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Le décret du 24 juillet 1997 définissant les missions prioritaires de l’enseignement

 | 
Hugues Dumont
, 
Martine Collin

Première partie. La genèse du décret « missions »

Analyse sociologique de l'élaboration du décret « missions »

Anne Deville

Texte intégral

1Dans son article 6, le décret du 24 juillet 1997 définit les missions prioritaires de l'enseignement fondamental et de l'enseignement secondaire.

  • 1 Doc. C.C.F., 1996-1997, no 152/1 p. 2.

2« Pour la première fois de notre histoire scolaire, nous tentons de dire à tous ceux que l'école concerne, les élèves d'abord, les parents, les enseignants mais aussi les milieux culturels, économiques et sociaux ce que nous attendons de l'éducation, quel genre de citoyen nous voulons former ». C'est en ces termes que s'exprime Madame Onkelink, Ministre de la Communauté française lors de son exposé des motifs1.

3Pour que le changement atteigne chaque école, chaque classe, il faut définir les structures propres à les atteindre en mettant en place des procédures précises qui permettront de les réaliser.

4Les 124 autres dispositions du décret organisent donc ce cadre opératoire au travers de différentes mesures pouvant être regroupées selon trois axes.

  • Le décret introduit une transformation pédagogique profonde tant en ce qui concerne la structure des études que les options pédagogiques proprement dites.

  • Il renforce les droits et l'égalité des élèves en organisant un contrôle plus strict des conditions de refus d’inscription, des conditions de renvoi, des décisions des conseils de classe et de la participation financière.

  • réforme l'organisation des établissements d'enseignement sous plusieurs aspects : il accentue leur regroupement au sein de réseaux structurés, il leur impose la création d'un nouvel organe, le Conseil de participation, il les oblige ensuite à élaborer des projets éducatif, pédagogique et d'établissement et à remettre un rapport d’activités.

5Présenté comme un texte majeur qui définit le contrat entre l'école et la société le décret a néanmoins été précédé par d'autres textes législatifs, initiatives gouvernementales, mises en place d'instances de concertation ou de réflexion. Il a déjà été complété et devra l'être encore par d'autres dispositions législatives. Il n'innove pas non plus dans tous les domaines et confirme des options déjà en vigueur : certains articles ne font qu'officialiser des pratiques qui existaient déjà dans de nombreuses écoles et qui ont pu ainsi servir d'éléments de références.

6Ce décret n’est donc pas isolé : il est le fruit d'une histoire législative et institutionnelle, mais aussi une réponse au mouvement social des enseignants et des étudiants dont les acteurs, les revendications et les modes de négociation ont fluctué tout au long du conflit qui a marqué le champ scolaire cette dernière décennie.

  • 2 La loi du Pacte scolaire a mis fin en 1959 au conflit ayant opposé les défenseurs d’une école publi (...)

7Il participe d'une évolution globale où il trouve une place logique. Pour comprendre celle-ci, il faut tenir compte dans le moyen terme non seulement de la consolidation des piliers et du renforcement des réseaux hérités du Pacte scolaire2, mais aussi de l'expérience du rénové. Celle-ci constitue le dernier modèle de référence d'organisation de l'enseignement secondaire dont nous disposions avant la promulgation du décret « missions ».

  • 3 X. Mabille, Histoire politique de la Belgique, Bruxelles, CR1SP, 1997, p. 323.

8Conclu en 1958 par les trois grands partis nationaux, le Parti social-chrétien, le Parti libéral et le Parti socialiste belge et coulé sous la forme du projet, qui deviendra la loi du 29 mai 1959, le Pacte scolaire consacre les principes suivants : l'instauration de la paix scolaire et l’établissement de règles appelées à régir les rapports entre les réseaux d'enseignement ; la protection des conceptions philosophiques ; la garantie de la liberté du choix de l'école ; l’extension de la démocratisation de l'enseignement ; l'aide à toutes les formes d'enseignement reconnues valables3.

  • 4 P. Wynants, avec la collaboration de M. Paret, Ecole et clivages au XIXe et XXe siècles, dans D. Gr (...)

9Le libre choix qui est la pierre angulaire du pacte légitime la coexistence de réseaux idéologiquement différenciés ainsi que leur concurrence. À certains égards, le pacte renforce le cloisonnement de la société belge et la « pilarisation » de son enseignement4.

10Le rénové, quant à lui, consacre à la fois un projet de démocratisation et d'émancipation sociale cher aux socialistes et aux démocrates chrétiens et un projet personnaliste d’épanouissement individualiste soutenu par les classes moyennes catholiques.

  • 5 De multiples travaux ont été consacrés au renové. Parmi ceux-ci, A. Van Haecht, L'enseignement reno (...)

11Les prémisses de l'enseignement rénové sont apparues après la seconde guerre mondiale. Mis en place et développé à la fin des années 60, le rénové est généralisé et consacré par l'arrêté royal relatif à l'organisation de l'enseignement secondaire du 31 juillet 1975. À partir de la fin des années 70, il suscite des oppositions et des critiques. Au début des années 80, le mot d'ordre gouvernemental est de faire des économies et le secondaire rénové considéré comme un enseignement beaucoup trop cher entre dans le collimateur des pouvoirs publics qui prendront des mesures de plus en plus restrictives à son égard et en condamneront à la fois l’esprit et les modalités de fonctionnement. La faillite du rénové privera le monde de l'enseignement d’un projet d'école cohérent capable de rassembler un grand nombre d'acteurs convaincus du bien-fondé de ses objectifs et prêts à s'investir personnellement pour les atteindre5.

12Dans une temporalité plus courte, celle que je vais tenter d'explorer dans ce travail, on ne peut dissocier le décret « missions » de la communautarisation de l'enseignement, de la réforme de l'enseignement supérieur ou des multiples suppressions d'emplois programmées depuis une dizaine d'années.

  • 6 Je suivrai ici, tout en l'adaptant à mon objet spécifique, la grille d'analyse proposée par H. Dumo (...)

13Ma contribution visera donc, dans un premier temps (section 1), à situer les moments forts de ce processus institutionnel dans la dynamique des mobilisations sociales et à montrer leur enchaînement au travers de séquences mettant en évidence l'émergence sociale des intérêts et valeurs, leur prise en compte politique et leur mise en forme juridique6. Elle prendra particulièrement en considération l'avant-dire droit législatif, c'est-à-dire les éléments importants du contenu du décret déjà acquis avant la négociation, l'émergence des intérêts sociaux, économiques ou politiques à l'origine de la demande d'intervention et enfin leur prise en compte politique.

  • 7 P. Lascousmes, Pluralités d’acteurs, pluralités d’actions dans la création contemporaine des lois, (...)

14Il est évident que les processus ne fonctionnent pas aveuglément. Ils sont initiés, développés, voire pervertis, par une pluralité d'acteurs7. Il convient donc d'identifier ces acteurs et de les caractériser tout en tenant compte du fait qu'un même acteur peut mettre en œuvre des rationalités d'action différentes selon les enjeux et les contextes.

15Nous nous trouverons donc souvent devant une combinaison hiérarchisée d'intérêts divergents, mais non contradictoires. C'est ainsi que le décret, aboutissement d'un processus de contractualisation, présentera un mélange de dispositions, les unes garantissant la puissance des piliers, les autres la limitant au profit des groupements d'utilisateurs et des individus.

16Une brève présentation des principaux acteurs permettra de mieux repérer certaines caractéristiques que l'approche chronologique ne peut mettre suffisamment en évidence.

17Le premier et le principal de ceux-ci est incontestablement la Communauté française. Les méthodes traditionnelles de la décision politique restant à l'œuvre dans l'enseignement comme ailleurs, la décision revient en fait au pôle politique, la concertation ayant un caractère essentiellement consultatif. C'est ainsi que le degré d'institutionnalisation et de dépendance budgétaire de l'enseignement enferme les syndicats dans un rôle de contrepouvoir par rapport à un pouvoir politique qui prend l'initiative.

18Les acteurs qui entrent en relation avec les pouvoirs politiques sont de différents types.

19Il y a, d'une part, les acteurs institutionnels : parmi lesquels, on peut ranger les regroupements de pouvoirs organisateurs, les directions d'écoles, les groupes d'intérêts et de pressions (associations professionnelles par branches ou par région), les associations de parents et enfin les syndicats.

  • 8 P. Blaise, Une constellation d'acteurs dans D. Grootaers (sld) Histoire de l'enseignement en Belgiq (...)

20Structurés par réseau ou selon le clivage enseignement officiel/libre, ils constituent l'armature du système et de l'équilibre issu du pacte scolaire. Ils sont cloisonnés et concurrents8.

21Les enseignants sont dans une position particulière : ils manifestent, d'une part, une réaction défensive face à ce qui est perçu comme une dégradation de leur statut et de leur métier, mais ils sont aussi porteurs d'une nouvelle conception de l'école moins traditionnelle, plus démocratique et plus citoyenne. Dans ce double rôle, les enseignants sont tour à tour encadrés par les syndicats et les mouvements pédagogiques, mais ils agissent parfois en acteurs autonomes.

22D'autre part, les pouvoirs publics ont aussi à affronter des acteurs non institutionnels : mouvements pédagogiques et coordinations d'enseignants. Ceux-ci sont pluralistes et transversaux.

23Parmi les acteurs non institutionnels il faut également tenir compte des mouvements étudiants. Souvent éphémères, les mouvements étudiants ont connu une exceptionnelle mobilisation tout au long de l'année 1994. La fédération des étudiants francophones est parvenue à se faire reconnaître comme interlocuteur des pouvoirs publics.

24Je m'interrogerai ensuite brièvement (section 2) sur les raisons pour lesquelles les acteurs politiques et en particulier les parlementaires ne se sont que tardivement insérés dans un processus largement prédéterminé par des concertations antérieures au parcours parlementaire proprement dit.

Section 1. Processus et acteurs

25Processus socio-politiques et acteurs étant étroitement imbriqués, je ne les dissocierai pas dans ma présentation par souci de clarté.

26Pour comprendre la crise actuelle de l'enseignement francophone, il faut remonter au passage de la Belgique unitaire à l'Etat fédéral. En effet, l'une des principales décisions prises dans le cadre des réformes institutionnelles de 1988-1989 fut la communautarisation de l’enseignement. C'est dans ce nouveau cadre institutionnel que fut votée la loi de financement du 16 janvier 1989 déterminant les limites budgétaires dans lesquelles devrait dorénavant s'inscrire l'action des communautés et des régions. Le secteur de l'enseignement était encore sous le choc des restrictions budgétaires décidées par les coalitions antérieures, quand la négociation intersectorielle de novembre 1989 aboutit à une revalorisation des rémunérations de tous les agents de la fonction publique avec cependant une restriction importante pour les enseignants.

  • 9 A. Rea, La grève des enseignants en communauté française. De l'action corporatiste au mouvement soc (...)

27En effet, l'Exécutif de la Communauté française laissa entendre que l'application de la mesure aux enseignants ne pourrait se faire sans réduire l'emploi et sans diminuer les frais de fonctionnement. Une action des enseignants était dès lors prévisible. Elle surprit néanmoins par sa longévité, par sa force et sa détermination9.

28La crise de l’enseignement francophone s'étendit en effet sur plusieurs mois en 1990. Elle fut ponctuée par des actions menées en front commun par les organisations syndicales (manifestation du 27 septembre à Namur) et par plusieurs arrêts de travail des enseignants.

29Fin novembre, un pré-accord sectoriel est conclu entre les syndicats et les Ministres. Les présidents du P.S. et du P.S.C. s'engagèrent à faire de l'enseignement une de leurs priorités politiques de la prochaine campagne électorale et en assumer le financement. Il apparaît alors que la crise ne concerne pas seulement le statut matériel des enseignants, mais qu'elle révèle des interrogations profondes sur l'avenir de l'enseignement dont les aspects qualitatifs feront désormais l'objet de préoccupations croissantes.

30Le mouvement enseignant de 1990 malgré son ampleur n'a jamais pu désigner clairement ni ses objectifs ni ses adversaires.

31Les enjeux sont infiniment complexes, les représentants syndicaux se sont trouvés débordés par une base suscitant la création de groupes de concertation multiples défendant des options divergentes.

  • 10 J.-E. Charlier, avec la collaboration de Y. Collard, Les conflits scolaires en 1991 et 1992, dans L (...)

32Les aspects symboliques du conflit semblent de plus grande importance que les enjeux matériels. La question centrale est la dévalorisation matérielle et morale des enseignants. Les missions de l'école ne sont plus clairement définies et leur définition est renvoyée aux acteurs de terrain10.

33En effet, si l'on centre l'analyse sur les acteurs, il faut noter que dès 1990, les actions des enseignants ont constitué des pressions de la base sur les revendications défendues par les organisations syndicales lors des négociations sectorielles. Peu à peu s'est constituée et forgée la conscience du mouvement des enseignants qui a commencé à dénoncer la dégradation croissante de leur condition matérielle et morale et à exprimer les difficultés grandissantes qu'ils éprouvent à percevoir ce que la société attend d’eux.

34Cette transformation du mouvement des enseignants s'est réalisée entre autres par l'entrée dans le conflit d'autres acteurs aux côtés des enseignants, des directions d'écoles surtout dans l'enseignement libre, des élèves et associations de parents. Celles-ci sont apparues comme un interlocuteur et un acteur important dans le conflit. Les coordinations inter-réseaux mettent en évidence les liens entre la société et l'école, revendiquent des organes de participation et la réorganisation de la formation continuée. Les représentants des associations pédagogiques tels la C.G.E. (Confédération générale des enseignants), la C.G.S.P. (Centrale générale des services publics) liégeoise, de nombreux acteurs de l'enseignement libre reposent également la question du sens de l'Ecole et lancent l’idée des États généraux de l’école, prenant ainsi le relais des initiatives prises par le C.E.F. (Conseil supérieur de l'Éducation et de la Formation).

35En outre, au cours du conflit les positions prises par les différents acteurs, les syndicats et les ministres de l'enseignement ont renvoyé à certains moments aux enjeux et aux intérêts de la profession enseignante et à d'autres moments aux enjeux et aux intérêts des réseaux d'enseignement qui leur sont proches.

36Le déroulement du conflit a aussi a mis en lumière des enjeux très divers qui ont fluctué dans le temps : revendications salariales, revalorisation sociale et professionnelle d'un corps professionnel en déclassement, mobilisation en faveur de l'école, concurrence entre les réseaux d'enseignement et clivages socio-politiques.

  • 11 Paru au Moniteur belge le 19 octobre 1991.

37En marge de ces mobilisations sociales, l'Exécutif de la Communauté française prend l'initiative de faire un important travail législatif en déposant un nombre impressionnant de projets de décret (statut de l'enseignement subventionné, organisation de la promotion sociale et organisation de l'enseignement de la communauté). Parmi ceux-ci, il faut relever le décret du 12 juillet 1990 fondant le Conseil supérieur de l'Éducation et de la Formation11. Celui-ci comporte deux chambres, l'une de l'enseignement, l'autre de la formation.

38Ce Conseil, parce qu'il est le seul lieu de dialogue pour tous les types d'enseignement, constitue une intéressante tentative de dépassement du jeu traditionnel des clivages. Il sera amené à jouer un rôle important dans la genèse du décret « missions ». Son instauration répond en effet aux souhaits de nombreux acteurs du champ scolaire qui espèrent que ce Conseil va permettre de faire avancer le débat sur l'école. Il a pour objet de faire des propositions en matière d'éducation et de formation et d'amener une réflexion et des propositions d'action. Il a aussi l'avantage de rassembler l'ensemble des acteurs du monde scolaire : les représentants des trois réseaux de l’enseignement, des trois grandes centrales syndicales d'enseignants, des différentes universités, des étudiants et des associations de parents. N'y sont cependant pas représentés les mouvements pédagogiques ni les mouvements de coordination d'enseignants.

39Le 5 février 1992, il donne, d’initiative, un avis proposant des objectifs généraux pour le système de l'enseignement et de la formation. Le C.E.F. définit trois objectifs répondant à trois logiques auxquelles l'enseignement se réfère : la logique domestique qui vise à former des enfants heureux, la logique industrielle qui vise à former des futurs producteurs et la logique civique qui vise à former des citoyens. Ces trois objectifs étaient rédigés comme suit :

  1. L'enseignement doit promouvoir le développement de la personne de chacun des élèves.

  2. L'enseignement, en amenant les jeunes à construire leur savoir, doit les conduire à prendre une place plus active dans la vie économique.

    • 12 Conseil de l'Éducation et de la Formation, Rapport 1991-1992, p. 13-20.

    L'enseignement doit amener les jeunes à être des citoyens responsables dans une société libre12.

40Les années 1991 et 1992 n'ont pas résorbé le malaise de l'école que les grèves de 1990 avaient mis au centre de l'activité politique. Elles ont été caractérisées par la volonté politique d'exécuter progressivement les accords de 1990 et de trouver des solutions structurelles aux problèmes de l'enseignement. Celles-ci n'ont pu être dégagées sans entraîner des pertes importantes d'emploi et sans remettre fondamentalement en cause le mode d'organisation des enseignements primaire et secondaire. Le pouvoir politique parvint à faire passer des mesures successives sans être confronté à des mouvements sociaux d’une ampleur comparable à ceux de 1990.

  • 13 Voir le développement de ces événements dans J.-E. Charlier, 1993 : la reprise en main de l'enseign (...)

41Il en fut de même tout au long de l’année 1993. Les contraintes budgétaires ont constitué un carcan à l'intérieur duquel l'exécutif a cherché à faire passer quelques mesures douloureuses qui n'ont cependant pas entraîné des troubles sociaux importants13.

  • 14 Le 16 novembre, le Conseil de la Communauté française a approuvé par 71 voix contre 38 une motion d (...)

42L'année suivante, les étudiants et les professeurs de l'enseignement non universitaire menèrent une campagne d'opposition contre le décret du 21 octobre 1994 prévoyant le regroupement de 113 établissements en 26 grandes écoles. L'ensemble du mouvement étudiant a été solidaire de cette action et a, lors d'une importante manifestation à Liège, réclamé le retrait du décret et le refinancement de l'enseignement. Sous cette pression, l'Exécutif de la Communauté française décida en novembre 1994 de suspendre l'exécution du décret jusqu'à l'élaboration d’un nouveau texte14. Cette décision lança le processus des Assises de l'enseignement.

43Déjà dans la foulée des grèves de 1990, enseignants et étudiants transgressent les barrières idéologiques pour mener des actions communes malgré la résistance des appareils politiques et syndicaux. Le projet constitutif des Assises se situe dans le même esprit de décloisonnement. Les agoras, groupes de travail décentralisé des Assises, vont permettre l'affrontement des partisans de la démocratie représentative, fondée sur les interlocuteurs traditionnels du pouvoir politique et les défenseurs de la démocratie participative plus proches des acteurs de terrain.

44Dès le départ, les Assises visent trois objectifs :

    • 15 Journal des Agoras no 3, septembre 1995, p. 3.

    elles veulent subordonner le financement de l'enseignement à des objectifs : « d'abord savoir quelle école on veut, ensuite trouver les moyens de la faire vivre »15 ;

  • pour définir ces objectifs il faut un débat large et public ; les Assises veulent pratiquer la démocratie participative : donner à chacun le droit de dire son avis, de parler en son propre nom, quelle que soit la place qu'il occupe ;

    • 16 Journal des Agoras no 1, février 1995, p. 3.

    enfin, les Assises veulent soutenir une dynamique collective dans les écoles et encourager tous les acteurs à prendre des initiatives16.

  • 17 Editorial, Journal des Agoras no 3 septembre 1995 p. 2.

45Le but est d'engendrer une démocratie à la base. Aux yeux de leurs initiateurs, les membres du mouvement étudiant, le grand intérêt des Agoras et des Assises réside dans la méthode utilisée. Celle-ci vise à insuffler un désir de coopération entre tous les acteurs de l'école. « Si on arrive à créer ce genre de groupe de coopération, il y aura une émergence considérable de nouvelles manières de travailler. Dès lors il faudra que le dialogue social et politique, au niveau de toute la structure, de bas en haut, s'adapte à ce principe. Que les modes de délégation de pouvoir — la démocratie représentative — se transforment pour laisser de l'espace à un autre type d'interaction, la démocratie participative »17.

46Consultés par le gouvernement, les partenaires traditionnels réagissent à ce projet : tous se disent d'accord sur le principe, mais l'idée de cellules « libres », constituées en dehors des règles traditionnelles de la concertation, en inquiètent plus d’un. Les syndicats se joignent au Conseil de l'Éducation et de la Formation pour réclamer le rattachement des Assises à cet organe institué et stable. Pouvoirs organisateurs, associations de parents d'élèves, syndicats d'enseignants, étudiants, recteurs, ministres se mettent d'accord : le C E F. sera la structure d'accueil, mais Hercule, la cellule organisatrice et dont les membres ne font pas partie du C E F., sera autonome. Cette cellule devait au terme d'un travail de consultation très important faire une proposition de décret définissant des objectifs généraux pour l'enseignement, la formation et la recherche.

  • 18 Une troisième cellule Vulcain devait élaborer un rapport sur les indicateurs financiers, présenter (...)

47Les Assises ont donné lieu à la rédaction de deux rapports18. Celui d'Hermès qui porte sur des conclusions de nature qualitative centrée sur les établissements scolaires et celui d'Hercule qui devait au terme d'un travail de consultation très important faire une proposition de décret définissant des objectifs généraux pour l'enseignement, la formation et la recherche.

48La première cellule Hermès est composée, pour la majorité, de personnes représentant les clivages habituels sur base des équilibres politiques traditionnels. C'est sans doute la raison principale pour laquelle les marges de manoeuvre ont été limitées et que la question des réseaux n'a pas été soulevée.

49La seconde cellule Hercule était composée de 9 personnalités proposées par le mouvement étudiant et choisies pour leur complémentarité.

50C'est dans un contexte dominé par les contraintes budgétaires, empreint d'innombrables revendications, et contrôlé par les acteurs traditionnels de l'enseignement bien représentés dans les diverses cellules que le travail des Assises s'est déroulé.

  • 19 Journal des Agoras no 3 septembre 1995, p. 26.
  • 20 Journal des Agoras no 3 septembre 1995, p. 7.

51Hermès et Hercule remettent leur conclusions fin juin, mais le C.E.F. exprime ses réticences à cause d’un passage du texte d'Hercule qui propose la suppression de l'étanchéité des réseaux qui fait obstacle à l'utilisation plus rationnelle de certains moyens19. Le C.E.F. affirme « ne pas pouvoir cautionner le texte d'Hercule susceptible de générer des conflits, avant un examen attentif et une analyse critique de son contenu »20.

  • 21 Audition de M. Yves Van Haverbeke, Président du C.E.F. à la Commission de l'Éducation de la Communa (...)

52Le C.E.F. ne prend que très timidement position quant aux moyens : il refuse de s'immiscer dans la discussion politique relative aux problèmes budgétaires importants que connaît la Communauté française et admet qu'il n'existe pas de solution miracle. Toutefois, il souhaite attirer l'attention sur le fait que, eu égard au caractère spécifique de l'enseignement, celui-ci est un outil qui se casse facilement. C'est pourquoi le C.E.F. ne rejette pas absolument toute mesure d'économie, mais souhaite que l’enseignement fasse l'objet de réinvestissements21.

53Malgré ces réserves émanant du C.E.F., trois grandes revendications sont sorties des Assises de l'enseignement : l'autonomie, la solidarité et la participation. Il est entre autres proposé de créer des conseils d'établissement reprenant toutes les composantes des écoles.

  • 22 Hermes, Conclusions, Le journal des Agoras, no 3, septembre 1995, p. 9-10
  • 23 Hercule, Propositions à débattre, Le journal des Agoras, no 3, op. cit., p. 21-22.

54Les conclusions des Assises proposaient également de consacrer les objectifs proposés par le C.E.F. dans un décret qui les rendraient opérationnels et obligatoires22. Elles suggéraient également de compléter ces objectifs centrés sur l'individu par un objectif plus explicitement collectif où l'enseignement se verrait assigner le but de « contribuer à un développement social et culturel solidaire et pluraliste »23.

55Le processus des Assises et la remise des conclusions ont dû être accélérés en vue des prochaines élections législatives prévues le 21 mai 1995.

56Les mesures de rationalisation et de restrictions annoncées au cours de l'été 1995 ont donné une nouvelle dimension à la crise de l’enseignement francophone. Les enseignants protestent tant contre le plan d'économies de 10 milliards annoncé pour la période 1996-1999 qu'à la décision de fusion des écoles secondaires sous-peuplées. Ces deux mesures entraîneront la suppression de quelques 3000 emplois et la disparition de 100 établissements de l'enseignement secondaire.

57Alors que de février à mai les grèves n'ont cessé de se multiplier, le 5 août 1995 est voté le décret fixant l'organisation générale de l'enseignement supérieur en hautes écoles. On y retrouve des objectifs inspirés par les travaux du C.E.F.

  • 24 Proposition déposée le 20 septembre 1955 par MM.Cheron, Daras et Drouart, Doc. C.C.F., S.E. 1995, n(...)

58Dans la proposition de décret définissant les objectifs de l'enseignement24, déposée le 20 septembre 1995 par les écologistes, on retrouve les préoccupations du C.E.F. La proposition écologiste complète cependant le deuxième objectif du C.E.F. portant sur la dimension de l'intégration économique, par la nécessité de prendre également en considération l'intégration sociale et culturelle des élèves.

59En 1996, le dossier qui entraîne le conflit social le plus aigu et le plus intense dans l'enseignement est certainement celui de la révision des normes d'encadrement. Ce projet de décret aura évidemment des incidences sur le volume de l'emploi. Le mouvement qui touchait dans un premier temps le niveau de l'enseignement secondaire s'étendra très vite au niveau supérieur et universitaire dans le débat sur la mise en application des mesures décidées en 1994 sur la restructuration des grandes écoles. La présentation du plan de restructuration de l'enseignement a amené une période de troubles sociaux de plus de 4 mois dans l'enseignement. Les syndicats ont annoncé qu'il fallait tout mettre en œuvre pour retirer ce plan, tandis que la Ministre Onkelinx continue de rencontrer des acteurs sociaux et politiques et de chercher à convaincre.

  • 25 Le décret sur les nouvelles normes d'encadrement (NTPP) est voté le 3 avril 1996, approuvé par les (...)

60Le 3 mars, le décret sur le nombre total de périodes professeurs commence à être discuté en Commission Enseignement du Conseil de la Communauté française. Les propositions de gel et de report émanant du P.R.L./F.D.F. sont rejetées. Le P.R.L., par la voix de son chef de groupe, signale qu'il souhaiterait que ce décret soit examiné en même temps que celui qui est attendu sur les missions de l'école25.

61Le 10 mars, la F.A.P.E.O. (Fédération de associations de parents de l'enseignement officiel) convoque une manifestation pour demander la suppression du décret et l'élaboration d'un projet global pour l'enseignement.

62Le lendemain 11 mars, la Ministre-Présidente sort ses « 40 propositions pour l'enseignement obligatoire à la rencontre du désirable et du possible ». L'annonce de celles-ci devait adoucir les mesures drastiques de restrictions budgétaires de l'année 1996.

63Elle se donnent, en effet, comme une réponse à la demande des 20.0000 manifestants réclamant un plan de grande envergure. Elles doivent être suivies d'une concertation des acteurs éducatifs qui ont jusqu'au 29 avril pour exprimer leurs réactions. L'essentiel de celles-ci sont plutôt positives. Les négociations syndicales sur le projet de décret « missions » se sont déroulées les 11, 14 et 18 mars. Les syndicats rappellent que de telles négociations sont des négociations formelles : le Gouvernement n'est en rien tenu par un avis négatif, même unanimement négatif. Si quelques concessions ont été accordées, les améliorations sont très loin de répondre aux critiques nombreuses qui se sont exprimées lors de la consultation syndicale. Les grandes centrales syndicales ont néanmoins donné leur accord à Madame Onkelinx le 21 mars.

  • 26 Pour plus de détails sur ces événements voir J.-E. Charlier, L'intransigeance de l'exécutif communa (...)

64En effet, les diverses composantes du pilier chrétien à l'exception des centrales syndicales enseignantes ont marqué leur adhésion explicite ou tacite au plan Onkelinx. Le P.S.C., l'U.F.A.P.E.C., le S.E.G.E.C. et la C.S.C. s’y résignent et y voient, faute de mieux, le moyen de réorganiser l'enseignement et d'assainir le budget. Le P.S. soutient aussi clairement le plan. Le P.R.L.-F.D.F. adopte une position attentiste. Les derniers opposants sont, outre le C.E.F., la C.G.S.P-enseignement, le SEL, la Fédération des étudiants francophones26 et les mouvements transversaux tels les Assises de l’enseignement, la C.G.E. (Confédération générale des enseignants), La Ligue des Familles, les services Droits des Jeunes, l'A.P.E.D. (Appel pour une école démocratique) et d'autres encore.

65Au sein des 40 propositions de Mme Onkelinx, on trouve notamment la définition des objectifs fixés à l'enseignement, basée essentiellement sur les travaux du Conseil de l'Éducation et de la Formation et des résultats des Assises de l'enseignement.

66Ces objectifs étaient rédigés comme suit :

67« La Communauté française pour l'enseignement qu'elle organise, et tout pouvoir organisateur, pour l'enseignement dont il demande le subventionnement, poursuivent simultanément et sans hiérarchie à travers leurs cours, leurs activités et leur organisation de la vie quotidienne, les finalités de l'enseignement suivantes :

  1. « promouvoir la confiance en soi et le développement de la personne de chacun des élèves ;

  2. amener tous les jeunes à s'approprier des savoirs en les construisant, à acquérir des compétences et développer des attitudes les rendant aptes à continuer à apprendre toute leur vie et à prendre une place active dans la vie économique et sociale et culturelle ;

  3. amener tous les jeunes à être des citoyens responsables, capables de contribuer au développement d'une société libre, solidaire, pluraliste et multiculturelle ».

68Lors de la réunion de la Commission du 6 février 1996, la Ministre-Présidente annonça le dépôt d'un projet de décret-cadre sur les objectifs de l’enseignement.

  • 27 Exposé des motifs, Doc. C.C.F., 1996-1997, no 152/62, p 2.
  • 28 D. Ricard, Décret sur les missions. Mais où va-t-elle chercher tout ça ? Le projet de décret sur le (...)
  • 29 N. Hirtt, Une grève historique dans l'enseignement belge, Le Monde Diplomatique, juin 1996, p. 10.

69Certains se sont étonnés que ce décret qui « aurait dû être le premier de tous les textes législatifs organisant l'enseignement obligatoire »27 vienne si tard après une année marquée par les restrictions budgétaires visant trois mille emplois d'enseignants et provoquant ainsi le vif mécontentement de ceux-ci28. Dans le Monde diplomatique, Nico Hirtt, délégué syndical du S.E.T.C.A. Enseignement Libre (SEL), affirme que Laurette Onkelinx a emprunté l'ossature de ses projets, notamment la liaison Ecole/entreprise, l'autonomie de gestion et le renforcement de la sélection au seuil de l'enseignement supérieur, aux rapports de l'O.C.D.E. et de la Commission européenne, ces derniers reproduisant textuellement les rapports de la Table Ronde des industriels européens29.

70Les intérêts économiques seraient ainsi à la source d'une intervention politique plus sensible à l'expression des grands organismes internationaux et du monde industriel qu'à la demande sociale émanant des milieux de l'enseignement.

71Le projet de décret-cadre fut déposé le 6 mai 1997 et les objectifs de l’enseignement y étaient présentés cette fois en 5 points de la manière suivante :

  1. « promouvoir la confiance en soi et le développement de la personne de chacun des élèves dans ses dimensions physique, psychomotrice, affective, sociale, cognitive et éthique ;

  2. amener tous les élèves à s'approprier des savoirs en les construisant, à acquérir des compétences et développer des attitudes les rendant aptes à continuer à apprendre toute leur vie et à prendre une place active dans la vie économique et sociale et culturelle ;

  3. susciter chez tous les élèves le goût de la découverte et de l'expérimentation culturelle ;

  4. préparer tous les élèves à être des citoyens responsables, capables de contribuer au développement d'une société démocratique, solidaire, pluraliste et multiculturelle ;

  5. assurer à tous les élèves les moyens qui leur donnent des chances égales d'émancipation sociale ».

72Saisi par la Ministre-Présidente d'une demande d'avis sur la nouvelle formulation, le C.E.F., dans son avis du 7 février 1997, fait les remarques suivantes : il estime que le passage de trois à cinq objectifs estompe la référence aux trois logiques exposées ci-dessus, car selon le C.E.F., « si l'on veut mobiliser les acteurs de l'enseignement, les amener à s'approprier les objectifs généraux pour mieux les poursuivre, il importe de leur donner une formulation concise, concentrée, axée sur l'essentiel » et donc de rejeter les explicitations, les énumérations et l'adjonction d'objectifs intermédiaires. C’est ainsi que la volonté de susciter le goût d’acquérir des savoirs constitue un objectif intermédiaire dans la construction de ceux-ci. De même le cinquième objectif (assurer à tous les élèves les moyens qui leur donnent des chances égales d'émancipation sociale) ne constitue pas, selon le C.E.F. un objectif général, mais une exigence à rencontrer pour poursuivre effectivement les objectifs généraux avec tous les jeunes.

73Le C.E.F. réitère également son attachement à trois idées forces qui sous-tendaient ses propositions et qui ont été modifiées dans le projet de décret :

  • la construction des savoirs va de pair avec l'affirmation du rôle actif des élèves et des étudiants. Lui substituer la notion d'appropriation des savoirs et d'acquisition des compétences en détourne fondamentalement le sens ;

  • objectifs généraux doivent être conjugués au présent. L'école ne devrait pas être le lieu où l'on se prépare à être mais l'endroit où on est déjà citoyen, acteur, heureux ;

    • 30 Conseil de l'Éducation et de la Formation, Rapport 1996-1997, p. 25-27

    distinguer l'économique et le social, d'une part, du culturel de l'autre, en prévoyant en ce qui les concerne, des visées distinctes30.

74Le texte ne fut pas modifié à la suite de l'avis du C.E.F. et l’exposé des motifs ne nous éclaire pas sur les raisons pour lesquelles les observations du C.E.F. n'ont pas été retenues.

75À partir de ce moment le projet de décret entrera dans sa phase parlementaire. J’en décrirai brièvement quelques moments forts.

Section 2. le parcours parlementaire

  • 31 Proposition déposée le 20 septembre 1955 par MM. Cheron, Daras et Drouart, Doc. C.C.F., S.E. 1995, (...)

76Le 20 septembre 1995, les écologistes déposent une proposition de décret « définissant les objectifs de l'enseignement »31.

77Au cours de la session parlementaire 1995-1996, la commission de l'Éducation du Conseil de la Communauté française a entrepris un débat général sur l'enseignement obligatoire. Dans ce cadre, la commission procéda à l’audition de Christophe Derenne, l'un des animateurs des Assises, de Yves Van Haverbeke, Président du C.E.F. et de François Martou, membre de l'Institut de Recherches économiques et sociales de l'U.C.L. Ces auditions curent lieu le 8 novembre 1995 et le 16 janvier 1996.

  • 32 Rapport sur le projet de décret contenant le budget général des dépenses de la communauté française (...)

78Entre-temps, au mois de décembre 1995, la Ministre-Présidente du Gouvernement de la Communauté française annonce lors de la discussion du budget 1996 la préparation d'un décret sur les missions de l'enseignement32

79Le projet de décret a fait l'objet de très nombreuses discussions et amendements lors du travail en commission de l'Éducation du Conseil de la Communauté française. Je me limiterai dans cette étude à l'économie générale du projet et à la définition des objectifs prioritaires de l'enseignement définis par l'article 6 du décret.

80Dans son exposé des motifs, après avoir rappelé l'importance du décret, véritable projet de contrat social entre l’école et la société, la Ministre-Présidente insiste sur la nécessité d'assurer les conditions de changement concret, dans le quotidien des classes. Elle commente les objectifs prioritaires de l'enseignement tout en déclarant que le gouvernement n'a pas voulu limiter le décret au seul article qui fixe les objectifs généraux. Il a aussi voulu mettre en place des procédures précises qui permettront de les réaliser. La volonté du gouvernement est d'assurer un pilotage cohérent du système, d’équilibrer les exigences communes et l'autonomie, de favoriser la concertation et l'échange. La Ministre-Présidente rappelle que la Communauté subventionne l'enseignement. Elle doit donc contrôler l'usage qui est fait des fonds publics. La définition des compétences, c'est le cahier des charges imposé aux pouvoirs organisateurs. L'obligation faite à tous les réseaux de respecter ces compétences, c'est l'expression de ce contrôle des fonds publics.

81Le schéma général comprend pour tous les niveaux d'enseignement cinq strates :

  1. La première strate comprend les compétences et les savoirs requis communs à tous, préparés par des groupes de travail inter-réseaux. C'est là que l'on va définir en termes de compétences et non de seuls savoirs ce qu'on attend des élèves. Devront être associés à ces travaux des membres de la société civile, comme des artistes, des chefs d'entreprises ou de simples citoyens.

  2. La deuxième strate est constituée par les compétences et les savoirs communs à tous les réseaux, socles de compétence pour le primaire et le premier degré du secondaire, compétences terminales en fin d'humanités, profil de formation dans l'enseignement de qualification. Ceux-ci servent de base, de référence impérative des programmes.

  3. La troisième strate est celle des outils pédagogiques échangés entre tous.

  4. La quatrième strate est la réalisation d’épreuves d'évaluations étalonnées.

  5. La cinquième strate est composée de l'ensemble des quatre premières qui permettra de donner une définition claire du niveau des études et de l'évaluer.

82La deuxième préoccupation du décret est d'assurer la transition et l'orientation entre les niveaux d'enseignement.

83Le troisième souci est de redynamiser l'enseignement de qualification.

84D'autres sujets sont abordés dans le décret comme les refus d'inscriptions et les exclusions, les recours contre les décisions du conseil de classe ou encore la gratuité de l'accès à l'enseignement.

85La ministre-présidente évoque ensuite les sept remarques de caractère général que fait le Conseil d'État et précise comment le Gouvernement en a tenu compte.

86L'exposé des motifs fut suivi d’une discussion générale en séance publique de la Commission.

87Bien que le processus parlementaire ait été étroitement contrôlé par le Gouvernement, de nombreux amendements ont été déposés et certains d'entre eux ont même été acceptés. Néanmoins aucune véritable concession n'a été faite sur le fond, bien que des controverses aient émergé sur plusieurs points. Parmi celles-ci, on peut relever celles qui ont trait aux organes de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs et à la composition des conseils de participation (ch. 7 et 8 du projet de décret), l'inscription des élèves dans un établissement et leur exclusion (ch. 9), les recours contre les décisions des conseils de classe (ch. 10) et enfin la gratuité de l'accès à l'enseignement (ch. 11).

88Il faut néanmoins noter que la plupart des points litigieux ne touchent pas au fond du décret, mais directement à la problématique des réseaux.

89Le projet de décret fut adopté le 12 juillet 1997 par huit voix et une abstention, en l'absence du groupe PRL-FDF et d'un troisième commissaire PSC.

90L'ensemble du texte a été voté le 17 juillet 1998 par toute la majorité malgré le conflit au sein de celle-ci portant sur la gratuité de l'enseignement (ch. 11). Ecolo et le PRL-FDF se sont abstenus.

91Les partis de la majorité n'ont pas déposé d'amendements. L'ensemble de ces modifications a finalement été rassemblé dans un amendement adopté à l’unanimité. Une trentaine d'amendements déposés par l'opposition et discutés en séance publique ont été rejetés.

92Les débats en séance publique n'ont pas provoqué de modification de l’article 6 qui a fait l'objet d'un vote séparé.

93Même si elles n'ont pas été l'objet des affrontements les plus durs, les missions de l'enseignement prévues à l'article 6 suscitèrent néanmoins beaucoup de discussions.

  • 33 Amendement no 183 déposé par MM. Cheron, Drouart et Marchant, et la discussion qui s'en est suivie, (...)

94Les écologistes ont essayé sans succès de supprimer l'article 6, non qu'il fût contestable à leurs yeux, mais pour que les objectifs généraux de l'enseignement fassent partie d'un décret distinct. Celui-ci aurait pu dès lors être voté à une large majorité et constituer de ce fait un « symbole fort du système éducatif »33.

  • 34 Amendement no 11 déposé par MM. Hazette, Ducarme, Neven, Van Eyll et Mathieu, Rapport, op. cit., p. (...)
  • 35 Amendement no 191, déposé par MM. Cheron, Drouart, et Marchant, Rapport, op.cit., p. 67-68.

95La plupart des amendements de l'opposition tant PRL-FDF qu'ECOLO ont tenté de revenir à la formulation du C.E.F. qui se limitait à trois objectifs34. Les écologistes visaient en outre à ajouter un objectif de dimension collective, conformément à la conclusion des Assises de l'enseignement35.

  • 36 Rapport, op. cit., p. 71.

96La Ministre-présidente répond à ces différentes objections en disant que le texte proposé par le C.E.F. a été produit il y a 5 ans déjà et qu’y revenir tel quel consiste en fait à nier toute la démarche de réflexion qui s'était déroulée lors du processus des Assises et à la suite du dépôt des 40 propositions. Selon elle, les ajouts par rapport au texte du C.E.F. font évidemment suite à ce large échange d'idées auquel il vient d'être fait référence36. Elle admet néanmoins certaines modifications formelles du texte.

  • 37 Intervention de la Ministre-Présidente, Rapport, op.cit. ; p. 75.

97À l'objection selon laquelle la formulation du C.E.F. reprise par la Ministre n'était pas toujours très claire, Madame Onkelinx répond qu'il y a moyen d'améliorer la lisibilité du texte en renonçant notamment à l'énumération figurant à l’article 6, 1 ° du projet37.

  • 38 Rapport, op.cit., p. 72.

98Tout en justifiant l'ajout de l'objectif culturel par la nécessité d'avoir un idéal culturel38, la Ministre-Présidente accepte d'intégrer cet objectif au 2 ° de l'article 6 qui ajoute à la logique industrielle une logique sociale et culturelle et également au 3 ° de l'article 6 qui inclut dans la logique citoyenne, l'exigence d'ouverture aux autres cultures.

  • 39 Voir les sous-amendements no 298 et 301 déposés par MM. Hazette, Ducarme, Van Eyll et Mathieu, Rapp (...)

99La suggestion faite par les commissaires PRL-FDF d'ajouter comme objectif, l'esprit critique39 n'a pas été retenue, cette exigence étant, aux yeux de la Ministre-Présidente, déjà contenue dans l’exigence de former un citoyen responsable, ce qui exclut un enseignement dogmatique.

  • 40 Rapport, op. cit., p. 77.

100Quant à l'ajout de l'objectif de l’égalité, la Ministre-Présidente le justifie par le fait qu'il s'agit d'une forte demande émanant notamment des jeunes. Elle admet qu'il s'agit davantage d'une obligation de moyen que de résultat et que l'objectif est d'assurer à tous les élèves des chances égales d'émancipation sociale40.

101En définitive, les missions de l'enseignement y sont énoncées comme suit :

102« La Communauté française, pour l'enseignement qu'elle organise, et tout pouvoir organisateur, pour l'enseignement subventionné, poursuivent simultanément et sans hiérarchie les objectifs suivants :

  1. promouvoir la confiance en soi et le développement de la personne de chacun des élèves ;

  2. amener tous les élèves à s'approprier des savoirs, à acquérir des compétences qui les rendent aptes à apprendre toute leur vie et à prendre une place active dans la vie économique, sociale et culturelle ;

    • 41 Cette troisième rubrique a été adoptée par 10 voix et trois abstentions, celles des commissaires P. (...)

    préparer tous les élèves à être des citoyens responsables, capables de contribuer au développement d'une société démocratique, solidaire, pluraliste et multiculturelle41 ;

  3. assurer à tous les élèves des chances égales d'émancipation sociale.

103Après cet examen rapide du processus parlementaire et de ce qui l'a précédé, on s'aperçoit une fois de plus que la manière dont le décret « missions » a été élaboré illustre bien les tendances lourdes qui traversent tant le droit public belge depuis ses premiers développements que l'ensemble du système belge de la décision politique.

104En effet, la procédure parlementaire habituelle ne laisse depuis longtemps l'essentiel du pouvoir de légiférer qu'au gouvernement et en dernière instance aux partis de la coalition majoritaire, moyennant la collaboration plus ou moins disciplinée des parlementaires de cette majorité.

105Ici encore, la procédure parlementaire — au sens formel du terme — a été vidée d'une bonne part de sa substance et le travail parlementaire contourné au profit des bureaux de partis sans l'aval desquels le chapitre 11 par exemple n'aurait pu être adopté.

  • 42 Voir les travaux d'H. Dumont sur cette question. H. Dumont, Le pluralisme idéologique et l'autonomi (...)

106Le Parlement vient en bout de course après que le Gouvernement ait accompli un ensemble de concertations avec les différentes parties concernées, entre autres après une négociation avec les partenaires syndicaux. Nous nous trouvons ici devant un processus de contractualisation de l'élaboration déjà observé par H. Dumont dans l'élaboration d'autres lois en Belgique42.

107Déjà préparé dans différentes enceintes, après avoir reçu l'aval des intervenants institutionnels concernés, le texte a subi peu de modifications entre le dépôt des quarante propositions et le projet de décret, à l'exception du bilinguisme, c’est-à-dire de l'enseignement obligatoire d’une seconde langue dès la cinquième primaire, proposition qui a disparu dans l'intervalle qui sépare les deux textes.

108L’élaboration juridique du texte n'en est pas pour autant terminée. Il s'agit d'un décret-cadre indiquant des orientations et devant être complété par des règles appropriées. Comme l'exprime une note du comité exécutif de la CSC-Enseignement signée par Régis Dohogne et datée du 16 janvier 1997 : « Il nous paraît que pour porter un regard définitif sur le texte du projet de décret, il faudrait connaître la teneur et la portée des arrêtés d'application. En effet, l'importance de la délégation au gouvernement est telle que la plus grande réserve s'impose quant à la portée complète du texte tant que nous n'en connaissons pas tous les termes ».

109Par ailleurs, le processus de contractualisation s'est structuré autour des compromis passés entre les partis de la majorité en marge des débats parlementaires. La Ministre-Présidente tenait au principe de la gratuité de l'enseignement et voulait donc maintenir l'interdiction du minerval. Le P.S.C. réclamait les moyens financiers indispensables pour assumer cette gratuité. Les partis de la majorité ont donc dû mutuellement se faire des concessions. Le P.S. a accepté que les cotisations prélevées par les pouvoirs organisateurs sur les subventions des écoles puissent être reversées à leur fédération. Le P.S.C, en échange, a renoncé à l'organisation d'une inspection regroupant des inspecteurs de chaque réseau, tout en maintenant la revendication que soit inscrite dans les tâches prioritaires du gouvernement l'approbation d'un décret organisant l'enseignement par zone.

110La contractualisation n'englobe pas seulement l'élaboration du contenu mais aussi la mise en forme juridique. Les principaux destinataires du texte ont fait observer que la structure du texte du décret est à certains égard aussi redondante et illisible que celle des 40 propositions. Les concepts, celui de pilotage, par exemple ne sont pas plus précis dans la dernière version que dans la première.

111La contractualisation de la formation de la loi a fini par s'infiltrer jusque dans la procédure parlementaire elle-même : le souci de la Ministre-Présidente de tenir compte de l'avis du conseil d'État considéré comme un tiers extérieur à la négociation peut s'interpréter comme un effet de cette contractualisation.

112Selon H. Dumont, le processus de la production de la loi formerait un processus permanent continu qui s'étale dans le temps loin avant et loin après le moment où une proposition en bonne et due forme est déposée sur le bureau de la Chambre.

113On a également pu observer dans le processus d'élaboration du décret « missions » que différentes initiatives politiques ont véritablement préparé le terreau sur lequel ce décret allait prendre racine. En effet, depuis 1990, les interventions du pouvoir politique face aux revendications des acteurs de l’enseignement ont consisté à mettre en place des espaces institutionnalisés de réflexion. Ceux-ci ont été à chaque fois une réponse à des conflits sociaux importants eux-mêmes suscités en partie par des actions ou propositions politiques visant à réduire les subsides accordées aux écoles et à supprimer des emplois. La résolution de chacun d'eux a été accompagnée d'une ouverture au débat sur les moyens et les finalités de l'enseignement. Les grèves de 90 ont été dénouées grâce à la radioscopie qui a entre autres permis de recueillir l'avis des enseignants. Le conflit de 1994 a débouché sur la tenue des Assises de l'enseignement qui ont incité tous les acteurs de l'enseignement à prendre part à la réflexion. Le conflit de 1996 s'est clôturé sur les 40 propositions qui ont été soumises à la consultation des acteurs de terrain.

114La maîtrise du pouvoir politique sur le processus législatif s'exerce aussi par l'utilisation au sein du texte de notions générales, voire floues, autour desquelles un consensus peut aisément s'obtenir. Si l'unanimité peut généralement se faire autour de telles notions, celles-ci sont néanmoins si générales qu'elles se prêteront nécessairement à une interprétation ultérieure en fonction des contextes idéologiques ou politiques.

115En l’absence de repères plus construits, les objectifs de l'enseignement dotés d'une forte légitimité constituent la base d'un tel consensus.

116À première vue, les missions de l'enseignement, sans avoir fait l'objet des controverses les plus âpres, ont néanmoins suscité beaucoup de discussions. Mais dans l'article 6, les enjeux n'apparaissent pas toujours clairement puisqu'il s'agit d'un texte général d'orientation dont les objectifs ont été volontairement non hiérarchisés. Les divergences vont apparaître surtout au niveau des priorités qui seront établies dans la réalité et dans la traduction de ces objectifs en des changements concrets qui devront entraîner l'adhésion des acteurs de terrain.

117On pourrait ainsi imaginer l'interprétation que l'on pourrait faire de l'article 6 alinéa 2 :

118« Amener tous les élèves à s'approprier des savoirs et à acquérir des compétences qui les rendent aptes à apprendre toute leur vie et à prendre une place active dans la vie économique, sociale et culturelle ».

119Dans une vision étroite du libéralisme économique, cela pourrait vouloir dire donner tout au long d'une vie une formation qualifiante et adéquate à un marché de l’emploi mouvant qui impose flexibilité et adaptabilité et à un marché de biens de production soumis à des changements rapides.

120Dans une vision plus écologiste, il pourrait s'agir d'une éducation permanente pour tous tout au long d'une vie, éducation qui privilégierait l'émancipation de l'individu, la formation du citoyen, le partage des savoirs, la découverte des cultures, l'apprentissage de l'action collective et de la solidarité. Dans cette hypothèse, ne parlerait-on pas plutôt de construction de savoirs que d'appropriation ? Quelle conception va prévaloir, portée par qui, au sein de quel rapport de forces et dans quel contexte de vie scolaire ?

121Ceux qui devront appliquer le décret risquent aussi de se trouver souvent en présence de normes contradictoires : comment assurer l'épanouissement personnel de l'élève défini en termes de réussite individuelle et de compétitivité dans une société qui devrait être pour tous démocratique, pluraliste et multiculturelle.

122Mais la vie juridique du décret « missions » est loin d'être terminée et ceux qui doivent le mettre en oeuvre doivent aussi se l'approprier.

Conclusions

123Au terme de cette étude qui a été centrée sur les différentes étapes parcourues par le décret « missions » et plus particulièrement sur les acteurs et les intérêts qui ont été pris en considération tout au long du processus d'élaboration de la loi, je m'interrogerai sur les bénéfices que certains acteurs ont pu retirer à travers le renforcement de leur capacité transactionnelle et sur la marginalisation, voire même l'exclusion d'autres acteurs du processus du décision.

124Tout au long du conflit, les acteurs, les revendications et les espaces de négociation ont fluctué, ce qui n'a pas facilité la reprise en compte des revendications des acteurs de terrain par les acteurs institutionnels au sein du Parlement. Les acteurs de terrain démobilisés par les vagues successives d'austérité sont maintenant particulièrement sensibles au décalage entre un discours pédagogique ambitieux et une politique budgétaire qui continue à rester restrictive. Ce qui a entraîné une déception chez un grand nombre d'enseignants de la base qui estime que reste toujours posée la question des moyens financiers, humains et pédagogiques pour réussir la réforme.

  • 43 G. Bajoit et A. Franssen, L'école au défi des jeunes dans CH. Derenne., A.-F. Gailly, J. Liensenbor (...)

125Parmi les acteurs, l’initiative est toujours partie de la Communauté française. Avec beaucoup d'habileté, celle-ci est parvenue à fixer des objectifs sociaux et pédagogiques à des mesures de rationalisation. Dans un premier temps, l'intérêt majeur poursuivi par la Communauté française était de faire des économies partout où cela était possible et notamment dans le secteur de l'enseignement (réduction du personnel par exemple). Une fois cette condition nécessaire remplie, elle a aussi voulu développer un projet de réforme qualitative qui traduit la volonté d'implanter un nouveau modèle d'école, mais avec une forte ambiguïté quant au choix entre une école de compétition ou de citoyenneté : discours sur l'école citoyenne, mais mise en place d'une école compétitivité faute de vouloir allouer les moyens financiers nécessaires43.

126Le centre de gravité de la participation à la décision politique qui tournait davantage autour des syndicats par le passé tend à se déplacer. La concertation formelle avec eux a toujours lieu, mais d'autres acteurs, comme les regroupements de pouvoirs organisateurs voient leur participation aux processus de décision s'étendre, que ce soit de manière formelle ou informelle.

127Même s'ils ont la main mise sur les conseils de participation, les pouvoirs organisateurs en tant que tels perdent une partie de leur autonomie au profit des fédérations de pouvoirs organisateurs que le décret institutionnalise et dont la participation à la prise de décision est accrue.

  • 44 Sur cette question voir les positions critiques de T. Hachez, Directeur de la Revue Nouvelle notamm (...)

128Le décret reconnaît en effet officiellement les fédérations de pouvoirs organisateurs et leur accorde même le droit de prélever une cotisation sur les subventions accordées aux écoles affiliées. L'existence des réseaux est donc consolidée cl bien enracinée dans le champ de l'enseignement francophone. Certains estiment même que le décret a été partiellement taillé sur mesure pour les fédérations de pouvoirs organisateurs44.

129Les enseignants acteurs de terrain, sont désormais enfermés dans une structure pyramidale bien verrouillée et cloisonnés dans des réseaux de plus en plus étanches. Les mouvements transversaux, que ce soient les coordinations d'enseignants, les mouvements pédagogiques ou même le C.E.F. n'ont pas de place dans le texte du décret.

130Les associations de parents ont une position ambivalente car elles soutiennent les revendications des enseignants tout en les stigmatisant si la grève se prolonge. Ils se comportent davantage en clients de l'école en se déchargeant sur elle de leur rôle d'autorité qu'en réels partenaires éducatifs. Les parents d'élèves représentant à la fois des acteurs du champ scolaire et une masse d'électeurs ont servi de courroie de transmission entre l'Exécutif cl les enseignants. Mais les positions des fédérations de parents, surtout celle de l'enseignement catholique, ont fortement fluctué jusqu'au point de se ranger aux côtés du ministre.

131Des étudiants sont parvenus à désigner clairement leurs objectifs politiques : être associés au processus de gestion dans l'enseignement supérieur, réduire les échecs et obtenir le refinancement de l'enseignement. La force de leur mouvement a été tel que l'exécutif a été contraint de les reconnaître comme partenaires prioritaires dans l'élaboration du décret sur les grandes écoles et à suspendre le décret. Par la suite, la F.E.F. a été affaiblie par des divisions internes. Elle a perdu de sa crédibilité et son rôle d'interlocuteur auprès du pouvoir politique s'en est ressenti. Les étudiants n’ont cependant pas cessé de faire entendre leur points de vue.

132Concrètement, si l'on exclut le partenaire chrétien de la majorité sur un point précis, trois instances ont fait obstacle à la politique du gouvernement :

  • 45 Cfr art. 23, art. 97, art. 98, par exemple.

133Le Conseil d'État dont il a négligé les avis quand il le pouvait, et dont il a intégré les remarques quand il ne pouvait faire autrement45.

134Le C.E.F. dont les avis n’ont pas été suffisamment pris en considération, du moins en ce qui concerne la définition des objectifs et dont le rôle n'est pas institutionnalise au sein du décret.

135Le parti Ecolo qui développe une véritable alternative au projet gouvernemental :

  • en optant pour la référence aux acteurs de terrain plutôt qu'aux acteurs institutionnels ;

  • en prenant parti pour le pluralisme et l’autonomie accordée aux établissements plutôt que pour la consécration des réseaux existants ;

  • en attirant l'attention sur les objectifs définis par la société plutôt que sur les objectifs centrés sur le seul élève.

136Les acteurs se sont certes affrontés autour d'enjeux multiples, mais la multiplicité de ceux-ci ne doit pas faire oublier que l'enseignement a été traversé cette dernière décennie par une interrogation fondamentale.

137La question centrale fut en effet de savoir si la revalorisation matérielle et symbolique du corps enseignant passait nécessairement par un refinancement de l'école. Dans l'affirmative, cela supposerait une transaction politique entre les piliers qui constituent la société belge, ce qui est difficilement pensable dans le contexte politique actuel. En effet, toucher au budget de l'école en Belgique signifie aussi modifier les équilibres difficilement constitués entre les réseaux et mettre en question le mode de gestion politique de la Belgique basé sur l'existence de compromis historiquement construits.

138Devant l'importance de cet enjeu, les parlementaires dans l'ensemble n'ont pas pu ou voulu éviter que les contraintes budgétaires définissent a priori l'espace autorisé des débats.

139Même si le législatif a constitutionnellement la primauté sur l'exécutif, on a pu observer une fois de plus, dans la genèse du décret « missions », la place importante prise par l'exécutif par rapport au législatif, notamment à travers les initiatives prises par le premier. L'exécutif n'en est pas moins resté un lieu de confrontation, de négociation et de compromis. Il conforte à la fois les différents clivages de la société belge, mais à l'intérieur de ceux-ci, il filtre, arbitre et aménage aussi les différends émanant de la société civile, tout y ajoutant ses intérês spécifiques.

Notes

1 Doc. C.C.F., 1996-1997, no 152/1 p. 2.

2 La loi du Pacte scolaire a mis fin en 1959 au conflit ayant opposé les défenseurs d’une école publique exclusive (tous les partis à l'exception du parti social-chrétien) et ceux d’un enseignement libre catholique. C'est ce pacte qui établit les règles régissant les relations entre les trois réseaux d'enseignement : celui de l’enseignement libre subventionné (organisé par des personnes privées) et les deux réseaux officiels (organisés par les pouvoirs publics, celui de l'État et celui des provinces et des communes).

3 X. Mabille, Histoire politique de la Belgique, Bruxelles, CR1SP, 1997, p. 323.

4 P. Wynants, avec la collaboration de M. Paret, Ecole et clivages au XIXe et XXe siècles, dans D. Grootaers (sld), Histoire de l'enseignement en Belgique, Bruxelles, CRISP, 1998, p 43.

5 De multiples travaux ont été consacrés au renové. Parmi ceux-ci, A. Van Haecht, L'enseignement renové. De l'origine à l'éclipse, Bruxelles, Éditions de l'Université de Bruxelles, 1985.

6 Je suivrai ici, tout en l'adaptant à mon objet spécifique, la grille d'analyse proposée par H. Dumont, Le pluralisme idéologique et l’autonomie culturelle en droit public belge, volume 2 : de 1970 à 1993, Bruxelles, FUSL, 1996, p. 85-107.

7 P. Lascousmes, Pluralités d’acteurs, pluralités d’actions dans la création contemporaine des lois, dans Acteur social et délinquance. Une grille de lecture du système pénal. En hommage à Christian Debuyst, Liège, Mardaga, 1990, p. 145-163.

8 P. Blaise, Une constellation d'acteurs dans D. Grootaers (sld) Histoire de l'enseignement en Belgique, Bruxelles, CRISP, 1998, p. 472.

9 A. Rea, La grève des enseignants en communauté française. De l'action corporatiste au mouvement social. L'Année sociale, 1990, p. 107-126.

10 J.-E. Charlier, avec la collaboration de Y. Collard, Les conflits scolaires en 1991 et 1992, dans L'Année sociale, 1992.

11 Paru au Moniteur belge le 19 octobre 1991.

12 Conseil de l'Éducation et de la Formation, Rapport 1991-1992, p. 13-20.

13 Voir le développement de ces événements dans J.-E. Charlier, 1993 : la reprise en main de l'enseignement, dans L'Année sociale, 1993, p. 142-156.

14 Le 16 novembre, le Conseil de la Communauté française a approuvé par 71 voix contre 38 une motion du gouvernement suspendant le décret et annonçant l'organisation d'assises sur l'enseignement.

15 Journal des Agoras no 3, septembre 1995, p. 3.

16 Journal des Agoras no 1, février 1995, p. 3.

17 Editorial, Journal des Agoras no 3 septembre 1995 p. 2.

18 Une troisième cellule Vulcain devait élaborer un rapport sur les indicateurs financiers, présenter un état des lieux du financement de l'enseignement, de la formation et de la recherche, proposer des pistes de financement. Ses conclusions ne seront jamais livrées.

19 Journal des Agoras no 3 septembre 1995, p. 26.

20 Journal des Agoras no 3 septembre 1995, p. 7.

21 Audition de M. Yves Van Haverbeke, Président du C.E.F. à la Commission de l'Éducation de la Communauté française. Doc. C.C.F., 1996-1997, no 152/1, p. 13.

22 Hermes, Conclusions, Le journal des Agoras, no 3, septembre 1995, p. 9-10

23 Hercule, Propositions à débattre, Le journal des Agoras, no 3, op. cit., p. 21-22.

24 Proposition déposée le 20 septembre 1955 par MM.Cheron, Daras et Drouart, Doc. C.C.F., S.E. 1995, no 31/1.

25 Le décret sur les nouvelles normes d'encadrement (NTPP) est voté le 3 avril 1996, approuvé par les 55 députés, PS et PSC, et rejeté par le PRL-FDF et Ecolo (38 votes).

26 Pour plus de détails sur ces événements voir J.-E. Charlier, L'intransigeance de l'exécutif communautaire et la déroute des mouvements sociaux, dans L'Année sociale, 1996.

27 Exposé des motifs, Doc. C.C.F., 1996-1997, no 152/62, p 2.

28 D. Ricard, Décret sur les missions. Mais où va-t-elle chercher tout ça ? Le projet de décret sur les missions de l'école et Le Rapport de le Table Ronde des industriels européens, Le Sel, no 13, 1er trim. 97.

29 N. Hirtt, Une grève historique dans l'enseignement belge, Le Monde Diplomatique, juin 1996, p. 10.

30 Conseil de l'Éducation et de la Formation, Rapport 1996-1997, p. 25-27

31 Proposition déposée le 20 septembre 1955 par MM. Cheron, Daras et Drouart, Doc. C.C.F., S.E. 1995, no 31/1.

32 Rapport sur le projet de décret contenant le budget général des dépenses de la communauté française pour l'année budgétaire 1996, Doc. C.C.F., 1995-1996, no 4-II/2, p. 9.

33 Amendement no 183 déposé par MM. Cheron, Drouart et Marchant, et la discussion qui s'en est suivie, Rapport présenté au nom de la Commission de l'Éducation par MM. Dupont et Neven, Doc. C.C.F., 1996-1997, no 152/62, p. 57 et 69.

34 Amendement no 11 déposé par MM. Hazette, Ducarme, Neven, Van Eyll et Mathieu, Rapport, op. cit., p. 66 ; Amendements no 184, 185, 187, déposes par MM. Cheron, Drouart, et Marchant, Rapport, op.cit., p. 67-68.
Voir également les interventions de M. Drouart, Rapport, op. cit., p. 38 ; M Hazette, Rapport, op. cit., p. 69-70, 72-73 ; M. Cheron, op. cit., p. 72, 75, 76.

35 Amendement no 191, déposé par MM. Cheron, Drouart, et Marchant, Rapport, op.cit., p. 67-68.

36 Rapport, op. cit., p. 71.

37 Intervention de la Ministre-Présidente, Rapport, op.cit. ; p. 75.

38 Rapport, op.cit., p. 72.

39 Voir les sous-amendements no 298 et 301 déposés par MM. Hazette, Ducarme, Van Eyll et Mathieu, Rapport, op. cit., p. 75 et 77. Voir les interventions de M. Hazette, Rapport, op. cit., p. 76.

40 Rapport, op. cit., p. 77.

41 Cette troisième rubrique a été adoptée par 10 voix et trois abstentions, celles des commissaires P.R.L-F.D.F. qui regrettent que le texte proposé ne maintienne pas l'esprit critique parmi les objectifs.

42 Voir les travaux d'H. Dumont sur cette question. H. Dumont, Le pluralisme idéologique et l'autonomie culturelle en droit public belge, volume 2, de 1970 à 1993, Bruxelles, FUSL-Bruylant, 1996.

43 G. Bajoit et A. Franssen, L'école au défi des jeunes dans CH. Derenne., A.-F. Gailly, J. Liensenborghs, Désenclaver l'école, Ch. L. Meyer, 1998, p. 27-52.

44 Sur cette question voir les positions critiques de T. Hachez, Directeur de la Revue Nouvelle notamment dans T. Hachez et C. Derenne, Vive l'Ecole libérée, La Revue Nouvelle avril 1997 et le no d'octobre 1998 de la même revue.

45 Cfr art. 23, art. 97, art. 98, par exemple.

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