiants dont la capacité n'a pas été mise en cause par des échecs répétés dans l'enseignement supérieur, et, d'autre part, par la nécessité de répartir les moyens financiers disponibles pour les diverses missions de la communauté.

110En l'espèce, le législateur décrétal a réalisé un équilibre entre ces différents impératifs en adoptant les mesures attaquées, notamment en prévoyant la suppression du financement des candidats-étudiants qui souhaitent se réinscrire dans un cycle d'enseignement supérieur alors qu'ils ont déjà subi dans l'enseignement supérieur des échecs répétés. Il résulte d'ailleurs des travaux préparatoires que les dispositions attaquées n'excluent par elles-mêmes aucun étudiant. Elles se limitent en effet à prévoir la possibilité pour les institutions universitaires de refuser l'inscription de ces étudiants. Ce refus devra être motivé, l'étudiant pouvant au surplus le contester. Par ailleurs, si l'étudiant est autorisé par son université à poursuivre ses études, il pourra à nouveau faire l'objet d'un financement dès qu'il aura réussi l’année d'études qui faisait problème ».

11135. Par ailleurs, toujours selon la jurisprudence de la Cour d'arbitrage évoquée plus haut, sous le no 33, les moyens financiers des communautés ne sont pas illimités et d'autres politiques doivent être assurées, en matière culturelle, sociale, etc. C'est également l'intérêt général qui est ici concerné, qui commande que les exigences du financement des écoles n'obèrent pas les finances publiques et n'interdisent pas de mener les diverses missions confiées aux communautés.

11236. En réalité, toutes les limitations à la liberté de l'enseignement doivent avoir pour objectif de préserver l'intérêt général ou, comme la Cour d’arbitrage l'a précisé, ne peuvent viser qu'à poursuivre des exigences d'un enseignement de qualité. On sortirait du cadre du présent exposé si l'on décrivait chacune de ces limitations. Les quelques pages suivantes sont consacrées à indiquer les cas les plus communément admis de limitations autorisées à la liberté de l'enseignement.

11337. Ces limitations résultent aussi de la nécessité de maintenir l'obligation, dans le chef de la collectivité, de financer tous les types d'enseignement dans des limites raisonnables.

  • 110 Voy. le no 12, plus haut.

114Non seulement l'enseignement doit-il respecter les libertés et les droits fondamentaux110, mais en outre est-il admis que chacune des particularités doctrinales, même les plus minoritaires, des citoyens ne peut être prise en compte par l'autorité subsidiante. Le Conseil d'État a en effet jugé :

  • 111 C.E., Wailliez, no 32.151 à 32.154, 8 mars 1989.

115« La liberté de l'enseignement [...] interdit d'en réserver le monopole à des collectivités publiques ou privées, mais n'oblige pas l'État [aujourd'hui les communautés] à créer lui-même ou à subventionner un enseignement correspondant aux conceptions doctrinales de chaque groupe de citoyens ; le respect des convictions litigieuses garanti par [les articles 19 et 24 de la Constitution, l’article 2 du Premier Protocole à la Convention européenne des droits de l'homme et par l'article 4 de la loi du 29 mai 1959] s'est traduit par le droit, mis en oeuvre par la loi du 29 mai 1959, de choisir entre l'enseignement confessionnel et l'enseignement non confessionnel ; il ne peut être déduit ni de l'article [24] de la Constitution ni de la loi du 29 mai 1959 que l'État [aujourd'hui les communautés] aurait, en outre, l'obligation de financer les études poursuivies à l'étranger par des enfants que leurs parents désirent soustraire, au nom de leurs convictions religieuses, à l'enseignement tel qu'il est organisé en Belgique »111.

  • 112 Arrêt no 27/92.

11638. Très logiquement, de manière cohérente aussi, cette évolution a connu son point d'orgue lorsque la Cour d'arbitrage a reconnu que « l'enseignement libre subventionné constitue un service public fonctionnel, en d'autres termes un service qui est organisé par l'initiative privée pour les besoins de tout ou partie de la population, en vue d'assumer une mission d'intérêt général »112. Une pareille qualification entraîne nécessairement un certain nombre de sujétions, qui sont d'ailleurs la contrepartie du financement reçu.

§ 1. La législation linguistique

  • 113 Le champ d'application territorial des décrets pris en ces matières est toutefois limité aux trois (...)

11739. Aux termes des articles 129, § 1er, 2 °, et 130, § 1er, 5 °, de la Constitution, les communautés sont compétentes en matière d'emploi des langues pour l'enseignement pour les établissements créés, subventionnés ou reconnus par les pouvoirs publics113. Depuis 1932, soit dès avant les révisions constitutionnelles ayant inséré ces dispositions, datant respectivement de 1970 et de 1997, des législations linguistiques sont venues limiter la liberté de créer et de choisir les écoles. C'est toujours la loi du 30 juillet 1963 concernant le régime linguistique dans l’enseignement qui règle la matière.

  • 114 Sur un point relativement marginal, la Cour estime la législation disproportionnée, et en conséquen (...)
  • 115 Série A, 1968, vol. 6.

118Fondée essentiellement sur le principe d'homogénéité linguistique dans les trois régions unilingues, mâtiné d'exceptions dans les communes à facilités, et sur le libre choix du chef de famille dans la région bilingue de Bruxelles-Capitale, cette législation a été reconnue conforme, pour l'essentiel114, à la Convention européenne des droits de l’homme par l'arrêt du 23 juillet 1968 de la Cour de Strasbourg relative à certains aspects du régime linguistique de l'enseignement en Belgique115.

  • 116 § 1er à 11.
  • 117 § 3, in fine. Le texte précise qu'à défaut, « le droit à l'instruction serait vide de sens ».
  • 118 §6.
  • 119 § 7.

119Les requérants reprochaient dans cette affaire à l'État belge de ne pas organiser ou d'organiser de manière insuffisante un enseignement francophone dans la région de langue flamande, notamment dans les communes dans lesquelles des facilités, insatisfaisantes à leur gré, sont prévues notamment en matière d'enseignement. Au-delà des considérations générales de cet arrêt sur le droit à l'instruction garanti par l'article 2 du Premier Protocole116 et sur le principe de non-discrimination figurant à l'article 14, on retiendra dans un premier temps de cet arrêt, pour ce qui concerne la problématique générale des droits linguistiques, que, si l'article 2 du Protocole ne spécifie pas la langue de l'enseignement, il implique « le droit de recevoir un enseignement dans la langue nationale ou dans l'une des langues nationales, selon le cas »117. Cette disposition n'impose toutefois pas « le respect dans le domaine de l'éducation ou de l'enseignement des préférences linguistiques des parents »118. De même, l'article 8 de la Convention « ne garantit nullement le droit d'être instruit dans la langue des parents par les soins ou avec l'aide des pouvoirs publics »119

  • 120 § 11, in limine.

120C'est au titre de l'article 14 de la Convention que la Cour sera amenée à se pencher sur la justification éventuelle du régime linguistique critiqué. Elle relève en effet « que l'article 14, même combiné avec l'article 2 du Protocole, n'a pas pour effet de garantir aux enfants ou à leurs parents le droit à une instructions dispensée dans la langue de leur choix. L'objet de ces deux articles, combinés entre eux, est plus limité : il consiste à faire assurer par chaque Partie Contractante la jouissance du droit à l'instruction à toute personne relevant de sa juridiction sans discrimination fondée, par exemple, sur la langue »120.

  • 121 § 7 ; non souligné dans le texte.
  • 122 § 13.
  • 123 § 7, in fine, et 13, in fine.

121La Cour, après avoir relevé que « l'article 14 n'empêche pas une distinction si [...], s'inspirant de l'intérêt public, elle ménage un juste équilibre entre la sauvegarde des intérêts de la communauté et le respect des droits et libertés garantis par la Convention », relève que les textes incrimines « ont pour but de réaliser l'unité linguistique à l'intérieur des deux grandes régions de la Belgique dans lesquelles une large majorité de la population ne parle que l'une des deux langues nationales ». Les mesures qui tendent « à décourager la création ou le maintien d'écoles où l'enseignement se dispenserait exclusivement en français » n'est pas jugée arbitraire, et ce pour deux motifs : « elle repose [...] sur cet élément objectif que constitue la région » et « elle s'inspire [...] d'un intérêt public, celui d'assurer que tous les établissements scolaires dépendant de l'État et existant dans une région unilingue, dispensent leur enseignement dans la langue qui est, au premier chef, celle de la région »121. La Cour admet la validité de ces textes qui « poursuiv[ent] un but commun, la défense de l'homogénéité linguistique de la région »122. Il est vrai que la Cour n'admet la conventionnalité de ces mesures qu'après avoir observé qu'elles n'empêchent pas la création privée d'établissements d'enseignement dans la langue choisie par ses organisateurs, mais sans droit à la subvention123.

  • 124 Art. 24, § 2, al. 1er, et al. 2, 3 °, de la loi du 29 mai 1959.
  • 125 Art. 19 de la loi du 30 juillet 1963.

12240. Le respect de la législation linguistique conditionne le maintien des subventions124 ainsi que l'homologation des diplômes125.

§ 2. Les restrictions en matière de politique du personnel

  • 126 Voy. le no 29.
  • 127 J. Velu, op. cit., no 30, p. 12.

12341. En matière d'engagement du personnel enseignant, les établissements scolaires sont soumis à un cadre juridique fourni par les statuts adoptés par le législateur communautaire126. L’article 28 de la loi du pacte scolaire soumettait déjà l’octroi de subsides au profit du personnel enseignant à diverses conditions d'idonéité127 dans le chef des membres de celui-ci, soit la qualité de belge (sauf dérogation), l'absence de privation des droits civils et politiques, la possession des titres requis ou suffisants, l'état de santé et le serment constitutionnel.

12442. Les restrictions à la liberté d'engager du personnel peuvent aller plus loin et se concilier avec d'autres aspects de la politique des communautés. L'arrêt no 34/98 de la Cour d'arbitrage en fournit un remarquable exemple. Après avoir inclus le liberté de choix du personnel dans la liberté de l'enseignement, la Cour précise que « cette liberté n'est toutefois pas illimitée et ne s'oppose pas à ce que le législateur compétent y apporte des restrictions, à condition qu'elles soient raisonnablement justifiées et proportionnées au but et aux effets de la mesure ». Dans l'espèce qui lui était soumise, le législateur communautaire flamand avait adopté une mesure de priorité d'engagement au profit de candidates institutrices maternelles immigrées, et ce dans le but de « faciliter le passage des immigrés engagés dans un projet de contractuels subventionnés vers une fonction ordinaire dans l'enseignement et [d']éviter que l'expérience acquise au bénéfice des écoles maternelles accueillant des immigrés dans les zones prioritaires ne soit perdue ». La Cour valide la restriction à la liberté de choisir le personnel que cette mesure implique, et ce dans les termes suivants :

125« En l'espèce, la restriction critiquée du libre choix du personnel résulte d'une mesure des pouvoirs publics qui la justifie, mesure qui, envisagée dans le contexte plus large de l'intégration sociale des immigrés, vise spécifiquement à offrir, par la formation d'instituteurs maternels qualifiés, un soutien aux écoles maternelles accueillant des immigrés dans des zones prioritaires délimitées lors de la mise sur pied du projet.

126La mesure n'est disproportionnée ni au regard de l'objectif visé ni quant à ses effets.

127L'attribution d'une ancienneté de service de deux ans, et la priorité qui y est liée concernant l'engagement dans une fonction d'enseignement ordinaire d'instituteur maternel, d'assistant social ou de maître d'études-éducateur, dont bénéficient les personnes qui ont suivi la formation spéciale et ont été occupées dans les conditions particulières [...] présente un rapport immédiat avec l'objectif [poursuivi].

128La mesure ne porte pas atteinte aux articles 15 et 16 du décret du 27 mars 1991 relatif au statut de certains membres du personnel de l'enseignement subventionné et des centres psycho-médico-sociaux subventionnés, en vertu desquels ces membres du personnel doivent respecter les obligations et incompatibilités découlant de la spécificité du projet pédagogique. Elle ne signifie pas que les pouvoirs organisateurs qui, en tant que dispensateurs d'enseignement dans les zones prioritaires, ont volontairement collaboré au projet [visant à soutenir les écoles maternelles accueillant des enfants immigrés dans certaines zones] seraient privés du libre choix de leur personnel parmi l’ensemble des prioritaires ou de la possibilité de mettre un terme, conformément au statut applicable, au contrat de travail des personnes dont il est apparu qu’elles ne répondent pas aux exigences du projet pédagogique de l'établissement concerné.

129Il résulte de ce qui précède que la restriction du libre choix du personnel, dénoncée par les parties requérantes, n'est pas de nature à affecter de façon déraisonnable la liberté d'enseignement garantie par l'article 24, § 1er, de la Constitution ».

§ 3. Les pédagogies spéciales n'ont pas droit à un traitement de faveur

  • 128 Arrêt no 85/98.
  • 129 Arrêt no 28/92.

13043. On a rappelé plus haut, aux no 21 à 25, la part reconnue par la jurisprudence de la Cour d'arbitrage à la liberté pédagogique et le lien entre cette liberté et le droit au subventionnement. Les pédagogies dites spéciales, nécessitant des moyens souvent plus importants, ne peuvent en déduire l'espoir d'un régime de faveur. Statuant au contentieux de l'égalité, la Cour a déclaré en effet que « l'obligation inscrite à l'article 24, § 4, deuxième phrase, de la Constitution, qui impose au législateur décrétal de tenir compte des différences objectives, notamment des caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur qui justifient un traitement approprié, ne peut être interprétée de manière si large qu'elle impliquerait l'obligation de prévoir des normes préférentielles pour les écoles dont la spécificité réside dans certaines conceptions pédagogiques ou éducatives »128. De même, elle a considéré, celte fois en ce qui concerne la liberté de l'enseignement, que « l'obligation de subventionnement incombant à la Communauté ne peut raisonnablement être considérée comme étant illimitée et n'a pas une portée telle que la Communauté devrait supporter les frais supplémentaires résultant du choix d'une méthode pédagogique qui, par comparaison avec les méthodes habituelles, entraîne un surcroît de dépenses »129.

§ 4. Le législateur peut déterminer les effets de droit de certaines formations

  • 130 Arrêt no 19/93.
  • 131 Voy. le no 32.

13144. Si, comme on l'a vu au no 28, la liberté de l'enseignement implique le droit pour les établissements de délivrer des diplômes sanctionnant les études, elle ne fait pas obstacle à ce que « la Communauté puisse déterminer quels effets de droit s'attachent à certaines formations qu'elle organise ou subventionne et puisse dès lors également indiquer à quelles formations complémentaires celles-ci donnent accès »130. Rappelons que la détermination des établissements habilités à délivrer les diplômes ou les certificats ainsi valorisés doit se faire en respectant le principe de non-discrimination131.

  • 132 Art. 6, § 1er, VI, al. 5, 6°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ; voy (...)
  • 133 Selon la Cour d'arbitrage, « il ressort clairement des travaux préparatoires de l'article 5, § 1er, (...)

132Ce faisant, les communautés doivent demeurer dans le cadre de leurs compétences et ne pas empiéter sur celles de l'État fédéral, notamment dans la matière des conditions d'accès à la profession qui lui a été réservées au titre de l'union économique et de l'unité monétaire132 ou dans celle de la réglementation de l'art de guérir, elle aussi demeurée fédérale133.

133Trois arrêts de la Cour d'arbitrage permettent de faire le départ entre les compétences en matière d'enseignement et en matière de conditions d'accès à la profession ou de réglementation des professions de l'art de guérir. En voici les extraits les plus significatifs :

134« S'agissant de la législation sur les grades académiques, il échet d'opérer une nette distinction entre une législation en matière d'enseignement, d’une part, et une réglementation de l'accès aux fonctions et professions, d'autre part. La façon dont s'acquiert un diplôme ou un grade académique constitue une matière d'enseignement. Subordonner l'accès à une profession à la détention de tel diplôme ou grade académique, c'est régler les conditions d'accès à la profession.

  • 134 Arrêt no 78/92.

135Les dispositions attaquées fixent les conditions auxquelles certains grades académiques peuvent être obtenus. L'obtention d'un grade académique est le résultat de la réussite d’une formation académique dans une des disciplines prévues par le décret. Par conséquent, les dispositions attaquées ont pour objet réel une réglementation en matière d'enseignement »134.

  • 135 Arrêt no 81/94.

136« Les dispositions de l'arrêté royal du 31 juillet 1825 abrogées par la loi attaquée du 6 août 1993 ne concernent pas la matière de l'enseignement. En subordonnant l'accès à la profession de géomètre à la réussite d'un examen, elles règlent l'accès à cette profession et ne prétendent ni organiser l'enseignement préalable audit examen ni même prescrire que cet examen devrait être précédé d'un enseignement »135.

137« Par [l'article 21bis, alinéa 2, de l'arrêté royal no 78 du 10 novembre 1967 relatif à l’exercice de l’art de guérir, de l’art infirmier, des professions paramédicales et aux commissions médicales, inséré par la loi du 6 avril 1995], le législateur fédéral subordonne l’agrément pour l'exercice de la kinésithérapie à une formation de quatre années sans choisir lui-même si cette formation doit être organisée à l'université ou dans l’enseignement supérieur. Ainsi, il ne prive pas les communautés de la possibilité d'exercer, en matière d'enseignement, la compétence qui leur est attribuée par la Constitution. La disposition doit s’entendre en ce sens qu'entrent en ligne de compte pour l'agrément tant les porteurs d'un diplôme universitaire en kinésithérapie que les porteurs d'un diplôme de niveau comparable délivré par un établissement non universitaire d'enseignement supérieur pour une formation en kinésithérapie.

138Quant à la précision selon laquelle les études visées doivent être suivies dans le cadre d'une formation à temps plein, rien, dans les travaux préparatoires, n'indique qu'en utilisant cette formule, le législateur fédéral aurait entendu s'immiscer dans la compétence, qui appartient aux communautés, de décider s'il convient d'exiger un enseignement de plein exercice ou d'admettre un enseignement à temps partiel. Cette partie de la disposition litigieuse doit s'entendre comme exigeant que la durée globale de l'enseignement requis pour l'exercice de la kinésithérapie soit de quatre ans — pour les motifs exprimés en B.4.2 et B.5.1 — non comme excluant qu'une formation équivalente puisse être dispensée dans l'enseignement à temps partiel ou sous une autre forme.

  • 136 Arrêt no 81/96.

139Ainsi considérée, la disposition ne porte pas atteinte à la compétence des communautés en matière d'enseignement »136.

§ 5. Les normes de rationalisation et de programmation

  • 137 Art. 3 de la loi du 29 mai 1959.
  • 138 Loc. cit., p. 71.
  • 139 Loc. cit., p. 76.

14045. On a vu plus haut, au no 33, que le droit au subventionnement des établissements scolaires était limité notamment par les possibilités budgétaires des communautés. Dès avant la communautarisation de l'enseignement, le législateur, contraint d'équilibrer et de planifier les dépenses d'enseignement, a été amené à limiter le principe, pourtant central dans le système élaboré par le pacte scolaire, selon lequel, là où le besoin s'en fait sentir, l’autorité publique devait créer ou subventionner des établissements137. Freinant quelque peu le caractère généreux de ces dispositions de 1958, le protocole du 4 avril 1973 au pacte scolaire constate « que la situation qui était à la base du Pacte de 1958 s'est modifiée profondément depuis lors et qu'il importe d'examiner les problèmes nouveaux qui sont apparus. [...] Ce faisant, [les partis signataires] se laisseront guider entre autre par les grands objectifs suivants : 1) mettre au point une rationalisation et une programmation applicables à toutes les formes d'enseignement [...] »138. L'annexe no 2 à ce protocole indique en son chapitre premier : « Il est proposé de rendre obligatoire la rationalisation comme la programmation. La définition d'une unité géographique de base jointe à l'étude des besoins locaux et régionaux serait le point de départ de la rationalisation. Celle-ci se fonderait sur une définition nouvelle du libre choix, lequel donnerait la possibilité aux parents dans le cadre des structures existantes, d'opter soit pour un enseignement neutre, soit pour un enseignement engagé »139.

141En termes moins châtiés, ceci signifie que le libre choix doit se faire prioritairement dans le cadre des établissements ou groupes d'établissements existants et que ce n'est que sur la base d'une étude des besoins locaux et régionaux que d'éventuels autres subventionnements peuvent s'envisager.

  • 140 Arrêt no 45/94.
  • 141 Arrêts no 58/96 et 36/97.
  • 142 Arrêt no 58/96.
  • 143 Arrêt no 36/97 ; voy. aussi l'arrêt no 85/98, aux termes duquel « la liberté active d'enseignement, (...)

142La Cour d'arbitrage a pris acte de ce que les plans de rationalisation et de programmation visent « à obtenir un enseignement de qualité dont la communauté puisse supporter la charge budgétaire », mais elle exige, conformément à l'article 24, § 5, de la Constitution, qu'ils soient adoptés par le pouvoir législatif140. Elle admet par ailleurs la pertinence des objectifs de ces plans141, en veillant toutefois à ce que « les établissements concernés [puissent] fusionner sans porter atteinte au libre choix des parents ni à l'obligation d'organiser un enseignement à une distance raisonnable »142. Dans ce contexte, elle valide le fait que ces plans instituent des centres d'enseignement constitués d'établissements de même caractère (non confessionnelle, confessionnelle ou pluraliste), au motif que, ce faisant, « le législateur a cherché à sauvegarder, à travers la nécessaire rationalisation de l'offre d'enseignement, la liberté de choix des parents garantie par la Constitution »143.

§ 6. La fixation de la structure interne des écoles

14346. L'exigence de la démocratisation de l'enseignement passe aussi par celle d'une plus grande transparence dans la gestion des établissements et d'un accroissement de la participation des enseignants et des élèves. Bien que l'on pénètre ici dans le champ de l'organisation même des écoles, la Cour d'arbitrage a validé ce type de mesure, considérant qu’elles pouvaient être inspirées par des motifs d'intérêt général. On verra toutefois, à la lecture de la motivation qui suit, que la Cour veille à assurer la proportionnalité entre ces initiatives et le maintien de l'essentiel de la liberté des pouvoirs organisateurs :

  • 144 Plus haut, l’arrêt précise : « Il est précisé que la cogestion et la démocratisation ne constituent (...)

144« Les conditions de subventionnement imposées par les [articles 208, 209, 210 et 284 à 304 du décret de la Communauté flamande du 13 juillet 1994 relatif aux instituts supérieurs en Communauté flamande] sont [...] inspirées par des motifs d'intérêt général, à savoir la recherche de prises de décision démocratiques dans l'enseignement supérieur et la responsabilité qui incombe à l'autorité de veiller à ce que les deniers publics soient utilisés de manière justifiée144.

145Le décret garantit aux organes de cogestion à créer sur la base des articles 289 et suivants, une compétence d'avis, une compétence de concertation ou un droit à l'information, selon le cas, de sorte que la compétence de décision finale de la direction de l'institut supérieur reste intacte. Le législateur décrétal a voulu s'abstenir de régler la direction même des instituts supérieurs libres subventionnés [...].

146Les dispositions litigieuses ne portent pas atteinte à la liberté de créer des écoles et n'empêchent pas que les pouvoirs organisateurs fixent librement le caractère religieux ou philosophique et les méthodes pédagogiques de leur enseignement, ou qu'ils en déterminent la tendance. Les dispositions litigieuses laissent aux directions d'écoles leur pouvoir de décision ; elles ne s'immiscent pas d'une manière déraisonnable ou disproportionnée dans l'organisation et le fonctionnement des établissements subventionnés et laissent ainsi pour l'essentiel la liberté d’enseignement intacte.

147[...]

148La seconde branche du moyen concerne l'obligation faite aux instituts supérieurs subventionnés de confier la gestion des infrastructures sociales à une association sans but lucratif distincte, dont l'organe de direction doit être composé paritairement de représentants désignés par la direction de l'institut supérieur et d'étudiants élus démocratiquement.

149Il apparaît des travaux préparatoires que l'obligation de créer, pour la gestion de l'infrastructure sociale, une association sans but lucratif, à laquelle sont attribuées les allocations sociales, est inspirée par différents motifs. Le législateur décrétal a tout d'abord voulu faire en sorte que la direction de l'institut supérieur soit obligée de consacrer réellement les allocations sociales aux étudiants et a voulu garantir aux étudiants la pleine cogestion et participation dans l’utilisation de ces allocations, ce qui est plus facile à réaliser dans une structure séparée. Le législateur décrétal avait ensuite pour objectif d'encourager les instituts supérieurs à créer, en matière d'infrastructures sociales, des réseaux régionaux, afin d'aboutir à une meilleure offre et à une utilisation optimale des moyens financiers accordés. D'un point de vue organisationnel, la participation des instituts supérieurs à ces réseaux est plus aisée à réaliser par le biais d'une association sans but lucratif indépendante [...].

150Par la nouvelle réglementation, le législateur décrétal a voulu également permettre la participation des personnes directement intéressées par les équipements sociaux et a voulu garantir en même temps, via les organes de participation, un contrôle sur l'utilisation des moyens financiers qu'il octroyait.

  • 145 Arrêt no 85/95.

151L'obligation contenue à l'article 208 de confier la gestion des infrastructures sociales à une association sans but lucratif distincte restreint quelque peu le pouvoir de décision de la direction de l'institut supérieur, en ce qu'un droit de codécision est reconnu aux représentants des étudiants. Limitée aux allocations sociales, cette disposition ne porte nullement atteinte à la liberté d'enseignement et ne saurait être considérée comme une condition de subventionnement disproportionnée »145.

§ 7. La compétence de la communauté de contrôler l'existence et le contenu d'un projet pédagogique

  • 146 Il s'agit des articles 9, 10, 11, 36, 37, 97 et 98 du décret.

15247. Le décret de la Communauté française du 5 août 1995 fixant l'organisation générale de l'enseignement supérieur en hautes écoles contient des dispositions146 qui confèrent respectivement à la Commission communautaire pédagogique et au Gouvernement un pouvoir d'avis et un pouvoir de décision dans l’appréciation de la question de savoir si le projet pédagogique, social et culturel présenté lors de la création ou de la fusion de hautes écoles prévoit les moyens adéquats pour atteindre les objectifs que l'article 6 du décret assigne à ce projet et fait l'objet d'une mise en oeuvre conforme aux moyens et aux objectifs visés par l'article 6 du décret. Observant notamment que l'avis ne peut porter sur la méthode pédagogique en tant que telle, la Cour valide dans les termes suivants ce type de mesure :

153« Le décret organise le groupement volontaire, tenant compte de la « priorité pédagogique », des établissements d'enseignement supérieur sur la base d'un projet pédagogique, social et culturel [...]. L'intention est exprimée de maîtriser les coûts et d'assurer un enseignement supérieur de qualité conformément aux exigences de la situation budgétaire de la Communauté française [...].

154Le contrôle exercé par la Commission communautaire pédagogique [...] a pour objet, d'une part, de vérifier l'existence même du projet pédagogique, social et culturel lors de l'élaboration ou de la modification de celui-ci et de déterminer s'il tend, par des méthodes librement choisies par les établissements d'enseignement supérieur ou les hautes écoles, à atteindre les objectifs visés à l'article 6 du décret [...] et, d’autre part, de soumettre la mise en oeuvre du projet à un « contrôle annuel et trisannuel de qualité » ; l’avis « ne portera pas sur la méthode pédagogique en tant que telle mais sur le point de savoir si les autorités de la Haute École mettent en oeuvre les moyens pour atteindre les différents objectifs de leur projet » [...].

155Il apparaît des travaux préparatoires du décret attaqué que le législateur communautaire a entendu que la Commission communautaire pédagogique exerce sa mission en ayant égard à la liberté des pouvoirs organisateurs et des hautes écoles ; les articles 9, 10, 11, 36 et 37 du décret ont par ailleurs subordonné les plus graves des décisions que le Gouvernement est habilité à prendre à l'endroit des établissements d'enseignement supérieur et des hautes écoles à un avis négatif de la Commission, sans que cet avis négatif oblige le Gouvernement à prendre de telles décisions ; enfin, ces décisions elles-mêmes peuvent être censurées par le juge administratif ou judiciaire dans l'hypothèse, notamment, où elles violeraient la liberté d'enseignement.

  • 147 Arrêt no 73/96.

156Il s'ensuit que les dispositions litigieuses ne s'immiscent pas d'une manière disproportionnée dans l'organisation et le fonctionnement des établissements d'enseignement et laissent ainsi pour l'essentiel la liberté d'enseignement intacte »147.

§ 8. L'autorité peut assigner des objectifs aux établissements d'enseignement

  • 148 Il s'agit notamment du décret de la Communauté flamande du 22 février 1995 modifiant la loi du 29 m (...)

15748. La Communauté flamande a élaboré une législation définissant des objectifs de développement (ontwikkelingsdoelen) et des objectifs finaux (eindtermen)148. Cette législation remplace et prolonge l'article 6 de la loi du pacte scolaire qui, comme on l'a vu, donne compétence à l'autorité d'établir des programmes que les établissements scolaires doivent respecter et qui soumet les programmes propres à ces derniers à l'approbation gouvernementale.

158Cette législation dispose en effet d'abord que le pouvoir organisateur jouit de la liberté d'aménager les horaires, d’élaborer les programmes et de choisir librement les méthodes pédagogiques, compte tenu de l'horaire minimum approuvé par le Gouvernement flamand, en vue d'assurer le niveau des études, pour les activités d'enseignement et branches dont les objectifs de développement et les objectifs finaux doivent être respectés. Elle détermine ensuite pour quels degrés et formes d'enseignement des objectifs de développement ou des objectifs finaux doivent être élaborés, comment ils sont préparés et fixés et elle indique qu'il s'agit d'objectifs minimaux à poursuivre et à atteindre à la fin du degré d'enseignement concerné. Les pouvoirs organisateurs sont habilités, moyennant le respect de certaines conditions, à conférer des titres valables en droit aux élèves à la condition que ceux-ci aient atteint les objectifs finaux imposés et les objectifs spécifiques propres. L'inspection de l’enseignement a le pouvoir de vérifier si l'établissement d'enseignement a fait l'effort nécessaire pour poursuivre les objectifs de développement et pour poursuivre et atteindre les objectifs finaux. Le Gouvernement peut supprimer progressivement l'agrément d’un établissement d'enseignement ou d'une subdivision d'établissement ne répondant pas aux dispositions relatives à ces objectifs de développement et à ces objectifs finaux. Selon les travaux préparatoires, ces derniers sont conçus comme étant des objectifs minimaux qui peuvent être complétés par des objectifs propres de l'établissement d'enseignement et ne cherchent pas à porter atteinte aux méthodes pédagogiques propres ; ils doivent tendre à assurer et à améliorer la qualité de l'enseignement.

  • 149 Cette jurisprudence a été confirmée par l’arrêt no 19/98, se prononçant sur le décret de la Communa (...)

159Par son arrêt no 76/96, la Cour d'arbitrage a admis la pertinence et la validité d'une pareille législation, en tout cas dans son principe149. Elle a jugé en effet :

160« Les objectifs de développement et objectifs finaux annoncés proposés par les dispositions attaquées doivent être considérés comme des 'normes minimales qui peuvent être prescrites par l'État', au sens de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Ces dispositions ne sauraient être considérées comme des mesures préventives interdites par l'article 24, § 1er, alinéa 1er, de la Constitution. Cette dernière disposition interdit exclusivement de soumettre la création d'établissements d'enseignement à une autorisation préalable des pouvoirs publics.

161Il ne ressort pas davantage des dispositions litigieuses que le législateur décrétal ait voulu porter atteinte à la liberté d'opinion, à la liberté d'expression ou au droit à une conviction philosophique. Sur l'incidence de la Convention européenne des droits de l'homme quant à l'interprétation de l'article 24, § 1er, de la Constitution, il n'y a pas lieu de retenir la thèse des parties requérantes selon laquelle le droit au subventionnement en matière d'enseignement ne pourrait être limité que sur la base des motifs indiqués à l'article 10.2 de la Convention européenne des droits de l'homme. En effet, la Cour constate que l'article 2 du Premier Protocole additionnel, aux termes duquel nul ne peut se voir refuser le droit à l’instruction, ne fait pas obstacle à une réglementation du droit à l'enseignement en fonction des besoins et des possibilités de la communauté et de l'individu (Cour eur. D.H., 23 juillet 1968, affaire "relative à certains aspects du régime linguistique de l'enseignement en Belgique", Publ. Cour, série A, no 6). »

162Se plaçant cette fois plus spécifiquement sur le terrain des limitations admissibles à la liberté de l’enseignement, ce même arrêt porte les considérations suivantes :

163« Il n'appartient pas à la Cour de juger si les objectifs de développement et les objectifs finaux litigieux sont opportuns ou souhaitables. Il lui incombe toutefois d'apprécier en l'espèce si, confrontées aux critiques formulées par les parties requérantes, les obligations qu’imposent ces objectifs comme conditions au maintien de la reconnaissance et du subventionnement ne portent pas atteinte à la liberté pédagogique qu'implique la liberté d’enseignement garantie par l’article 24, § 1er, de la Constitution, ou ne sont pas disproportionnées, en excédant ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs d'intérêt général visés, qui sont de garantir la qualité et l'équivalence de l'enseignement dans le niveau concerné.

164La Cour constate que le système des objectifs de développement et objectifs finaux est, d'une part, intégré dans l'organisation de l'inspection communautaire chargée de veiller à la qualité de l'enseignement et, d'autre part, lié à l'habilitation conférée aux établissements d'enseignement de délivrer, de manière autonome et sans intervention de l'autorité, des certificats d’études et des diplômes valables en droit.

165[...] Les objectifs de développement et objectifs finaux sont conçus comme des objectifs minimaux que les établissements d'enseignement doivent poursuivre dans l'enseignement maternel et l'enseignement primaire et qui doivent être atteints par la majorité des élèves à la fin de cet enseignement. Le décret de ratification ne s'écarte pas de cette conception [...].

166Tenant à l'autonomie dont jouissent les écoles pour délivrer des certificats d'études et des diplômes valables en droit sans intervention des autorités publiques [...], les objectifs de développement et objectifs finaux sont aussi un moyen adéquat, d'une part, d'assurer l'équivalence des certificats et diplômes et, d’autre part, de garantir l'équivalence de l'enseignement dispensé dans les établissements que les parents et les élèves peuvent librement choisir. »

  • 150 Arrêt no 19/98.

167Même les objectifs de développement et les objectifs finaux qui contiennent ou prescrivent certaines valeurs, conceptions ou attitudes, pour lesquels on se situe de plein fouet dans le domaine des tendances philosophiques des établissements scolaires, ont trouvé grâce à la Cour 150 :

168« La neutralité que les autorités doivent observer sur le plan philosophique, idéologique et religieux, tant en ce qui concerne l'organisation de l'enseignement communautaire qu'en ce qui concerne la politique en matière de subventionnement des écoles organisées par des tiers, leur interdit de favoriser ou d'imposer des conceptions philosophiques, idéologiques ou religieuses déterminées. Cette obligation de neutralité ne prive toutefois pas les autorités du droit d'indiquer comme objectifs minimaux — dans la ligne de l'article 13.3 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de l'article 29 de la Convention relative aux droits de l'enfant — certaines valeurs, conceptions ou attitudes, par le biais d’objectifs de développement ou d’objectifs finaux, à la condition qu'il s'agisse de valeurs et de conceptions qui ne soient contraires à aucun principe essentiel à une société démocratique.

169La partie requérante ne démontre pas — et la Cour n'aperçoit pas — en quoi le législateur décrétal aurait enfreint l’obligation de neutralité [...] ni en quoi elle serait empêchée de quelque manière par le législateur décrétal de réaliser son propre projet éducatif fondé sur une philosophie confessionnelle ou comment le législateur décrétal imposerait des valeurs qui empêcheraient de proposer un projet éducatif incluant la propagation d’une conviction religieuse déterminée. »

170Il est vrai que cette validation coïncide avec les constatations suivantes faites en l'espèce par la Cour quant à la portée des objectifs de développement et des objectifs finaux, laissant selon elle une marge suffisante aux établissements :

171« Pour le premier degré, visé, de l'enseignement secondaire ordinaire, les objectifs finaux et objectifs de développement interdisciplinaires fixés concernent [...] les domaines suivants : l'apprentissage de l'étude, les aptitudes sociales, l'éducation en matière de sens civique, de santé et d'environnement.

172Il s'agit ici également d'objectifs minimaux qui, en tant qu'objectifs finaux ou objectifs de développement, sont complétés par le pouvoir organisateur en fonction de ses choix pédagogiques propres, qui doivent, conformément à l'article 6, § 2, de la loi du 29 mai 1959, être formulés dans le programme d'études à partir du projet éducatif fondé sur une conception particulière [...] et qui doivent seulement être poursuivis.

173Selon les travaux préparatoires, les objectifs finaux et les objectifs de développement interdisciplinaires retenus sont conçus comme des objectifs qui ne sont pas ou sont insuffisamment traités dans les approches spécifiques aux diverses branches. Ils sont dans une large mesure orientés vers le développement du sens des responsabilités de l'élève. Des principes généralement admis ont été pris pour point de départ, tels que l'approche de la notion de santé par l’Organisation mondiale de la santé, la Déclaration communautaire en matière d'intégration de la sécurité et de la santé dans l'enseignement et la formation comme contribution à l’année européenne pour la sécurité et la santé sur le lieu du travail, le rapport Brundtland et le Cinquième programme d'action sur l’environnement de la Communauté européenne.

174La partie requérante reste en défaut de démontrer — et la Cour n'aperçoit pas — que ces objectifs finaux et objectifs de développement — qui, ainsi qu'il est indiqué plus haut, doivent seulement être poursuivis et pour lesquels le contrôle de l’autorité se limite à vérifier si l’établissement d'enseignement a donné une impulsion à leur poursuite — ne laisseraient pas une place suffisante aux conceptions philosophiques, pédagogiques et éducatives propres ou pourraient faire obstacle à ce que soit dispensé un enseignement conforme à une conception pédagogique, philosophique ou éducative propre ou à une vision particulière de la société ».

17549. Attentive à sauvegarder, dans ce cadre, la liberté pédagogique, la Cour a toutefois annulé, dans le premier arrêt ici rapporté, no 76/96, le décret sanctionnant les objectifs de développement et les objectifs finaux, et ce pour les motifs suivants : « Il apparaît toutefois que les objectifs de développement et les objectifs finaux, y compris ceux ayant trait à des comportements, sont à ce point vastes et détaillés qu’ils ne peuvent raisonnablement être considérés comme des objectifs minimaux, de sorte que ces objectifs ne laissent pas suffisamment de latitude pour pouvoir réaliser les objectifs d’un projet pédagogique propre. Il est ainsi porté atteinte à la liberté d’enseignement.

176Tels qu’ils ont été confirmés par le décret du 22 février 1995, ces objectifs de développement et objectifs finaux obligent tous les pouvoirs organisateurs à s’y conformer.

177En sanctionnant, sous réserve de quelques modifications, les objectifs de développement et les objectifs finaux définis par l’arrêté du Gouvernement flamand du 22 juin 1994 et détaillés dans l’annexe à cet arrêté, sans organiser lui-même une procédure permettant d'accorder des dérogations limitées à des établissements qui dispensent ou souhaitent dispenser, dans le respect des libertés et droits fondamentaux et sans porter atteinte ni à la qualité de l’enseignement ni au contenu requis, un enseignement qui s'inspire de conceptions pédagogiques particulières, le législateur décrétal viole la liberté d'enseignement garantie par l’article 24, § 1er, de la Constitution. »

178Une fois de plus, il appartient au législateur, placé sur la corde raide de la proportionnalité, de prendre ses responsabilités en matière de qualité de l'enseignement, mais en laissant un espace de liberté suffisant aux pouvoirs organisateurs.

Section VII. Le décret « missions » et la liberté de l'enseignement

17950. Comme la nostalgie, la liberté de l'enseignement n'est plus ce qu'elle était. Certes, l'essentiel des principes mis en avant en 1831 demeurent : la liberté de créer et de choisir une école selon ses orientations philosophiques et religieuses, la prohibition de toute mesure préventive à cet égard, l'interdiction de tout monopole public ou privé, la libre détermination des méthodes pédagogiques, des programmes et des horaires, le choix du personnel, etc. Mais on a indiqué que certains de ces aspects n’avaient plus de caractère absolu, comme le montrent par exemple les compétences des communautés en matière de programme minimum, et que des responsabilités très nettes sont reconnues aux autorités publiques, qui doivent fondamentalement veiller à la qualité des études.

  • 151 Voy., plus haut, le no 31.

180Ceci n'a rien de très original. Comme pour la plupart des grandes libertés publiques, il conviendra de mettre en contraste ou en dialogue des impératifs parfois difficilement compatibles, inspirés d'une part par l'obligation de respecter l'essentiel de la liberté en cause et d'autre part par les implications nouvelles de l'intérêt général. On ne s'étonnera donc pas de retrouver ici le concept de proportionnalité, qui permettra de faire la balance entre ces deux pôles151.

181Or, comme on le sait, la proportionnalité, si elle se présente comme un critère en droit, ne se prête pas à une définition, à une appréhension précises. C'est au législateur compétent à en faire usage, à arbitrer l'ampleur de ses emprises, sous le contrôle du juge constitutionnel. Le rôle de qualification de la Cour d'arbitrage devient donc déterminant, mais difficilement prévisible.

  • 152 Doc., C.C.F., 1996-1997, no 152/1, p. 70 à 79.
  • 153 Loc. cit., p. 70. Plus loin, le Conseil d'Etat relève aussi que les chapitres II à V, qui traitent (...)
  • 154 Ibid., p. 70.

18251. L'analyste d'une législation en matière d'enseignement doit donc se montrer prudent. La section de législation du Conseil d'État elle-même a adopté cette attitude dans son avis relatif à l'avant-projet de décret « missions »152. Elle commence par constater que différentes mesures prévues par ce texte « ont pour effet de rendre plus uniformes les règles de fonctionnement des établissements d'enseignements quels que soient les réseaux auxquels ils appartiennent [, que] cela ne peut se faire qu’au détriment de la liberté d'organiser un enseignement [et que] les établissements subventionnés, et spécialement le réseau libre, voient leurs libertés réduites en matière de programmes d'études, de choix pédagogiques, de niveau des études, de choix des élèves,... »153. Elle poursuit en admettant, citant l'arrêt no 27/92 de la Cour d'arbitrage évoqué plus haut, au no 38, qu'« une telle uniformisation de la réglementation s'inscrit dans la logique d'une conception de l'enseignement libre comme service public fonctionnel »154. L'avis cite ensuite in extenso les passages les plus pertinents de l'arrêt no 76/96 de la Cour d'arbitrage relatif aux objectifs de développement et aux objectifs finaux dans la Communauté flamande, présenté ci-avant, aux no 48 et 49. Et le Conseil d'Etat de conclure prudemment sur ce point :

  • 155 Ibid., p. 72.

183« Il appartient donc au Conseil de la Communauté française d'apprécier si, en l'espèce, la mise en balance de divers aspects du droit à l'enseignement, à savoir le droit à l'égalité des élèves, la liberté d'organiser un enseignement et le droit de la Communauté d'établir des règles de subventionnement, est réalisée de manière raisonnable »155.

184Placées sous un sous-titre « La tension entre l'égal accès à l'enseignement et la liberté d'organiser un enseignement », ces considérations, qui évoquent l'opération de la « mise en balance », confirment à la fois que nous nous situons en plein dans un débat sur la portée du principe de proportionnalité et qu'il est difficile de le conclure de manière péremptoire.

  • 156 Ce consensus se reflète notamment dans les résultats du vote portant sur le décret, qui a été adopt (...)
  • 157 La « compétence » est définie par l'article 5, 1°, du décret comme étant « l'aptitude à mettre en œ (...)

18552. Au cours des travaux parlementaires précédant l’adoption du décret, un consensus assez général s'est dégagé parmi l’ensemble des membres du Conseil de la Communauté française, tous partis confondus, pour admettre les emprises impliquées par le décret dans certains des aspects de la liberté de l'enseignement156. C'est ainsi par exemple que l'exposé des motifs justifie comme suit la définition par de nombreuses dispositions du décret, spécialement aux chapitres II à V relatifs aux objectifs à poursuivre par les établissements, des compétences à acquérir par les élèves157 :

  • 158 Doc., C.C.F., 1996-1997, no 152/1, p. 13 ; voy. aussi l'intervention dans le même sens de la minist (...)

186« La Communauté subventionne l'enseignement. Elle doit contrôler l'usage qui est fait des fonds publics. La définition des compétences, c'est le cahier des charges imposé aux pouvoirs organisateurs. L'obligation faite à tous les réseaux de respecter ces compétences, c'est l'expression de ce contrôle des fonds publics »158.

187On retrouve ici la dialectique annoncée plus haut, au no 10, par laquelle on doit considérer que, si la liberté de l'enseignement implique un droit au subventionnement public des établissements, cette obligation pesant sur la communauté implique à son tour le droit de réglementer des aspects de plus en plus larges du contenu de l'enseignement.

  • 159 Intervention de la ministre-présidente en commission, rapport, loc. cit., p. 27.

188D'une manière plus fondamentale encore, l'initiative d'adopter le décret est présentée comme relevant, dans le chef du législateur, de « la responsabilité de dire clairement ce qu'il attend [...], au nom de la société, du système éducatif »159.

  • 160 Rapport de commission, loc. cit., p. 45.

189Ces idées n'ont pas été démenties au cours des débats. Il est significatif à cet égard que le chef de groupe P.S.C. au Conseil ait salué « la volonté de cohérence pédagogique entre les réseaux d'enseignement, tout en respectant [...] les spécificités de chacun » et qu’il ait confirmé que « le contrôle de la qualité de l'enseignement est [...] indispensable »160.

  • 161 Selon la ministre-présidente, « cet article 6 [...] est effectivement l'horizon, le cap de l'enseig (...)

190En outre, pour ce qui concerne la sauvegarde du pluralisme philosophique ou religieux des établissements scolaires, aucune voix ne s'est fait entendre pour critiquer une éventuelle emprise dans le chef de la Communauté. Un pareil consensus résulte manifestement d'une approche renouvelée de la notion de liberté et de l'intégration des concepts de pluralisme et de tolérance comme constitutifs de l'exercice de celle-ci. Le passage suivant de l'expose des motifs sur l'article 6 du décret est particulièrement illustratif à cet égard ; cet extrait prend toute sa signification lorsque l’on sait que cette disposition apparaît manifestement comme l'une des plus importantes du décret : c'est ce texte qui définit les objectifs généraux de l'enseignement fondamental cl secondaire et qui constitue la clé de voûte de tout l'édifice conçu par le décret quant aux missions à effectuer par les écoles, les diverses techniques prévues, comme les programmes, les horaires, les objectifs particuliers, les projets éducatif, pédagogique et d'établissement notamment y étant subordonnées161. L'exposé des motifs s'exprime comme suit sur le troisième des quatre objectifs généraux énoncés (« préparer tous les élèves à être des citoyens responsables, capables de contribuer au développement d'une société démocratique, solidaire, pluraliste et ouverte aux autres cultures ») :

  • 162 Le mot « multiculturelle », figurant dans le projet de décret, a été remplacé par « ouverte aux aut (...)
  • 163 Loc. cit., p. 6. Ce même texte poursuit en indiquant que « tous les cours, donc aussi les cours de (...)

191« On notera que les termes "pluraliste et multiculturelle"162 sont un choix de société, qui refuse le repli sur soi et considère l'autre comme une richesse. Pour éviter toute confusion, on reconnaîtra d'emblée qu'un enseignement de caractère confessionnel peut évidemment s'inscrire, avec ses références philosophiques ou religieuses, dans les objectifs fixés ici : il suffit qu’il reconnaisse que d'autres valeurs, d'autres références sont aussi légitimes dans une société que celles qu’il a lui-même retenues »163.

  • 164 Rapport de commission, loc. cit., p. 77 ; dans le même sens, l’intervention de la ministre-présiden (...)
  • 165 Cette discussion a permis de rappeler par ailleurs que « l'ouverture aux autres cultures doit se fa (...)
  • 166 Rapport de commission, loc. cit., p. 137. Voy. aussi l'intervention du même commissaire marquant so (...)
  • 167 Ibid., p. 169.

192Après que la ministre-présidente se soit référée à ce passage, un des commissaires, faisant allusion par ailleurs à une phrase figurant dans une déclaration des Évêques de Belgique (« Enseigner c'est éduquer, éduquer c'est évangéliser »), a « [tenu] simplement à faire remarquer [...] qu'un enseignement de type dogmatique ne permettrait aucunement de satisfaire aux objectifs [...] de l’enseignement »164 165. Un membre P.S.C de la commission a par ailleurs souligné, à l'occasion du débat sur le projet éducatif et sur la part d'autonomie des pouvoirs organisateurs par rapport à leurs fédérations, qu'« un pouvoir organisateur peut très bien adhérer aux valeurs chrétiennes défendues par la Fédération représentant l'enseignement catholique tout en ayant des projets pédagogiques spécifiques [, que] l'enseignement libre catholique est un véritable enseignement pluraliste [et qu'il] pratique une ouverture complète et n’impose pas aux élèves d'être pratiquants »166. Ce même membre a indiqué que, « dans l’enseignement libre, il existe une ouverture très large au niveau de l'accueil des personnes, quelle que soit leur origine » et que, « dans le projet éducatif où sont véhiculées des valeurs chrétiennes, une ouverture suffisante existera pour que l'école soit pluraliste »167.

  • 168 Rapport de commission, loc. cit., p. 76 ; voy. aussi, en ce sens, l'intervention d'un commissaire P (...)

193De même, la notion de préparation à l'esprit critique a été considérée par l'ensemble des membres de la commission comme impliquée par les objectifs définis dans le décret, même si les opinions ont divergé quant à l'opportunité d'inclure cette notion dans le texte même de l'article 6 relatif aux objectifs généraux. C'est ainsi que, faisant suite à l'observation d'un commissaire Écolo selon lequel, « par rapport aux missions de l'enseignement catholique, il est véritablement important d'insérer dans le texte cette notion d'esprit critique », un membre P.S.C. a relevé que cette notion était rencontrée par la référence faite dans le commentaire de l’article 8, 8 °, figurant dans l'exposé des motifs, marquant ainsi implicitement son assentiment à la pertinence de cet objectif168.

  • 169 Voy., plus haut, le no 17.

194On peut en conclure sur ce point que, si la reconnaissance des spécificités des engagements religieux à l'école est confirmée, ces derniers doivent se dérouler dans un cadre laissant une large place à l'ouverture, à l'esprit critique et à la tolérance. Une pareille approche se situe dans le prolongement des exigences posées notamment par le droit international quant à la définition même de la notion d’enseignement, qui se fondent sur des valeurs de ce type169.

19553. Au-delà de ce consensus général, ce ne sont que des points particuliers qui ont provoqué la discussion, dans le chef de certains membres du Conseil, quant à la compatibilité de certaines dispositions en projet avec la liberté de l'enseignement, spécialement dans le domaine pédagogique. On y reviendra plus loin.

19654. Un autre indice du niveau relativement important du consensus résulte cette fois de l’altitude des responsables des divers établissements, des pouvoirs organisateurs, des organisations de parents, des syndicats, de l'ensemble du monde éducatif : aucun recours en annulation n'a été introduit devant la Cour d'arbitrage contre le décret « missions », en aucune de ses dispositions, pendant le délai légal de six mois suivant sa publication au Moniteur belge, le 23 septembre 1997. Lorsque l'on se rappelle que la Cour peut être ainsi saisie par toute personne intéressée, agissant individuellement ou collectivement, cette constatation n'est pas sans signification.

197Cette constatation n’épuise toutefois pas le débat. Il ne faut en effet pas exclure que les membres de la communauté éducative n'aient pas tous perçu les implications du décret quant à des aspects sensibles de la liberté de l'enseignement ou que ses conséquences sur le terrain ne se soient pas encore fait sentir. Or, on sait que c'est le plus souvent l'application concrète de normes, se présentant par ailleurs de manière vague et générale, qui peut faire naître le sentiment d'une violation d'un droit fondamental. Le mécanisme de la question préjudicielle pourrait à cet égard être mis en oeuvre dans l'avenir pour faire apprécier éventuellement par la Cour l'existence ou non d’une atteinte à l'article 24, § 1er, de la Constitution.

  • 170 La plupart de ces notions sont définies par l'article 5 du décret.
  • 171 Voy. les articles 16, 17, 25 à 27, 35 et 36 du décret.
  • 172 Art. 16, 25, 26 et 35 du décret.

198En outre, le décret ne contient pas en lui-même l'ensemble des données permettant de se forger une opinion définitive. À cet égard, il sera important de prendre connaissance des socles de compétence, des compétences terminales ou minimales, des compétences et savoirs requis, des savoirs communs ou des profils de formation170, dont plusieurs dispositions du décret prévoient l'adoption par le Gouvernement et la sanction par le Conseil et auxquels les programmes de chaque pouvoir organisateur doivent être conformes171. Le degré de précision de ces outils et la marge d'appréciation qu'ils laisseront aux pouvoirs organisateurs donneront des indications sur le respect de la liberté de l'enseignement. On peut relever toutefois que la procédure d'élaboration de ces socles, compétences requises, etc., paraît ménager une participation effective des institutions concernées puisque le décret crée des groupes de travail destinées à les élaborer et à les proposer, composés de représentants de l’enseignement et de l'inspection172.

19955. Compte tenu de la prudence requise, les pages suivantes seront donc très modestement limitées à soulever quelques questions qui peuvent se poser quant aux techniques adoptées dans le décret « missions » » pour poursuivre l'objectif d'un enseignement répondant aux exigences de notre temps et pour sauvegarder la liberté de l'enseignement. Il serait téméraire d'aller au-delà et de proférer des appréciations définitives.

  • 173 Le chapitre IX, consacré à l'inscription et à l'exclusion des élèves, le chapitre X, portant sur le (...)

200On se centrera essentiellement sur les chapitres II à V du décret, qui concernent les objectifs à atteindre par les établissements, sur son chapitre VII, consacré aux projets éducatif, pédagogique et d'établissement et, plus incidemment sur l'incidence de la reconnaissance d'organes de représentation et de coordination de pouvoirs organisateurs173.

Section VIII. Les projets éducatif, pédagogique et d'établissement

  • 174 En réalité, la compétence d'élaborer ces projets éducatif, pédagogique et d'établissement appartien (...)

20156. Pour apprécier la compatibilité de ces mesures avec les principes de la liberté de l'enseignement, il conviendra bien entendu de les examiner en elles-mêmes, mais aussi de les situer dans le cadre global de l'ensemble du décret qui, après avoir défini par les objectifs à atteindre un certain nombre de compétences attendues des élèves, confie à l'autonomie de chaque pouvoir organisateur174 le soin d’élaborer des projets éducatif, pédagogique et d'établissement. Un membre de la commission a pu déclarer à cet égard, résumant assez bien l'approche adéquate :

  • 175 Rapport de commission, loc., cit., p. 36 et 37.

202« Le projet de décret permet d'allier une certaine forme de standardisation, par la définition de socles de compétences, à une relative autonomie des établissements scolaires, par la définition des projets d'établissements »175.

203Ce faisant, le décret restitue en effet aux écoles une très large liberté d'appréciation, qui concerne le coeur même de la liberté de l'enseignement. Il suffit à cet égard de relever la définition donnée par le décret à ces trois projets :

204Art. 63 : « Le projet éducatif définit, dans le respect des objectifs définis aux chapitres précédents, l’ensemble des valeurs, des choix de société et des références à partir desquels un pouvoir organisateur ou un organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs définit ses objectifs éducatifs. »

205Art. 64 : « Le projet pédagogique définit les visées pédagogiques et les choix méthodologiques qui permettent à un pouvoir organisateur ou un organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs de mettre en œuvre son projet éducatif. »

  • 176 L'article 69, § 2 énonce la composition du Conseil de participation chargé de débattre du projet d' (...)

206Art. 67 : « Le projet d'établissement définit l'ensemble des choix pédagogiques et des actions concrètes particulières que l'équipe éducative de l'établissement entend mettre en oeuvre en collaboration avec l'ensemble des acteurs et partenaires visés à l'article 69, § 2176, pour réaliser les projets éducatif et pédagogique du pouvoir organisateur. [...] Le projet d'établissement est un outil pour atteindre les objectifs généraux et les objectifs particuliers du décret ainsi que les compétences et savoirs requis ».

  • 177 Loc. cit., p. 14. Ces articles concernent les objets suivants :
    « Article 7 : liberté d'aménager les (...)

207En outre, comme le relève l'exposé des motifs, « le projet d'établissement [...] fonde les libertés organisationnelles des articles 7, 14, 15, 30, 33, 52, 53 et 59 » du décret177.

20857. La liberté ainsi reconnue aux pouvoirs organisateurs n'est toutefois pas absolue.

209Trois observations peuvent être formulées, les deux premières sur le fond, la troisième sur la procédure.

  • 178 Art. 64, in fine.
  • 179 Art. 67, al. 1er, in fine.
  • 180 « dans le respect des objectifs fixés aux chapitres précédents ».
  • 181 « Le projet d'établissement est un outil pour atteindre les objectifs généraux et les objectifs par (...)

210En premier lieu, ces trois projets se présentent en quelque sorte comme des poupées russes ou des tables gigogne s’emboîtant les unes dans les autres, le projet pédagogique étant censé « mettre en oeuvre [le] projet éducatif »178 et le projet d'établissement devant « réaliser les projets éducatif et pédagogique »179, mais en outre ces documents doivent respecter les objectifs définis par le décret lui-même, en ses chapitres II à V. Ceci résulte clairement de l'article 63, in limine,180 et du dernier alinéa de l'article 67181. La validité de cette mise en perspective dépend des réponses que l'on pourra donner aux questions relatives à l'admissibilité des objectifs posés par le décret, qui seront abordées plus bas, sous les no 58 à 64.

211En second lieu, l'article 65 donne compétence à chaque organe de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs d’« établi[r] son projet éducatif » et de « précise[r] [...] les axes majeurs du projet pédagogique qu'il entend privilégier ». Rédigé sur le mode impératif, il s'agit donc d'une obligation dans le chef de ces organes. Ceux-ci font l'objet des article 74 et 75 du décret (chapitre VIII), par lesquels il est prévu que le Gouvernement reconnaît quatre organes de ce type, représentant l'enseignement officiel subventionné fondamental et secondaire spécial, l'enseignement officiel subventionné secondaire, l'enseignement libre confessionnel et l'enseignement libre non confessionnel, et que les pouvoirs organisateurs peuvent leur ristourner une partie de leurs subventions de fonctionnement.

  • 182 Loc. cit., p. 16. Dans le même sens, la ministre-présidente a « rappel[é] que les pouvoirs organisa (...)
  • 183 Rapport de commission, loc. cit., p. 166 à 170.

212Il ne semble pas qu'il faille considérer cette intervention des organes fédérateurs comme constitutive d’atteinte à la liberté de l'enseignement. L'article 66 confirme en effet qu'il appartient à chaque pouvoir organisateur d'établir ses propres projets éducatif et pédagogique et l'article 70 donne cette même compétence à chacun des pouvoirs organisateurs en ce qui concerne les projets d'établissements sans prévoir l’intervention des organes de représentation et de coordination. Comme le confirme l'exposé des motifs, « l'adhésion à un organe de représentation et de coordination est évidemment libre. [...] La reconnaissance de ces organes de ces organes ne réduit en rien l'autonomie des pouvoirs organisateurs. Celle-ci est au contraire réaffirmée dans de nombreuses dispositions du décret »182. Même si ce système a été critiqué en commission principalement en raison du fait qu'il regroupait l'ensemble des enseignements religieux au sein d'un seul organe fédérateur dominé en fait par l'enseignement catholique et qu'il ignorait l'enseignement pluraliste183, on peut relever qu'il reflète dans ses grandes lignes un état de fait dominant en Communauté française et qu'en réalité la plupart des initiatives de création d'écoles résulte en réalité de projets globaux, émanant des courants religieux dominants, précisément reflétés par ces organes représentatifs ; il est devenu assez rare que ce soient des groupements réduits, et encore moins des personnes agissant individuellement, qui créent l'offre d'enseignement. Enfin, comme il a été indiqué plus haut, au no 52, les travaux préparatoires du décret ont montré un attachement à une conception généralement ouverte de l'enseignement, tous réseaux confondus.

  • 184 Article 70 du décret
  • 185 Art. 69 du décret.

213En troisième lieu, en ce qui concerne la procédure, les projets d’établissements sont adoptés par les pouvoirs organisateurs184, mais après avoir recueilli l'avis d'un Conseil de participation que chaque établissement doit créer en son sein selon des modalités précisées par l'article 69. En réalité, ce Conseil doit en « débattre », il peut l’amender, le compléter et l'adapter et il évaluer périodiquement sa mise en œuvre185, la décision finale appartenant aux pouvoirs organisateurs. La composition de ce Conseil est réglée par le même article 69, qui vise à y inclure, le chef d'établissement, les représentants du pouvoir organisateur, du personnel, des parents et des élèves, ainsi que des représentants de l'environnement social, culturel et économique de l'établissement, outre d'éventuels membres cooptés.

  • 186 Arrêt no 85/95.

214Une pareille réglementation, qui contient une emprise sur les structures internes des écoles, ne paraît pas attentatoire à la conception actuelle de la liberté de l'enseignement. On a en effet vu plus haut, au no 46, que, pour autant qu'un objectif pertinent d'intérêt général soit poursuivi et que l'essentiel de la liberté des pouvoirs organisateurs soit maintenu, la Cour d’arbitrage a admis ce type de mesure186. Il semble bien qu'en l'espèce ces conditions soient réunies.

  • 187 Voy., plus haut, le no 47, et l'arrêt no 73/96 de la Cour d'arbitrage qui y est cité.
  • 188 Art. 66, al. 2, et 70 du décret.
  • 189 Art. 69, § 12.

215La haute juridiction a reconnu que la communauté pouvait contrôler l'existence, et même la compatibilité du contenu de ce type de projet avec les objectifs assignés187. Le décret « missions » ne contient pas ces exigences, les projets devant être simplement transmis à l’administration188. Ce n'est que dans l'enseignement officiel que le projet d'établissement doit être transmis au comité de concertation de base et à la commission paritaire locale afin d'y vérifier sa conformité au projet éducatif du pouvoir organisateur189. Au sein de l'enseignement libre, on a vu que cette cohérence était assurée par le pouvoir organisateur lui-même.

Section IX. La fixation des objectifs aux établissements scolaires et la liberté de l'enseignement

21658. Cinquante-cinq des cent et deux articles substantiels du décret, répartis dans quatre de ses chapitres, traitent principalement des objectifs de l'enseignement, plusieurs autres dispositions y faisant référence. En voici le plan :

  • chapitre II (art. 6 à 11) : Des objectifs généraux de l'enseignement fondamental et de l'enseignement secondaire·,

  • chapitre III (art. 12 à 23) : Des objectifs particuliers communs à l'enseignement fondamental et au Ier degré de l'enseignement secondaire ;

  • chapitre IV (art. 24 à 33) : Des objectifs particuliers des Humanités générales et technologiques·,

  • chapitre V (art. 34 à 60) : Des objectifs particuliers des Humanités professionnelles et techniques.

  • 190 Arrêts no 76/96 et 19/98.
  • 191 Voy. le no 51.

21759. On a vu plus haut, aux no 48 et 49, que la Cour d'arbitrage avait admis, dans certaines limites, la compétence des communautés de fixer des objectifs aux établissements scolaires190 et que la section de législation du Conseil d'État, dans son avis sur le projet de décret « missions », avait expressément reproduit l'arrêt no 76/96 de la Cour pour inviter le législateur à vérifier si ces limites n’étaient pas dépassées, sans prendre lui-même position sur ce point191.

218Observant la même pusillanimité, on se contentera des observations suivantes, qui baliseront la réflexion du lecteur.

  • 192 Intervention de la ministre-présidente en commission, rapport, loc. cit., p. 69. Cette appréciation (...)

21960. L'article 6 du décret, considéré comme étant « le cœur du décret »192, figurant en tête du chapitre II consacré aux objectifs généraux, oblige les établissements d'enseignement à poursuivre les quatre objectifs suivants :

  1. « promouvoir la confiance en soi et le développement de la personne de chacun des élèves ;

  2. amener tous les élèves à s'approprier des savoirs et à acquérir des compétences qui les rendent aptes à apprendre toute leur vie et à prendre une place active dans la vie économique, sociale et culturelle ;

  3. préparer tous les élèves à être des citoyens responsables, capables de contribuer au développement d'une société démocratique, solidaire, pluraliste et ouverte aux autres cultures ;

  4. assurer à tous les élèves des chances égales d'émancipation sociale. »

  • 193 Voy. le no 52, plus haut.

220Ni cette disposition ni les autres articles portant sur les objectifs n’ont été critiqués au cours des débats parlementaires au titre d'une méconnaissance de la liberté de créer et de développer une école sur la base de conceptions religieuses ou philosophiques. Un pareil constat résulte — il est vrai — du consensus sur la conception ouverte de l'enseignement confessionnel qui y a été prônée193.

  • 194 Rapport de commission, loc. cit., p. 77 et 78.

221Cet article 6 a d'ailleurs été adopté au terme d'une discussion qui s'est achevée par le dépôt d'un amendement rédigé par des parlementaires émanant des quatre groupes politiques du Conseil, reflétant ainsi un large consensus194.

22261. De même, le principe même de l'intervention de la communauté pour fixer de pareils objectifs n'a pas été véritablement remis en cause, sauf sur certains aspects ponctuels.

  • 195 Voy., plus haut, le n°51, où l'on a aussi observé que la section de législation n'utilise pas ce te (...)
  • 196 Rapport de commission, p. 31. La ministre-présidente a illustré sa démonstration par des exemples s (...)
  • 197 Il s'agit du motif retenu par la Cour d'arbitrage, dans son arrêt no 76/96, pour annuler le décret (...)

223En réponse à la question posée par le Conseil d'État sur le respect du principe de proportionnalité195, la ministre-présidente s'est attachée à montrer qu'à la différence du décret correspondant de la Communauté flamande annulé par la Cour d'arbitrage196, le décret « missions » n’élabore pas des objectifs « à ce point vastes et détaillés qu'ils ne peuvent raisonnablement être considérés comme des objectifs minimaux, de sorte que ces objectifs ne laissent pas suffisamment de latitude pour pouvoir réaliser les objectifs d'un projet pédagogique propre »197. Après avoir relevé que le décret flamand « était allé loin dans les détails », l'essentiel de l'argumentation.de la ministre-présidente tient en ceci :

  • 198 Rapport de commission, loc. cit., p. 31.

224« Notre projet de décret ne vise pas à un tel niveau de précision. En matière de socles de compétences, de compétences terminales, de savoir requis, de profils de formation, il entend de manière tout à fait conforme, me semble-t-il, avec l'arrêt de la Cour fixer les minima qui permettent de garantir le niveau requis des études. Les programmes restent de la compétence de chacun des pouvoirs organisateurs. En outre, dans les articles relatifs au rôle de la commission des programmes, il est à chaque fois précisé que son contrôle ne porte pas sur des méthodes pédagogiques »198.

  • 199 Rapport de commission, p. 70 et 71 ; voy. aussi p. 77.

225En outre, c'est à une approche souple des objectifs qu'il a été fait appel. Selon la ministre-présidente, l'obligation de poursuivre des objectifs ne créent qu'une « obligation de moyens »199, et non de résultat.

226Ces appréciations n'ont pas été contestées en cours de débat.

  • 200 Voy. par exemple le rapport de commission en ce qui concerne la nécessité d'« assurer à tous les él (...)
  • 201 Rapport de commission, p. 68 à 74.

22762. Des divergences d'opinion sont apparues sur l'opportunité de choisir tel ou tel objectif ou sur la nécessité de les définir autrement ou sur le caractère parfois trop ambitieux ou irréaliste de certains objectifs200, mais, malgré l'intérêt de ces débats, ils ne seront pas rapportés dans la présente contribution puisqu'ils ne concernent pas directement l'un des aspects de la liberté de l'enseignement. On se contentera d'observer à titre d'exemple qu'en ce qui concerne l'article 6, certains parlementaires ont souhaité remplacer le texte proposé par un autre, résultant de travaux du Conseil de l'éducation et de la formation201, mais que ces alternatives se situaient dans un niveau comparable de généralité ou de précision.

22863. C'est plutôt la liberté pédagogique qui a quelquefois été invoquée au cours des discussions pour contester leur formulation ou même la pertinence de leur présence dans le décret.

229Les échanges de vue sur l'article 8 du décret sont assez illustratifs à cet égard. Cette disposition énonce les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs généraux de l'article 6.

  • 202 Rapport de commission, p. 79. La même observation a été formulée au sujet de l'article 9 (ibid., p. (...)
  • 203 Voy. le rapport de commission, p. 78 à 85.

230L'opportunité de cette démarche n'a pas été mise en cause. Ainsi, un amendement visant à réécrire l'alinéa introductif de ce texte a été motivé par la considération selon laquelle les items (c'est-à-dire l'énumération de chacun des aspects cités par cet article) « dérogent à la liberté pédagogique reconnue par le Pacte scolaire »202, mais s'empresse par ailleurs de maintenir la liste de ces items, se bornant donc au texte introductif. Ceci semble signifier que les auteurs de cet amendement, émanant du groupe politique le plus important de l'opposition, acceptaient en quelque sorte celle dérogation et souhaitaient simplement attirer l'attention des commissaires sur l'évolution résultant de ce texte. La suite de la discussion de cet article révèle d'ailleurs que tous les membres de la commission, tous partis confondus, ont participé à la tentative de mieux préciser le contenu de cette disposition, marquant ainsi implicitement leur assentiment à la validité de sa présence dans le décret203.

  • 204 Rapport de commission, p. 79.
  • 205 C'est sans doute ici l'avis du Conseil de l'éducation et de la formation sur l'avant-projet de décr (...)
  • 206 Rapport de commission, loc. cit., p. 79.
  • 207 Ibid., p. 80.

231Cette discussion a aussi été l'occasion de mettre en lumière une distinction apparemment nouvelle dans l'approche de la liberté de l'enseignement. En réponse à la motivation de l'amendement évoqué ci-avant, faisant état de la dérogation à la liberté pédagogique, la ministre-présidente indiqua qu'il ne fallait pas confondre « la liberté pédagogique et la liberté des méthodes pédagogiques consacrée par le Pacte scolaire »204. On se rappellera à cet égard que l'article 6, alinéa 2, de la loi du 29 mai 1959 précise que « chaque pouvoir organisateur est libre en matière de méthodes pédagogiques ». Faut-il en déduire que dorénavant seules les méthodes relèveraient encore de l'autonomie des écoles, les orientations pédagogiques en elles-mêmes pouvant leur être assignées dans les grandes lignes par le législateur ? Le débat est ouvert ; il demanderait sans doute que le contenu même des notions de « pédagogie » et de « méthode » soit précisé. On croit pouvoir déceler ici une évolution par rapport aux approches retenues jusqu'à présent. Même si un commissaire P.S.C. indiqua que, selon lui, « les objectifs tels qu'ils sont formulés n'entravent en rien la liberté des méthodes pédagogiques », le directeur-adjoint de cabinet de la ministre-présidente admit d'ailleurs au cours du débat que « l'article 8 modifie certaines choses [et que,] par exemple, il réduit l'étendue de la méthode et suppose, pour atteindre un certain nombre de compétences, qu'on va devoir faire un certain nombre d'activités. En outre, il signale qu'au niveau du CEF205, personne n’y a vu une contrainte insupportable »206. On peut comprendre cette intervention comme signifiant que, dans son sens large tel qu'il était admis jusqu'à présent, la notion de « méthode pédagogique » comprenait certains aspects des moyens requis par l'article 8 pour atteindre les objectifs généraux. La ministre-présidente indiqua d'ailleurs, visant la liberté des méthodes pédagogiques, que « certaines notions sont évolutives [et que cette liberté] n'empêche pas un apprentissage conforme à l'article 8 »207. Il n'est pas surprenant de retrouver ici, dans un domaine touchant à l'un des aspects les plus sensibles de la liberté de l'enseignement, le rappel du caractère fondamentalement évolutif de certains de ses aspects, pour autant bien entendu que la substance même de cette liberté ne soit pas affectée.

Section X. Les objectifs de l’enseignement et la liberté d’établir les programmes

  • 208 Voy. le § 4, al. 1er des art. 17, 27 et 36, et l'art. 50, § 3, al. 1er.
  • 209 La plupart de ces notions sont définies par l'article 5 du décret.
  • 210 L'ensemble de ces dispositions figure aux articles 16, 17, 25 à 27, 35 et 36 du décret.

23264. Plusieurs dispositions du décret précisent que les programmes relèvent de la compétence des pouvoirs organisateurs, qui peuvent toutefois la déléguer à leur organe de représentation et de coordination208. L'article 9, 1°, du décret énonce toutefois que chaque pouvoir organisateur « adapte]...] la définition des programmes [...] aux objectifs généraux de l'enseignement définis à l’article 6 ». Les programmes doivent d'ailleurs faire l’objet d'une approbation gouvernementale sur la base de l'avis d'une Commission des programmes qui vérifie s'ils permettent d'atteindre des socles de compétence, des compétences terminales ou minimales, des compétences et savoirs requis, des savoirs communs ou des profils de formation209, adoptés par le Gouvernement et soumis à la sanction du Conseil. Il est toutefois chaque fois précisé dans le décret que « le contrôle de la Commission des programmes ne porte pas sur les méthodes pédagogiques » et que les programmes fournissent les orientations méthodologiques210.

  • 211 Voy., plus haut, le no 27.

233Sous la réserve, déjà esquissée plus haut au no 54, de l'analyse de l'ampleur des socles, des compétences, des savoirs et des profils devant être adoptés par le Gouvernement et sanctionnés par le Conseil de la Communauté française, ces dispositions paraissent se situer dans le prolongement de l'équilibre instauré dans le passé, sous l'empire de la loi du pacte scolaire, spécialement de son article 6, entre la prérogative de chaque pouvoir organisateur d'adopter son programme et la compétence de l'autorité d'adopter un programme minimum et de soumettre les programmes particuliers à son approbation211.

Section XI. Conclusion : de la liberté de l'enseignement à la liberté dans l'enseignement ?

  • 212 Not. art. 1er, §5, et 3, § ler, de la loi du 29 juin 1983 concernant l'obligation scolaire.
  • 213 Art. 5 de la même loi.
  • 214 Μ. Bax, De rechtstoestand van de jongere inzake het recht op onderwijs en de vrijheid van onderwijs (...)

23465. Traditionnellement, l'enseignement fondamental et secondaire est conçu comme le prolongement du devoir d'éducation réservé aux parents, les enfants n’en étant que les objets. En contrepartie, l'obligation scolaire relève de la responsabilité des parents ou des personnes qui les remplacent212, qui peuvent se voir sanctionner pénalement en cas de méconnaissance213/214.

235Dans son ouvrage consacré au droit constitutionnel de la Belgique, datant de 1911, O. Orban consacre le premier chapitre du titre IX sur l'enseignement aux « principes philosophiques » qui constituent le fondement, selon lui, du régime juridique en la matière. On peut y lire les ligne suivantes :

  • 215 O. Orban, op. cit., no 193, p. 476 à 478.

236« Il y a des principes philosophiques, des principes de morale sociale ou de droit naturel à respecter [...]. Le premier de tous, c'est le devoir d'éducation imposé aux parents ; voilà le point de départ, la base de toute construction juridique scolaire. Ce devoir est inscrit dans la conscience des père et mère ; il résulte de la nature, de la constitution essentielle de l'homme lui-même et de la société familiale. [...] Elever, ce beau mot signifie à la fois instruire et éduquer. C'est bien aux parents que ce devoir incombe (Léon XIII, encycl. Officio sanctissimo. Jansen. De facultate docendi. Sauvé. Questions religieuses et sociales) et à nuls autres. [...] Certes, il y a le droit de l'enfant (Brunetière, conférence faite à Lille le 19 janvier 1903) ; mais il ne peut l'exercer lui-même ; il ne peut choisir l'éducation qu’il recevra, il doit la subir d'une autorité qui la lui imposera. Quelle sera cette autorité ? L'État ou le père de famille ? Toute la question est là [...]. Dira-t-on que le père est incompétent ? mais le père est électeur : quel paradoxe ! [...] Le devoir d'éducation n'est pas une fonction de la puissance publique, c'est une fonction familiale »215.

237Une pareille approche apparaît certes aujourd'hui comme caricaturale, mais elle illustre le fait que jusqu'au début de ce siècle, la question de la liberté de l'enseignement se circonscrivait essentiellement autour d'une méfiance à l'égard de l'État et s'analysait comme le prolongement des obligations éducatives de la famille et des parents.

  • 216 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 9 ; art. 2, al. 4, a, de la loi de 1959 (non souligné dans (...)
  • 217 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 9 ; art. 4, al. 1er, de la loi de 1959 ; voy. aussi les au (...)
  • 218 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 8 ; art. 8, al. 3, de la loi de 1959.

23866. Le pacte scolaire et sa loi de mise en oeuvre témoignent encore du maintien de cette conception, au milieu de ce vingtième siècle. C'est ainsi que « sont réputées neutres les écoles qui respectent toutes les conceptions philosophiques ou religieuses des parents qui leur confient leurs enfants [...] »216, que « le droit des parents de choisir le type d'éducation de leurs enfants implique la possibilité de disposer à une distance raisonnable d'une école correspondant à leur choix »217, que le choix entre les cours de morale et de religion dans l'enseignement officiel appartient aux parents218, etc.

  • 219 Non souligné dans le texte.
  • 220 Non souligné dans le texte.

239Le Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme dispose lui-même en son article 2 relatif au droit à l'instruction que « l'État [...] respectera le droit des parents d'assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques »219. De même, l'article 18, § 4, du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques reconnaît « la liberté des parents et, le cas échéant, des tuteurs légaux, de faire assurer l'éducation religieuse et morale de leurs enfants conformément à leurs propres convictions »220.

  • 221 Art. 24, § 1er, al. 2 (non souligné dans le texte).
  • 222 Art. 24, § 1er, al. 3 (non souligné dans le texte).
  • 223 Art. 24, § 4.
  • 224 L'article 24, § 3, alinéa 2 dispose d'ailleurs que ce sont les élèves, et eux seuls, qui ont droit (...)

24067. L'article 24 nouveau de la Constitution contient des assouplissements à cet égard. Si son paragraphe premier n’oblige encore les communautés qu'à « assure[r] le libre choix des parents »221, il dispose aussi que la « neutralité implique notamment le respect des conceptions philosophiques, idéologiques ou religieuses des parents et des élèves »222 et que le principe d'égalité est reconnu applicable à divers sujets de droit ou institutions, parmi lesquels « tous les élèves ou étudiants »223. D'une manière plus fondamentale encore, le droit à l'enseignement reconnu par l'article 24, § 3, a les enfants pour destinataires224.

  • 225 Μ. Bax, op. cit., pp. 123 à 130 ; L. Veny, op. cit., p. 5 à 10.

24168. Ce déplacement vers la reconnaissance de l'élève comme sujet de droit, ou en tout cas comme personne investie de certaines prérogatives autonomes, en matière d’enseignement comme en d'autres domaines, résulte d'autres évolutions225.

  • 226 C.E., no 32.054, Van Eynde et Cellier, 22 février 1989, les extraits du rapport de Y. Kreins, alors (...)
  • 227 Sur ces questions, voy. not. P. Martens, Les droits de l'homme : à l'école aussi ?, A.P.T., 1988, p (...)

242La jurisprudence du Conseil d’État et des juridictions judiciaires a fait sortir le droit scolaire de l'arbitraire relatif dans lequel il se déployait : l’enfant ou l'adolescent se voit reconnaître les droits élémentaires de défense à l'occasion des mesures disciplinaires, les décisions de refus d'inscription doivent reposer sur des motifs légitimes et il peut même agir en justice pour contester les mesures dont il fait l'objet, la jurisprudence lui reconnaissant même, malgré sa minorité un droit d'action autonome en cas de conflit d'intérêt avec ses représentants légaux s'il peut exercer ses droits avec discernement226/227.

  • 228 Il est d'ailleurs significatif que, statuant sur la validité constitutionnelle de cette disposition (...)

243Des évolutions législatives ou décrétales vont dans le même sens. C'est ainsi par exemple qu'aux termes de l'article 37 du décret de la Communauté française du 4 mars 1991, relatif à l'aide à la jeunesse, un jeune de plus de quatorze ans peut soumettre au tribunal de la jeunesse des contestations relatives à l'octroi, au refus ou aux modalités d'application d'une mesure d'aide individuelle228.

24469. L'évolution de la structure même de l’enseignement en Belgique a été parallèle à cette tendance. A côté de la subdivision entre écoles confessionnelles et non confessionnelles, la loi du 14 juillet 1975 a créé les écoles pluralistes visant à dispenser un enseignement qui, se situant au-delà des clivages traditionnels, offre davantage aux élèves la possibilité d'exercer eux-mêmes leurs choix philosophiques. En vertu de l'article 2, alinéa 4, b, de la loi du 29 mai 1959, modifiée par cette loi du 14 juillet 1975, le projet éducatif et pédagogique de ce type d'enseignement doit se fonder sur une charte de l'enseignement pluraliste qui se caractérise notamment par « un esprit ouvert qui reconnaît la diversité des opinions et des attitudes, l'apprécie positivement et, la dépassant, met l’accent sur les valeurs communes » et par « la liberté pour le membre du personnel de faire connaître en s'abstenant de tout prosélytisme et en respectant le développement de la personnalité de l'élève, son engagement personnel, dans la mesure où cette altitude est conciliable avec la tâche qui lui est dévolue en matière d'éducation ».

245On sait que les pesanteurs idéologiques de la société belge n'ont pas permis le développement de ce type d'école, mais il reste significatif que leur création ait pu être envisagée par le législateur.

  • 229 Selon J. Vandelanotte, « kan zonder overdrijving worden gesteld dat artikel 24 G.G.W. in hoofdzaak (...)
  • 230 Les Codes Larcier, 1998, t. VI-A, p. 36 et 37.
  • 231 Voy. aussi l'article 12, § 1er de la Convention qui « garanti[t] à l'enfant capable de discernement (...)

24670. La Convention relative aux droits de l'enfant contient des exigences qui placent elles aussi l'élève au centre de l'éducation229. On a déjà observé plus haut, au no 17, qu'aux termes de l'article 29, § 1er, 1°, de cette convention, « l'éducation de l'enfant doit viser à favoriser l'épanouissement de la personnalité de l'enfant et le développement de ses dons et de ses aptitudes mentales et physiques, dans toute la mesure de leurs potentialités » et que, son article 29, § 2, subordonne la liberté des personnes physiques ou morales de créer et de diriger des établissements d’enseignement à la condition que les principes énoncés au paragraphe premier soient respectés, qui sont véritablement centrés sur l'enfant. Selon article 14, § 1er, « les États parties respectent le droit de l'enfant à la liberté de pensée, de conscience et de religion » ; le Gouvernement belge a fait la déclaration interprétative suivante au sujet de cette disposition à l'occasion du dépôt de son instrument de ratification de la Convention : « Le droit de l'enfant à la liberté de pensée, de conscience et de religion implique également la liberté de choisir sa religion ou sa conviction »230/231.

  • 232 Rappelons que, selon l'article 1er, « au sens de la [...] Convention, un enfant s'entend de tout êt (...)

247La Convention ménage — il est vrai — un équilibre entre l'autonomie de l'enfant232 et les responsabilités des parents ou de leurs substituts. S'agissant de l'article 14, son paragraphe 2 dispose en effet :

248« Les États parties respectent le droit et le devoir des parents ou, le cas échéant, des représentants légaux de l'enfant, de guider celui-ci dans l’exercice du droit susmentionné d'une manière qui corresponde au développement de ses capacités. »

249De manière plus générale, l'article 5 indique aussi :

250« Les États parties respectent la responsabilité, le droit et le devoir qu'ont les parents ou, le cas échéant, les membres de la famille élargie ou de la communauté, comme prévu par la coutume locale, les tuteurs ou autres personnes légalement responsables de l'enfant, de donner à celui-ci, d'une manière qui corresponde au développement de ses capacités, l'orientation et les conseils appropriés à l'exercice des droits que lui reconnaît la présente Convention. »

  • 233 Rapport de commission, loc. cit., p. 30 et 31 ; voy. aussi p. 56.

25171. Le décret « missions » place lui aussi l'élève au centre de son attention. Après avoir indiqué au cours des travaux préparatoires de ce décret que « la formation à la citoyenneté, si elle implique la conscience de ses devoirs de citoyens, [...] doit aussi s'appuyer sur la reconnaissance des droits [...] » et qu'« entre les droits et les devoirs des jeunes, il faut tenir l'équilibre », la ministre-présidente rappela certes que l’école concernait les pouvoirs organisateurs, les enseignants et les parents, mais aussi que, « par dessus tout, les élèves sont au centre de l’éducation : en fonction de leur âge, les associer à la vie de l’école, leur permettre des apprentissages réels de la citoyenneté responsable au sein même des établissements est une manière particulièrement efficace de les préparer à leur rôle de citoyen »233.

252Cette approche se concrétise principalement dans le décret par la définition même des missions de l'enseignement et leur économie générale selon laquelle l'élève apparaît manifestement comme un sujet à développer en fonction de ses potentialités. En témoignent notamment les objectifs et les concepts suivants, visant à mettre en oeuvre ces derniers :

    • 234 Art. 6, 1 °.

    « promouvoir la confiance en soi et le développement de la personne de chacun des élèves »234 ;

    • 235 Art. 6, 3 °.

    « préparer tous les élèves à être des citoyens responsables [...] »235 ;

    • 236 Art. 8, 2 °.

    « privilégie[r] les activités de découverte, de production et de création »236 ;

    • 237 Art. 8, 9 °.

    « éduque[r] au respect de la personnalité et des convictions de chacun »237 ;

    • 238 Art. 8, 10 °.

    « ouvr[ir] ses portes au débat démocratique »238 ;

    • 239 Art. 9, 7 °.

    « la transmission de l'héritage culturel dans tous ses aspects et [...] la découverte d'autres cultures [...] »239 ;

    • 240 Art. 12, 1 °.

    « développer la prise de conscience par l’enfant de ses potentialités propres et favoriser, à travers des activités créatrices, l'expression de soi »240 ;

    • 241 Art. 34, al. 1er.

    « assure[r] une formation humaniste »241.

  • 242 Voy., plus haut, le no 52.

253On voit que l'on est bien loin d'une conception de l'école fondée sur le pouvoir des parents ou des pouvoirs organisateurs d'imposer aux enfants une formation fondée sur leurs conceptions. On se rappellera à cet égard qu'au cours des travaux préparatoires du décret, l'enseignement confessionnel a été présenté comme souscrivant à cette approche fondée sur la pluralité, et donc sur la relativité des valeurs242.

  • 243 Art. 69, § 2, al. 3, 3 °, et § 4.
  • 244 Art. 81, 82, 83, 89, 90 et 91.
  • 245 Art. 95 à 99.

254D'autres dispositions du décret reflètent aussi la consécration par le législateur d'une conception de l'élève fondée sur la reconnaissance de droits et sur sa capacité à les exercer : on peut citer notamment la représentation garantie des élèves au sein du Conseil de participation, chargé notamment de débattre du projet d'établissement243 et les droits de la défense reconnus à l'élève mineur, conjointement avec ses représentants légaux, en matière d'exclusion disciplinaire et de refus d'inscription244. Relevons de que de pareilles prérogatives ne sont pas reconnues à l'élève mineur en matière de recours contre les décisions du conseil de classe245.

25572. Cette profonde évolution conduit à réfléchir à nouveau à la manière dont se conçoit la liberté en matière d’enseignement. Si les nécessités du pluralisme restent reconnues entre les établissements d'enseignement, il apparaît que c'est aussi au sein de ces derniers que cette valeur doit prendre tout son sens, et ce dans une perspective de développement des facultés de choix des élèves dans tous les domaines.

  • 246 Par les dispositions relatives à la reconnaissance des organes de représentation cl de coordination (...)

256Il reste à voir comment seront réglés dans l'avenir les tensions qui pourraient surgir entre les prérogatives parentales en matière d’éducation, dont on a vu qu'elles étaient à la base des conceptions traditionnelles de la liberté de l'enseignement et qui ne sont certes pas écartées de manière radicale par l'état actuel du droit positif, et les potentialités nouvelles reconnues aux enfants et aux adolescents dans la construction de leur personnalité. Le décret « missions » apparaît comme formant une charnière entre ces deux approches, condamnées - semble-t-il - à cohabiter : il ne remet en aucune manière en cause les grands équilibres relatifs de la liberté de l'enseignement, comme le libre choix des écoles, la liberté de création d'établissements, la liberté pédagogique, l'autonomie en matière de programmes, ces libertés étant circonscrites comme exposé plus haut ; il maintient et renforce même246 l'existence des réseaux, mais avec une approche renouvelée de l'enseignement fondée sur la reconnaissance d'une liberté réelle de l'élève.

  • 247 Voy. not. le rapport de commission, loc. cit., p. 48.
  • 248 Rapport de commission, loc. cit., p. 57.

257On peut formuler l'hypothèse que cette dialectique aboutira à mettre en chantier de nouvelles formes d'enseignement. C'est ainsi par exemple que, si la notion d'école pluraliste n'a été évoquée que très marginalement au cours des débats au sein du Conseil de la Communauté française au sujet du projet de décret « missions »247, la ministre-présidente a indiqué que « le concept de réseaux [...] est noble pour autant qu'il ne se replie pas sur lui-même, qu'il soit force de convergence et non glacis protecteur [et que le Gouvernement] n’av[ait] pas réactivé la notion d'école pluraliste, mais en créant la notion de socles de compétences, de profils de formation, d'épreuves d'évaluation, d'outils pédagogiques communs à tous les réseaux, nous faisons un pas de géant en ce sens »248.

25873. Au même titre que le concept d’égalité devant la loi a évolué vers la notion d'égalité dans la lois, à la suite notamment de l'exercice d'un contrôle juridictionnel des loi, une tendance semblable continuera à se dessiner en matière d'enseignement.

259Il est sans doute excessif d'affirmer que la liberté de l'enseignement, au sens traditionnel, a vécu, même si de nombreuses restrictions viennent la circonscrire, mais elle doit coexister dorénavant avec la liberté dans l'enseignement. Tel est peut-être le sens profond du décret « missions ».

Notes

1 P. Errera, Traité de droit public belge, Paris, 1918, § 59, p. 98.

2 Voy. not. O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, Liège-Paris, 1911, t. III, no 200 à 205, p. 498 à 510 ; P. Errera, op. cit., §60 et s., p. 98 et s. ; J. Velu, Contenu et signification des droits fondamentaux dans le domaine de l'instruction, A.P.T., 1982, p. 1 à 26, spéc. p. 1 à 5 ; M. Leroy, La liberté d'organiser un enseignement et la liberté de choisir un enseignement, Quels droits dans l'enseignement ?, Namur, 1993, p. 11 à 27, spéc. p. 12 à 22 ; J. Tyssens, Vrijheid van onderwijs, schoolconflict en pacificatie in België : enkele historische perspectieven, T.O.R.B., 1994-1995, p. 91 à 99.

3 Non souligné dans le texte.

4 Voy. la citation de P. Errera figurant en exergue de la présente contribution ; J. Velu, op. cit., no 5, p. 2 ; F. Delpérée, Constitution et enseignement, A.P.T., 1989, p. 213 et 214. G. Craenen, Vrijheid en recht volgens artikel 17 van de Grondwet, T.B.P., 1990, p. 36 à 49, spéc. p. 36 et 37 ; M. Leroy, op. cit., no 5, p. 12

5 P. Wigny, Droit constitutionnel - Principes et droit positif, Bruxelles, 1952, p. 363, cité par F. Delpérée, op. cit., p. 215.

6 Not. arrêts Handyside, 7 décembre 1976, § 49 ; Muller, 24 mai 1988, § 33.

7 Arrêt Kjeldsen e.a., 7 décembre 1976, no 23, § 50.

8 M. Leroy, op. cit., p. 17.

9 L'auteur ajoute toutefois qu'il trouve cette liberté, sous cet aspect, « excessive » et que « la liberté serait contrainte d'avoir aussi ses propres écoles normales [...] ».

10 O. Orban, op. cit., p. 507 et 508.

11 O. Orban, op. cit., no 200, p. 498 ; P. Errera, op. cit., §59, p. 98 ; M. Leroy, op. cit., p. 12.

12 Voy. aussi l'art. 18, § 4, du Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques.

13 J. Velu, op. cit., no 9, p. 3 ; F. Delpérée, op. cit., p. 213 à 224, spéc. p. 218.

14 Voy. le relevé des principales étapes de cette évolution in J. Velu, op. cit., p. 3 à 5 : M. Leroy, op. cit., p. 12 à 22.

15 Le texte intégral du pacte scolaire et de ses protocoles figure en annexe du rapport fait à la Chambre des représentants précédant la révision de l'article 17 de la Constitution (Doc. parl., 1988, 10/17 - 455/4, p. 64 à 82).

16 Résolutions no 9 à 11.

17 Loc. cit., p. 67 (non souligné dans le texte).

18 Ibid., p. 73 (non souligné dans le texte.

19 Il est vrai que ce même texte de 1973 ajoute de manière quelque peu sibylline : « [Les Partis] estiment en outre que la notion du libre choix devra être précisée ».

20 O. Orban, op. cit., not. p. 369 à 373, 481 et 482.

21 L'auteur vise ici le devoir d'éducation (ibid., p. 478).

22 Ibid., p. 479.

23 On doit à M. Leroy d'avoir cité la motivation édifiante de ce rejet. Il y est renvoyé (M. Leroy, op. cit., p. 19). On citera toutefois ce passage, qui a le mérite de la clarté : « Quoique ce soit inscrit dans la Constitution, il ne sera pas toujours permis au pauvre de faire tout ce que peut le riche. [...] Cette liberté qu'a le riche, vous ne ferez jamais que le pauvre puisse aussi y atteindre » (M.B., 13 août 1842).

24 A. Giron, Le droit public de la Belgique, Bruxelles, 1884, p. 463. J. Velu rappelle aussi que « le droit de recevoir l'enseignement de son choix n'implique pas le droit de ne recevoir aucun enseignement [et que] la législation sur l'enseignement obligatoire n'est pas incompatible avec l'article 17 de la Constitution » (J. Velu, op. cit., p. 13).

25 F. Delpérée, op. cit., p. 213 et 214.

26 F. Delpérée, op. cit., p. 216.

27 C.E.D.H., affaire linguistique belge, 23 juillet 1968, Série A, § 5 ; arrêt Campbell et Cosans, 25 février 1982, Série A, § 33.

28 M. Leroy, op. cit., p. 13 ; F. Delpérée, op. cit., p. 218 ; R. Ergec, Introduction au droit public, Diegem, 1995, no 995, p. 139.

29 M. Leroy, loc. cit., no 25, p. 22 et 23.

30 J. Vandelanotte et G. Goedertier, Overzicht van het publiek recht, 1997, no 686, p. 357.

31 J. Velu et R. Ergec, v ° Convention européenne des droits de l'homme, R.P.D.B., Complément, tome septième, no 784, p. 375 ; P.-M. Dupuy et L. Boisson de Charzounes, Les Protocoles additionnels - Premier Protocole additionnel - Article 2, in L.-E. Pettiti, E. Decaux et P.-H. Imbert, La Convention européenne des droits de l'homme - Commentaire article par article, Paris, 1995, p. 1008.

32 Selon cette disposition, la liberté de créer et de diriger des établissements d’enseignement est reconnue, mais « à condition que les principes énoncés au paragraphe 1er [...] soient respectés ». Ces principes visent à garantir le respect de l’enfant, à promouvoir les droits de l'homme, etc. (voy., plus bas, le no 17).

33 Les travaux préparatoires à l'article 17 nouveau de la Constitution témoignent de la préoccupation des parlementaires en ce qui concerne ces questions (rapport de la Chambre, Doc. pari, 1988, no 100-1/2 °, p. 51, 52 et 54). Le ministre des Réformes institutionnelles a déclaré au sein de cette commission que « la liberté de l'enseignement ne peut jamais être utilisée pour organiser un mode d'enseignement déterminé qui serait tout à fait contraire aux droits et libertés inscrits dans notre Constitution et confirmés par la Convention européenne des droits de l'homme » (ibid., p. 54). Ces propos ont été confirmés en commission de la Chambre (Doc. parl., 1988, 10/17-155/4, p. 56 et 57).

34 Arrêts no 18/93, 73/96, 76/96 et 19/98.

35 Voy. not. la note explicative précédant la proposition de révision, Sénat, Doc. parl., 1988, 100-1/1 °, p. 1 et 2, le rapport de la commission du Sénat, Sénat, Doc. parl., 1988, 100-1/2 °, p. 9, 21, 26 à 28, 32 et 53, le rapport de la commission de la Chambre, Doc. parl., 1988, 10/17-455/4, p. 5, 12, 16, 17, 36 et 55.

36 Arrêt no 27/92 ; dans le même sens, arrêts no 38/91, 26/92 et 23/95.

37 R. Ergec, op. cit., no 990, p. 137.

38 Voy. R. Witmeur, La Cour d'arbitrage et le droit de l'enseignement (1989-1995), J.T., 1996, p. 825 à 838.

39 Arrêt no 38/91.

40 Arrêt no 27/92.

41 J. Velu, op. cit., nos 29 et 32, p. 11 et 13 ; F. Delpérée, op. cit., p. 218 ; A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Deurne, 1995, no 640, p. 614 et 615.

42 Loc. cit., p. 2.

43 Voy. le no 1.

44 G. Craenen, op. cit., p. 39 ; R. Ergec, op. cit., no 993, p. 138 ; C.E., Wailliez, no 32.151 à 32.154, 8 mars 1989 ; A. Alen, op. cit., no 640, p. 614 et 615.

45 Arrêts no 18/93, 73/96, 76/96 et 19/98.

46 Arrêts no 25/92 et 28/92.

47 Voy. les no 25 et 33 à 37.

48 B.5.6 ; voy. aussi le B.3.8 et le B.3.9.

49 Sur le fond, le moyen est rejeté au motif que « l'obligation inscrite à l'article 24, § 4, deuxième phrase, de la Constitution, qui impose au législateur décrétal de tenir compte des différences objectives, notamment des caractéristiques propres à chaque pouvoir organisateur qui justifient un traitement approprié, ne peut être interprétée de manière si large qu’elle impliquerait l'obligation de prévoir des normes préférentielles pour les écoles dont la spécificité réside dans certaines conceptions pédagogiques ou éducatives » (B.5.7.1).

50 B.3.8.

51 Voy. le no 12.

52 Ce texte est inspiré de l'article 26, § 2, de la Déclaration universelle des droits de l'homme.

53 E. Cerexhe, Introduction, Quels droits dans l'enseignement ?, Namur, 1993, p. 7.

54 Not. rapport de la Commission de la Chambre précédant la révision de l'article 17 de la Constitution en 1988, loc. cit., p. 56.

55 Arrêts no 26/92 et 23/95.

56 Ibid. Toutefois, selon la Cour, qui ne précise pas si elle se fonde pour ce faire sur les équilibres du pacte scolaire, « il n'apparaît pas que les différences entre les subventions-traitements et les subventions de fonctionnement allouées aux internats des réseaux organisé et subventionné affectent la liberté de choix des parents » (arrêt no 23/95).

57 Aux termes de l'article 27, § 1er, alinéa 3 de la loi de 1959, telle que modifiée par la loi du 11 juillet 1973, les subventions-traitement « ne sont pas accordées pour le personnel des internats autres que les homes pour enfants dont les parents n'ont pas de résidence fixe ».

58 Not. rapport de la Commission de la Chambre, loc. cit., p. 56.

59 Mêmes arrêts.

60 Voy. le no 13.

61 Voy. not. l'extrait reproduit plus haut, sous le no 14, de la note explicative de la proposition du Gouvernement de révision de l'article 17.

62 Not. arrêts no 25/92, 28/92 et 19/98.

63 La notion de neutralité figure parmi celles qui ont donné lieu aux interventions les plus contrastées au cours des débats parlementaires précédant l'adoption de l'article 17 nouveau de la Constitution en 1988, annonçant des évolutions par rapport à la conception résultant du pacte scolaire et des différences d'approche entre le nord et le sud du pays. Un tel exposé sortirait entièrement du cadre de la présente contribution. On renverra simplement à l'article 2, deuxième phrase, du premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, aux termes duquel « l'État, dans l’exercice des fonctions qu’il assumera dans le domaine de l'éducation et de l'enseignement, respectera le droit des parents d'assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques » (cons. J. Velu et R. Ergec, op. cit., no 779 à 785 ; p. 373 à 376 ; P.-M. Dupuy et L. Boisson de Charzounes, op. cit.) et au décret de la Communauté française du 31 mars 1994 définissant la neutralité de l'enseignement de la Communauté.

64 Voy., plus haut, le no 4.

65 Note explicative précédant la proposition de révision, Sénat, Doc. part., 1988, 100-1/1 °, p. 2 ; R. Verstegen, Rechterlijke bescherming en afbakening van de vrijheid van onderwijs : exit het traditioneel secundair onderwijs, note sous C.A., no 25/92, T.O.R.B., 1991-1992, p. 259.

66 Arrêts no 25/92 et 28/92 ; voy. aussi les arrêts no 18/93, 73/96, 76/96 et 19/98 qui inclut dans la liberté de l'enseignement le droit d'« organiser et dispenser un enseignement selon leur propre conception, tant en ce qui concerne la forme de cet enseignement qu’en ce qui concerne son contenu ».

67 Les écoles privées et leurs associations se sont plutôt manifestées devant à la Cour pour ce qui concerne la violation du principe d’égalité visé par l'article 24, § 4, de la Constitution, quant aux différences de réglementation relatives à certains aspects du subventionnement de ces écoles, notamment de leurs bâtiments, du personnel des internats, etc.

68 Voy. l'arrêt no 25/92 et la note de R. Verstegen, op. cit.

69 Arrêt no 76/96.

70 Pour le surplus, selon la Cour d’arbitrage, l’article 24, § 1er, de la Constitution n’interdit pas que l’autorité publique impose aux établissements subventionnés le respect d’un certain nombre d'objectifs ; cette jurisprudence sera exposée plus bas, aux no 48 et 49, au titre des limitations à la liberté de l'enseignement.

71 La question était formulée comme suit : « L'article 3 de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l'enseignement viole-t-il l'article 24 de la Constitution en tant qu'il définit le terme 'caractère' comme étant confessionnel, non confessionnel et pluraliste et que cette répartition est dès lors employée comme critère de distinction pour un traitement approprié au niveau du subventionnement ? ».

72 Arrêt no 36/97, B.5.

73 B.6.

74 B.6.5 et B.6.7 ; voy. aussi l'arrêt de suspension, no 62/98, B.12, qui déclare un moyen sérieux au motif qu'il n'a pas été tenu compte de ce que « l'école de La Cambre est un établissement d'enseignement qui a une spécificité, en ce qu’elle développe la création artistique en pratiquant une pédagogie favorisant par priorité au sein de petits groupes la relation maître-étudiant, ce qui lui donne un rayonnement international » (ce moyen n'a plus été examiné dans l'arrêt de fond).

75 R. Verstegen, op. cit., p. 259 (traduction libre).

76 Résolutions no 9 à 11, 16 à 25 et 29 du pacte scolaire, loc. cit. ; art. 3, 4, 13 et s., de la loi du 29 mai 1959.

77 Arrêt no 76/96 ; dans le même sens : arrêts no 25/92, 28/92, 18/93, 85/95 et 73/96.

78 Arrêts no 25/92 et 28/92.

79 Voy. le no 4, in fine.

80 Voy., plus haut, le no 10.

81 Art. 6 de la loi du pacte scolaire ; voy. aussi l'art. 24, § 2, 2 °, de la même loi.

82 Art. 6 de la loi du pacte scolaire.

83 Art. 10, § 2, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et le programme des examens universitaires.

84 G. Craenen, op. cit., p. 40.

85 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 6.

86 Arrêt no 76/96, B.8.3.

87 Il faut ajouter depuis 1949 : « et les décrets ».

88 Art. 10, § 1er, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et le programme des examens universitaires.

89 no 27, in fine.

90 Art. 10, § 2, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et le programme des examens universitaires.

91 Art. 9, al. 3, des lois coordonnées du 31 décembre 1949 sur la collation des grades académiques et le programme des examens universitaires, remplacé en ce qui concerne la Communauté française par l'art. 125, 2 °, du décret du 16 avril 1991.

92 Cour d'arbitrage, arrêt no 18/93.

93 C.E., Mersch, no 32.320, 24 mars 1989, 2.1.3.2.1.2.

94 Décret du 26 janvier 1993 de la Communauté française fixant le statut des membres du personnel subsidié de l'enseignement libre subventionné.

95 Décret de la Communauté française du 6 juin 1994 fixant le statut des membres du personnel subsidié de l'enseignement officiel subventionné.

96 L'analyse de ces statuts fait l'objet d'une communication particulière dans le cadre du présent colloque ; il y est renvoyé.

97 Arrêt no 25/92.

98 no 26 à 28.

99 Arrêt no 34/98.

100 Arrêt no 35/98.

101 C.E.D.H., 23 juillet 1968, affaire relative à certains aspects du régime linguistique de l'enseignement en Belgique, Série A, vol. 6. Cet extrait de la jurisprudence de Strasbourg est reproduit par les arrêts no 25/92 et 76/96 de la Cour d'arbitrage.

102 Arrêts no 85/95 (B.2.5 et B.2.8), 58/96 (B.3.4. - solution implicite) et 73/96 (B.3.6).

103 Arrêt no 25/92.

104 C.E., Lignon, no 5442, 8 mars 1957.

105 Arrêts no 76/96 et 19/98.

106 Voy., plus haut, le no 25.

107 Arrêts no 25/92, 28/92, 18/93, 85/95, 73/96 et 76/96 ; voy. aussi l’arrêt no 19/98.

108 On verra plus loin que des techniques nouvelles ont été élaborées par des législations nouvelles, qui soumettent les programmes d'enseignement à des objectifs à atteindre, dans le chef des élèves, au sein des écoles. Le principe de ces techniques a été validé par la Cour d'arbitrage (voy., plus bas, le no 46).

109 On peut citer notamment l'obligation de se soumettre à l'inspection (art. 24, § 2, 3 °), d'être organisé par une personne physique ou morale assumant la responsabilité (ibid., 4 °), d'être établi dans des locaux répondant à des conditions d'hygiène et de salubrité (ibid., 5 °, etc).

110 Voy. le no 12, plus haut.

111 C.E., Wailliez, no 32.151 à 32.154, 8 mars 1989.

112 Arrêt no 27/92.

113 Le champ d'application territorial des décrets pris en ces matières est toutefois limité aux trois régions unilingues, à l'exclusion notamment de la région bilingue de Bruxelles-Capitale et des communes dites à facilités ; pour ces dernières, le législateur fédéral, demeuré compétent ne peut intervenir qu'à la majorité spéciale (art. 129, § 2, de la Constitution).

114 Sur un point relativement marginal, la Cour estime la législation disproportionnée, et en conséquence constitutive de violation combinée de l'article 14 de la Convention et de l'article 2 du Premier Protocole additionnel à la Convention, lorsqu'elle n'autorise pas les enfants des communes autres que les communes à facilités à fréquenter les établissements francophones situées dans ces dernières (loc. cit., § 32). On observera que cette discrimination n'est toujours pas redressée.

115 Série A, 1968, vol. 6.

116 § 1er à 11.

117 § 3, in fine. Le texte précise qu'à défaut, « le droit à l'instruction serait vide de sens ».

118 §6.

119 § 7.

120 § 11, in limine.

121 § 7 ; non souligné dans le texte.

122 § 13.

123 § 7, in fine, et 13, in fine.

124 Art. 24, § 2, al. 1er, et al. 2, 3 °, de la loi du 29 mai 1959.

125 Art. 19 de la loi du 30 juillet 1963.

126 Voy. le no 29.

127 J. Velu, op. cit., no 30, p. 12.

128 Arrêt no 85/98.

129 Arrêt no 28/92.

130 Arrêt no 19/93.

131 Voy. le no 32.

132 Art. 6, § 1er, VI, al. 5, 6°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ; voy. not. les arrêts no 55/92, 69/92, 88/95, 18/96, 6/97, 32/97, 47/97 et 74/97 de la Cour d’arbitrage.

133 Selon la Cour d'arbitrage, « il ressort clairement des travaux préparatoires de l'article 5, § 1er, I, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles que la réglementation de l'exercice de l'art de guérir et des professions paramédicales ne relève pas des matières concernant la politique de santé qui ont été transférées aux communautés en tant que matières personnalisables » (arrêt no 81/96).

134 Arrêt no 78/92.

135 Arrêt no 81/94.

136 Arrêt no 81/96.

137 Art. 3 de la loi du 29 mai 1959.

138 Loc. cit., p. 71.

139 Loc. cit., p. 76.

140 Arrêt no 45/94.

141 Arrêts no 58/96 et 36/97.

142 Arrêt no 58/96.

143 Arrêt no 36/97 ; voy. aussi l'arrêt no 85/98, aux termes duquel « la liberté active d'enseignement, compte tenu notamment des moyens budgétaires limités de la Communauté, est garantie de manière suffisante par les normes ordinaires de programmation et de rationalisation » (B.5.6).

144 Plus haut, l’arrêt précise : « Il est précisé que la cogestion et la démocratisation ne constituent pas seulement un but en soi mais doivent également servir de contrepoids à la plus grande autonomie financière accordée aux établissements, et qu'elles cadrent donc aussi avec le contrôle que l'autorité organise sur l’usage des moyens financiers qu'elle octroie ».

145 Arrêt no 85/95.

146 Il s'agit des articles 9, 10, 11, 36, 37, 97 et 98 du décret.

147 Arrêt no 73/96.

148 Il s'agit notamment du décret de la Communauté flamande du 22 février 1995 modifiant la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l'enseignement et modifiant le décret du 17 juillet 1991 relatif à l’inspection et aux services d'encadrement pédagogique et du décret de la Communauté flamande du 22 février 1995 sanctionnant les objectifs de développement et les objectifs finaux de l’enseignement maternel et primaire ordinaire.

149 Cette jurisprudence a été confirmée par l’arrêt no 19/98, se prononçant sur le décret de la Communauté flamande du 24 juillet 1996 sanctionnant les objectifs finaux et les objectifs de développement du premier degré de l'enseignement secondaire ordinaire et les articles 3, 4 et 6 du décret de la Communauté flamande du 24 juillet 1996 remplaçant les articles 6 à 6ter inclus de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l'enseignement, abrogeant l'article 6quater de la même loi et modifiant l'article 5 du décret du 17 juillet 1991 relatif à l'inspection et aux services d'encadrement pédagogique.

150 Arrêt no 19/98.

151 Voy., plus haut, le no 31.

152 Doc., C.C.F., 1996-1997, no 152/1, p. 70 à 79.

153 Loc. cit., p. 70. Plus loin, le Conseil d'Etat relève aussi que les chapitres II à V, qui traitent des objectifs de l'enseignement, devrait entraîner l'abrogation de l'article 6 de la loi du pacte scolaire, dont il a été déjà largement question plus haut et qui garantit dans certaines limites la liberté d’élaborer les horaires et les programmes et, plus largement, la liberté des méthodes pédagogiques (ibid., p. 73).

154 Ibid., p. 70.

155 Ibid., p. 72.

156 Ce consensus se reflète notamment dans les résultats du vote portant sur le décret, qui a été adopté par 53 oui, un seul non et 35 abstentions, ces dernières n'étant toutefois pas motivées par une dissension sur les valeurs contenues dans les objectifs prônés par le décret, mais plutôt par un désaccord sur les dispositions relatives à la gratuité (abstentions P.R.L.) et sur les structures de l'enseignement (abstentions Ecolo) (voy. les explications de vote, C.R.I., C.C.F., 1996-1997, no 26, 17 juillet 1997, p. 115 à 117).

157 La « compétence » est définie par l'article 5, 1°, du décret comme étant « l'aptitude à mettre en œuvre un ensemble organisé de savoirs, de savoir-faire et d'attitudes permettant d'accomplir un certain nombre de tâches ».

158 Doc., C.C.F., 1996-1997, no 152/1, p. 13 ; voy. aussi l'intervention dans le même sens de la ministre-présidente du Gouvernement de la Communauté française en commission, Doc., C.C.F., 1996-1997, no 152/2, p. 28.

159 Intervention de la ministre-présidente en commission, rapport, loc. cit., p. 27.

160 Rapport de commission, loc. cit., p. 45.

161 Selon la ministre-présidente, « cet article 6 [...] est effectivement l'horizon, le cap de l'enseignement, mais [...] est également le coeur du [...] projet de décret. Toutes les autres dispositions relatives aux structures ou aux procédures visent à mettre en oeuvre ces objectifs qui sont donc au coeur de l'école » (rapport de commission, loc. cit., p. 69).

162 Le mot « multiculturelle », figurant dans le projet de décret, a été remplacé par « ouverte aux autres cultures » en cours de débat (voy. le rapport de commission, loc. cit., p. 76).

163 Loc. cit., p. 6. Ce même texte poursuit en indiquant que « tous les cours, donc aussi les cours de religion et de morale non confessionnelle, doivent respecter les principes définis dans les objectifs généraux ».

164 Rapport de commission, loc. cit., p. 77 ; dans le même sens, l’intervention de la ministre-présidente, loc. cit., p. 76.

165 Cette discussion a permis de rappeler par ailleurs que « l'ouverture aux autres cultures doit se faire dans l'exigence du respect des droits de l'homme » (intervention de la ministre-présidente en commission, rapport, loc. cit., p. 76).

166 Rapport de commission, loc. cit., p. 137. Voy. aussi l'intervention du même commissaire marquant son accord global à la définition des objectifs contenus à l'article 6, ibid., p. 71.

167 Ibid., p. 169.

168 Rapport de commission, loc. cit., p. 76 ; voy. aussi, en ce sens, l'intervention d'un commissaire P.R.L. qui déduit la validité de cette notion d'esprit critique de la qualification de service public fonctionnel donné par la Cour d'arbitrage à l'enseignement libre (ibid.).

169 Voy., plus haut, le no 17.

170 La plupart de ces notions sont définies par l'article 5 du décret.

171 Voy. les articles 16, 17, 25 à 27, 35 et 36 du décret.

172 Art. 16, 25, 26 et 35 du décret.

173 Le chapitre IX, consacré à l'inscription et à l'exclusion des élèves, le chapitre X, portant sur le recours contre les décisions des conseils de classe et le chapitre XI, relatif à la gratuité, font l'objet de communications particulières au cours du présent colloque. Le chapitre VI, portant sur le pilotage, ne semble pas soulever de question particulière en ce qui concerne la liberté de l'enseignement. Les deux derniers chapitres, XII et XIII, concernent les dispositions modificatives, transitoires et finales.

174 En réalité, la compétence d'élaborer ces projets éducatif, pédagogique et d'établissement appartient non seulement aux « pouvoirs organisateurs », mais aussi, pour l'enseignement communautaire, au Gouvernement. Dans la suite de cette partie de l'exposé, on n'évoquera plus que les pouvoirs organisateurs, puisqu'il est question ici de la liberté de l'enseignement. En toute hypothèse, la Communauté est elle aussi un pouvoir organisateur.

175 Rapport de commission, loc., cit., p. 36 et 37.

176 L'article 69, § 2 énonce la composition du Conseil de participation chargé de débattre du projet d'établissement.

177 Loc. cit., p. 14. Ces articles concernent les objets suivants :
« Article 7 : liberté d'aménager les horaires pour atteindre tel ou tel objectif général ;
Article 14 : transition entre le fondamental et le secondaire ;
Article 15 : différenciation pédagogique au premier degré et forme spécifique du degré en 3 ans ;
Article 30 : aménagement de l'horaire dans l’enseignement de transition ;
Article 33 : possibilité d'organiser des stages de maturation du choix d'une profession dans le troisième degré (préparation aux études supérieures) ;
Article 52 : liberté d'organiser les stages ;
Article 53 : aménagement de l'horaire dans l'enseignement de qualification ;
Article 59 : possibilité d'organiser des stages de maturation des choix professionnels dans l’enseignement de qualification » (ibid.).

178 Art. 64, in fine.

179 Art. 67, al. 1er, in fine.

180 « dans le respect des objectifs fixés aux chapitres précédents ».

181 « Le projet d'établissement est un outil pour atteindre les objectifs généraux et les objectifs particuliers du décret ainsi que les compétences et savoirs requis ».

182 Loc. cit., p. 16. Dans le même sens, la ministre-présidente a « rappel[é] que les pouvoirs organisateurs ont toujours la possibilité de ne pas adhérer à un . organe fédérateur » (rapport de commission, loc. cit., p. 168 ; voy. aussi p. 170).

183 Rapport de commission, loc. cit., p. 166 à 170.

184 Article 70 du décret

185 Art. 69 du décret.

186 Arrêt no 85/95.

187 Voy., plus haut, le no 47, et l'arrêt no 73/96 de la Cour d'arbitrage qui y est cité.

188 Art. 66, al. 2, et 70 du décret.

189 Art. 69, § 12.

190 Arrêts no 76/96 et 19/98.

191 Voy. le no 51.

192 Intervention de la ministre-présidente en commission, rapport, loc. cit., p. 69. Cette appréciation a fait l'objet d'un large consensus (ibid., p. 66 à 77).

193 Voy. le no 52, plus haut.

194 Rapport de commission, loc. cit., p. 77 et 78.

195 Voy., plus haut, le n°51, où l'on a aussi observé que la section de législation n'utilise pas ce terme de « proportionnalité », mais ceux de « tension » et de « mise en balance », qui recouvrent le même concept.

196 Rapport de commission, p. 31. La ministre-présidente a illustré sa démonstration par des exemples suivants de compétences minimales assignées à l'enseignement maternel : « On note entre autres que les élèves : "ont, au repos, le contrôle de leur respiration et de leurs muscles" ; "sont prêts à créer une atmosphère de repos" ; "disposent d'endurance, de force, de souplesse, de rapidité et de tension musculaire pour atteindre les compétences motrices" ; "éprouvent la satisfaction de l’effort physique et connaissent également son effet à long terme". »

197 Il s'agit du motif retenu par la Cour d'arbitrage, dans son arrêt no 76/96, pour annuler le décret flamand.

198 Rapport de commission, loc. cit., p. 31.

199 Rapport de commission, p. 70 et 71 ; voy. aussi p. 77.

200 Voy. par exemple le rapport de commission en ce qui concerne la nécessité d'« assurer à tous les élèves des chances égales d'émancipation sociale », loc. cit., p. 72 et 73.

201 Rapport de commission, p. 68 à 74.

202 Rapport de commission, p. 79. La même observation a été formulée au sujet de l'article 9 (ibid., p. 85).

203 Voy. le rapport de commission, p. 78 à 85.

204 Rapport de commission, p. 79.

205 C'est sans doute ici l'avis du Conseil de l'éducation et de la formation sur l'avant-projet de décret qui est visé.

206 Rapport de commission, loc. cit., p. 79.

207 Ibid., p. 80.

208 Voy. le § 4, al. 1er des art. 17, 27 et 36, et l'art. 50, § 3, al. 1er.

209 La plupart de ces notions sont définies par l'article 5 du décret.

210 L'ensemble de ces dispositions figure aux articles 16, 17, 25 à 27, 35 et 36 du décret.

211 Voy., plus haut, le no 27.

212 Not. art. 1er, §5, et 3, § ler, de la loi du 29 juin 1983 concernant l'obligation scolaire.

213 Art. 5 de la même loi.

214 Μ. Bax, De rechtstoestand van de jongere inzake het recht op onderwijs en de vrijheid van onderwijs, T. O. R. B., 1994-1995, p. 123 ; L. Veny, (Onderwijs) rechten van kinderen : een stand van zaken, Kinderrechtengids (KIDS), Gand, p. 7 et 8.

215 O. Orban, op. cit., no 193, p. 476 à 478.

216 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 9 ; art. 2, al. 4, a, de la loi de 1959 (non souligné dans le texte).

217 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 9 ; art. 4, al. 1er, de la loi de 1959 ; voy. aussi les autres passages de cette résolution no 9 et de l'article 4 qui confèrent des prérogatives aux parents en matière d'ouverture d'écoles, de droit aux subventions ou de transport scolaire (non souligne dans le texte).

218 Pacte scolaire, loc. cit., résolution no 8 ; art. 8, al. 3, de la loi de 1959.

219 Non souligné dans le texte.

220 Non souligné dans le texte.

221 Art. 24, § 1er, al. 2 (non souligné dans le texte).

222 Art. 24, § 1er, al. 3 (non souligné dans le texte).

223 Art. 24, § 4.

224 L'article 24, § 3, alinéa 2 dispose d'ailleurs que ce sont les élèves, et eux seuls, qui ont droit à une éducation morale ou religieuse. L'article 13 du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, qui consacre le droit à l'éducation, précise, comme on l'a indiqué plus haut, au no 17, que « l'éducation doit viser au plein épanouissement de la personnalité humaine ». L’article 28, § 1er, de la Convention relative aux droits de l'enfant proclame, quant à lui de manière expresse, « le droit de l'enfant à l'éducation » (non souligné dans le texte). Voy. F. Delpérée, op. cit., p. 219.

225 Μ. Bax, op. cit., pp. 123 à 130 ; L. Veny, op. cit., p. 5 à 10.

226 C.E., no 32.054, Van Eynde et Cellier, 22 février 1989, les extraits du rapport de Y. Kreins, alors auditeur, et la note de Ch. Panier, Minorité, capacité,... justice, J.L.M.B., 1989, pp. 826 à 833, J.T., 1989, pp. 675 et s., et la note F. Rigaux ; D. Ballet et A. Wylleman, Proceswaarborgen voor minderjarigen in procedures die hen aanbelangen, R.W., 1989-1990, 793 et s. ; voy. aussi F. Delpérée, op. cit., p. 219.

227 Sur ces questions, voy. not. P. Martens, Les droits de l'homme : à l'école aussi ?, A.P.T., 1988, p. 225 et s. ; M. Preumont, Le droit disciplinaire à l'égard des élèves dans les établissements d'enseignement en Belgique, Rev. dr. ULB, 1991, no 4, p. 114 à 137 ; B. Schepens, Le statut de l'élève. Quels droits dans l'enseignement ?, Namur, 1993, p. 135 à 161.

228 Il est d'ailleurs significatif que, statuant sur la validité constitutionnelle de cette disposition au regard des principes d'égalité et de non-discrimination, la Cour d'arbitrage ait considéré, non pas que des mineurs de moins de quatorze ans puissent agir devant le tribunal de la jeunesse, mais en tout cas que, notamment lorsque les personnes investies de l'autorité parentale ou ayant la garde du jeune en droit ou en fait ont un intérêt contraire à celui du mineur, d'autres personnes devraient pouvoir agir, l'impossibilité actuelle « limit[ant] de manière disproportionnée les droits du mineur de moins de 14 ans » (arrêt no 31/98). On peut en déduire que le principe d'égalité doit permettre aux enfants de faire valoir leurs prérogatives, le cas échéant à l'intervention de tiers, spécialement en cas de divergences d'intérêt avec leurs parents ou leurs substituts.

229 Selon J. Vandelanotte, « kan zonder overdrijving worden gesteld dat artikel 24 G.G.W. in hoofdzaak rekening heeft gehouden met de opvattingen van de ouders en maar in beperkte mate met de opvattingen van de kinderen [...]. In hoeverre dat verzoenbaar is met et vrij recente verdrag inzake de rechten van het kind [...] vormt stof tot nadenken » (op. cit., no 692, p. 360).

230 Les Codes Larcier, 1998, t. VI-A, p. 36 et 37.

231 Voy. aussi l'article 12, § 1er de la Convention qui « garanti[t] à l'enfant capable de discernement le droit d'exprimer librement son opinion sur toute question l'intéressant [...] ».

232 Rappelons que, selon l'article 1er, « au sens de la [...] Convention, un enfant s'entend de tout être humain âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui lui est applicable ».

233 Rapport de commission, loc. cit., p. 30 et 31 ; voy. aussi p. 56.

234 Art. 6, 1 °.

235 Art. 6, 3 °.

236 Art. 8, 2 °.

237 Art. 8, 9 °.

238 Art. 8, 10 °.

239 Art. 9, 7 °.

240 Art. 12, 1 °.

241 Art. 34, al. 1er.

242 Voy., plus haut, le no 52.

243 Art. 69, § 2, al. 3, 3 °, et § 4.

244 Art. 81, 82, 83, 89, 90 et 91.

245 Art. 95 à 99.

246 Par les dispositions relatives à la reconnaissance des organes de représentation cl de coordination de pouvoirs organisateurs et aux compétences qui leur sont reconnues.

247 Voy. not. le rapport de commission, loc. cit., p. 48.

248 Rapport de commission, loc. cit., p. 57.

Auteurs

Référendaire à la Cour d'arbitrage, Maître de Conférence à l’U.L.B.

Avocat au barreau de Bruxelles, Maître de Conférence à l'U.L.B.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1999

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